Einleitung
Nach der negativ ausgefallenen Referendumsabstimmung über einen Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) Ende 1992 entschied sich die Bundesregierung, die Beziehungen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union auf bilateraler Ebene weiterzuführen. Im Jahr 2000, nach fast zehnjährigen Verhandlungen, konnten die Schweizer in einem Volksentscheid über ein erstes Paket bilateraler Übereinkommen abstimmen.
Die Mehrheit der Bevölkerung hat die Verträge mit einer stattlichen Zweidrittelmehrheit gutgeheißen, und sie sind seit 2002 in Kraft. Die ersten bilateralen Abkommen betreffen die Personenfreizügigkeit, den erleichterten Schwerverkehrtransit, den freien Luftverkehr, die Öffnung des öffentlichen Beschaffungswesens, die Beteiligung der Schweiz an den europäischen Forschungsprogrammen, die Erleichterung des Handels mit Agrarprodukten und die Aufhebung der meisten seit dem in den siebziger Jahren abgeschlossenen Freihandelsabkommen noch verbliebenen technischen Handelshemmnisse.
Am 26. Oktober 2004 haben die Europäische Union und die Schweiz eine zweite Serie solcher bilateraler Abkommen unterzeichnet. In der Eidgenossenschaft waren die Verträge zum Teil sehr umstritten. In der EU hingegen stießen sie weitgehend auf Gleichgültigkeit.
Die neuen Abkommen umfassen neun Bereiche:
Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit, Asyl und Migration (Schengen/Dublin): Die Schweiz beteiligt sich am Schengen/Dublin-System gemäß dem schon für Norwegen und Island bestehenden Assoziierungsmodell.
Zinsbesteuerung: Die Schweiz besteuert die Spareinkommen von in der EU wohnhaften Bürgerinnen und Bürgern. Ihr Bankgeheimnis bleibt gewahrt.
Betrugsbekämpfung: Die Schweiz hilft der EU im Kampf gegen den Zollbetrug und die Umgehung von indirekten Steuern. Auch diesbezüglich erhält sie Garantien in Sachen Bankgeheimnis.
Verarbeitete Landwirtschaftsprodukte: Die Schweiz senkt die Zölle für diese Produkte.
Statistik: Das Abkommen regelt die Zusammenarbeit in diesem Bereich und harmonisiert progressiv die statistische Datenerhebung zwischen der Schweiz und der EU.
Renten: Die Schweiz verzichtet auf die Besteuerung der auf ihrem Gebiet sesshaften pensionierten Beamten der EU.
Umwelt: Die Schweiz wird Mitglied der Europäischen Umweltagentur.
Media: Die Schweiz nimmt teil am europäischen Programm MEDIA zur Förderung der Entwicklung und des Vertriebs gemeinschaftlicher audiovisueller Werke und der Ausbildung von Berufsangehörigen der audiovisuellen Programmindustrie.
Bildung, Berufsbildung, Jugend: Die Schweiz nimmt ab 2007 an den europäischen Jugendförderprogrammen SOKRATES (allgemeine Bildung), LEONARDO DA VINCI (Berufsbildung) und JUGEND (außerschulische Jugendarbeit) teil.
Während der Verhandlungen waren sechs Dossiers unproblematisch. Über zwei wurde hart gefeilscht: die Assoziierung zu Schengen und die Besteuerung von Zinserträgen. Der Hauptteil unseres Beitrags stellt diese beiden umstrittenen und für die Schweiz wichtigsten Abkommen vor. Wir beschreiben kurz ihren Inhalt und ihre institutionellen Besonderheiten. Außerdem werden wir die zweite Serie bilateraler Abkommen im allgemeinen Kontext der Beziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union analysieren. Mit den neuerlichen Übereinkommen bestätigt die Schweiz, dass sie den gewählten dritten Integrationsweg zwischen dem vollständigem Abseitsstehen und der EU-Mitgliedschaft gezielt weiter beschreitet. Schließlich gehen wir auf die Volksabstimmung vom 25. September 2005 ein, in der die Bevölkerung der Eidgenossenschaft über die Ausdehnung des Abkommens betreffend die Personenfreizügigkeit auf die zehn neuen EU-Mitgliedstaaten entscheiden wird. Am Beispiel dieser Abstimmung wird offenkundig, wie steinig und ständig vom Scheitern bedroht der bilaterale Weg ist und wie schwer sich die Schweiz mit der dynamischen Europäischen Union tut.
