Arbeitsmarktpolitik in Deutschland | Wirtschaftspolitik | bpb.de

Einleitung

Die Lage auf den Arbeitsmärkten ist desolat. Das ist die traurige Botschaft, die Monat für Monat aus Nürnberg übermittelt wird. Die Politik kann noch so viele Aktionen initiieren und große Hoffnungen auf baldige Besserung nähren. Alle zerplatzen seit langem regelmäßig an der Realität. Ende Juli 2005 waren insgesamt 4,8 Millionen Arbeitnehmer ohne Arbeit. Tatsächlich ist das aber nur die Spitze des Eisberges. Weitere 1,8 bis 2,5 Millionen Arbeitslose kommen hinzu. Sie sind in Maßnahmen der Bundesagentur versteckt oder in der "stillen Reserve". Die Arbeitslosigkeit ist hierzulande kein konjunkturelles Phänomen. Sie hat sich seit über einem Vierteljahrhundert aufgebaut und verfestigt. Wer die strukturellen Ursachen konjunkturell bekämpfen will, kann nur Schiffbruch erleiden.

Die Arbeitslosigkeit erhöht sich vor allem deshalb seit langem stetig, weil Arbeitslose immer länger arbeitslos sind. Wer in Deutschland arbeitslos wird, bleibt es im Schnitt zwischen 35 und 40 Wochen. Das ist ein im internationalen Vergleich sehr hoher Wert. Es nimmt deshalb nicht Wunder, wenn der Anteil der Langzeitarbeitslosen an den Arbeitslosen außerordentlich groß ist. Er liegt nach Berechnungen der OECD für 2003 inzwischen bei über 50 Prozent. Die Werte für unsere Konkurrenten auf den Weltmärkten liegen erheblich niedriger, für Schweden 17,8 Prozent, für Großbritannien werden 23 und für die Niederlande 29,2 Prozent gemessen, ganz zu schweigen von den USA, die nur auf 11,8 Prozent kommen.

Von der langen Arbeitslosigkeit besonders betroffen sind Arbeitnehmer mit geringer Qualifikation und ältere Arbeitnehmer. Für Geringqualifizierte hat sich die Lage im Laufe der Zeit gravierend verschlechtert. Sie werden schneller entlassen und haben nur geringe Chancen, wieder eine reguläre Beschäftigung zu finden. Das Risiko, arbeitslos zu werden und lange zu bleiben, hat sich für diese Gruppe in allen OECD-Staaten erhöht. Allerdings sind die Arbeitsmarktchancen für wenig qualifizierte Arbeitnehmer in Deutschland besonders schlecht. Die Arbeitslosenquote ist extrem hoch, die Erwerbsquote auffallend niedrig. Aber auch ältere Arbeitnehmer sind vor allem in Deutschland eine Problemgruppe am Arbeitsmarkt. Sie sind im internationalen Vergleich außergewöhnlich oft von Arbeitslosigkeit betroffen und nur noch selten erwerbstätig.

Der Arbeitsmarkt weist nicht nur eine Arbeitsplatzlücke auf, es gelingt seit Mitte der achtziger Jahre auch immer schlechter, Arbeitsuchende und offene Stellen zusammenzubringen. Dieser Mismatch hat mehrere Ursachen: Qualifikationsprofile der Arbeitslosen und Qualifikationsanforderungen der Arbeitgeber passen weniger gut zusammen. Arbeitslose Arbeitnehmer sind zu selten bereit, anderenorts angebotene Arbeitsplätze anzunehmen; regionale Arbeitslosenquoten streuen stark, vor allem zwischen Ost und West. Schließlich fallen immer öfter gebotene und erwartete Entlohnung der Arbeit auseinander. Deutsche Arbeitsmärkte haben also ein doppeltes Problem: Nicht nur die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit ist gestiegen, auch die Mismatch-Arbeitslosigkeit hat zugenommen.

Was kann Arbeitsmarktpolitik leisten?

Über die Ursachen der persistent hohen Arbeitslosigkeit herrscht unter Ökonomen weitgehend Einigkeit. Steigende Anpassungslasten treffen in Deutschland auf eine zu geringe Anpassungskapazität. Die europa- und weltweite Öffnung der Güter- und Faktormärkte erhöht die Anpassungslasten teilweise drastisch. Ein intensiverer Wettbewerb auf Güter- und Faktormärkten macht die wirtschaftliche Umwelt volatiler, die Arbeitsnachfrage wird instabiler. Aber auch die Struktur der Arbeitsnachfrage ändert sich. Ein schnellerer sektoraler Strukturwandel macht die Industrie zum Verlierer, die Dienstleister zu Gewinnern. Verlieren werden hierzulande aber auch die geringqualifizierten Arbeitnehmer, während Hochqualifizierte mit so genannten "windfall profits" offener Märkte rechnen können.

