Einleitung
Der europäische Verfassungsvertrag, aber auch sein mögliches Scheitern, das sich vielleicht schon im negativen Ausgang der Referenden in Frankreich und den Niederlanden andeutet, rufen dazu auf, die EU neu zu vermessen. Ich möchte im Folgenden zeigen, dass ein mögliches Inkrafttreten des Vertrages über eine Verfassung für Europa (VVE) voraussichtlich zu einer Zäsur führen würde, die den europäischen Zusammenschluss in einen Zustand überführen könnte, den man am ehesten mit dem Begriff der "Republik" beschreiben könnte. Der Nutzen dieser Begrifflichkeit wird gerade anhand eines möglichen Scheiterns demonstriert: Mittels einer klaren Scheidung des Geplanten vom Gegenwärtigen kann die Union besser die Krise der Ratifikation des Verfassungsvertrags bewältigen.
Am 29. Oktober 2004 wurde in Rom der Vertrag über eine Verfassung für Europa unterzeichnet. Diese Unterzeichnung bildet die jüngste Etappe jenes kurvenreichen Transformationsprozesses, der seit den späten vierziger Jahren den Kontinent tief greifend umgestaltet. Seine Grundlage bildet eine vielfach bestätigte politische Entscheidung, die in der Präambel des EWG-Vertrags von 1957 ihre berühmteste Formulierung findet: die Entscheidung, einen "immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker" zu bewirken. Die Manifestationen des immer engeren Zusammenschlusses sind vielgestaltig. Die in verfassungsrechtlicher Perspektive relevanten Entscheidungen fasst das Kunstwort Konstitutionalisierung zusammen. Es zeugt von einer transformatorischen Richtung: Der "immer engere Zusammenschluss" führt zu rechtlichen Strukturen, die den Kontinent in eine verfassungsrechtliche Ordnung bringen.
Die dichteste Form eines politischen Zusammenschlusses erfolgt durch eine Verfassung. Das lässt vermuten, dass mit dem Inkrafttreten der "Verfassung für Europa" die bisherige Phase der Konstitutionalisierung einen Abschluss findet und der Kontinent in einen neuen politischen Zustand tritt: Der Übergang vom Terminus Vertrag zum Terminus Verfassung hat hohen symbolischen Gehalt. Folgerichtig hebt der Verfassungsvertrag den E(W)G-Vertrag auf und verwendet eine Idee, die konzeptionell eine weitere Verdichtung kaum noch erlaubt: die europäische Schicksalsgemeinschaft.
Gewiss weist die Bezeichnung des Dokuments eine bemerkenswerte Ambivalenz auf. Es handelt sich um einen Vertrag über eine Verfassung für Europa. Der einen neuen Zustand suggerierende Gehalt des Terminus Vertrag bleibt weit hinter dem der Verfassung zurück, weshalb der Kampf um den Terminus ein Kampf um den Entwicklungspfad der Union ist. Der Kompromiss in der Bezeichnung des Dokuments "Vertrag über eine Verfassung" scheint beide Entwicklungspfade offen zu halten. Zahlreiche Bestimmungen legen sogar ein eher vertragliches denn konstitutionelles Verständnis nahe, etwa die Einleitung der Präambel in der Nennung der Staatsoberhäupter sowie die Bestimmungen über Annahme und Änderung.
Dessen ungeachtet scheint der Sprachgebrauch, gerade in den öffentlichen Auseinandersetzungen über eine Ratifizierung, auf eine Bezeichnung als "Verfassung" und nicht als "Vertrag" oder "Verfassungsvertrag" und damit auf die Wahrnehmung einer Zäsur hinauszulaufen. Das Wort Verfassung ist ein Symbol des geplanten neuen Zustands.
Auch in der Substanz gibt es zahlreiche Innovationen. Die Union mutiert zu einem Zweikammersystem (Art. I-23, I-34) unter einer Grundrechtscharta (Teil II VVE). Sie wird personalisiert in den neuen Ämtern eines Präsidenten der Union und eines Außenministers, die neben dem gestärkten Präsidenten der Kommission stehen (Art.I-22, I-28). Die Union wird mit fast allen Hoheitssymbolen ausgestattet: Hymne, Flagge, Motto, Feiertag (Art. I-8). Sie tritt dem Unionsbürger nicht mehr nur in Verordnungen und Richtlinien, sondern auch in eigenen Gesetzen gegenüber (Art. I-33 Abs. 1 VVE).
