Unitarisierung durch Europäisierung? | Europa | bpb.de

Einleitung

Trotz des Scheiterns der Föderalismuskommission wird eine stärkere Trennung von Bundes- und Länderaufgaben und eine Machtverschiebung zugunsten der Regierung in der Bundesgesetzgebung angemahnt. Fast unisono wird gefordert, die politische Willensbildung durch eine Beschneidung der Bundesratsbefugnisse in der Gesetzgebung zu ändern. Die Argumente hierfür sind bekannt, und die entsprechende Literatur lässt sich unter dem Stichwort "Mitregieren in der Politikverflechtung" zusammenfassen. Vereinfacht ausgedrückt haben die Länder im Laufe der Zeit Kompetenzen an den Bund abgegeben und dafür Mitspracherechte im Bundesrat erhalten. Genauer gesagt haben die Länderparlamente Kompetenzen verloren, während die Landesregierungen durch ihr Mitspracherecht im Bundesrat gestärkt wurden. Ein Blick auf die Entwicklung der letzten Jahrzehnte zeigt allerdings, dass sich der Anteil an zustimmungspflichtigen Gesetzen seit Mitte der siebziger Jahre kaum verändert hat. Auffällig ist dagegen, dass der Bundestag seine gesetzgeberische Initiativmöglichkeiten verstärkt wahrnimmt und außerdem viele Regierungsvorlagen ändert. Angesichts dieser Zahlen ließe sich die Frage stellen, ob und inwieweit Bundesrats- und Bundestagsmehrheiten mitregieren.

Im folgenden Beitrag möchte ich die Aufmerksamkeit auf ein anderes Phänomen lenken, das nicht minder zu negativen Auswüchsen in der Gesetzgebung und zu einer Machtverschiebung in der politischen Willensbildung beizutragen vermag. Mein Augenmerk richtet sich auf die zunehmende Bedeutung der Europäischen Gesetzgebung für die nationale Machtbalance, die im Schnitt 300 bis 500 Verordnungen und Richtlinien pro Jahr produziert und eine bindende Rechtsetzung in den Mitgliedstaaten vornimmt. Aus deutscher Sicht wird diese Entwicklung primär unter dem Aspekt der strategischen Handlungs(un)fähigkeit der Regierung thematisiert, da Artikel 23 des Grundgesetzes (GG) es der Regierung unmöglich machen soll, die deutschen Interessen im Ministerrat durchzusetzen. Im Vergleich zu dieser Bottom-up-Perspektive möchte ich dagegen auf die Top-down-Effekte der Europäischen Integration aufmerksam machen. Nach meiner Auffassung würde eine Unitarisierungstendenz der Europäischen Integration die Gefahr bergen, die nationalen politischen Entscheidungsprozesse zu entparlamentarisieren.

Die negativen Folgen einer solchen Entwicklung dürften eine Verschiebung der Machtbalance zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit in den Mitgliedstaaten, eine abnehmende demokratische Legitimation durch eine Entfernung vom Wählerwillen und eine zunehmende Bürokratisierung von Politik durch einen dominierenden Exekutivföderalismus sein. Um der These über eine Entparlamentarisierung durch Europäisierung empirisch nachgehen zu können, ziehe ich im Folgenden eine eigene Erhebung von allen Rechtsakten heran, die zur Implementierung von Richtlinien im Zeitraum von 1984 bis 2003 in den Mitgliedstaaten durchgeführt wurden. Im Vergleich zu Verordnungen bieten Richtlinien den exekutierenden Regierungen die Möglichkeit, die nationalen Parlamente in den Implementierungsprozess einzubeziehen. Es stellt sich daher die Frage, ob und in welchem Umfang es Regierungen vorziehen, am Parlament vorbei die Implementierungsaufgaben per exekutiver Anordnung zu erfüllen. Je umfangreicher die Europäische Gesetzgebung ist und je seltener der parlamentarische Weg gewählt wird - so die These-, desto größer ist die Gefahr, sich vom repräsentativen Wählerwillen zu entfernen und eine bürokratische Politik zu betreiben.

Bedanken möchte ich mich an dieser Stelle bei Gerhard Lehmbruch, Carl Böhret und Klaus König für Anregungen und Kommentare, bei Brooke Luetgert und Lars Mäder für die Hilfe bei der Datenaufbereitung.