Offenere Märkte, mehr Wettbewerb und ein schneller struktureller Wandel sind die Zutaten zum Prozess der schöpferischen Zerstörung, der Quelle des wirtschaftlichen Wohlstandes. Aber dieser Prozess hat auch Schattenseiten. Die Anpassungslasten, die er produziert, müssen individuell verarbeitet werden. Das erfordert flexible Löhne, anpassungsfähige regionale, sektorale und qualifikatorische Lohnstrukturen aber auch räumlich und beruflich mobile Arbeitnehmer. Alles das ist in Deutschland unterentwickelt. Ein wettbewerbsfeindliches institutionelles Arrangement steht dem entgegen. Auf den Arbeitsmärkten dominiert ein Tarifkartell, protektionistische Schranken schützen Arbeitsplatzbesitzer vor Arbeitslosen, ein wild wuchernder Sozialstaat stellt die Arbeitslosen finanziell ruhig, die finanziellen Lasten steigen.

Wo das institutionelle Arrangement nicht mehr zur veränderten ökonomischen Wirklichkeit passt, ist Arbeitslosigkeit unvermeidlich. Erfolge im Kampf gegen Arbeitslosigkeit können nur Länder verzeichnen, die den "institutionellen mismatch" verringert haben. Leider zählen Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien als große europäische Länder bisher nicht dazu. Viele kleine Länder in Europa wie Belgien, Dänemark, Irland, die Niederlande, Portugal oder Großbritannien haben der Arbeitslosigkeit erfolgreich den Kampf angesagt. Die institutionellen Reformen beschränkten nicht nur die Macht der Interessenverbände am Arbeitsmarkt und verringerten den Schutz der Arbeitsplatzbesitzer. Erfolgreich waren sie auch, weil sie die Arbeitsmarktpolitik reformierten.

Arbeitsmarktpolitik will zweierlei: Einerseits sollen Arbeitnehmer einen Schutz vor den materiellen Folgen des Risikos der Arbeitslosigkeit erhalten, andererseits arbeitslos gewordene Arbeitnehmer möglichst schnell wieder in "Arbeit und Brot" kommen. Mit der passiven Arbeitsmarktpolitik wird Arbeitslosen ein Teil des ausgefallenen Arbeitseinkommens ersetzt. Die wichtigste Institution ist die Arbeitslosenversicherung. Das Arbeitslosengeld I und II sind Mittel, die sie einsetzt, das Lebenseinkommen der Arbeitnehmer zu glätten. Dabei ist nur das Arbeitslosengeld I eine Versicherungsleistung. Das Arbeitslosengeld II ist eine Leistung der sozialen Grundsicherung. Die wird nach Auslaufen des Arbeitslosengeldes I nur gewährt, wenn der Arbeitslose arbeitsfähig und bedürftig ist.

Die aktive Arbeitsmarktpolitik will Arbeitslosigkeit nicht nur passiv finanzieren, sie will den Arbeitslosen auch eine Brücke zurück in eine reguläre Beschäftigung bauen. Ungleichgewichte auf den Arbeitsmärkten sollen verringert werden. Das wird grundsätzlich auf drei Wegen angegangen: durch Beratung und Vermittlung, durch Qualifizierung, oft aber auch durch staatliche Beschäftigung. Auf dem ersten Weg sollen asymmetrisch zwischen Arbeitsangebot und -nachfrage verteilte Informationen verringert, auf dem zweiten qualifikatorischer Mismatch abgebaut und auf dem dritten die Arbeitsnachfrage selbst erhöht werden. Aktive Arbeitsmarktpolitik wird nicht nur von der Bundesagentur in Nürnberg betrieben, auch Kommunen waren in der Vergangenheit sehr aktive, oft innovative Spieler.

