Einleitung
Der Irakkrieg hat zu tief greifenden Meinungsverschiedenheiten in den transatlantischen Beziehungen geführt. Schon zuvor war das Atlantische Bündnis durch das einseitige Vorgehen der USA nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 beschädigt worden. Inzwischen haben jedoch Amerikaner wie Europäer die Bemühungen verstärkt, die Differenzen zu überwinden, ohne dass dies bisher vollständig gelungen ist. Gleichzeitig gibt es verschiedene neue Ansätze, um das Bündnis wieder zu beleben. Im Folgenden geht es nicht darum, Ursachen und Manifestationen des transatlantischen Zerwürfnisses aufzuarbeiten oder die Bemühungen zu seiner Überwindung zu dokumentieren, sondern die Frage zu prüfen, ob und unter welchen Bedingungen die NATO ein geeignetes Forum für die Konsensfindung über den Atlantik hinweg sein kann.
Einen Anstoß dazu hat Bundeskanzler Gerhard Schröder mit seiner (von Verteidigungsminister Peter Struck verlesenen) Rede im Februar 2005 auf der Münchner Sicherheitskonferenz gegeben.
Dem Kanzler ist zuzustimmen, dass die NATO "nicht mehr der primäre Ort [ist], an dem die transatlantischen Partner ihre strategischen Vorstellungen konsultieren und koordinieren"
Suche nach einem neuen Konsens
In seiner Rede misst der Kanzler der EU eine wichtige Rolle zu, deren Mitglieder zusammen mit den Vereinigten Staaten nach Lösungen für die transatlantische Krise suchen sollten. Bisher haben die regelmäßigen europäisch-amerikanischen Gipfeltreffen aber wenig substanzielle Ergebnisse erbracht; sie gehen in der Regel nicht über eine unverbindliche tour d'horizon hinaus. Dafür lassen sich zwei Gründe anführen. Zum einen haben die USA in der Vergangenheit starke Vorbehalte gegen eine in sich geschlossene und handlungsfähige Union geltend gemacht und die Europäer wiederholt davor gewarnt, ein Gegengewicht zu Amerika bilden zu wollen; ein gegen amerikanische Interessen gerichtetes "ganging up" werde Washington nicht dulden.
Mit Fortschritten der EU hin zu einer Politischen Union könnten aber einige der Probleme auf der europäischen Seite überwunden werden. Auch ist anzunehmen, dass die USA sich mit einem einheitlichen europäischen Akteur arrangieren würden, sobald dieser glaubwürdig handeln kann. Der Weg dahin ist nach den Voten gegen den europäischen Verfassungsvertrag in Frankreich und in den Niederlanden, dem Debakel über den EU-Haushalt und wachsenden Vorbehalten in den Mitgliedstaaten gegen zu starke supranationale europäische Regelungen jedoch mit großen Hindernissen gepflastert. In dieser Situation - und nicht nur deshalb! - bietet sich der Rückgriff auf das Bündnis als transatlantisches Diskussionsforum an.
Zukunft des NATO-Rats
Gegenwärtig ist der NATO-Rat (NAC) das einzige Gremium, in dem die Vertreter der 26 Bündnisstaaten Nordamerikas und Europas regelmäßig zusammenkommen. Der NATO-Rat tagt mindestens einmal im Monat auf der Ebene der Ständigen Vertreter, der Außen- und Verteidigungsminister oder der Staats- und Regierungschefs. Hinzu kommen Sitzungen einer Vielzahl von Unterorganen und Kommissionen. Das Gleiche gilt für die militärischen Entscheidungsstrukturen, deren höchstes Gremium der Militärausschuss (Military Committee, MC) ist. Das Ergebnis ist eine dichte institutionelle Vernetzung der Mitgliedstaaten.