Das Zinsbesteuerungsabkommen
Der Kern des Abkommens ist die Verpflichtung der Schweiz, ab 2011 Sparzinserträge von natürlichen Personen, welche ihr Steuerdomizil in der EU haben, mit einer Steuer von 35 Prozent zu belegen. 75 Prozent des erhobenen Geldes wird den Steuerbehörden der EU-Staaten überwiesen werden. Im Gegenzug bewahrt die Schweiz ihr Bankgeheimnis. Der Vertrag tritt am 1. Juli 2005 in Kraft.
Ausgangslage und Resultat der Verhandlungen
Seit Ende der achtziger Jahre will die Europäischen Union zur Verhinderung der Steuerflucht einen automatischen Informationsaustausch zwischen den nationalen Steuerbehörden einrichten. Drei Mitgliedstaaten -Luxemburg, Belgien und Österreich - wollten ihr Bankgeheimnis jedoch nicht lüften. Um ihr Vorhaben trotzdem umsetzen zu können, war die Union gezwungen, die ebenfalls das Bankgeheimnis anwendenden Drittstaaten Schweiz, Andorra, San Marino und Liechtenstein sowie die von Großbritannien und den Niederlanden abhängigen Steuerparadiese in ihre Bemühungen einzubeziehen, um ihre drei widerspenstigen Mitgliedstaaten zum Mitmachen überreden zu können. Auch gilt EU-intern für die Steuerpolitik das Einstimmigkeitsprinzip. Daher fußte das erste europäische Richtlinienprojekt zur Ersparnisbesteuerung (1998) auf dem so genannten Koexistenzmodell. Die EU-Staaten hätten danach die Wahl gehabt zwischen dem automatischen Informationsaustausch (Bankgeheimnisaufhebung) und dem Steuerrückbehalt. Beim Treffen des Europäischen Rates in Feira im Juni 2000 ließen die Staats- und Regierungschefs die Koexistenzidee plötzlich fallen und verlangten die Einführung des automatischen Informationsaustausches unter der Bedingung, dass die Schweiz und die anderen europäischen Drittstaaten mitzögen. Um sich nicht mehr ihren EU-Partnern entgegenstellen zu müssen, hatten Luxemburg, Belgien und Österreich einen taktischen Schachzug vollzogen. Sie machten ihr Mitmachen vom Einlenken der Schweiz abhängig - im Wissen, dass die Eidgenossenschaft dazu nicht bereit sein würde.
In der Schweiz verursachte der Feira-Gipfel eine große Aufregung. Ein Einlenken zum automatischen Informationsaustausch wäre einer Aufgabe des Bankgeheimnisses in allen Fällen von Steuerflucht aus der Europäischen Union gleichgekommen. In Anbetracht der eidgenössischen Unnachgiebigkeit, des Doppelspiels der drei genannten Mitgliedstaaten und mehrerer zweideutiger Stellungnahmen seitens Großbritanniens ist die Union de facto auf das Koexistenzmodell zurückgeschwenkt. Sie hat sich mit den Bankgeheimnissen in und außerhalb ihrer Grenzen abgefunden. Als Gegenleistung für die Beibehaltung des Bankgeheimnisses müssen die betreffenden Staaten und Territorien ein Quellensteuersystem für Sparzinseinnahmen einführen. Die Steuer soll im Endeffekt 35 Prozent des erwirtschafteten Zinses umfassen. Der Rückbehalt von 35 Prozent wird progressiv eingeführt. In den ersten drei Jahren wird er 15 Prozent, in den drei folgenden 20 Prozent und schlussendlich 35 Prozent umfassen.