Alle Arbeitsmarktpolitik, passiv und aktiv, ergibt nur als Hilfe zur Selbsthilfe wirklich einen Sinn. Die Arbeitslosenversicherung war ursprünglich nicht nur konzipiert, temporäre Einkommensausfälle zu kompensieren, sie sollte als automatischer Stabilisator auch nachfragebedingte Arbeitslosigkeit bekämpfen. Die Zeiten haben sich geändert, die heutige Arbeitslosigkeit ist kaum noch konjunkturell, sie ist vor allem strukturell. Eine Arbeitslosenversicherung arbeitet somit dann effizient, wenn sie den Arbeitslosen hilft, die strukturellen Hürden zu überwinden. Das gelingt aber nur, wenn Arbeitnehmer besser, billiger oder schneller werden. Eine effiziente Arbeitslosenversicherung fördert die Investitionen in Humankapital, macht Löhne und Lohnstrukturen möglichst wenig inflexibel und die Arbeitnehmer nicht zu immobil.

Die eigentliche Herausforderung passiver Arbeitsmarktpolitik ist der Spagat zwischen materieller Absicherung der Individuen bei Arbeitslosigkeit, der Bereitschaft der Arbeitslosen, angebotene Arbeitsplätze anzunehmen und dem Willen der Unternehmen, neue Arbeitsplätze zu schaffen. Dieser Spagat lässt sich aushalten, wenn die drei Parameter der Arbeitslosenversicherung optimal kombiniert werden: die Höhe der Leistungen, die Dauer des Bezugs der Leistungen und die Kriterien der Zumutbarkeit. Werden allerdings relativ hohe Leistungen relativ lange gewährt und mit geringen Bezugskriterien verknüpft, bleiben Löhne und Lohnstrukturen starr, Arbeitnehmer werden immobil, in das notwendige Humankapital wird zu wenig investiert. Der Spagat wird zu Lasten der Arbeitsplätze aufgelöst. Die finanzielle Basis passiver Arbeitsmarktpolitik erodiert.

Aktive Arbeitsmarktpolitik ergibt Sinn, wenn sie an den strukturellen Wurzeln der Beschäftigungsmisere ansetzt. Das Ziel muss immer sein, arbeitslose Arbeitnehmer in reguläre Beschäftigung zu bringen. Damit ist klar, dass alle Aktivitäten, die wie etwa Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen nur Arbeitslosigkeit verstecken, nicht in Frage kommen. Alles was hingegen den Matching-Prozess effizienter macht, wie etwa Beratung, Vermittlung und Qualifizierung ist grundsätzlich sinnvoll. Was die Verweildauer der Arbeitslosigkeit senkt, erhöht das effektive Arbeitsangebot, der Wettbewerb auf den Arbeitsmärkten wird schärfer, die Löhne und Lohnstrukturen werden flexibler, die Arbeitnehmer mobiler. Das sind gute Voraussetzungen für Unternehmen, neue Arbeitsplätze zu schaffen.

Wie alle Medizin, ist auch die aktive Arbeitsmarktpolitik nicht frei von Risiken und Nebenwirkungen. Nur wenn sie gezielt auf Langzeitarbeitslose ausgerichtet und zeitlich begrenzt wird, können schädliche Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekte minimiert werden. Die Anmaßung von Wissen einer marktfernen Qualifizierung kann nur klein gehalten werden, wenn der Markt für qualifizierende aktive Arbeitsmarktpolitik wettbewerblich strukturiert ist. Das eigentliche Problem, dass beschäftigungspolitische Verantwortung verwischt wird, weil der Staat zum "employer of last resort" wird, bleibt nur begrenzt, wenn die aktive Arbeitsmarktpolitik nicht in großem Stil betrieben wird. Nur dann kann es gelingen, die Lohn- und Tarifpolitik zu begrenzen und den "Teufelskreis" von höheren Ausgaben, höheren Steuern und Abgaben, höheren Löhnen und steigender Arbeitslosigkeit zu verhindern.

Was hat Arbeitsmarktpolitik geleistet?

Ein Blick in die Realität zeigt, Arbeitsmarktpolitik enttäuscht überall, nirgends kann sie die Erwartungen erfüllen. Das ist auch in Deutschland nicht anders. Es gilt sowohl für die passive als auch aktive Variante. Der Zielkonflikt zwischen materieller Sicherheit und ökonomischer Effizienz wird in der Arbeitslosenversicherung zu Lasten der Effizienz entschieden. Dabei wird hierzulande eine besonders ungünstige Kombination aus Höhe der Leistungen, Dauer des Bezugs der Leistungen und tatsächlichen Zumutbarkeitskriterien gewählt. Das Arbeitslosengeld ist im internationalen Vergleich relativ üppig, die Leistungen werden relativ lange gewährt, die steuerfinanzierte Arbeitslosenhilfe bis vor kurzem sogar unbegrenzt, die Bezugskriterien, die Mitwirkungspflichten und Sanktionen waren bisher eher lax.

