Die Suche nach der europäischen Zivilgesellschaft | Europa | bpb.de

Einleitung

Am 29. Mai 2005 brach das französische "non" zum Verfassungsvertrag ein großes europäisches Tabu: Das Abstimmungsergebnis stellt den Sinn und den Wunsch nach einer immer stärkeren politischen Integration in Frage, obwohl für den Ausgang des Referendums andere Faktoren wie die Unzufriedenheit mit den nationalen politischen Eliten ganz wesentlich waren.

Dies ist ein herber Schlag für die einstigeWirtschaftsgemeinschaft, die sich selbst mittlerweile als "Europa der Bürger" neu erfunden hat, vor allem da sich die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger in Form der organisierten Zivilgesellschaft inzwischen als fester Topos der europäischen Agenda etabliert hat. Spätestens seit der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zur Rolle der organisierten Zivilgesellschaft im europäischen Einigungswerk versuchte die EU gezielt, diese in den Entscheidungsprozess einzubinden.

Die Arbeit des Verfassungskonvents muss hier besonders hervorgehoben werden, da dieser nicht nur auf eine öffentliche Debatte, sondern auch auf die Einbeziehung solcher Organisationen verpflichtet wurde, die als Repräsentanten der Zivilgesellschaft geeignet schienen. Die Ergebnisse der gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden verdeutlichen indes, dass dieses Bemühen - wenigstens vorerst - am Meinungsklima nationaler Öffentlichkeiten gescheitert ist.

Eine europäische Zivilgesellschaft existiert noch nicht. Dennoch gibt es Aspekte, die positiv oder negativ auf ihre Entstehung einwirken können. Dieser Beitrag will thesenartig Chancen und Probleme der Entstehung einer europäischen Zivilgesellschaft verdeutlichen.

Die Zivilgesellschaft

Die Vorstellung, dass ohne die Bürger kein Staat zu machen ist, gehört zum Fundament antiker Staatsphilosophie - so z.B. im aristotelischen Bild des Menschen als zoon politikón, das sich auf ein Zusammenleben im Staat hin entwickelt. Auch der Gedanke der Mischverfassung zielt auf einen wesentlichen Aspekt der Zivilgesellschaft, da es dabei um die breite Integration der (Voll)-Bürger geht. Selbst wenn Partizipationsrechte vor allem auf die beiden großen Gruppen des Volkes - Arme und Reiche - verkürzt bleiben, ist Aristoteles' Kerngedanke grundmodern: Das Gemeinsame soll sich in der Konkurrenz gesellschaftlicher Kräfte herausbilden. Heute wird dieses Phänomen mit dem Begriff Pluralismus umschrieben, der in seinen Spielarten zum Grundbestand demokratischer Gesellschaften gehört und eine wesentliche Rahmenbedingung der Zivilgesellschaft ist.

In der Moderne greift der liberale Vertragstheoretiker John Locke den Gedanken auf, dass sich der Staat als Funktion der bürgerlichen Gesellschaft ausbildet. Diese konstituiert sich selbst durch den Gesellschaftsvertrag und begründet durch kollektiven, gleichmäßigen Machtverzicht eine Staatlichkeit, die ihrerseits an den Vertrag gebunden ist. Ziel des Staates ist die Absicherung der bürgerlichen Sphäre. Insofern ist er der Adressat in Streitfragen - gerade auch, wenn es um die Möglichkeit und Notwendigkeit geht, allgemeingültige Regelungen zu treffen. Daraus resultiert eine Dualität zwischen bürgerlicher Gesellschaft und dem Staat als deren institutionalisierte Selbstorganisation. Die politische Verwirklichung dieses Phänomens beschreibt Alexis de Tocqueville später in seiner Abhandlung über die Demokratie in Amerika. Dabei weist er bereits auf den Zusammenhang zwischen öffentlicher Meinung und Zivilgesellschaft hin.