Fast noch wichtiger für die These der Zäsur aber ist der gesamte Prozess der Erarbeitung und Verabschiedung, dessen Gegenstand eben nicht nur eine Reform der Union ist, sondern eine Neugründung. Einrichtung und Durchführung des Konvents, die anschließende Regierungskonferenz, die nationalen Verfassungsänderungen und Zustimmungsverfahren, vor allem die Referenden, die bisherigen und die zu erwartenden Krisen, scheiternde Referenden, ablehnende Verfassungsgerichte: Ein aufwändigeres Verfahren ist kaum denkbar. Sollte der Verfassungsvertrag letztlich in Kraft treten, so in Folge einer gewaltigen politischen Kraftanstrengung, deren Leitmotiv es ist, den europäischen Zusammenschluss auf eine neue, legitimere und dauerhafte Grundlage zu stellen. Jedes Quäntchen Kraft, das in die neue Grundlage fließt, verselbständigt sie gegenüber dem bisherigen Zustand.
Verfassung, Staat und Föderation
Doch worum wird gerungen, in welchen politischen Zustand soll der Verfassungsvertrag die Union überführen? Angelpunkt der bisherigen Diskussion zur Identifikation des neuen Zustands ist der Begriff der Verfassung. Er ist jedoch unzulänglich, weil sich im zeitgenössischen Sprachgebrauch ein Verständnis von Verfassung durchgesetzt hat, das mit Verfassung nicht den politischen Gesamtzustand, sondern dessen rechtliche Grundlage bezeichnet.
Wenn somit der Begriff der Verfassung nicht überzeugt, um den neuen Zusammenschluss zu fassen, so ist der des Staates vielleicht dazu geeignet, dies zu tun. Wurden in der Moderne Staaten unter einer Verfassung zusammengeschlossen, so bildete der Zusammenschluss selbst einen Staat, zumeist einen Bundesstaat. Eine Staatlichkeit des europäischen Zusammenschlusses ist in der Vergangenheit behauptet worden und wird mit Blick auf den Verfassungsvertrag vertreten. Unbestreitbar weist der Zusammenschluss unter dem Verfassungsvertrag Elemente auf, über die bislang allein Staaten verfügten. Zweifellos ist die Union eine weit stärker integrierte, legitimere und wirkungsmächtigere Einheit als etwas der Staat Serbien/Montenegro.
Gleichwohl überzeugt es nicht, den europäischen Zusammenschluss als Staat zu bezeichnen. Das Szenario einer Staatswerdung des europäischen Zusammenschlusses steht im Hintergrund der Bemühungen um den Verfassungsvertrag. Die Ablehnung der eigenen Staatlichkeit ist eine der tragenden Grundlagen, auf denen er aufbaut. Sie kommt in zahlreichen Bestimmungen zum Ausdruck. Der fehlende Staatsgründungswille bestimmt den Anfang der Präambel und Art. I-1. Zahlreiche weitere Bestimmungen des Vertrages, zum Beispiel über seine Annahme und seine Änderung, sind so gefasst, dass eine europäische Staatlichkeit vor dem Hintergrund der Diskussionen der letzten 15 Jahre vermieden wird.
Kommt der Staatsbegriff nicht in Frage, bleibt als Alternative noch der Begriff der Föderation. Aber auch er hilft nicht weiter, denn zahlreiche Autoren begreifen bereits die derzeitige EU mit guten Gründen als nichtstaatliche Föderation. So erscheint dieser Begriff kaum geeignet, den neuen Zustand zu fassen und die Schwelle zu beschreiben, an welcher der europäische Zusammenschluss steht. Er betont Kontinuitäten zwischen dem bisherigen und dem neuen Zustand, aber nicht die Zäsur.
