Die Euro-Mediterrane Partnerschaft und der Nahostkonflikt | Barcelona-Prozess | bpb.de

Einleitung

Ohne die günstige politische Situation im Nahen Osten zu Beginn der neunziger Jahre wäre es wohl nie zum so genannten Barcelona-Prozess und der Euro-Mediterranen Partnerschaft (EMP) gekommen. Ein Frieden zwischen Israelis und Palästinensern schien damals möglich. Der in Madrid 1991 eingeleitete Nahostfriedensprozess und der 1995 eingeleitete Barcelona-Prozess waren zwar von Anfang an als separate Prozesse konzipiert, doch sie ließen sich in den letzten zehn Jahren nicht so auseinander halten wie ursprünglich geplant.

Die EMP sollte nie den Nahostkonflikt lösen, sondern zur Entspannung im Mittelmeerraum beitragen. Doch die negative Entwicklung im Nahostfriedensprozesses nach 1996 hat sich negativ auf die EMP ausgewirkt. Die EMP ist ein vielschichtiges Regionalkonzept der EU für den Mittelmeerraum und gleichzeitig ein spezifisches Beispiel für den multilateralen Ansatz der EU. Ausgerechnet der multilateral konzipierte Korb (I) der EMP war bislang anfälliger für die aus dem Nahostkonflikt entstehenden Probleme als der bilateral angelegte Korb (II).

Im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) betreibt die EU nun eine Rückkehr zur Bilateralisierung der euro-mediterranen Beziehungen. Die Neustrukturierung der bilateralen Beziehungen der EU zu Israel und zu den Palästinensern sollte jedoch nur als Basis für eine Intensivierung des regionales Dialogs dienen und diesen nicht ersetzen. Denn für eine Umsetzung der langfristigen Ziele der EMP ist der Regionaldialog ebenso wichtig, wie als unterstützender Hintergrundrahmen für eine Regelung des Nahostkonflikts. Die Frage nach der Zukunft der EMP stellt sich demnach nicht nur in Bezug auf den Nahostkonflikt, sondern auch im Kontext der Politikkonzepte "Europäische Nachbarschaftspolitik" und der "Strategischen Partnerschaft der EU mit dem Mittelmeerraum und dem Nahen Osten". Wird die EMP langfristig durch diese Politikkonzepte abgelöst oder dient sie vielmehr als Modell?

Die EU-Nahostpolitik im Rahmen der GASP

Die Beziehungen der einzelnen EU-Mitgliedstaaten zum Nahostkonflikt sind aus historischen Gründen sehr unterschiedlich. Doch seit dem Beginn der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) bemühen sich die Europäer, ihre Positionen zum Nahostkonflikt abzustimmen. Das zentrale Referenzdokument für die EU bleibt trotz großer Umsetzungsschwierigkeiten die Roadmap von April 2003, welche die Gründung eines unabhängigen, demokratischen und lebensfähigen palästinensischen Staates und die Lösung der Endstatusfragen bis Ende 2005 vorsieht. Die Grundposition der EU ist somit die Zweistaatenlösung. Hierbei appelliert die EU an beide Seiten, sich an internationales Recht zu halten und keine einseitigen Maßnahmen in Bezug auf die Endstatusfragen zu unternehmen. Die EU erkennt keine Änderungen der Grenzen von 1967 an, es sei denn, diese wurden von beiden Konfliktparteien in gegenseitigem Einverständnis vereinbart. Aus EU-Perspektive muss die Regelung des Konflikts die UN-Sicherheitsratsresolutionen 242, 338, 1397, 1402 und 1515 respektieren, die Beschlüsse der Madrid-Konferenz und das Prinzip "Land für Frieden".