Als Folge des Irakkrieges und der dadurch ausgelösten Meinungsverschiedenheiten, insbesondere zwischen den USA und Großbritannien einerseits sowie Frankreich und Deutschland andererseits, haben die informellen Zusammenkünfte im Bündnis an Bedeutung verloren. Früher kamen die Vertreter der USA, Großbritanniens, Frankreichs und Deutschlands regelmäßig in der so genannten Vierer-Gruppe zusammen; zunächst, um gemeinsam über Deutschland als Ganzes und Berlin betreffende Fragen zu beraten; allmählich - schon vor Erlöschen der alliierten Vorbehaltsrechte! -, um im kleinen Kreis und in großer Vertraulichkeit weltpolitische Fragen zu erörtern. Ein anderes informelles Gremium war die Kontaktgruppe für den Balkan, an der auch das Nicht-NATO-Mitglied Russland mitwirkte. Derartige exklusive Gruppierungen wurden zwar stets von den nicht beteiligten Mitgliedern misstrauisch beäugt, aber sie erleichterten die Konsensfindung in strittigen Fragen wesentlich. Der vertrauliche Meinungsaustausch unter den NATO-Außenministern wurde erst in diesem Frühjahr mit dem Treffen in Wilna wieder belebt.
Die Einrichtung neuer Beratungsgremien ist ein beliebter Ausweg bei der Behandlung von Problemen, löst diese aber nicht. Meinungsbildung und Entscheidungsfindung werden in der NATO nur dann gehaltvoll sein, wenn es den Ministern und Botschaftern gelingt, über den Tellerrand des Tagesgeschäfts zu blicken und sich den Kernfragen des Bündnisses zuzuwenden. Dazu gehören so grundsätzliche Probleme wie die Klärung der strategischen Funktion des Bündnisses, die Erzielung einer Übereinkunft über den Einsatz militärischer Macht, die Ausbalancierung von militärischen und politischen Aufgaben und die Einigung auf gemeinsame politische Vorgehensweisen. Die überfällige Entwicklung eines neuen strategischen Konzeptes könnte ein geeignetes Mittel sein, um diese Fragen zu klären.
Die Reform der atlantischen Institutionen
Seit seinem Amtsantritt Anfang 2004 fordert NATO-Generalsekretär Jaap de Hoop Scheffer eine Neuordnung der Bündnisstrukturen.
Aus der Sicht des Generalsekretärs ist es vordringlich, die Konsultations- und Entscheidungsprozesse im NATO-Rat wirksamer zu gestalten. Dazu muss die Bündnisorganisation einschließlich des MC und der unzähligen Ausschüsse und Kommissionen neu geordnet werden. Die künftigen NATO-Strukturen sollten sowohl schlank als auch flexibel sein. Bei jeder Reform müssen aber die Auswirkungen auf die Beziehungen zu den Partnern, auf den Europäisch-Amerikanischen Partnerschaftsrat (EAPC), den NATO-Russland-Rat (NRC), die NATO-Ukraine-Kommission (NUC) sowie auf das Zusammenspiel von NATO und EU, insbesondere von NAC und Politischem und Sicherheitskomitee der EU (PSC), bedacht werden. Vor allem geht es aber darum, die Finanzierung der Einsätze zu überdenken, die verfügbaren Ressourcen besser zu nutzen und die Streitkräfteplanung und -stellung effektiver zu gestalten.
Zu diesem Zweck hat der Generalsekretär vor einigen Wochen
- den Dänen Jasper Vahr zu seinem Reformbeauftragten ernannt;
- eine "Kerngruppe" unter dessen Leitung zusammengestellt, der fünf Mitarbeiter des Internationalen Stabes (IS) und des Internationalen Militärstabes (IMS) der NATO sowie bei Bedarf weitere Mitarbeiter aus beiden Stäben als "erweiterte Gruppe" angehören;
- unter der Leitung von Botschafter Vahr eine Gruppe von acht hochrangigen Persönlichkeiten mit NATO-Erfahrung (darunter vier ehemalige NATO-Botschafter) als "sounding board" berufen.