Interesse am Regieren und Regierungsinteresse

Meine Ausführungen möchte ich mit der Vorstellung eines strategischen Ansatzes einleiten, der Aussagen über den Erfolg und die Dauer des Willensbildungsprozesses treffen kann und eine andere Sichtweise auf das Verhältnis von Regierung und Parlament propagiert. Auf diese Weise versuche ich, die räumliche Theorie des kollektiven Entscheidens durch eine strategische Verbindung von Ansätzen über die Machtgewinnung (z.B. Koalitionstheorie, Portfoliotheorie) mit Ansätzen zur Machtausübung zu erweitern (z.B. Prinzipal-Agenten-Theorie, Vetospielertheorie, Politikverflechtungsansatz). Entgegen der verbreiteten Annahme, die Interessen von Regierungs- und Parlamentsmehrheit stimmten in parlamentarischen Systemen weitgehend überein, wird von einem inhärenten Prinzipal-Agenten-Problem mit unterschiedlichen Akteursinteressen ausgegangen: Parlamentsmehrheiten, in der Regel vetospielende Koalitionsparteien mit unterschiedlichen Interessen, sind der mit dem Wählerauftrag ausgestattete Prinzipal. Diese Mehrheit hat zwar ein gemeinsames Interesse an der Regierungsbildung und entsendet zu diesem Zweck aus ihren Reihen Mitglieder in die Regierung als Agenten (Minister). Doch diese verfolgen bei der Umsetzung ihrer Interessen im Gesetzgebungsprozess oftmals andere Interessen als die Parlamentsmehrheit. Zu fragen ist jedoch, wie hoch dieses Prinzipal-Agenten-Problem einzuschätzen ist, welche Ursachen dafür verantwortlich sind, wie die Parlamentsmehrheit auf dieses Problem reagieren kann und welche Konsequenzen sich aus der Europäisierung ergeben.

Bei genauerer Betrachtung dürfte es sich um ein Grundproblem des Regierens handeln, das sich aus einem einfachen kausalen Zusammenhang ergibt. Parlamentsmehrheiten bzw. Koalitionspartner, die sich aus unterschiedlichen Interessengruppen zusammensetzen, beauftragen aus ihren Reihen Mitglieder mit der Vorbereitung von Regierungspolitik - der Aufstellung und Verteilung von Haushalten und der Vorlage von Regierungsentwürfen, die der Umsetzung ihrer politischen Zielen im Gesetzgebungsverfahren dienen sollen. Neben dem Machtgewinn und der Vergabe von politischen Ämtern dürfte ein besonderer Anreiz darin bestehen, eine möglichst stabile Koalition zu bilden, die inallen Politikbereichen ein Mitregieren derOpposition ausschließen kann. Die Entsende-Notwendigkeit zur Regierungsbildung bzw. zum Machtgewinn dürfte jedoch nicht dazu führen, dass die Interessenunterschiede zwischen den Koalitionspartnern bei der Machtausübung verschwinden. Vielmehr haben Regierungsmitglieder vermutlich verschiedentlich Anlass, andere Interessen als die des Koalitionspartners oder der Parlamentsmehrheit zu verfolgen.

Unter Kenntnis des Regierungssystems ist sogar davon auszugehen, dass die mit Ressort- und Haushaltsressourcen ausgestatteten Regierungsmitglieder ihre eigenen (Partei-)Interessen durchzusetzen versuchen. Ein Minister aus der Partei B90/Die Grünen wird dabei vermutlich eher die Politik von Umweltverbänden vertreten, die seiner Partei nahe stehen, ein sozialdemokratischer Arbeitsminister eher Gewerkschaften einbeziehen, ein liberaler Wirtschaftsminister die Unternehmen nicht vergessen und ein christdemokratischer Innenminister die Stimme der Kirche nicht überhören etc. Je unterschiedlicher diese Interessengegensätze sind, desto häufiger dürfte dieses Problem auftreten. Unter diesen Umständen haben wiederum Koalitionspartner bzw. Parlamentsmehrheiten Anlass zur Kontrolle von Regierungsaktivitäten.