Im Rahmen der GASP hat die EU zahlreiche Erklärungen und gemeinsame Standpunkte zum Nahen Osten verabschiedet. Gemeinsame Aktionen umfassten vor allem Wahlbeobachtung und technische Hilfe bei Wahlen in den palästinensischen Gebieten, die Ernennung des Sonderbeauftragten für den Nahen Osten und ein Hilfsprogramm zur Ausbildung der palästinensischen Polizei. Mit der "Gemeinsamen Strategie des Europäischen Rats vom 19. Juni 2000 zur Mittelmeerregion" wurden nicht nur die Prinzipien der EMP bekräftigt, sondern diese auch in einen engeren Zusammenhang mit der Regelung des Nahostkonflikts gerückt. Die diplomatische Präsenz Javier Solanas verleiht der EU auf internationaler Ebene mehr politisches Gewicht, auch im Nahostquartett.

Die EU ist der wichtigste Geldgeber an nichtmilitärischer Hilfe für den Nahostfriedensprozess und die Palästinenser. Die Hilfen der EU bestehen seit dem Beginn der zweiten Intifada im September 2000 aus einer Mischung aus Nothilfe, mittelfristigen Maßnahmen und Unterstützung für den Reformprozess. 2002 und 2003 hat die EU für Flüchtlingshilfe, Nahrungsmittel, Gesundheitswesen, Privatsektor, Städte- und Gemeindeverwaltungen, Institution Building und Justizreform ca. 500 Millionen Euro zur Verfügung gestellt. Die EU teilt sich mit Norwegen den Vorsitz des internationalen Geldgebermechanismus "Ad-Hoc Liaison Committee for Assistance to the Palestinians (AHLC)" und ist in der International Task Force on Palestinian Reform (TFPR) aktiv, die seit Juli 2002 die Fortschritte der palästinensischen Reformen überwacht. Auch bei der Durchführung der für Januar 2006 angesetzten Parlamentswahlen wird sich die EU wieder engagieren. Neben den genannten Maßnahmen verfolgt die EU ihre Nahostpolitik über die EMP.

Blockade des politischen Dialogs im Rahmen der EMP

Ein zentrales Ziel der Euro-Mediterranen Partnerschaft war es, tradierte Misstrauensverhältnisse und Machtbeziehungen zwischen Europa, Israel und den arabischen Staaten zu durchbrechen und ein neues Konzept der regionalen Kooperation zu entwerfen. Die Gründung einer neuen regionalen Sicherheitsgemeinschaft sollte indirekt zur Überwindung der regionalen Konflikte, wie dem Nahostkonflikt, beitragen. Dieser regionale Ansatz der EMP ist im Rahmen des ersten Korbes, der Politischen und Sicherheitspolitischen Partnerschaft, bislang jedoch mehr oder weniger gescheitert. Die Einschätzung, dass hierbei in den letzten zehn Jahren vor allem der Nahostkonflikt als ein blockierender Faktor gewirkt hat, ist Konsens. "Die Überprüfung hat ergeben, dass der Fortschritt der Partnerschaft durch andauernde Konflikte beeinträchtigt wird. Dies trifft insbesondere auf den Friedensprozess im Nahen Osten zu."

Trotz dieser ernüchternden Bilanz ist die konstante Aufrechterhaltung des politischen Dialogs im Rahmen der EMP ein politischer Erfolg. Die Auswirkungen der EMP auf den Friedensprozess sind eher indirekter Natur. Einer der Kernpunkte des "Acquis" der EMP ist, dass sie neben der UNO das einzige Forum bietet, in dem Israel, die Palästinenser und die arabischen Nachbarstaaten zusammenkommen. Obwohl die EMP-Außenminister-Konferenzen von Marseille 2000 und Valencia 2002 von Syrien und Libanon aus Protest gegenüber der israelischen Politik boykottiert wurden, ging die Kooperation in sektoriellen Konferenzen, im Euromed Ausschuss oder regionalen Projekten weiter. Während die offiziellen Gespräche im Nahostfriedensprozess oft monatelang abgebrochen waren, fanden am Rande der EMP-Außenminister-Konferenzen oft informelle Gespräche zwischen den Konfliktparteien statt. Die Senior Officials der zunächst 27, nun 35 Staaten haben sich in den letzten zehn Jahren regelmäßig getroffen und sich eine multilaterale Logik angeeignet. Positiv zu bewerten ist auch, dass die Palästinensische Autonomiebehörde (PA) im Rahmen der EMP von Anfang an als ein gleichwertiger Partner behandelt und somit diplomatisch aufgewertet wurde. Die EU setzt sich für eine größere politische und ökonomische Unabhängigkeit der palästinensischen Gebiete ein. Einige wenige vertrauensbildende bzw. "partnerschaftsbildende" Maßnahmen konnten im Rahmen des ersten Korbes realisiert werden: die Malta-Seminare für Jungdiplomaten, das außenpolitische Forschungsnetzwerk EuroMeSCo, gegenseitige Informationen über Manöver, gemeinsame Katastrophenschutzübungen und Zivilschutzprojekte. Ein Anti-Minenprogramm ist in Planung. Die im März 2005 in Kairo erstmals zusammengetretene Euro-Mediterrane Parlamentarierversammlung (EMPA) wird eine Arbeitsgruppe zum israelisch-palästinensischen Konflikt gründen. An derartigen Maßnahmen beteiligen sich sowohl die arabischen EMP-Teilnehmerstaaten als auch Israel.