Das alles ist Gift für die Arbeitsmärkte. Die Anpassungskapazität geht zurück, die Arbeitslosigkeit verfestigt sich. Eine großzügige Arbeitslosenversicherung schafft für Arbeitnehmer gewisse Anreize, länger als unbedingt notwendig, arbeitslos zu bleiben. Da Arbeitnehmer bei sektoralem Strukturwandel durch die Arbeitslosenversicherung bei Arbeitslosigkeit besser finanziell abgesichert sind, wird die Lohn- und Tarifpolitik der Arbeitsplatzbesitzer aggressiver, noch weniger Arbeitsplätze werden rentabel. Höhere Lohnersatzleistungen erhöhen auch die Anspruchslöhne der Arbeitnehmer. Damit schmälern sie nicht nur die Chancen vor allem gering qualifizierter Arbeitnehmer auf einen Arbeitsplatz, sie verringern auch die räumliche, sektorale und berufliche Mobilität derselben.

Die deutsche Arbeitslosenversicherung hat noch einen anderen Makel: die mangelnde Äquivalenz von Beiträgen und Leistungen. Die Beiträge sind nicht risikoäquivalent, das Arbeitslosengeld ist kinderbezogen, Kurzarbeiter- und Winterausfallgeld sind ebenso wie die Praxis der Frühverrentung versicherungsfremd. Bei fehlender Äquivalenz ist "Moral-Hazard"-Verhalten unvermeidlich. Das zeigt sich bei den Arbeitnehmern, die zu lange arbeitslos bleiben. Es äußert sich aber auch bei den Unternehmen, die schneller entlassen. Schließlich neigen auch die Tarifpartner dazu, die Arbeitslosenversicherung als Lastesel zu benutzen, auf den sie beschäftigungspolitische Lasten abladen. Es verwundert daher nicht, wenn die Lohn- und Tarifpolitik aggressiver ausfällt.

Aber auch die aktuelle aktive Arbeitsmarktpolitik trägt nicht dazu bei, die Arbeitsmärkte funktionsfähiger zu gestalten. Das liegt nicht daran, dass wir zu wenig für aktive Arbeitsmarktpolitik ausgeben. Wir liegen deutlich über dem Durchschnitt der OECD-Länder. Dem Anspruch, die Ungleichgewichte auf den Arbeitsmärkten zu verringern, wird die aktive Arbeitsmarktpolitik nicht gerecht, weil sie wenig effizient ist und beträchtliche Nebenwirkungen produziert. Ein großer Teil der Maßnahmen ist allenfalls mäßig erfolgreich, einige sind sogar kontraproduktiv. Das gilt nicht nur für Beschäftigungsprogramme wie ABM, es trifft auch auf viele Qualifizierungs- und Trainingsmaßnahmen zu. Trotz gelegentlicher Erfolge auf Mikroebene erhöhen sie oft eher die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit.

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Ein-Euro-Jobs sind erfolglos, weil sie kaum marktverwertbares Humankapital vermitteln, zu wenig zielgruppenorientiert sind und potenziellen Arbeitgebern negative Signale senden. Wenn diese Maßnahmen für Arbeitslose finanziell lukrativ sind, weil sie höhere Transfereinkommen garantieren oder den Anspruch auf Arbeitslosengeld erneuern, nimmt der Anreiz ab, sich nach einer regulären Beschäftigung umzusehen. Aber auch Qualifizierungs- und Trainingsprogramme sind wenig effizient. Das eigentliche Problem besteht darin, dass Qualifizierung "off the job" immer einer "on the job" unterlegen ist. Aber auch den Versuchen, Arbeitslose mit Lohnsubventionen in den regulären Arbeitsmarkt zu integrieren (Saar-Gemeinschaftsinitiative, Mainzer Modell), war kein Erfolg beschieden.