Welche Strategien lassen sich nun entwickeln und welche Instrumente stehen dem parlamentarischen Prinzipal zur Verfügung, die eine Kontrolle von Regierungsmitgliedern erlauben? Ein Weg zum Abbau des Misstrauens dürfte der Abschluss eines Koalitionsvertrags sein, der in den letzten Jahren immer umfangreicher ausfällt und mittlerweile detailliert aufführt, welche Vorhaben in der kommenden Wahlperiode initiiert bzw. umgesetzt werden sollen. Allerdings bleiben Koalitionsvereinbarungen letztlich unvollständige Verträge, die weder bindend noch vor Gericht einklagbar sind. Eine andere Möglichkeit der Kontrolle dürfte die Mitgliedschaft im Kabinett bieten, in dem die Vorlagen der Minister behandelt und verabschiedet werden. Jedoch dürfte letztlich die Kontrolle eines Ministers, der eigene (Partei-)Interessen verfolgt, auch als Kabinettsmitglied schwer fallen. So verfügen die Minister der großen Parteien normalerweise über die Kabinettsmehrheit und das Kanzlervotum. Aber auch die Minister des kleinen Koalitionspartners sind durch das Ressortprinzip mit ausreichenden Mitteln (Portfolio), Kompetenzen und Informationen ausgestattet, die ihnen einen entscheidenden Vorteil gegenüber anderen Kabinettsmitgliedern verschaffen. Sie besitzen exklusive Informationen über die Vor- und Nachteile ihrer Regierungsvorlage, die Meinungen der am Gesetzgebungsprozess beteiligten Akteure und von Interessengruppen und können Auskunft über die Machbarkeitsrisiken geben, die sich aus den Verhandlungen im Gesetzgebungsprozess und der Umsetzung ergeben.

Aus dieser Sicht erscheinen weder Koalitionsverträge noch die gegenseitige Kontrolle im Kabinett probate Mittel für die Lösung des Delegationsproblems. Vernachlässigt man an dieser Stelle die Möglichkeiten der Ablehnung einer Regierungsvorlage und eines Regierungswechsels, dann verfügt das Parlament selbst noch über das Gesetzesinitiativ- und Änderungsrecht und hat mit dem Fachausschusswesen ein Instrument geschaffen, das den Informationsvorsprung der Regierung ausgleichen soll. Tatsächlich erfreuen sich die Einbringungen aus der "Mitte" der Parlamentsmehrheit zunehmender Beliebtheit und machen mittlerweile in etwa ein Viertel aller Initiativen aus dem Regierungslager aus. Gegenüber Regierungsvorlagen haben diese Initiativen sogar den Vorteil, dass sie keinen Gesetzgebungsanlass voraussetzen und sich dem Votum der Regierung entziehen. Diese Rechte bieten der Parlamentsmehrheit eine effektive Möglichkeit zum Mitregieren.

Noch bedeutsamer für das Machtgleichgewicht und die Lösung des Kontrollproblems dürften die Fachausschüsse sein, die den Parlamentariern helfen, komplexe Regierungsvorlagen zu entschlüsseln und stabile Koalitionsmehrheiten über Streitfragen zu finden. Fast ohne Ausnahme schlagen Fachausschussmehrheiten weitgehende Änderungen am Text von Regierungsvorlagen vor, die in den letzten Lesungen des Parlaments von der Mehrheit fast ausnahmslos ohne Aussprache angenommen werden. Vermutlich verlässt selten eine Regierungsvorlage das Ausschusswesen des Bundestags ohne Änderung, und keine Regierungsvorlage wird ohne Beratung vom Parlament verabschiedet. In umstrittenen Fällen bietet sich dem Parlament zudem die Möglichkeit, Öffentliche Anhörungen durchzuführen und Mitglieder des Ministeriums um Stellungnahmen zu bitten, die den Regierungsentwurf zu verantworten haben.