Abgesehen von diesen Fortschritten in der Vertrauensbildung hat der Nahostkonflikt den Barcelona-Prozess jedoch immer wieder gelähmt. Die "Charta für Frieden und Stabilität", die eine Art Verhaltenskodex für friedvolles Konfliktmanagement und einen kontinuierlichen politischen Dialog im Falle eines Konflikts garantieren sollte, wurde bis heute nicht unterschrieben. Besonders Frankreich hatte sich hier engagiert, scheiterte aber 2000 mit seinem Charta-Entwurf auf der EMP-Außenministerkonferenz von Marseille, die von der erneuten Zuspitzung im Nahostkonflikt überschattet wurde. Im Kontext der politischen Gespräche und offiziellen EU-Dokumente rund um den 10.Jahrestag der EMP wird das bereits für gescheitert erklärte Projekt der Charta nun wieder erneut thematisiert. Die arabischen Staaten sind erst zu einer Zusammenarbeit in sicherheitspolitischen Fragen bereit, wenn das strategische Ungleichgewicht zwischen Israel und seinen Nachbarländern aufgehoben ist, der Nahostkonflikt gelöst wird und Israel sein Atomwaffenmonopol aufgibt. Aus den gleichen Gründen konnten bisher keine größeren EMP-Konferenzen auf arabischem Boden stattfinden. Im offiziellen Diskurs der arabischen Mittelmeer-Partnerländer wird der Nahostkonflikt zudem traditionell gerne als Vorwand für mangelnden Reformwillen verwendet.

Mit der Erklärung von Barcelona wurde auch die Verwirklichung einer von Massenvernichtungswaffen freien Zone angestrebt. Die Länder der Mittelmeerregion, die an der EMP teilnehmen, kündigten mit der Barcelona-Erklärung ihre Absicht an, ihren diesbezüglichen internationalen Verpflichtungen nachzukommen. Dieses Ziel ist auch in den Assoziationsabkommen und neuerdings in den Aktionsplänen der Europäischen Nachbarschaftspolitik verankert, selbst mit dem schwierigen Verhandlungspartner Syrien. Aber von der Realisierung dieses Ziels ist man noch sehr weit entfernt. Der Hohe Vertreter für die GASP, Javier Solana, hat diesbezüglich eine Arbeitskonferenz zum Thema Massenvernichtungswaffen angeregt. Die EMP-Teilnehmerstaaten sollen eine enge Zusammenarbeit vereinbaren, um ihre Verpflichtungen in Bezug auf die Ausfuhr, den Transit und die Kontrolle der Endverwendung sowie die Durchsetzungsverfahren zu erfüllen, während die Europäische Kommission voraussichtlich mit technischer Hilfe unterstützend wirken wird. Aber auch in der Frage der Massenvernichtungswaffen sind die arabischen EMP-Teilnehmerstaaten nur zu Verhandlungen bereit, wenn Israel sein Atomwaffenmonopol aufgibt.