Der Begriff Zivilgesellschaft bezeichnet allgemein "eine Sphäre kollektiven Handelns und öffentliche Diskurse, die zwischen Privatbereich und Staat wirksam" sind und durch staatlich gewährte Freiheitsrechte abgesichert werden. Damit dieses freiwillige Zusammenwirken der Bürger funktionieren kann, ist eine Rückbindung an "bestimmte zivile Verhaltensstandards wie Toleranz, Verständigung, Gewaltfreiheit, aber auch Gemeinsinn" unabdingbar. Zivilgesellschaft besteht aus vielen verschiedenen Teilgruppierungen mit unterschiedlichen, zum Teil konkurrierenden Interessen, die vor dem Hintergrund eines "normativen Minimalkonsenses" agieren. Ihre Akteure, allen voran die organisierten Interessen, leisten einen wesentlichen Beitrag zur politischen Integration, indem sie wechselseitig zwischen Staat und Gesellschaft vermitteln, Partizipationsmöglichkeiten anbieten und den Prozess der politischen Integration durch ihre Ordnungsfunktion vereinfachen.

Zivilgesellschaft definiert einen gesellschaftlichen Bereich, der dreifach abgegrenzt ist: gegenüber dem Staat, der Wirtschaft und dem Privaten. Wie Frank Adloff herausstellt, verbindet der Begriff "dreierlei: einen gesellschaftlichen Bereich von Organisationen und Institutionen, zivile Umgangsformen und ein utopisches Projekt". Letzteres besteht in der Vorstellung einer demokratischen gesellschaftlichen Selbstregulierung. Auch die Begriffsdefinition durch den Wirtschafts- und Sozialausschuss der EU bezieht sich auf diese Kriterien, auffällig ist jedoch, dass Zivilgesellschaft hier nur zweifach - gegenüber dem Staat und gegenüber dem Privaten - abgegrenzt wird und somit auch wirtschaftliche Akteure beinhaltet.

Der Europäische Bürger - ein gescheitertes Konzept

Als eine wesentliche Grundbedingung für die Zivilgesellschaft nennt Ralf Dahrendorf den Bürgerstatus, der verschiedene Rechte - bürgerliche Freiheitsrechte, soziale und politische Rechte - umfasst. Auf der Gegenseite müssen die staatlichen Institutionen und das Rechtssystem so ausgestaltet sein, dass zum einen Artikulations- und zum anderen Gestaltungsmöglichkeiten vorhanden sind. Anders gefasst, wird sich dort keine Zivilgesellschaft herausbilden, wo diese keine Meinungsfreiheit besitzt bzw. keine Ansprechpartner für ihre Anliegen findet. Das Konzept des Bürgers ist damit eine notwendige, aber keinesfalls hinreichende Voraussetzung für die Entstehung zivilgesellschaftlicher Strukturen.

Die Einbindung der Bürger auf europäischer Ebene erreichte bei der Direktwahl des Europäischen Parlaments (EP) im Juni 1979 einen ersten Höhepunkt. Allerdings dauerte es rund 13 Jahre, bis die Unionsbürgerschaft in Maastricht in das Vertragswerk aufgenommen wurde. 1996 bekräftigte die Kommission erneut den Wunsch nach einer stärkeren Integration der Bürger und berücksichtigte in ihrem Jahresprogramm den "Aufbau eines Europas der Bürger unter besonderer Betonung bürgernaher Politiken, die dazu beitragen, das Gefühl der Zugehörigkeit zu einer Wertegemeinschaft zu stärken". Die wohl größten Errungenschaften auf dem langen Weg der Einbindung der Bürger brachten schließlich die europäische Grundrechtecharta sowie zuletzt der Verfassungsentwurf, der in Anlehnung an die Maastrichter Bestimmungen die Unionsbürgerschaft als additives, die Staatsangehörigkeit ergänzendes Konzept beschreibt.