Die Republik: ein neuer Fall für einen alten Begriff
Es scheint, als ob das Nachdenken über den neuen europäischen Zusammenschluss weiterhin ohne einen Begriff auskommen müsste, der eine erkenntnisstiftende Idee vermittelt, ohne einen Begriff also, der eine Brücke zwischen dem neuen Zusammenschluss und der historischen Erfahrung schlagen könnte. Jedoch erscheint dieser begriffslose Zustand noch weniger erträglich als der bisherige, ist es doch ein wesentliches Anliegen des Verfassungsvertrages, den europäischen Zusammenschluss aus dem Halbdunkeln des schlecht Verständlichen zu holen. Der Gegenstand der verfassungspolitischen Auseinandersetzung bliebe ohne eine präzise Bezeichnung merkwürdig unbestimmt.
Und es gibt tatsächlich einen geeigneten Begriff. Es ist der traditionsreichste Begriff des europäischen politischen Denkens, der seit 2 500 Jahren die politischen und rechtlichen Entwicklungen auf dem Kontinent begleitet. Um den neuen Zusammenschluss zu fassen, empfiehlt sich der alte Begriff der Republik.
Eine Bestätigung dieses Gedankens bieten die Feierlichkeiten vom 29. Oktober 2004. Nach der Unterzeichnungszeremonie versammelten sich die Regierungschefs zu dem Gruppenfoto, das in künftigen Geschichtsbüchern vom Akt der Neugründung zeugen soll. Neben den Akteuren sollte wohl ein solches Bild einen Hinweis darauf enthalten, was geschehen war. So versammelten sich die Repräsentanten unter einer Formel: "Europaeae rei publicae status"
Die Verwendungen des Wortes "Republik" lassen sich in drei Gruppen unterscheiden. Erstens nutzen viele Staaten das Wort "Republik" als Teil ihres Staatsnamens. Im Zusammenhang mit der EU geht es jedoch nicht um einen Namen, sondern um einen Begriff. Die zweite Form der Verwendung ist die eines positiven Rechtsprinzips. Ein solches Prinzip legt der Verfassungsvertrag nicht nieder. Drittens ist der Begriff der Republik ein wesentlicher Teil des Diskurses darüber, in welcher Welt wir leben und wie sie sich weiter entwickeln soll. Um diese Bedeutung geht es, auf ihr sollte der Begriff Republik zur Klärung von Natur und Zweck des anvisierten europäischen Zusammenschlusses basieren: als politische Idee und verfassungstheoretisches Konzept.
Dem Begriff der Republik kommt wie den meisten Begriffen, die eine politische Idee und ein verfassungstheoretisches Konzept bezeichnen, eine doppelte Rolle zu. Zum einen wird er klassifikatorisch verwandt: Eine Menge des Mannigfaltigen, hier das Material des Verfassungsvertrags, soll er so zusammenführen, dass eine Idee des Zusammengefassten entsteht. Zum anderen hat er eine komparativ-normative Funktion, insofern er eine vernünftige Richtung für die Interpretation und die politische Weiterentwicklung erschließen soll.
Die Verwendung des Republikbegriffs für den europäischen Zusammenschluss, der nur als nichtstaatlicher Zusammenschluss konzipiert werden sollte, muss nachvollziehbar sein. Dies verlangt eine Unabhängigkeit des Republikbegriffs von dem des Staates und der staatlich verfassten Nation. Der Begriff der Republik dient im gegenwärtigen Verfassungsrecht in aller Regel zur Qualifizierung eines Gemeinwesens, dessen Staatlichkeit außer Frage steht. Eine solche Ankopplung an Staatlichkeit ist nicht das alleinige Schicksal des Republikbegriffs: Sämtliche Begriffe der Begründung, Organisation und Ausübung von Herrschaft sind in der europäischen Moderne zu staatsrechtlichen Begriffen geworden.
Schon dies zeigt, dass die Engführung von Staat und Republik kein zwingendes Argument gegen eine Verwendung des Begriffs für die Bezeichnung eines nichtstaatlichen Zusammenschlusses ist. Ein wesentlicher Aspekt der Konstitutionalisierung Europas liegt nämlich - wie Art. 6 EU-Vertrag und Art. I-2 VVE zeigen - darin, die Begriffe der Begründung, Organisation und Ausübung von Herrschaft aus der staatlichen Umarmung zu lösen und sie unter Wahrung ihrer wesentlichen normativen Aussagen mit Blick auf die neue Form des politischen Zusammenschlusses zu fassen.