Welche Konsequenzen sind aus den Negativfolgen des Nahostkonflikts für die EMP zu ziehen? Ein Szenario besteht darin, den Sicherheitskorb ganz aufzugeben und den Barcelona-Prozess neu und weniger ehrgeizig zu definieren. Das hieße aber eigentlich: so weitermachen wie bisher. Denn der regionale Integrationsprozess im Mittelmeerraum ist de facto bislang vor allem auf bilateralem Weg zwischen der EU und den einzelnen Mittelmeerpartnerländern abgelaufen, das heißt, die arabischen Staaten mussten nicht unbedingt mit Israel kooperieren und umgekehrt. Ein zweites Szenario könnte eine noch konsequentere Trennung von Barcelona-Prozess und Nahostfriedensprozess sein, nach dem Motto: Der Barcelona-Prozess darf nicht zur Geisel des Nahostfriedensprozesses werden. Schließlich besteht ein drittes Szenario in der Wiederbelebung des ersten Korbs und einer Rückkehr zur konzeptionellen Verknüpfung der drei Körbe, die in der Praxis eher voneinander getrennt sind.

Die Intensivierung des ersten Korbs ist insofern sinnvoll, als er alle am Nahostkonflikt beteiligten Parteien an einen Tisch bringt, er bei der Entwicklung friedlicher Lösungsvorschläge unterstützend wirken und auf die Situation nach dem Konflikt vorbereiten kann. Nicht zuletzt hat die EMP auch dazu beigetragen, dass die EU-Mitgliedstaaten ihre nationalen Positionen in Bezug auf den israelisch-palästinensischen Konflikt zugunsten einer gemeinsamen europäischen Position zunehmend zurückstellen. Wenn man die EMP als Ganzes oder auch nur den sicherheitspolitischen Korb aufgeben würde, so würden sich die Positionen der EU-Mitgliedstaaten in Bezug auf den Konflikt wieder stärker polarisieren. Dies wäre jedoch gewiss nicht im Interesse aller beteiligten Akteure.

Die Entwicklung der Situation im israelisch-palästinensischen Konflikt seit dem Tod Arafats und die Treffen zwischen dem israelischen Premierminister Ariel Sharon und dem Präsidenten der Palästinensichen Behörde Machmud Abbas geben Anlass zu neuer, wenn auch begrenzter Hoffnung. Die EMP kann hier zu Fortschritten beitragen, auch wenn sie nicht das geeignete Forum für eine Einigung darstellt. Alle an der EMP beteiligten Staaten setzen sich für intensivere Anstrengungen des Nahost-Quartetts (EU, Russland, USA, UNO) zur Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts ein und auch für die Umsetzung des in der Roadmap vereinbarten Ziels, also der Schaffung eines demokratischen palästinensischen Staates in Frieden und Sicherheit mit Israel - im Rahmen des israelisch-palästinensischen Friedensprozesses. Die EMP unterstützt kontinuierlich die Zusammenarbeit der Konfliktparteien, insbesondere im gewerblichen und wirtschaftlichen Bereich, und ergänzt die politischen Prozesse. Im Kontext einer Konfliktregelung kann die EMP die notwendigen Instrumente bereitstellen, um den erreichten Frieden zu sichern, zum Beispiel über die zukünftige Unterzeichnung einer Charta für Frieden und Stabilität und die größtmögliche Einbindung aller Beteiligten in den europäischen Raum mit Hilfe der Nachbarschaftspolitik.

Die Wirtschafts- und Finanzpartnerschaft als politischer Türöffner?

Die Wechselwirkungen zwischen dem israelisch-palästinensischen Konflikt und dem zweiten Korb der EMP sind gemischter Natur. Alle Assoziierungsabkommen mit den Mittelmeerpartnerländern wurden inzwischen unterzeichnet; sogar mit Syrien konnten die Verhandlungen abgeschlossen werden. Dies ist für die EU ein großer Erfolg ihrer bilateralen Beziehungen zu den einzelnen Partnerländern und die erste Etappe auf dem Weg zur angestrebten Freihandelszone. Das Assoziierungsabkommen mit Israel trat im Juni 2000 in Kraft. Es beinhaltet die Schaffung einer Freihandelszone zwischen der EU und Israel, wissenschaftliche und technologische Zusammenarbeit sowie einen konstanten politischen Dialog. Das Interims-Assoziierungsabkommen über Handel und Zusammenarbeit mit der Palästinensischen Autonomiebehörde wurde im Februar 1997 unterzeichnet, konnte jedoch aufgrund der politischen Situation und der starken wirtschaftlichen Abhängigkeit der Palästinenser von Israel bis heute nicht umgesetzt werden. Derzeit leben 58 Prozent der palästinensischen Bevölkerung unter der Armutsgrenze; ca. 40 Prozent der Bevölkerung sind arbeitslos. Das sind schlechte Asugangsbedingungen für einen entstehenden Staat. Ein palästinensischer Staat kann nur dann überleben, wenn er von Israel unabhängig wird und eine Chance erhält, eigene Wirtschaftsstrukturen aufzubauen.