Mit der Unionsbürgerschaft schuf die EU eine notwendige Grundlage der Zivilgesellschaft. Die Bürger wurden sukzessive mit Rechten ausgestattet, die in der europäischen Grundrechtecharta niedergelegt wurden und Eingang in den Verfassungsvertrag fanden, darunter: die bürgerlichen Grundfreiheitenwie Meinungs- und Pressefreiheit sowieVersammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 11 und 12 der Grundrechtecharta), das aktive und passive Wahlrecht (Art. 39), das Recht auf Zugang sowohl zu den Organen bzw. Einrichtungen der Union (Art. 41) als auch zu den Informationen der Union (Art. 42) sowie das Petitionsrecht (Art. 44).

Trotz dieser vielfachen Bemühungen ringt Europa heute immer noch um seine Bürger, in deren Bewusstsein die europäische Staatsbürgerschaft bislang wenig verankert ist. Eine Umfrage im Auftrag der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2002 - also zehn Jahre nach Einführung der Unionsbürgerschaft - kommt zu dem Ergebnis: "Einerseits zeugen die Interviews von einer gewissen Kenntnis der Bürger über ihre Rechte in Bezug auf ihre Europäische Staatsbürgerschaft, andererseits ist der Bekanntheitsgrad der Begriffe Charta der Grundrechte der Europäischen Union` und ,Unionsbürger` sehr niedrig. Mit anderen Worten: Diese Begriffe werden von der öffentlichen Meinung nicht mit der Realität, die sie sind, assoziiert." Politische Partizipation setzt allerdings die Kenntnis der Möglichkeiten zur Teilhabe voraus. Somit reicht die Existenz rechtlicher Rahmenbedingungen für die Entstehung einer Zivilgesellschaft nicht aus.

Zu diesem Problem tritt die Intransparenz politischer Entscheidungswege hinzu. Deutet man die rückläufige Wahlbeteiligung bei den Europawahlen von 63 Prozent im Jahr 1979 auf 45,7 Prozent im Jahr 2004 nicht als konstant sinkendes Interesse der Bürger an der EU, sondern als Ratlosigkeit und Resignation über Einflussmöglichkeiten auf die politischen Steuerungsprozesse der EU, so zeigen sich weitere Probleme einer europäischen Zivilgesellschaft, die sich aus der inneren Struktur der EU ergeben. Für eine solche Lesart der rückläufigen Wahlbeteiligung spricht unter anderem das hohe Interesse der französischen und holländischen Bürger an den Referenden über den europäischen Verfassungsvertrag, bei denen die Beteiligung bei 69,3 (FR) und 62,8 Prozent (NL) lag - deutlich höher als die Beteiligung an den letzten Europawahlen (42,76 in FR; 39,3 in NL). Die Motive für das "Nein" waren in beiden Ländern zwar einerseits stark auf den nationalen Kontext bezogen - immerhin wollten 18 Prozent der Franzosen und 14 Prozent der Holländer mit ihrem Votum die jeweiligen Regierungen abstrafen. Andererseits bestanden aber ebenfalls deutliche Ängste mit Bezug zum europäischen System, wie die Angst vor dem Verlust nationaler Identität oder vor negativen Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt und die heimische Ökonomie. Darüber hinaus stimmten 32 Prozent der Niederländer auch deshalb gegen die Verfassung, weil sie sich schlecht informiert fühlten. Es lässt sich also die These formulieren, dass der Rückgang der Wahlbeteiligung mit der schwachen Stellung des Europäischen Parlaments und der perzipierten Ohnmacht der Wahlberechtigten gegenüber dem politischen System der EU zusammenhängen könnte und im Umkehrschluss die Teilhabemöglichkeiten dann besonders stark genutzt werden, wenn damit ein direkter Einfluss verbunden wird.

Gründe des Scheiterns

Eine wesentliche Ursache für das gescheiterte Konzept des "europäischen Bürgers" wird in der Ohnmacht und Sprachlosigkeit der Bürger gesehen und häufig auf die mangelnde Transparenz der Zuweisbarkeit politischen Entscheidens und Handelns zurückgeführt. Diese Sichtweise wurde vor allem dadurch gefördert, dass nationale Regierungen in allen Phasen der EWG, EG und später der EU Entscheidungen der europäischen Ebene entweder als eigenen Erfolg verbuchten oder auf die Brüsseler Bürokratie verwiesen, die gegen ihren Wunsch entschieden habe.