In dem Verfahren werden die Elemente eines internen Expertenrates mit den Empfehlungen hochrangiger Persönlichkeiten kombiniert. Um eine Blockade einzelner Mitgliedstaaten zu verhindern, hat der Generalsekretär den Prozess an sich gezogen; der NATO-Rat soll zwar umfassend und regelmäßig unterrichtet werden, ihm wird aber kein "Mikromanagement" zugestanden. Da alle am Review-Prozess Beteiligten über große Sachkenntnis verfügen, aber nicht weisungsgebunden sind, ist diese Vorgehensweise sicher geeigneter als die von Schröder vorgeschlagene "Wise Men Group" bzw. eine Wiederauflage der "Harmel Exercise" der sechziger Jahre.
Der NATO-Rat wird seine Funktion als transatlantisches Konsensfindungs- und Entscheidungsgremium erst dann wirksam wahrnehmen können, wenn es gelingt, das Bündnis zu revitalisieren und "politischer" zu machen.
Verbesserung der Streitkräfteplanungund -stellung
Die Reform der politischen und militärischen Struktur der NATO ist auch erforderlich, um die Glaubwürdigkeit des Bündnisses insgesamt zu erhöhen. Dazu gehört vor allem die Verbesserung der Streitkräfteplanung und -stellung. Obwohl die europäischen NATO-Partner mehr Soldaten unter Waffen haben als die USA (1,7 Millionen gegenüber 1,4 Millionen), fehlt es dem Bündnis an über große Distanzen kurzfristig einsetzbaren und interoperablen militärischen Fähigkeiten. Die NATO-Einsätze auf dem Balkan und in Afghanistan leiden unter den unzulänglichen militärischen Fähigkeiten. Mit Ausnahme der britischen und französischen Truppen spiegeln die Bündnisstreitkräfte in Dislozierung, Ausbildung und Bewaffnung noch weitgehend die Bedingungen des Ost-West-Konflikts wider; sie entsprechen nur begrenzt den heutigen Anforderungen. Ein weiteres Problem ist, dass ihre Ablösung durch frische Kräfte nie ganz sicher ist. In fast allen Ländern sind die Verteidigungshaushalte so stark beschnitten worden, dass die zuständigen Minister vor der Alternative stehen, die Mittel entweder für die Modernisierung ihrer Streitkräfte oder für Auslandseinsätze auszugeben.
Allgemein ist die Truppenstellung für Einsätze, die nicht direkt der Aufgabe dienen, Bündnispartner und Bündnisgebiet zu verteidigen, zu einem Problem geworden. Zum einen haben die Mitglieder nicht die notwendigen Ressourcen, zum anderen mangelt es ihnen am politischen Willen, knappe Mittel für Einsätze vorzusehen, die "weit hinten in der Türkei" stattfinden - seit Goethe ein Synonym für Konflikte, die sich fernab der eigenen Interessen abspielen. Erschwerend wirkt die "goldene Regel" der NATO, wonach alle Kosten für Auslandseinsätze - abgesehen von drei kleineren Posten für Logistik, AWACS und Hauptquartiere - vom Entsendestaat getragen werden müssen. Dem unwürdigen Zustand, dass der NATO-Generalsekretär "mit dem Hut in der Hand" herumgehen und bei den Mitgliedern um die benötigten Fähigkeiten betteln muss, soll künftig durch langfristige Globalplanungen für alle NATO-Operationen und eine Neuordnung der Finanzierung abgeholfen werden. Über Letztere gibt es allerdings noch keinen Konsens; vor allem Deutschland, das bisher ca. 20 Prozent aller gemeinsamen Kosten trägt, wehrt sich gegen eine Erhöhung der Gemeinschaftskosten ohne Änderung des Beitragsschlüssels.