In einem Memorandum haben sich die Schweiz und die EU-Staaten zudem verpflichtet, auf Nachfrage gegenseitig Informationen betreffend "Steuerbetrug und analoge Vergehen" auszutauschen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass in der Schweiz die Nichtangabe von Vermögenswerten nicht als Steuerbetrug gilt. Sie ist zwar ein steuerrechtlich strafbares Versehen, aber kein strafrechtliches Delikt. Um auf Steuerbetrug schließen zu können, bedarf es der vorsätzlichen, böswilligen Widerrechtlichkeit wie zum Beispiel bei der Dokumentenfälschung.
Politische Bewertung
In der Schweiz ist das Verhandlungsresultat mit Erleichterung aufgenommen worden. Der Bundesrat hat dem Drängen nach Abschaffung des Bankgeheimnisses widerstanden. Die Regierung hat ebenfalls erreicht, dass keine anderen in diese Richtung gehenden Bestrebungen in den kommenden zehn Jahren zu erwarten sind. Tatsächlich kann das Zinsbesteuerungsabkommen gemäß seinen Revisionsbestimmungen und in Anbetracht der praktischen Umstände frühestens 2013 abgeändert werden. Mit anderen Worten: Ein Systemwechsel zum automatischen Informationsaustausch ist bis dahin ausgeschlossen, und die Aufhebung des Bankgeheimnisses ist für längere Zeit vom Tisch. Auch die verstärkte Zusammenarbeit bei der gegenseitigen Rechtshilfe bedroht das Bankgeheimnis kaum. Letztlich werden die Schweizer Steuerbehörden voraussichtlich nicht so viel Geld an ihre EU-Partner zu erstatten haben, wie diese erhofften.
Die Schweiz und der Schengen/Dublin-Raum
Das Übereinkommen über die Assoziierung der Schweiz an den Schengen/Dublin-Raum ist - nach Erreichung der für ein Referendum notwendigen Unterschriftenzahl - am 5. Juni 2005 zur Volksabstimmung gestellt worden. Das Abkommen wurde mit 54,6 Prozent der Stimmen angenommen. Es wird voraussichtlich 2008 in Kraft treten.
Inhalt und Institutionelles
Das Abkommen dehnt den Schengen/Dublin-Vertrag auf die Schweiz aus. Zur Erinnerung: Das Schengen-Übereinkommen erleichtert die Personenfreizügigkeit dank des Verzichts auf die systematische Personenkontrolle beim EU-internen Grenzübertritt. Zugleich verbessert der Vertrag die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Polizei- und Justizbehörden im Kampf gegen das internationale Verbrechen und den Terrorismus. Das Dublin-Übereinkommen regelt die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Behandlung der im EU-Raum gestellten Asylgesuche. Dank der elektronischen Datenbank Eurodac, in der die Fingerabdrücke der Asylsuchenden gespeichert sind, kann eine Person, welche mehrere Gesuche gestellt hat, besser identifiziert und gegebenenfalls in den Erstgesuchsstaat zurückgeführt werden.
Das Assoziierungsabkommen gewährt der Schweiz bezüglich Schengen/Dublin den gleichen Status wie Norwegen und Island. Sie wird Zugang zum Schengener Informationssystem (SIS) erhalten. Dabei handelt es sich um eine Datenbank über polizeilich gesuchte Personen und Sachen. Das SIS hat sich vor allem bei der Bekämpfung von Schmuggel, Grenzkontrollumgehung, Waffenhandel und Drogenkriminalität als sehr hilfreich erwiesen. Die Schweiz wird an der Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Rechtsbestands teilnehmen und ihre Interessen gleichberechtigt in den Entscheidungsprozess einbringen können. Sie besitzt aber kein formelles Mitentscheidungsrecht. Hingegen übernimmt die Schweiz zukünftige Rechtsentwicklungen frei und souverän. Die Anpassung der Schweizer Rechtsordnung erfolgt nicht automatisch, sondern sie wird jedes Mal dem schweizerischen Gesetzgeber vorgelegt. Dafür hat dieEidgenossenschaft eine Übergangsfrist von bis zu zwei Jahren ausgehandelt. Wenn die Schweiz eine neue europäische Rechtsnorm nicht übernehmen will, darf sie kurzfristig eine Ministerzusammenkunft einberufen und alternative Vorschläge unterbreiten. Kann mit den anderen Mitgliedstaaten keine Kompromisslösung gefunden werden,steht es ihr letztlich frei, das Abkommen zu kündigen.