Das weitgehende Fehlen genuin europäischer Parteien trägt zu diesem Vermittlungsdilemma bei. Die Parteibündnisse des Europäischen Parlaments sind in der Regel nach wie vor als Fraktionen nationaler Parteien organisiert. Dies liegt in erster Linie an der schwachen Position des Parlaments, die aufgrund des geringen politischen Einflusses kaum Anreize für Parteigründungen bietet. An diesem Befund änderte auch der Zusammenschluss der europäischen Grünen wenig, da die Gründungsdiskussion zeigte, wie niedrig der europaweite Konsens angesetzt werden muss. Dem Bürger begegnen bei den Europawahlen somit immer noch überwiegend die altbekannten Parteien der nationalen Ebene, die bei der Wahlkampfführung zudem häufig in nationalen Themen verharren. So sehen sich die Bürger also gerade im Wahlkampf, einer Phase, in der Interesse und Aufmerksamkeit gegenüber der Sphäre der Politik üblicherweise als besonders hoch angesehen werden, nicht primär mit Europa, sondern mit nationalen Wahlkämpfern konfrontiert, wodurch die Sensibilisierung für europäische Themen unweigerlich leidet.

Europa als Wertegemeinschaft?

Das Bild einer europäischen Wertegemeinschaft wurde vor allem im Zuge der bilateralen Sanktionierung Österreichs durch die EU-Mitgliedstaaten bemüht, die anlässlich der Bildung einer ÖVP-FPÖ-Koalitionsregierung nach den Nationalratswahlen 1999 einsetzte. Der Begriff der Wertegemeinschaft reflektiert die Suche nach der eigenen Identität, für die gerade eine Abgrenzung zum Anderenkonstitutiv ist. Diese kann grundsätzlich in zwei Richtungen erfolgen: Das Beispiel Österreichs kann als Reaktion auf Entwicklungen in den Mitgliedstaaten verstanden werden. Man könnte mit Karl Rohe argumentieren, dass bestimmte Inhalte einer gemeinsamen politischen Soziokultur in die Ebene der Deutungskultur aufsteigen. Gemeinsame kulturelle Identität entsteht dann durch interne Abgrenzung, die durch die permanente Rekonstruktion der Soziokultur überwunden werden kann. Weit häufiger finden solche Abgrenzungsprozesse jedoch nach außen hin statt. Beispiele wie die europaweiten Demonstrationen gegen eine Unterstützung des amerikanischen Krieges im Irak oder die Diskussionen über den Beitritt der Türkei verdeutlichen dies. Die Entwicklung einer kulturellen Identität wird unter dem "Hinweis auf elementare Prozesse der Enkulturation und Sozialisation [beschrieben], die Europa als eine kulturelle Heimat erscheinen lassen und den Nichteuropäern damit grundsätzlich fehlen, auch wenn sie sich nachdrücklich um das Erlernen europäischer Kultur bemühen".

Integration durch Abgrenzung

Das Bild der Wertegemeinschaft blieb zunächst den politischen Rednern vorbehalten. Bereits Margaret Thatcher hatte das gemeinsame historisch-kulturelle Erbe Europas 1988 in ihrer Rede in Brügge hervorgehoben. Sie betonte, dass dieses Erbe nicht allein von den westlichen Staaten Europas, sondern auch von den osteuropäischen Staaten geteilt würde. Als gemeinsame Wurzeln benannte sie im Besonderen den Einfluss der Expansion des Imperium Romanum, den englischen Parlamentarismus, die europäische Philosophie, das christliche Erbe und die gemeinsamen historischen Erfahrungen. Für Margaret Thatcher war (das freie) Europa weniger ein Leitbild für die gemeinsame Zukunft der europäischen Staatengemeinschaft als vielmehr ein Bild der Abgrenzung gegen die kommunistischen Regime im Osten. Allerdings konnten diese gemeinsamen historischen Erfahrungen Europa bis weit in das 20. Jahrhundert nicht vor Kriegen bewahren. Insofern ist die jetzige Friedensphase, die, eng gefasst, erst mit der Überwindung des Ost-West-Konflikts eingesetzt hat, zu kurz, um eine kollektive europäische Identität zu schaffen.