Gerade der Begriff der Republik ist geeignet, aus dieser Umarmung gelöst zu werden, reicht er doch weit vor die Epoche der Staatlichkeit zurück. Die begriffsgeschichtliche Forschung hat gezeigt, dass die Etatisierung des Terminus der Republik im Zuge der Monopolisierung von Herrschaftsaufgaben im Behördenstaat erfolgte.
Die Verwendung des Republikbegriffs für den europäischen Zusammenschluss ist zweckmäßig, wenn wesentliche Elemente bisheriger Verwendungen sich im europäischen Zusammenschluss unter dem Verfassungsvertrag finden, so dass sich über den Begriff eine Ebene des Vergleichs eröffnet. Sieht man von jenen Inhalten des Terminus ab, die unmittelbar mit einer staatlichen Ordnung verknüpft sind oder ein dynastisches Oberhaupt verbieten, so zeigt sich zunächst ein eher unspezifisches, bis ins Hochmittelalter zurückreichendes Verständnis im Sinne eines Gemeinwesens, das als transpersonaler Verband mittels politischer Institutionen Gemeinwohlziele verfolgt. Diesem Begriffsgehalt dürfte bereits die jetzige Union genügen.
In der Zeit der Aufklärung hat der Begriff an normativer Substanz gewonnen, denn ein Gehalt trat in den Vordergrund: die Korrespondenz von legitimer Rechtsverfassung und Republik. Seit dem 18. Jahrhundert nutzt eine bedeutende, bis heute wichtige Strömung des politischen Denkens das Wort Republik zur Kennzeichnung einer repräsentativen Verfassung mit realisierter Gewaltenteilung. So münden die Überlegungen von Emmanuel Joseph von Sieyès in der Definition von Republik als legitime politische Gesamtverfassung. Kant sagt im Ewigen Frieden, dass die bürgerliche Verfassung republikanisch sein solle, und dies meint: die Lauterkeit ihres Ursprungs und Gewaltenteilung auf repräsentativer Grundlage. In den Federalist Papers, einer Verteidigungsschrift der amerikanischen Verfassung aus dem Jahre 1788, steht der Begriff der Republik für eine realisierte demokratische Verfassung, welche den Gemeinwillen unter Beachtung der Menschenrechte mittels der Gewaltenteilung ausübt. Die Autoren der Federalists überwanden zudem die Vorstellung, eine funktionstüchtige Republik könne nur ein kleines Gemeinwesen sein. Sie konzipierten mit den USA erfolgreich eine föderative Republik im kontinentalen Maßstab.
An keiner dieser Stellen geht es darum, spezifisch Staaten republikanisch zu verfassen. Im Mittelpunkt der Überlegungen steht vielmehr die Begründung und Ordnung von Hoheitsgewalt mit Blick auf die Rechtsunterworfenen. Für eine Verfassungstheorie ex parte civium - also aus Sicht des Bürgers - kommt es auf das Phänomen der Hoheitsgewalt, nicht spezifisch nationalstaatlicher Ordnung, an. Als zentrale Idee kann hervorgehoben werden: Republik ist der Begriff für ein Gemeinwesen, das auf der Grundlage einer legitimen Verfassung mittels gewaltenteilender Demokratie gemeinsame Angelegenheiten der Bürgerinnen und Bürger regelt.
Die Anwendung dieses Gedankens auf den projektierten europäischen Zusammenschluss nimmt ihren Ausgang in der Feststellung, dass bereits die derzeitige Union eine föderal organisierte Gebietskörperschaft ist. Sie organisiert für ihre Mitgliedstaaten und ihre Bürger, die Unionsbürger, ein Territorium: einen Binnenmarkt, einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Sie ist Garant kollektiver Ordnung. Bereits heute bildet sie im Grundsatz ein einheitliches Gemeinwesen mit Territorium und Bürgerschaft.