Auf dem Gipfel in Prag im November 2002 hat die NATO weitreichende Beschlüsse zur Neuausrichtung ihrer Streitkräfte getroffen, so zum Beispiel
- die Transformation der Bündnisstreitkräfte, um die Einsatzfähigkeit, Interoperabilität und Kampfkraft zu verbessern. Die Europäer benötigen zwar nicht ebenso anspruchsvolle Streitkräfte wie die USA; wichtig ist aber, dass diese mit den amerikanischen Truppen zusammenwirken können;
- die Schaffung einer NATO Response Force (NRF), welche zum einen dem Bündnis die Fähigkeit zu raschen Reaktionen und Einsätzen überall auf der Welt geben und die zum anderen als "benchmark" für die Qualität ihrer Streitkräfte dienen soll;
- die Verstärkung der Verteidigung gegen und des Schutzes vor chemischen, biologischen, radiologischen und nuklearen Waffen (CBRN) sowie die Aufstellung eines NATO-CBRN-Bataillons;
- die Neuordnung und "Verschlankung" der NATO-Kommandostrukturen. Künftig tritt an die Stelle der geographischen eine funktionale Einteilung in ein Allied Command Operations (ACO, Brunssum) und ein Allied Command Transformation (ACT, Norfolk).
Bereits heute wären eine Vielzahl von Einsätzen nicht ohne die enge Kooperation mit Partnerstaaten möglich, die zwar nicht dem Bündnis angehören, diesem aber entweder durch die Partnership for Peace (PfP) oder andere Vereinbarungen verbunden sind. Für den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan ist diese auf ukrainische Transportflugzeuge angewiesen, der Flug erfolgt über usbekisches Territorium, und das deutsche Feldlager wird von albanischen und schwedischen Truppen bewacht. An der Seeoperation im Persischen Golf und im Mittelmeer wirken russische Einheiten ebenso mit wie solche der Mittelmeerdialogpartner.
Um die neuen internationalen Herausforderungen besser bewältigen zu können, müssen die Mitgliedstaaten jedoch die Entwicklung einsatzfähiger Streitkräfte beschleunigen. Dazu sind zusätzliche Finanzmittel oder die Neuordnung der Prioritäten im Verteidigungshaushalt erforderlich. Langfristig wird das Bündnis aber nur dann den unterschiedlichen Interessen seiner Mitglieder und der Komplexität sicherheitspolitischer Anforderungen Rechnung tragen können, wenn es künftig differenzierte militärische Optionen entwickelt, an denen sich alle Mitglieder und Partner gemeinsam beteiligen - welche dann aber auch an Planung und Entscheidung mitwirken müssen.
Militärische und politische Fähigkeiten
Die Reform der politischen und der militärischen Struktur des Bündnisses ist auch deshalb erforderlich, damit die NATO-Missionen insgesamt wirkungsvoller werden. Wie die Erfahrungen im Kosovo und in Afghanistan zeigen, reichen für die Bewältigung der neuen Risiken, mit denen sich das Bündnis konfrontiert sieht - von ethnischen Konflikten über den internationalen Terrorismus bis zur Verbreitung von Massenvernichtungswaffen -, die vorwiegend militärischen Fähigkeiten des Bündnisses nicht aus; sie müssen durch politische Instrumente und Verfahren ergänzt werden. Vor allem darf nicht vergessen werden, dass im Vorfeld jeglicher Friedens- und Sicherheitspolitik die vorbeugende Konfliktverhütung stehen muss. Insgesamt bieten sich dazu folgende Möglichkeiten an:
- Die Weiterentwicklung des Instrumentariums der NATO für zivile Aufgaben der Vertrauensbildung, der Stabilisierung und desWiederaufbaus. Hans Binnendijk und Richard Kugler haben dazu den Aufbau einerStabilization and Reconstruction Force (NSRF) parallel zur NRF vorgeschlagen.