In der gegenwärtigen Diskussion wird das Europäische zweifach nach außen hin abgegrenzt: zum einen gegenüber der islamischen Welt, etwa in der Frage, ob die Türkei zur EU passt. Insoweit folgt die europäische Debatte jenen Überlegungen, die davon ausgehen, dass an die Stelle des Ost-West- Konflikts die Kluft zwischen den säkularen westlichen Demokratien und den religiös geprägten islamischen Staaten getreten ist, wie dies Samuel Huntington in seinem "Kampf der Kulturen" vertritt. Zum anderen ist die Abgrenzung gegenüber der amerikanischen Außenpolitik nach 9/11 zu nennen. Jacques Derrida und Jürgen Habermas gingen in einem gemeinsamen Beitrag gar so weit, festzustellen, dass die "großen Antikriegsdemonstrationen vom 15. Februar ... als Signal für die Geburt einer europäischen Öffentlichkeit in die Geschichte eingehen" werden. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass der Werte-Diskurs hauptsächlich von nationalen und europäischen Eliten geführt wird. Eine breite identitätsstiftende Wirkung für die nationalen Bevölkerungen kann davon nicht erwartet werden. Denn sowohl die Türkei- als auch die Amerika-Debatte besitzen in der Regel nur geringe Relevanz für die Lebenssphäre der meisten EU-Bürger.

Bürger und Werte

Bricht man die Frage nach einer europäischen Wertegemeinschaft auf die Ebene der Mitgliedstaaten herunter, so kommt man mit Stefan Immerfall zu dem Befund, dass "die Divergenz zwischen den europäischen Gesellschaften ... doch beträchtlich" ist. Bereits 1997 fokussierte die Studie vor allem Werte, die in den verschiedenen europäischen Ländern im Zuge der Sozialisation als wünschenswert vermittelt werden sollen. Der Blick in die aktuellen Ergebnisse der Datengrundlagen dieser Untersuchung bestätigt, dass ihre Ergebnisse auch heute noch gültig sind. Zudem bestehen große Unterschiede zwischen den nationalen Wertesystemen sowie hinsichtlich des interpersonellen und institutionellen Vertrauens.

Im Wertekatalog der EU, der durch den Verfassungsvertrag kodifiziert werden sollte, ergibt sich wenigstens ein europäischer Minimalkonsens hinsichtlich eines justiziablen Kernbestands an bürgerlichen, politischen und sozialen Grundrechten, wobei Letztere umstritten waren und bei Abfassung der Grundrechtecharta eher dürftig ausfielen. Diese Rechte gründen in den epochalen Bemühungen der rationalen Aufklärer um das Individuum. Sie sind gemeinsames europäisches Erbe. Allerdings bleiben sie letztlich in der Hauptsache Abwehrrechte des Einzelnen gegenüber der jeweiligen nationalen Staatlichkeit. Europa ist vor diesem Hintergrund keine historische Wertegemeinschaft, wie häufig argumentiert wird. Auch der Hinweis auf die gemeinsamen christlichen Wurzeln als universelle Basis einer religiös fundierten Wertegemeinschaft überzeugt angesichts der großen religiösen Konflikte und Kriege innerhalb Europas - z.B. Emigration der Pilgrimfathers, 30-jähriger Krieg und Nordirlandkonflikt - nicht. Der Begriff der Wertegemeinschaft changiert in seiner Verwendung zwischen einem normativen und einem empirischen Verständnis: Während Europa als Wertegemeinschaft der Eliten seinen Ausdruck überwiegend in normativen Forderungen findet, bleibt es als Wertegemeinschaft der Bürger aus empirischer Sicht höchst uneinheitlich.