Den traditionellen Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik kann somit kein gutes Zeugnis ausgestellt werden. Das trifft nicht nur für Deutschland zu, es gilt international. Eines zeigen die Studien allerdings auch: Die aktive Arbeitsmarktpolitik sollte sich wieder auf das besinnen, was sie grundsätzlich am besten kann: beraten und vermitteln. Alles andere sollte sie sein lassen. Aber auch auf diesem Felde ist die Bundesagentur nicht gerade sehr erfolgreich. Das zeigt nicht nur der Skandal um geschönte Vermittlungszahlen, erkennbar wird der mangelnde Erfolg auch daran, dass nur jede dritte unbesetzte Stelle den Behörden gemeldet wird. Verwunderlich ist das allerdings nicht. Überall, wo Monopole herrschen, sind die Ergebnisse für die Nachfrager bescheiden.

Auch wenn die internationale Erfahrung lehrt, dass Arbeitsmarktpolitik den Flurschaden, den Lohn- und Tarifpolitik auf Arbeitsmärkten anrichten, allenfalls lindern kann, verbessern lässt sie sich immer. Genau das hat die Bundesregierung versucht. Mit dem Job-AQTIV-Gesetz hat sie den Startschuss für eine "neue" Arbeitsmarktpolitik gegeben, mit "Hartz" und der "Agenda 2010" hat sie sie fortgesetzt. Die Maxime "fordern und fördern" war die Leitidee. Aktiv wurde sie vor allem auf drei Gebieten: Beratung und Vermittlung sollten verbessert, Qualifizierung marktnäher organisiert und die Arbeitsanreize der Arbeitslosen gestärkt werden. Ein Blick auf die Arbeitsmärkte zeigt, trotz vollmundiger Ankündigungen, besonders erfolgreich war die Arbeitsmarktpolitik der letzten Jahre nicht.

Bei Beratung, Vermittlung und Qualifizierung steht die Wende zum Besseren noch aus. Daran wird sich solange nichts ändern, wie der Wettbewerb auf diesem Feld massiv beschränkt wird. Zwar hat die Ausgabe von Gutscheinen für Vermittlung und Bildung mehr Wettbewerb gebracht, allerdings ein Wettbewerb von Gnaden der Bundesagentur. Vermittlungsgutscheine werden erst nach sechs Wochen und auch nur auf Antrag ausgegeben. Private Vermittler haben keine faire Chance. Das ist bei Bildungsgutscheinen nicht anders. Den Arbeitslosen wird keine generelle Wahlmöglichkeit eingeräumt. Die Gutscheine kommen erst zum Einsatz, wenn eine anschließende Integration in ein reguläres Beschäftigungsverhältnis sehr wahrscheinlich ist. Damit werden Kurzzeit- gegenüber Langzeitarbeitslosen begünstigt. Massive Mitnahmeeffekte sind unvermeidlich.

Auch wer hofft, dass "Hartz IV" mehr Wettbewerb auf dem Felde der Arbeitsmarktpolitik bringt, wird enttäuscht. Mit der überfälligen Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurden grundsätzlich die Job-Center für erwerbsfähige Langzeitarbeitslose zuständig. Den Kommunen verbleiben nur mehr die erwerbsunfähigen Transferempfänger. Ihr bisheriges Potenzial, die Probleme erwerbsfähiger Sozialhilfeempfänger vor Ort zu lösen, wird weitgehend stillgelegt. Allerdings können Job-Center und Kommunen so genannte Arbeitsgemeinschaften bilden, in die beide ihre Kompetenzen einbringen. 69 Kommunen wird die Möglichkeit eingeräumt, in einer fünfjährigen Experimentierphase das arbeitsmarktpolitische Geschäft in eigener Regie durchzuführen.

Ein fairer arbeitsmarktpolitischer Wettbewerb zwischen Job-Centern, Arbeitsgemeinschaften und Kommunen findet nach wie vor nicht statt. Klare Wettbewerbsregeln existieren nicht. Die Zuständigkeiten sind weiter aufgeteilt, der Streit, ob Langzeitarbeitslose arbeitsfähig sind oder nicht, ist vorprogrammiert. Da Aspekte der Versicherung, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik vermengt werden, wird die Finanzverantwortung von Arbeitslosenversicherung und Staat weiter verwischt. In den Arbeitsgemeinschaften kooperieren die potenziellen Wettbewerber der Bundesagentur und der Kommunen, Wettbewerb wird unterbunden. Auch den Optionskommunen sind die schärfsten Zähne des Wettbewerbs gezogen. Ein echtes Experimentieren ist nicht möglich, weil sie mitunter auf die Möglichkeiten des Sozialgesetzbuches (SGB) III beschränkt sind. Abhilfe könnte nur Paragraph 16, 2 SGB II als echte Generalklausel bringen.