Folgt man diesen Ausführungen, dann verfügt die Parlamentsmehrheit mit dem Initiativ- und Änderungsrecht über ein effektives Kontrollinstrumentarium, das zumindest hilft, das inhärente Delegationsproblem im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess zu lösen. So kam es in der Nachkriegsgeschichte nur ein einziges Mal zum Koalitionsbruch, die Abstimmungen in Parlament und Regierung zeichnen sich durch hohe Disziplin aus, und die Regierungen verbuchen sogar eine zunehmende Unterstützung ihrer Regierungsvorlagen, auch wenn diese im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren fast ausschließlich geändert werden. Diese Einschätzung dürfte im Übrigen auch gelten, wenn keine Änderungen an der Regierungsvorlage vorgenommen werden. Eine vorausschauende Regierung wird nämlich versuchen, die zu erwartenden Parlamentsänderungen in ihren Entwurf vorweg einzubauen. Ausgehend von dem gemeinsamen Ziel des Machterhalts und unterschiedlichen Interessen an der Machtausübung ist zu erwarten, dass je mehr institutionelles Gegengewicht eine Parlamentsmehrheit aufbauen kann und je größer das Prinzipal-Agenten-Problem ist, desto mehr Änderungen werden die Parlamentarier an Regierungsvorlagen vornehmen, desto häufiger werden Initiativen aus der Mitte der Parlamentsmehrheit eingebracht und desto länger dürfte der Verhandlungsprozess zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit dauern.

Welche Auswirkungen hat die europäische Gesetzgebung auf das Verhältnis von Regierung und Parlamentsmehrheit? Geht man in einem ersten Schritt der Frage nach, wie umfangreich die Europäische Gesetzgebung seit Anfang der achtziger Jahre ist, dann zeigt sich, dass die Kommission - in abnehmender Tendenz seit Anfang der neunziger Jahre - pro Jahr zwischen 250 und 750 rechtlich bindende Initiativen einbringt. Von diesen Initiativen werden zwischen 150 und 500 jährlich verabschiedet, was einer sehr hohen durchschnittlichen Verabschiedungsquote von über 60 Prozent gleichkommt. Ein Grund für diese hohe Quote dürfte sein, dass die Europäische Gesetzgebung keine konkurrierenden Initiatoren kennt - fast ausschließlich bringt die Kommission die Vorlagen ein. Des Weiteren gibt es auf Europäischer Ebene keine Wahl- oder Vertragsperioden, mit deren Ende Initiativen ungültig werden. Selbst nach mehreren Jahren und sogar nach gravierenden Vertragsrevisionen können Kommissionsinitiativen verabschiedet werden. Zusammenfassend lässt sich die Europäische Gesetzgebung der letzten 25 Jahre als eine aktive, überdurchschnittlich erfolgreiche Gesetzgebung beschreiben, die Initiativen primär in Agrar- und Handelsfragen ohne intensive Parlamentsbeteiligung vornehmlich per Verordnung verabschiedet hat.

Über 50 Prozent dieser Kommissionsinitiativen beschäftigen sich mit Agrar- und Handelsfragen, an deren Zustandekommen das Europäische Parlament nur in 20 Prozent aller Fälle beteiligt ist. Bei zurückgehender Anzahl an Kommissionsinitiativen konnte das Europäische Parlament seit Anfang der neunziger Jahre zwar seine relative Beteiligungsrate ausbauen, doch bleibt die absolute Zahl an Parlamentsbeteiligungen mit ca. 50 bis 60 Fällen pro Jahr recht konstant und fällt, verglichen mit den legislativen Aktivitäten von nationalen Parlamenten, gering aus. 80 Prozent der Kommissionsinitiativen werden als Verordnung verabschiedet, während Richtlinien, die den Mitgliedstaaten einen größeren Spielraum bei der Zielerreichung überlassen, mit nur 20 Prozent einen deutlich geringeren Stellenwert einnehmen. Allerdings kommen Richtlinien, die primär für die Schaffung gemeinsamer Regeln eingesetzt werden, kaum bei Agrar- und Handelsfragen zur Anwendung. Bei dieser Übersicht über die letzten 25 Jahre Europäische Gesetzgebung muss hervorgehoben werden, dass die den Wählerwillen repräsentierenden mitgliedstaatlichen Parlamentsmehrheiten kaum oder keine Einwirkungsmöglichkeiten besaßen, da über den Verordnungsweg eine unmittelbare Rechtsetzung auf der Europäischen Ebene unter geringer Beteiligung des Europäischen Parlaments erfolgt ist.