Es überrascht daher wenig, dass die nationalen Identitäten in den meisten EU-Staaten dominant bleiben. Zwar weisen die gemittelten Werte des Eurobarometers einen relativ hohen Bevölkerungsanteil aus, der sich selbst in irgendeiner Form als Europäer beschreibt, doch täuschen sie darüber hinweg, dass gravierende Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen (vgl. Abbildung 1 der PDF-Version). Das Europa der Bürger bleibt somit trotz verschiedener identitätsstiftender Momente, etwa der Europahymne, der Europaflagge und der gemeinsamen Währung, überwiegend Fiktion. Insgesamt ist die Zahl derer, die sich künftig ausschließlich als Europäer sehen, in den meisten Mitgliedstaaten der EU-15 - mit Ausnahme Luxemburgs - konstant niedrig oder gar rückläufig (vgl. Abbildung 2 der PDF-Version).

Fehlende Öffentlichkeit

Auch hinsichtlich einer gemeinsamen Öffentlichkeit zeigen sich Defizite, die einen transnationalen Diskurs behindern. Die Gründe sind evident: Versteht man Öffentlichkeit als Thematisierungsraum, in dem sich Gesellschaften selbst einschließlich ihrer kulturellen Deutungen und ihrer institutionalisierten Strukturen zum Thema machen, so fehlt bereits eine hinreichend homogene europäische Gesellschaft. Ein weiteres Dilemma wird schlaglichtartig an der prekären Mediensituation deutlich: Die Öffentlichkeit moderner Demokratien ist auf mediale Vermittlung angewiesen. Doch bislang sind alle Versuche gescheitert, Medienangebote zu schaffen, die eine europäische Öffentlichkeit erreichen und von ihr gestaltet werden. Trotz vielfältiger Kooperationsbeziehungen zwischen nationalen Anbietern und darüber hinausgehender transnationaler Verflechtungen findet die europäische Öffentlichkeit außerhalb der Nischen von Sport- und Kulturprogrammen (Arte) und Sprachraumprogrammen (3-Sat) keine genuinen Träger - nicht zuletzt aufgrund der Sprachenvielfalt, die die Entstehung eines gemeinsamen Kommunikationsraums behindert.

Gleichzeitig besteht eine Trennlinie zwischen elitärer und populärer Öffentlichkeit. Gerade die historische Dimension gemeinsamer Werte verdeutlicht, dass u.a. in den Bereichen Wissenschaft, Kunst, Religion und Wirtschaft ein reger europäischer (Gedanken-)- Austausch stattfand. Insofern ist etwa die Aufklärung ein europäisches Elitenprojekt, ebenso wie der derzeitige Einigungsprozess. Europäische Öffentlichkeit existiert somit in Form themenzentrierter Elitenöffentlichkeiten. Daneben besteht ein höchst heterogener Bereich populärer Öffentlichkeit, der ebenfalls in verschiedene themenzentrierte Sparten zerfällt. Diese finden ihre Foren in Netzwerken, "die von sozialen Bewegungen und Interessenverbänden hergestellt und für populäre Öffentlichkeit ,bereitgestellt` werden".

Aus diesem Segment themenorientierter Akteure rekrutierten sich die Ansprechpartner der EU bei der Beteiligung der Zivilgesellschaft im Verfassungskonvent, wie der Blick in die Datenbank "Coneccs" zeigt. Diese enthält 735 Einträge von Vertretern der organisierten Zivilgesellschaft, darunter Organisationen, die sich wie das "Europäische Bürger-Forum - Europa jetzt!" genuin europäischen Themen verschrieben haben, oder Kooperationsplattformen themenzentrierter Gruppen etwa in den Bereichen Umwelt, Frieden oder Menschenrechte.