Mit den Hartz-Gesetzen sollten auch die Arbeitsanreize von Arbeitslosen gestärkt werden. Ein Ansatzpunkt war die Höhe der Leistungen. Das neue Arbeitslosengeld II wurde auf das Niveau der Sozialhilfe gesenkt. Der Lohnabstand für Arbeitslose mit vorher hohem Erwerbseinkommen steigt, das gilt allerdings nicht für gering Qualifizierte, die eigentliche Problemgruppe am Arbeitsmarkt. Die Hinzuverdienstregelungen wurden reformiert, wirklich besser wurden sie trotzdem nicht. Nach wie vor sind die Transferentzugsraten zu hoch, die Anreize zur Arbeitsaufnahme zu gering. Auch die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I wurde reformiert. Es kann zukünftig nur noch zwölf Monate bezogen werden, für ältere Arbeitnehmer ab 55 Jahren gilt mit maximal 18 Monaten eine Ausnahme. Das erste ist ein Schritt in die richtige Richtung, das zweite eindeutig nicht.

Die Arbeitsanreize lassen sich auch steigern, wenn strengere Anforderungen an den Bezug von Leistungen gestellt werden. Auch das ist mit den Hartz-Gesetzen versucht worden. Nach Möglichkeit schon vor Beginn der Arbeitslosigkeit soll mit der Beratung und Vermittlung begonnen werden. Beschäftigten wird eine frühzeitige Meldepflicht auferlegt. In Eingliederungsvereinbarungen werden die Rechte und Pflichten der Transferempfänger klar geregelt. Die Zumutbarkeitskriterien wurden verschärft, die Beweislastumkehr vollzogen, die Sanktionen differenziert und verschärft, die Sperrzeiten-Regelung flexibilisiert und stärker an die Eigeninitiative der Arbeitslosen gebunden. Das alles kann helfen, die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit zu verringern.

Wie sollte die Arbeitsmarktpolitik aussehen?

Trotz Job-AQTIV, Hartz und Agenda 2010, die Reform der Arbeitsmarktpolitik, der passiven wie der aktiven, steckt noch in den Kinderschuhen. Aus einer sehr schlechten wurde allenfalls eine schlechte Arbeitsmarktpolitik. Der Kampf gegen die Arbeitslosigkeit ist nur zu gewinnen, wenn die Arbeitsmarktpolitik auf den Prüfstand gestellt wird. Das bedeutet nicht weniger, als das korporatistische Modell zur Disposition zu stellen. In der Bundesagentur spiegelt sich der deutsche Korporatismus wie in einem Brennglas. Nirgends ist die Kooperation von Tarifpartner und Staat zu Lasten Dritter so ausgeprägt wie dort. Der Staat stellt den Tarifpartnern mit der Arbeitslosenversicherung einen Lastesel zur Verfügung, über den sie selbst verursachte beschäftigungspolitische Lasten auf Steuer- und Beitragszahler abwälzen können. Eine grundlegende Reform der Bundesagentur bedeutet einen Bruch mit unserer korporatistischen Tradition. Das wäre ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung.

Die Arbeitslosenversicherung ist das Herzstück der Arbeitsmarktpolitik. Sie muss so reformiert werden, dass Arbeitslose schneller auf offene Stellen vermittelt werden. Gegenwärtig macht sie Arbeitslose sektoral, räumlich und beruflich eher träge. Mit "Reförmchen", wie einer kürzeren Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I oder einer nur formal schärferen Zumutbarkeit, ist es nicht getan. Notwendig ist mehr, wesentlich mehr. Da effiziente private Versicherungslösungen nicht in Sicht sind, braucht die Arbeitslosenversicherung auch weiter einen organisatorischen staatlichen Rahmen. Eine Reform muss aber die eigentliche Versicherung und das tagtägliche operative Geschäft voneinander trennen. Das macht eine Entflechtung der Bundesagentur notwendig.