Seit Anfang der neunziger Jahre zeichnet sich ein Trend zu weniger Verordnungen ab. Dagegen bleibt die Anzahl an Richtlinien mit etwas mehr als 50 bis 60 Fällen pro Jahr konstant. Gegenüber Verordnungen lassen Richtlinien den Mitgliedstaaten Spielraum, auf welchem Weg das Ziel erreicht wird. Mit Blick auf die strategische Prozesstheorie stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Regierungen bei der Umsetzung von Richtlinien den parlamentarischen Gesetzgebungsweg wählen oder es vorziehen, ihre Parlamente zu umgehen.

Ein erster Blick auf die Implementierungsstatistik der vergangenen Jahre zeigt, dass nur wenige Richtlinien in die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten eingebracht wurden. Die Regierungen der Mitgliedstaaten wählten bei den etwa 2 200 Richtlinien, die seit Anfang der achtziger Jahre auf der EU-Ebene verabschiedet wurden, recht selten den parlamentarischen Implementierungsweg. Am häufigsten war dies noch in Österreich der Fall, gefolgt von Finnland, Schweden und Deutschland. Die weitaus meisten Umsetzungsmaßnahmen erfolgten jedoch auf dem administrativen Weg in Form von Verordnungen, Dekreten und Anweisungen. Zwar gibt es große Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, da auch Staaten wie Großbritannien und Portugal (fast) gänzlich den parlamentarischen Gesetzgebungsweg meiden. Dennoch wird deutlich, dass eine Unitarisierungstendenz in allen Mitgliedstaaten in eine Richtung führt: Mit Ausnahme der Niederlande verbleiben die parlamentarischen Anteile entweder auf gleich niedrigem Niveau oder weisen sogar eine abnehmende Tendenz auf.

Nach meinen Ausführungen möchte ich abschließend eine Bemerkung machen und eine Schlussfolgerung ziehen. Meine Bemerkung richtet sich auf die Strategische Prozesstheorie, die eine andere Sicht auf das Zusammenwirken von Regierung und Parlamentsmehrheit erlaubt. Nach ersten empirischen Analysen liefert dieser Ansatz ein vollständigeres Bild über das Regieren in parlamentarischen Systemen, da ein Zusammenhang zwischen Regierungsbildung und Regieren, zwischen Machtgewinn und Machtausübung hergestellt wird. In der nationalen Gesetzgebung deutet sich nach ersten Resultaten eine Machtbalance zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit an, da das Änderungs- und Initiativrecht einen Ausgleich der Vorteile ermöglicht, die Regierungen über Ressourcen, Kompetenzen und Informationen gegenüber der Parlamentsmehrheit haben. Erste empirische Ergebnisse lassen die vorläufige Schlussfolgerung zu, dass dem Bundesrat mit Blick auf die relativen "Hemmfaktoren" für das Regieren eine zu große Aufmerksamkeit geschenkt wird.

Die Verbindung zur Europäischen Gesetzgebung - und hier möchte ich meine Schlussfolgerung ziehen - macht bereits jetzt deutlich, dass Regierungen ein anderes Interesse an Europäisierung haben als ihre Parlamentsmehrheiten. Für Regierungen und insbesondere einzelne Minister kann sich bisweilen die Frage stellen, ob es einfacher ist, eine europäische Mehrheit unter Regierungen als eine Parlamentsmehrheit zu Hause zu finden,besonders da die Implementierungsfrage selbst beantwortet werden kann. Wenn sich aber Regierungen und einzelne Regierungsmitglieder gegenüber ihren Parlamenten durch Europäisierung besser durchzusetzen vermögen, dann besteht die Gefahr, dass der Wählerwille seltener berücksichtigt, Politik bürokratischer und dadurch nicht nur die Wiederwahl der Regierung, sondern die Unterstützung für die Europäische Integration gefährdet wird. Das Europäische Parlament - auch wenn ein Teilerfolg bei der Kommissionszusammensetzung erzielt werden konnte - wird jedenfalls kaum in der Lage sein, diese Regierungsdominanz auszugleichen. Trotz Ausbau seiner Mitwirkungsrechte kann das Europäische Parlament keinen Beitrag zur Wiederherstellung der Machtbalance in den Mitgliedstaaten leisten.