Betrachtet man die registrierten Organisationen genauer, so relativiert sich jedoch der Eindruck, dass es sich hierbei ausschließlich um Vertreter einer europäischen Zivilgesellschaft handelt: Allein 472 Gruppen - rund 64 Prozent - vertreten reine Wirtschaftsinteressen und gehören somit nicht zur Zivilgesellschaft. Es ist höchst fraglich, ob die europäischen Verbände der Fleischerzeuger (EMA), der Tätowiertintenhersteller (TIME) oder der Latexproduzenten (Eurolatex) tatsächlich die Interessen der europäischen Zivilgesellschaft repräsentieren und der EU einen Zugewinn an Legitimation eintragen. Von den übrigen 263 Organisationen befassen sich gerade einmal 39 (5,3 Prozent aller Einträge) mit europäischen Themen. Im Detail zeigt sich in diesem Segment jedoch, dass auch länderübergreifende Koordinationsgremien aufgenommen wurden, die von staatlichen Akteuren getragen werden - etwa die Arbeitsgemeinschaft Alpenländer (Arge Alp), sodass sich der Anteil zivilgesellschaftlicher Akteure noch einmal verringert. Themenorientierte Vereinigungen mit gesellschaftlichen Schwerpunkten sind mit 215 Einträgen in "Coneccs" vertreten. Allerdings handelt es sich dabei um Netzwerke von Gruppierungen, die unterhalb der europäischen Ebene national organisiert sind und somit ihre Mitglieder vor allem im nationalen Raum einbinden.

Institutionelle Problemeder Zivilgesellschaft

Ein weiteres Hemmnis auf dem Weg zur europäischen Zivilgesellschaft liegt in der Komplexität des europäischen Mehrebenensystems. Vereinfacht ausgedrückt ist dieses ein Verhandlungssystem, das verschiedene Akteure an einem gemeinsamen Willensbildungsprozess beteiligt und in dem Entscheidungen und politische Umsetzungen auf verschiedenen Ebenen erfolgen, etwa wenn Beschlüsse der EU auf nationalstaatlicher Ebene umgesetzt werden. So charmant und anregend dieses Modell für Politikwissenschaftler und Europarechtler sein mag, so wenig verständlich ist es für Laien. Die Rolle des Europäischen Rates bei politischen Entscheidungen der EU wird in der nationalen Öffentlichkeit häufig als Schachern um nationale Egoismen wahrgenommen, wie zuletzt bei den Verhandlungen über den Finanzhaushalt. Auch unterscheidet sich der Gesetzgebungsprozess der Union als Zusammenwirken von Europäischer Kommission und Europäischem Parlament grundlegend von dem auf nationaler Ebene.

Es verwundert daher nicht, dass der Bürger das Parlament als wichtigste Institution einstuft und damit seine tatsächliche Bedeutung überschätzt. Gleichzeitig ist an europäischen Entscheidungen ein elaboriertes Ausschusssystem beteiligt. Hinzu tritt eine komplexe funktionale Gewaltenteilung auf vertikaler Ebene, in der zum einen die Nationalstaaten in einem Vollzugsföderalismus die Durchführung des EU-Rechts wahrnehmen und zum anderen unionseigene Einrichtungen, wie das Europäische Markenamt, als Ansprechpartner fungieren. Für zivilgesellschaftliche Akteure stellt sich hier die Frage, an welche Adressen sie sich in diesem System diffuser Entscheidungsfindung wenden sollen. Die EU ist also kein klar konturiertes politisches System, gegen das sich eine Zivilgesellschaft abgrenzen könnte. Es bietet daher vor allem zwei Gruppen Anreize, am politischen Entscheidungsprozess teilzunehmen: jenen Akteuren, die ein wirkliches Interesse am europäischen Projekt besitzen, sowie ausdifferenzierten wirtschaftlichen und non-profit Organisationen, die sich ohnehin in einem europäischen oder globalen Raum orientieren. Für diese ist die EU ein Lobbyraum, der den Zugriff auf mehrere nationalstaatliche Regelungssysteme ermöglicht.