Politische Bewertung
Für die EU ist das Abkommen wichtig, weil sich die Schweiz im geographischen Herzen des Schengen/Dublin-Dispositivs befindet. Die Integration der Schweiz in ihr Sicherheitssystem wird es der Union ermöglichen, besser gegen das organisierte und transnationale Verbrechen vorzugehen, die illegalen Geldflüsse vermehrt einzudämmen, die Lasten der Asylpolitik mit ihr gemeinsam zu tragen und die innereuropäische Mobilität zu erleichtern. Allgemein wird die Schweiz verstärkt in die europäische Polizei- und Justizzusammenarbeit eingebunden.
Für die Schweiz ist das Ergebnis der Verhandlungen ebenfalls positiv. Ihr Grenzwachtkorps ist allein nicht fähig, die ungefähr 700 000 Personen und mehr als 320 000 Kraftfahrzeuge, die täglich ihre Landesgrenzen überqueren, systematisch zu kontrollieren. Beinahe 100 Prozent der Personen überschreiten jetzt schon ungeprüft die Schweizer Grenze. Die Aufhebung der Personenkontrolle verändert die aktuelle Situation kaum. Um so nützlicher ist für die Schweiz der volle und freie Zugriff auf die Datenbanken des SIS und des Eurodac. Auch sie wird dadurch ihre Schlagkraft gegen die Kriminalität verbessern und ihre innere Sicherheit erhöhen.
Zur zukünftigen Kontrolltätigkeit der Schweizer Grenzwacht ist anzumerken, dass sie weiterhin die Herkunft der importierten Güter überprüfen kann, weil das Land nicht der EU-Zollunion und ihrem Zolltarif angehört. Die Schweiz ist auch nicht Teil der EU-Zone für indirekte Steuern. Darum können ihre Grenzbehörden weiterhin Waren- und Fiskalkontrollen durchführen und dabei auch Personen durchsuchen, die ihnen verdächtig erscheinen. Abschließend ist noch die Zufriedenheit der Schweizer Banken zu erwähnen. Mit dem Schengener Abkommen erhält die Eidgenossenschaft die völkerrechtliche Anerkennung ihres Bankgeheimnisses bezüglich der direkten Besteuerung, und zwar auch im Fall der Weiterentwicklung des Schengener Rechtsbestands.
Die Volksabstimmung über das Schengen/Dublin-Abkommen
Wie erwähnt, hat eine deutliche Mehrheit von 54,6 Prozent der Bevölkerung dem Abkommen zugestimmt. Die Wahlbeteiligung lag mit 55,9 Prozent etwa zehn Prozent über dem Durchschnitt der letzten Jahre. Trotz der dargestellten positiven Aspekte hatten die national-konservative Schweizerische Volkspartei (SVP) und die Bürgerbewegung "Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz" (AUNS) das Referendum gegen die Schengen/Dublin-Assoziierung ergriffen. Seit den Bundesparlamentswahlen 2003 ist die SVP die wählerstärkste Partei des Landes. Die Gegenargumente der SVP und der AUNS nährten sich von der Angst eines Souveränitätsverlus-tes der Schweiz. Sie behaupteten, das Land unterstelle sich ausländischen Richtern. Sie befürchteten nicht nur, dass die Grenzkontrollen abgeschafft würden. Sie sagten auch, dass die Symbolik der Landesgrenze allgemein verwässert werde, und dies ein von der Regierung beabsichtigter erster Schritt in Richtung eines EU-Beitritts sei. In der Tat ist die Grenze ein Symbol der nationalen Eigenständigkeit. Es ist bemerkenswert, dass gerade diejenigen Kreise, die ständig für eine strenge Asylpolitik und den harten Kampf gegen das Verbrechen plädieren, die vorgeschlagenen und bewährten Handlungsmöglichkeiten des Schengen/Dublin-Systems ablehnten, nur weil sie europaweit organisiert sind.