Hierzu hat die Union sich in den letzten 50 Jahren entwickelt und dabei eine den meisten Bürgern kaum verständliche Form angenommen. Der Verfassungsvertrag soll den europäischen Zusammenschluss neu begründen, sodass ein demokratisches Zweikammersystem auf legitimer Rechtsgrundlage, also in einem gewaltenteilig-repräsentativen Herrschaftssystem, wesentliche Angelegenheiten der Bürger unter Wahrung ihrer fundamentalen Rechte effektiv regelt. Primäres Instrument ist das Gesetz, welches mehr noch als die Verfassung den Schlüsselbegriff einer grundrechtsschützenden Repräsentativverfassung bildet. Das Verfahren der Annahme des Verfassungsvertrags ist so ausgestaltet, dass die Aussage in Art. I-1, nämlich dass die Bürger und Mitgliedstaaten "ihre Zukunft gemeinsam gestalten" wollen, gehaltvoll ist. Gewiss soll die Union nicht alle Angelegenheiten regeln. Wohl aber geht es, so Art. 3, darum, "den Frieden, die Werte und das Wohlergehen ihrer Völker" zu fördern.
Wenn sich die neue Grundordnung realisiert, kann sie in der Tradition des politischen Denkens als Republik qualifiziert werden. Der Begriff der Republik leuchtet aus, was im Verfassungsvertrag angelegt ist. Die Verfassung ist der Plan, die Republik dessen Realisierung. Republik ist die in Akt gesetzte Verfassung. Der Republikbegriff ist eher als alle anderen geeignet, den Zustand des realisierten Verfassungsdokuments zu fassen. Aus der wissenschaftlichen Distanz lässt sich festhalten: Wir sind Zeitzeugen, vielleicht gar Akteure des Ringens um eine europäische Republik.
Supranationale und föderale Republik
Der im Verfassungsvertrag angelegte europäische Zusammenschluss stellt eine Zäsur dar, insofern er die derzeitige Union auflöst und deren Aufgaben auf neuer Grundlage mit Zweikammersystem und Grundrechtscharta übernimmt. Dies bedeutet nicht, dass in der künftigen Union alles anders sein soll. Der Verfassungsvertrag legt zahlreiche ausdrückliche Kontinuitäten nieder. Aus theoretischer Sicht sei insbesondere festgehalten, dass die neue Union wie die derzeitige als eine supranationale Föderation qualifiziert werden kann.
Seit der Gründung der EU wird der Begriff der Supranationalität genutzt, um das Charakteristische der Union zu fassen. Er grenzt den europäischen Zusammenschluss gegenüber staatlichen Verbänden ab und umfasst charakterisierende Kontinuitäten zwischen dem alten und dem neuen Zusammenschluss, insofern er die fehlenden Gewaltmittel der Union, ihre geringen eigenen finanziellen Ressourcen, den fehlenden Staatsgründungswillen, das Ausbleiben einer umfassenden Verteidigungs- und Solidaritätsgemeinschaft sowie die fehlende Bildung einer eigenen Nation bezeichnet. Laut Verfassungsvertrag bilden nicht allein die Unionsbürger als Unionsbürger die Referenz der Union, sondern zugleich ihre vorgängige politische Organisation in staatlich verfasste Nationen.
Der europäische Zusammenschluss geht konstitutiv vom Bestand staatlich organisierter Völker und damit von strukturellen Minderheiten ohne Mehrheit aus. Dieses Selbstverständnis drückt sich verfassungsrechtlich etwa in der Garantie des Fortbestands der Mitgliedstaaten aus, die eine eigene Identität behalten sollen (Art. I-5 Abs. 1, VVE). Dies ergibt zugleich, dass ein republikanisches Verständnis der Europäischen Union nicht auf jenen republikanischen Theorien aufbauen kann, die Konzeptionen "starker" und "enger" Gemeinschaft verfolgen. Die europäische Republik kann ein liberaldemokratisches, gewiss aber kein kommunitaristisches Gemeinwesen bilden.