Auch die chronisch offene Frage nach der Finalität Europas erweist sich als Problem der europäischen Zivilgesellschaft. Denn wenn Zivilgesellschaft ein utopisches Moment beinhaltet, nämlich die Vorstellung einer demokratischen gesellschaftlichen Selbstregulierung, und auf einem Minimalkonsens beruht, so muss zunächst geklärt werden, welche Bereiche der Selbstregulierung auf europäischer Ebene angesiedelt sein sollen. Erst dann ist es möglich, jenen Minimalkonsens zu definieren, der für diese Art der Selbstregulation notwendig ist. Dass es dabei gravierende Unterschiede gibt, verdeutlicht die aktuelle Diskussion, die das Projekt "Europa" zwischen den Polen "Wirtschaftsverein" und "vertiefte politische Union" oszillieren lässt.

Schlussbemerkungen

Als positive Errungenschaften einer europäischen Zivilgesellschaft lassen sich gegenwärtig nur wenige Aspekte anführen - allen voran die europäische Bürgerschaft, die mit wesentlichen Rechten ausgestattet und deren Bezugspunkt der Normenkontext der EU ist. Darüber hinaus bestehen formalisierte, normierte Handlungsstrukturen und -verfahren, die grundsätzlich geeignet sind, die Ansprechpartner im policy-Prozess auszumachen. Doch liegen gerade hier große Hemmnisse, weil die Bürger noch immer nur unzureichend über die EU-Bürgerschaft einerseits und das politische System der EU andererseits informiert sind, so dass beide Aspekte nur bedingt konstitutiv wirken können.

Auf der Ebene der Wertorientierungen lässt sich gegenwärtig kein konsistenter europäischer Konsens feststellen. Denn obwohl viele europäische Nationen durch gemeinsame historische Erfahrungen und kulturelle Entwicklungen verbunden sind, erfolgt eine Diskussion dieser Themen häufig vor dem Hintergrund der spezifisch nationalen Erfahrungen. Auch die empirischen Befunde zeigen deutliche Unterschiede hinsichtlich der Wertpräferenzen in den verschiedenen europäischen Gesellschaften.

Das Fehlen einer gemeinsamen identitätsstiftenden Kultur auf europäischer Ebene bedingt, dass sich die Bürger der Mitgliedstaaten weiterhin überwiegend über ihre jeweilige Nationalität identifizieren. Erschwerend kommt hinzu, dass die europäische Ebene bei den Bürgern meist nur als vermitteltes Phänomen in Erscheinung tritt, das vorher die Transformations- und Selektionsmechanismen nationaler Akteure durchlaufen hat, etwa in der medialen Berichterstattung oder in der Deutung nationaler politischer Eliten. Dies liegt vor allem daran, dass sich eine eigenständige europäische Öffentlichkeit, besonders wegen der Sprachproblematik, bislang nicht entwickelt hat. Europäische Öffentlichkeit existiert in Form verschiedener elitärer und populärer Teilöffentlichkeiten, die sich zum Teil zu zivilgesellschaftlichen Akteuren verdichten, im politischen Prozess aber meist deutlich output-orientiert agieren. Daher erweist sich das Bemühen der EU, die Bürger in Form der organisierten Zivilgesellschaft in den politischen Prozess mit einzubeziehen, auch als problematisch. Denn die Konsultationspartner sind überwiegend entweder keine Vertreter der Zivilgesellschaft oder aber keine Vertreter einer genuin europäischen Zivilgesellschaft.

Das größte Problem der europäischen Zivilgesellschaft ist jedoch das Versagen der politischen Eliten bei der Vermittlung einer Vorstellung davon, was Europa künftig sinnvoller Weise sein kann und sein soll. Behält man eine kontraktualistische Sichtweise bei, so ist der Staat der rückgebundene, kollektiv begründete Machtbereich einer selbst verfassten Bürgergesellschaft. Er ist damit im Verhältnis zu seinen Bürgern Objekt und Subjekt. Das System der Europäischen Union greift zwar als regulierendes Subjekt in die Lebenssphäre aller EU-Bürger ein. Es bleibt jedoch allzu oft und in erster Linie Objekt der politischen Eliten, auf dessen Gestaltung die Bürger meist keinen Einfluss haben.