Im Gegenzug hatte sich die überwiegende Mehrheit der politischen Parteien, der Bundesrat und die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen zusammengeschlossen, um die Schweiz zum Beitritt zu Schengen/Dublin zu bewegen. Die liberal-demokratische Rechte, die Wirtschaftsverbände und der Schweizer Finanzplatz unterstützten das Schengen/Dublin-Abkommen vor allem aus zwei Gründen: Erstens bringe der Vertrag Rechtsgarantien für das Bankgeheimnis. Zweitens wollten sie, obwohl die einzelnen Übereinkommen der zweiten Serie bilateraler Abkommen juristisch nicht miteinander verknüpft sind, das Risiko eines negativen Dominoeffekts auf die anderen Verträge verhindern. Vor allem das für sie sehr wichtige Zinsbesteuerungsabkommen und dessen Inkraftreten Anfang Juli 2005 sollte nicht gefährdet und eine reibungslose Ratifizierung des gesamten Pakets der zweiten bilateralen Abkommen garantiert werden.
Der finanzstarke Einsatz der Befürworter einer Assoziierung an das Sicherheitssystem von Schengen und Dublin hat sich ausgezahlt. Die Allianz der Großstädte mit der in außenpolitischen Fragen traditionell offenen Westschweiz hat die konservativen deutschsprachigen Landregionen und das italienischsprachige Tessin übertroffen. Diesbezüglich ist die Abstimmung vom 5. Juni 2005 ein Paradebeispiel der außen- und gesellschaftspolitischen Kluft, die seit mehr als einem Jahrzehnt sowohl die Städte von den ländlichen und alpinen Regionen der Zentral- und Ostschweiz als auch die Mehrheit der Deutschschweizer Kantone und des Tessins von der weltoffeneren, französischsprachigen Westschweiz trennt. Nur der Zusammenschluss der Stadtbevölkerung mit der Romandie ist bei einem nationalen Urnengang in der Lage, die konservative Hürde der Land- und Bergkantone zu überspringen.
Die Zukunft des Schweizer Wegs
In Anbetracht ihrer geographischen Lage, der wirtschaftlichen Abhängigkeit sowie der Gefahr der politischen Isolierung und der rechtlichen Diskriminierung kann die Schweiz nicht völlig abseits des politischen Systems der Europäischen Union verharren. Darum hat sie mit den bilateralen Abkommen I und II die Abschiebung in eine europäische Randposition zu verhindern versucht.
Offene Optionen
Die Mehrheit der Schweizer will momentan nicht der EU beitreten. Auch die maßgeblichen Wirtschaftsverbände, der Schweizer Finanzplatz und ein Großteil der politischen Elite stehen einem EU-Beitritt kritisch bis abweisend gegenüber. Sogar die traditionell europafreundliche Linke ist "von Kopf bis Fuß" auf bilateral eingestellt. Das Gesamtergebnis der beiden Pakete bilateraler Abkommen ist für die Schweiz maßgeschneidert worden. Dank dessen kann die Eidgenossenschaft die ihr am Herzen liegenden wirtschaftlichen Eigenarten behalten. Sie darf am Franken, dem Bankgeheimnis, an der tiefen indirekten Besteuerung, an den Binnenwirtschaftskartellen und ihrem Landwirtschaftsprotektionismus, aber auch an der sonst sehr liberalen Außenhandelspolitik festhalten.