Eine neue Arbeitslosenversicherung könnte wie folgt aussehen: Sie bietet ein für alle verpflichtendes Grundpaket und zusätzliche Wahlpakete an. Kernelemente des Grundpakets sind das Arbeitslosengeld und ein Anspruch auf Beratungs- und Vermittlungsaktivitäten. Die Höhe des Arbeitslosengeldes orientiert sich am Sozialhilfeanspruch des Haushaltes. Der Bezug wird auf zwölf Monate begrenzt, wer länger arbeitslos und bedürftig ist, erhält eine kommunal festgelegte und organisierte Sozialhilfe. Das Grundpaket enthält auch Leistungen der Beratung und Vermittlung. Die Arbeitslosenversicherung berät und vermittelt aber nicht selbst, sie gibt Gutscheine aus, die von den Arbeitslosen bei Arbeitsämtern, Kommunen oder privaten Vermittlern eingereicht werden können.

Die Vermittler können die Gutscheine nach erfolgreicher und nachhaltiger Vermittlung der Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt bei der Arbeitslosenversicherung einlösen. Zwischen Job-Centern, kommunalen und privaten Vermittlern wird ein intensiver Wettbewerb um den erfolgreichsten Weg entfacht. Ineffiziente Anbieter werden diesen Wettbewerb nicht überleben. Orientieren sich die Erfolgshonorare an der Schwere der Fälle, werden auch Arbeitsuchende mit schlechten Vermittlungschancen nicht einfach in dieSozialhilfe durchgereicht. Qualifikation, Alter, Erwerbsbiografie, Dauer der Arbeitslosigkeit u.a. müssen sich in der Höhe der Vermittlungsprämie wiederfinden. Nur dann ist der Wettbewerb effizient und der Vermittlungsprozess erfolgreich.

Das Grundpaket wird auch weiter über Beiträge finanziert. Um auf den Arbeitsmärkten individuelles, unternehmerisches und gewerkschaftliches Fehlverhalten möglichst klein zu halten, das durch die Arbeitslosenversicherung ausgelöst wird, muss sich der Kreis der Beitragszahler ändern. Neben Arbeitnehmern und Unternehmen werden auch die Gewerkschaften zur Kasse gebeten. Mit ihrer Lohn- und Tarifpolitik entscheiden sie ganz wesentlich über Wohl und Wehe auf den Arbeitsmärkten. Die gewerkschaftliche Zuschusspflicht trägt mit dazu bei, dass sich die Gewerkschaften mit ihrer Politik wieder stärker an der tatsächlichen Lage auf den Arbeitsmärkten orientieren. Das alles spricht dafür, die Finanzierung des Grundpakets drittelparitätisch zu organisieren.

Mögliches Fehlverhalten wird durch risikoäquivalentere Beiträge für alle drei Gruppen weiter begrenzt. Individuelle, sektorale und regionale Besonderheiten werden berücksichtigt. Die Beiträge der Arbeitnehmer werden stärker nach individuellen Risikomerkmalen wie Beruf, Branche, Region, Qualifikation etc. differenziert. Das verringert die Anreize, länger als notwendig arbeitslos zu bleiben, die räumliche, sektorale und berufliche Mobilität steigt. Ein Unternehmen, das öfter als der Durchschnitt der Unternehmen seiner Branche entlässt, zahlt höhere Beiträge. Unternehmerisches Fehlverhalten "leichtfertiger" Entlassungen verliert an Bedeutung, schädliche Quersubventionierung und allokative Verzerrungen gehen zurück. Schließlich orientieren sich die Zuschüsse der einzelnen Gewerkschaften daran, ob und wie die Arbeitslosigkeit in einer Branche vom sektoralen Durchschnitt abweicht. Das begünstigt sektoral stärker differenzierte Lohn- und Tarifabschlüsse.

Die Versicherten können auch vom Grundpaket abweichende Leistungen nachfragen, Leistungen des Grundpakets verändern und/oder sich über das Grundpaket hinaus absichern. Es ist denkbar, individuell die Höhe und zeitlichen Profile (degressiv/progressiv) des Arbeitslosengeldes, den Beginn (mögliche Karenztage) und die Dauer des Bezugs oder die Zumutbarkeitskriterien zu verändern. Wer laxere Kriterien will, zahlt mehr, wer sich strengeren unterwirft, kommt günstiger weg. Bei allen Leistungen des Wahlpakets muss allerdings das Äquivalenzprinzip strikt eingehalten werden. Wer mehr Leistungen will, muss dafür bezahlen, wer sich mit weniger zufrieden gibt, erhält einen Rabatt.