Stärker noch als unter dem geltenden Recht charakterisiert der Verfassungsvertrag die Union als föderales Gemeinwesen. Deutlichstes Zeichen ist die konstitutive Funktion der Mitgliedstaaten und die Organisation als Zweikammersystem sowie die weitgehende Durchsetzung des Prinzips der dualen Legitimation, welche auf der Gesamtheit der Unionsbürger und der über die mitgliedstaatlichen Verfassungen organisierten Völker als politischen Verbänden beruht. Das dem supranationalen Gedanken entsprechende geringe Maß politischer Einheitsbildung im föderalen System führt dazu, dass die Union weit stärker als Bundesstaaten polyzentrisch verfasst und das europäische Mehrebenensystem als parlamentarisch kontrollierter, gouvernemental bestimmter Verbundsföderalismus konzipiert ist, wie insbesondere die prominenten Rollen des Europäischen Rates und des Ministerrates zeigen. Nicht hierarchische Momente, sondern vertragsähnliche Kooperation zwischen unterschiedlichen und weitgehend voneinander unabhängigen politisch-administrativen Systemen prägen über weite Strecken den politischen Prozess. Die Bedeutung, welche der Verfassungsvertrag den staatlich verfassten Nationen zumisst, lässt darauf schließen, dass in der europäischen Republik die "föderale Balance" und der Schutz der Lebenstüchtigkeit der Mitgliedstaaten ein noch stärkeres Gewicht hat als unter dem geltenden Recht.
Schlussfolgerungen
Das ursprüngliche Vorhaben, mit der Verfassung der Europäischen Union ein kurzes Rechtsdokument zu verfassen und eine durchgängige Konzeption der Machtausübung niederzulegen, ist gescheitert. Bekanntlich umfasst der Verfassungsvertrag vier Teile. Teil I legt die Grundstruktur der Union fest, Teil II enthält die Grundrechtscharta, Teil III bestimmt die Arbeit der Union und Teil IV regelt vor allem das Verhältnis zur alten Union, Verfahren der Annahme und Änderung. Die abschließenden Protokolle und Anhänge enthalten zahlreiche Ausnahmen von den allgemeinen Bestimmungen des Verfassungsvertrags.
Insbesondere zwischen der in Teil I aufscheinenden Konzeption und dem zerklüfteten Teil III und den Protokollen gibt es erhebliche Spannungen. Während etwa der Verfassungsvertrag die Union in Teil I als Zweikammersystem bestimmt, finden sich im III. Teil wichtige Ausnahmen. Tritt der Verfassungsvertrag in Kraft, so wird der Umgang mit den entsprechenden Widersprüchlichkeiten tägliches Geschäft von Politikern, Beamten und Juristen sein. Gewiss können aus Teil I und II keine rechtlichen Folgerungen im Widerspruch zu Bestimmungen des III. Teils abgeleitet werden. Jedes andere Vorgehen würde das Verfassungsprinzip verletzen, dass die wesentliche verfassungsrechtliche Dynamik unter der Kontrolle der nationalen Parlamente bleiben soll. Gleichwohl werden zahlreiche Zweifel bei der Auslegung der einschlägigen Bestimmungen auftauchen. Ein republikanisches Verständnis des europäischen Zusammenschlusses wird das in einigen Aspekten noch undeutliche legitimatorische Projekt des Verfassungsvertrags im Teil I im Detail ausbuchstabieren und in diesem Lichte die weiteren Zweifel auflösen.
Ein republikanisches Verständnis wird darauf dringen, die Idee der gewaltenteiligen, grundrechtsschützenden Repräsentativverfassung für die supranationale Föderation passend zu konkretisieren und dann über den dritten Teil und die Protokolle auszudehnen. Der Verfassungsvertrag enthält deutliche Maßstäbe, anhand derer seine Defizite bestimmt und eine Perspektive ihrer Behebung entwickelt werden können. Es ist eine Verfassung, die über sich hinausweist. Ein republikanisches Verständnis wird aber nicht versuchen, die Kompetenzen der Union zu Lasten der Mitgliedstaaten auszudehnen. Denn dem Projekt der neuen Gründung ist das Anliegen wichtig, Bereiche nationaler Autonomie zu wahren.
Nicht erst seit dem negativen Ausgang der Referenden in Frankreich und den Niederlanden muss mit einem Scheitern des Verfassungsvertrags gerechnet werden.
Scheitert der VVE, so scheitert das Projekt einer europäischen Republik als neue Qualität des europäischen Zusammenschlusses. Es kommt aber auch das Projekt zu Fall, die Dynamik der Integrationsordnung in die Stabilität einer neu gegründeten politischen Ordnung zu überführen. Wird der Verfassungsvertrag zurückgewiesen, so gilt dies auch für sein wesentliches Anliegen, Bereiche nationaler Autonomie stärker noch als unter dem geltenden Recht gegen europäische Überformung zu schützen (Art. I-5 Abs. 1, Art. I-11, VVE).