Insgesamt profitiert die Schweiz von den wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Gewinnen der europäischen Integration und erhält gleichzeitig ihre Selbständigkeit soweit wie möglich. Das Zinsbesteuerungsabkommen veranschaulicht ihre Vorgehensweise besonders trefflich. Dank des Übereinkommens nähert sich die Schweiz der EU in einem für beide Seiten sensiblen Bereich an. Damit wird aber ein EU-Beitritt gerade unattraktiver. Die allgemeine EU-Regelung in dieser Frage ist die Abschaffung des Bankgeheimnisses und die Einführung des automatischen Informationsaustauschs über die Ersparnisse der in einem anderen Mitgliedstaat lebenden Bürger. Auch wenn einzelne EU-Mitgliedstaaten eine provisorische Ausnahmestellung erhalten haben und diese dauerhaft werden könnte, ist keineswegs sicher, dass bei neu beitretenden Staaten ebenso verfahren würde. Im Gegenteil würde die EU sehr wahrscheinlich in den Beitrittsverhandlungen erheblichen Druck in Hinsicht auf die Aufgabe des Bankgeheimnisses ausüben.
Nach dem Inkrafttreten der zweiten bilateralen Abkommen wird die Schweiz eine weitere wichtige Etappe auf ihrem bilateralen Weg zurückgelegt haben. Die Diskussion um einen Schweizer EU-Beitritt wird in weite Ferne rücken. Der Bundesrat weiß, dass jedem diplomatischen Deal ein gegenseitiges Nehmen und Geben zugrunde liegt und in Beitrittsverhandlungen Druck ausgeübt würde, dass also ein direkter und indirekter Preis zu bezahlen wäre. Mit den jetzt in Aussicht stehenden maßgeschneiderten Verhältnissen lohnt sich ein neuerliches und vor allem ein allgemeines Öffnen der Büchse der Pandora, dem Beitrittverhandlungen entsprächen, bestimmt nicht. Treten alle bilateralen Abkommen in vollem Umfang in Kraft, wird die Schweiz in absehbarer Zukunft unter Wahrung ihrer wirtschaftlichen Interessen in souveräner Distanz zur EU bleiben und sich alle Optionen offen halten.
Die Gefährdung des bilateralen Status
Das eben entworfene bilateral-optimistische Szenario könnte jedoch am 25. September 2005 eine einschneidende Änderung erfahren. An diesem Tag wird die Bevölkerung noch einmal über das erste bilaterale Abkommen an die Urnen gerufen. Seit dem Abschluss dieser Verträge hat sich die Europäische Union nämlich um zehn neue Mitgliedstaaten erweitert. Als gemischtes Übereinkommen muss das Kernstück der ersten bilateralen Abkommen, die Personenfreizügigkeit, sowohl von der EU als auch den Mitgliedstaaten und der Schweiz den veränderten Umständen angepasst werden. Die rechtsradikale Partei "Schweizer Demokraten" hat das Referendum gegen die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die mittel- und osteuropäischen EU-Staaten zustande gebracht, und der Schweizer Souverän wird im Herbst darüber befinden müssen.
Lehnt die Schweiz die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit ab, riskiert sie die vollständige Kündigung der bilateralen Abkommen I, weil sie juristisch mit einer so genannten "Guillotineklausel" verbunden sind. Das wird nicht unbedingt sofort geschehen, denn die Europäische Union profitiert auch von den bilateralen Verträgen mit der Schweiz. Auf Dauer könnte die Union aber schwerlich hinnehmen, dass in der Beziehung mit einem Drittstaat die für sie zentralen Prinzipien der Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten und die nichtdiskriminierte Personenfreizügigkeit für alle ihre Bürger nicht gelten sollten. Eine Infragestellung des momentan geltenden Personenfreizügigkeitsabkommens wäre zu befürchten. Da die Schweiz mit der EU wirtschaftlich und handelspolitisch sehr eng verwoben ist, wäre es für Letztere auch leicht, neue technische Handelshemmnisse aufzubauen oder alte wieder zu beleben. Auf alle Fälle müsste die EU auf ein "Nein" der Schweiz am 25. September reagieren.