Das Grundpaket enthält außer Beratung und Vermittlung keine Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Arbeitnehmern sollte es aber möglich sein, sich gegen den Verlust an Qualifikation zu versichern. Mögliche Wahlleistungen können deshalb auch Maßnahmen der Aus- und Weiterbildung umfassen. Im Schadensfall kann der Versicherte die individuell versicherte Leistung mittels eines Gutscheins beim Anbieter seiner Wahl nachfragen. Das können Job-Center, Kommunen oder private Anbieter sein. Damit kämen die teils zweifelhaften Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik ebenso auf den Prüfstand, wie die kommunale Beschäftigungspolitik und die Bildungseinrichtungen der Tarifpartner. Dem heimlichen Finanzausgleich der Arbeitsmarktpolitik würden Zügel angelegt.

Eine so reformierte Arbeitslosenversicherung macht institutionellen Wettbewerb in der Arbeitsmarktpolitik erst möglich. Das Äquivalenzprinzip wird stärker beachtet, "faulenzen" lohnt weniger, effizienzverschlingende Kontrollen können verringert werden. Der intensive Wettbewerb zwischen den Anbietern von Beratung, Vermittlung und Qualifizierung hilft, Arbeitnehmer besser zu beraten, zu vermitteln und adäquat zu qualifizieren. Das kann mit oder ohne Bundesagentur geschehen. Die hat es selbst in der Hand, ob sie weiter auf dem Markt für Beratung, Vermittlung und Qualifizierung bleibt oder bei schlechten Leistungen verschwindet. Der gegenwärtige, begrenzte Wettbewerb zwischen Job-Centern, Kommunen und privaten Anbietern wird endlich funktionsfähig.

Was ist sonst noch nötig?

Die Reform der Arbeitsmarktpolitik für Kurzzeitarbeitslose ist das eine, eine neue Arbeitsmarktpolitik für Langzeitarbeitslose das andere. Für erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger müssen die Kommunen wieder allein zuständig werden. Sie haben alle Anreize, eine effiziente Politik zu betreiben. Welche Instrumente auf der Leistungs- und Finanzierungsseite sie dabei einsetzen, um ihre Klientel wieder in reguläre Beschäftigung zu bringen, bleibt ihnen überlassen. Die Höhe der Sozialhilfe, die Transferentzugsrate, die Zumutbarkeitskriterien aber auch die konkrete Ausgestaltung der aktiven Arbeitsmarktpolitik werden von den Kommunen festgelegt. Das alles ist aber nur möglich, wenn sie mehr autonome und flexible Finanzquellen erhalten. Ein kommunales Hebesatzrecht auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer wäre ein erster wichtiger Schritt.

Eine solche Reform der Arbeitsmarktpolitik bringt auch die föderale Ordnung wieder auf einen wettbewerblichen Weg. Der institutionelle Wettbewerb zwischen Bundesagentur, Kommunen und privaten Anbietern in der aktiven Arbeitsmarktpolitik einer neuen Arbeitslosenversicherung wird zutage fördern, was des Marktes und was des Staates ist. Die Zuständigkeit der Kommunen für die aktive Arbeitsmarktpolitik in einer neuen Sozialhilfe trägt dem Subsidiaritätsprinzip endlich wieder Rechnung. Danach soll die staatliche Ebene für Aufgaben zuständig sein, die sie am besten erfüllen kann. Da die Kommunen auf ihrer Ebene experimentieren können, wird der institutionelle Wettbewerb geschärft. Die Vielfalt der kommunalen Arbeitsmarktpolitik wird zur Differenzierung beitragen. Es wird endlich wieder möglich, von den Besten zu lernen.

Alle internationale Erfahrung zeigt allerdings, dass man nicht zuviel von der Arbeitsmarktpolitik erwarten sollte. Auf sich alleine gestellt, ist sie eine stumpfe Waffe im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit. Notwendig ist ein Paket von Maßnahmen, das Arbeitsmärkte wettbewerblicher macht. Es reicht nicht aus, die Arbeitsanreize der Arbeitslosen zu stärken und sie beschäftigungsfähiger zu machen, es müssen auch neue Arbeitsplätze entstehen. Das wird aber nur der Fall sein, wenn sie sich für Unternehmen wieder rechnen. Dazu muss die Macht der Arbeitsplatzbesitzer eingedämmt werden. Das Tarifkartell muss aufgebrochen, der Kündigungsschutz verringert, der Sozialstaat grundlegend reformiert und die Barrieren auf den Güter- und Dienstleistungsmärkten abgebaut werden. Möglich ist das alles nur, wenn wir den Korporatismus endlich los werden.