- Eine andere Möglichkeit besteht in der Intensivierung der institutionellen Zusammenarbeit mit anderen Organisationen wie den Vereinten Nationen (UNO), der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE)
- Am vielversprechendsten erscheint jedoch eine konstruktive Verschränkung von NATO und EU, wobei die NATO gemäß "Berlin-Plus" als Instrumentenkasten der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik genutzt wird (wie z.B. in Mazedonien und jetzt in Bosnien).
Um günstige Rahmenbedingungen für die Fortentwicklung des Europäischen Projektes zu schaffen wie auch die Wirksamkeit des Bündnisses als "atlantischer Transmissionsriemen" zu erhöhen, bedarf es einer konstruktiven Verzahnung von NATO und Europäischer Union. Voraussetzung ist auch eine intensive Debatte unter den Europäern über ihr Verhältnis zu den USA, und innerhalb der NATO über die künftige strategische Aufstellung des Bündnisses. Nur auf einer selbstsicheren Grundlage sind einerseits eine Verzahnung und andererseits eine Arbeitsteilung zwischen den in Aufstellung und in Selbstverständnis potenziell konkurrierenden Institutionen möglich.
Wie könnte diese aussehen? Eine Möglichkeit wäre, dass die NATO die führende Militärorganisation bleibt, die dann agiert, wenn entweder anspruchsvolle militärische Fähigkeiten, die Mitwirkung der USA oder die Projektion von überlegener Macht über den euro-atlantischen Raum hinaus gefragt sind. Ohne sich auf eine klar abgegrenzte Arbeitsteilung einzulassen, könnte sich die ESVP auf die Wahrnehmung von Stabilisierungs- und Rekonstruktionsaufgaben konzentrieren bzw. eingesetzt werden, wenn spezielle europäische Interessen berührt sind. Die Voraussetzung dafür aber ist, dass es der EU gelingt, glaubwürdige und rasch einsatzfähige Streitkräfte aufzubauen. Diese sollten nicht mit denjenigen der NATO konkurrieren, sondern sie ergänzen. Im Vordergrund sollte die Entwicklung einer konstruktiven Komplementarität im Sinne der gegenseitigen Abstimmung und Unterstützung stehen. Diese soll in Zukunft durch regelmäßige gemeinsame Treffen der NATO- und der EU-Außenminister erleichtert werden.
NATO und EU sind also keine Konkurrenten; ein tragfähiges transatlantisches Verhältnis verlangt vielmehr nach einer engen Zusammenarbeit beider, nach einer "strategischen Partnerschaft" zwischen NATO und Europäischer Union.
Auf dem Gipfel in Istanbul haben die Staats- und Regierungschefs den NATO-Rat beauftragt, eine "comprehensive political guidance" (umfassende politische Leitlinie) als Vorlage für eine neue Ministerweisung zu entwickeln, die sich sowohl auf die militärischen als auch auf die politischen Fähigkeiten des Bündnisses bezieht und in der ihr Verhältnis zu anderen Institutionen bestimmt wird.
Die Zukunft des Bündnisses
Die sichtbaren Probleme und Widersprüche, welche die NATO gegenwärtig kennzeichnen, rechtfertigen es aber nicht, von einer fundamentalen Krise zu sprechen; vielmehr befindet sich die Allianz in einer Krise der Anpassung an veränderte internationale Rahmenbedingungen.
Als Transmissionsriemen zwischen Europa und Amerika kann das Atlantische Bündnis dann dienen, wenn im NATO-Rat und in den ihm zugeordneten Gremien - Gipfeltreffen und Europäisch-Atlantischer Partnerschaftsrat (EAPC) - wieder offene und vertrauensvolle Diskussionen stattfinden. Sie sollten sinnvollerweise durch informelle multilaterale und bilaterale Gespräche vorbereitet werden. Einvernehmliche Entscheidungen werden aber nur dann möglich sein, wenn auf beiden Seiten die Bereitschaft zum Kompromiss besteht und sich die Partner nicht den gegenseitigen Respekt und die Rücksichtnahme auf ihre Kerninteressen versagen.