Zudem gefährdet eine Ablehnung der Personenfreizügigkeitserweiterung den gesamten bilateralen Status, weil die zweiten bilateralen Abkommen noch nicht alle ratifiziert, geschweige denn in Kraft getreten sind. So hat EU-Außenkommissarin Benita Ferrero-Waldner am 6. Juni, einen Tag nach der Schengen/Dublin-Abstimmung, entgegen der juristischen Unabhängigkeit zwischen Schengen/Dublin und der Personenfreizügigkeit, den politischen Zusammenhang zwischen den beiden Problemkreisen hergestellt und die Schweiz darauf hingewiesen, dass ohne die Annahme der Freizügigkeitsausdehnung die EU das Schengen/Dublin-Abkommen vielleicht nicht ratifizieren wird.
Gemäß einer Meinungsumfrage vom 12. Juni 2005 wollen zurzeit nur 35 Prozent der befragten Schweizer Bürger der Erweiterung zustimmen. 44 Prozent der befragten Personen würden sie ablehnen und 21 Prozent sind noch unentschlossen. Das negative Umfrageergebnis stimmt bedrückend. Normalerweise hat ein von der Bundesregierung unterstütztes politisches Vorhaben drei Monate vor der Abstimmung Aussicht auf Erfolg. Das Gespenst von "Lohndumping", der Bedrohung des abgeschotteten Binnenmarktes und die Angst des Kleingewerbes vor zu Spottpreisen arbeitenden polnischen Klempnern geht um.
Wie bei der Abstimmung zu Schengen/Dublin werden sowohl der Bundesrat wie auch die Wirtschaftsverbände, der Finanzplatz und die Gewerkschaften geeint für die Personenfreizügigkeitserweiterung kämpfen. Für die Regierung steht die Integrationspolitik der letzten zehn Jahre auf dem Spiel. Für die Wirtschaft geht es um äußerst wichtigewirtschaftspolitische Rahmenbedingungen. Jeder zweite Franken wird über Exporte verdient, zwei Drittel davon gehen in die EU. Die Märkte der neuen EU-Mitgliedstaaten haben ein beträchtliches Wachstumspotenzial, an dem sich die Schweizer Unternehmen jetzt schon mit massiven Investitionen beteiligen. Für die Sozialdemokraten und die Gewerkschaften schließlich ist ein positiver Ausgang der Abstimmung im September wichtig, weil sie im Zusammenhang mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen begleitende Schutzmaßnahmen für alle Werktätigen ausgehandelt haben. Die erstrittenen Minimallöhne und Aufsichtsmaßnahmen gegen Lohndumping und Willkür am Arbeitsplatz würden mit einem "Nein" gefährdet.
Ein letzter Aspekt macht jedoch Mut: Im Gegensatz zur Schengen/Dublin-Abstimmung ist die rechtsnationale Front in der Frage der Personenfreizügigkeitsausdehnung geschwächt und gespalten. Die AUNS leckt noch die Wunden ihrer Niederlage im Juni, und die SVP ist sich zutiefst uneins. Ein Drittel ihrer Parlamentsmitglieder, darunter die Unternehmer und die Bauern - Letztere sind auf das osteuropäische Personal auf ihren Feldern angewiesen -, setzt sich mit den anderen Regierungsparteien für die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit und für die Absicherung des gesamten bilateralen Status ein.
Abschließend sei bemerkt, dass die Schweiz, ein Nichtmitglied der Europäischen Union, paradoxerweise das einzige Land Westeuropas ist, in dem sich das Volk direktdemokratisch über die demographischen, sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der gesamteuropäischen Integration äußern kann. Was zum Teil in Frankreich und den Niederlanden der Europäischen Verfassung zum Verhängnis wurde, eine vorschnelle und schlecht kommunizierte EU-Osterweiterung, könnte nun vielleicht auch dem Schweizerischen Bilateralismus zum Schaden gereichen. Wie immer das Abstimmungsresultat am 25. September 2005 in der Schweiz ausfallen wird, sowohl die europapolitische Großwetterlage als auch die direktdemokratischen Gegebenheiten des Landes werden weiterhin für die Schweizerische Integrationspolitik die beiden richtungsweisenden Orientierungspunkte bleiben.