Neben den Fördermitteln, die über die bilateralen Assoziierungsabkommen an die Mittelmeerdrittländer fließen, wurden im Rahmen des MEDA-Programms seit 1995 auch 88,8 Millionen Euro für regionale Friedensprojekte zwischen Israelis und Arabern zur Verfügung gestellt. Diese grenzüberschreitenden Entwicklungsprojekte umfassten die Bereiche Umwelt, Gesundheit, Justizfragen, Ökonomie, Bildung, Medien und Zivilgesellschaft. Die Hoffnung, dass regionale und subregionale ökonomische Zusammenarbeit zwischen Israel und seinen Nachbarländern bessere Bedingungen für Friedensverhandlungen schafft, wurde jedoch enttäuscht. Leichte Fortschritte sind im Energie- oder Verkehrssektor zu verzeichnen. Davon abgesehen stellen ökonomische Fragen eher einen zusätzlichen Konfliktfaktor dar, wie die Situation der Palästinenser, die in Israel arbeiten, die Wasserfrage oder die von israelischen Siedlern auf palästinensischem Gebiet erstellten Produkte. Israel verfügt über die am weitesten entwickelte Wirtschaft in der Region und könnte die Rolle des Motors für die regionale Integration spielen. Die arabischen Staaten stehen aber auch aus ökonomischer Perspektive einer Zusammenarbeit mit Israel skeptisch gegenüber, denn kurz- und mittelfristig würde vor allem Israel von der Zusammenarbeit profitieren. Langfristig kann die Euro-Mediterrane Freihandelszone aber nur funktionieren, wenn die bilaterale und die regionale Ebene gleichzeitig existieren, das heißt, wenn auch alle südlichen und östlichen Mittelmeerländer untereinander Freihandelsabkommen geschlossen haben. Die 2001 gegründete Agadirgruppe (Marokko, Tunesien, Ägypten, Jordanien) ist ein erster Versuch in diese Richtung, deren Erfolge sich aber erst noch zeigen müssen.

Auch das in den Assoziierungsabkommen verankerte Prinzip der Konditionalität ist in seiner Umsetzung problematisch und wurde bislang gegenüber den arabischen EMP-Teilnehmerstaaten nicht angewendet. Dies erklärt sich aus dem fehlenden Konsens unter den EU-Mitgliedstaaten, der für einen solchen Beschluss notwendig wäre. Ein Konsens besteht eher darüber, dass Wirtschaftssanktionen zur Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen uneffektiv sind und es sinnvoller ist, die ökonomische Zusammenarbeit voranzutreiben und den politischen Dialog in Gang zu halten. Auch mit Israel möchte die EU den politischen Dialog nicht gefährden. Als die internationale Gemeinschaft 2002 den aggressiven Kurs der Regierung Sharon in den palästinensischen Gebieten wegen Verletzung des Völkerrechts kritisierte, wurden zwar Forderungen nach einer Suspendierung des Assoziierungsabkommens mit Israel laut, aber es kam nicht dazu. Das muss die EU jedoch nicht davon abhalten, mehr positive Konditionalität anzuwenden, das heißt, mehr politische Forderungen an die ökonomische Unterstützung zu koppeln und den Respekt der euro-mediterranen Spielregeln durch Israel und die Palästinenser bestimmter einzufordern.

Der Nahostkonflikt und die kulturelle und soziale Partnerschaft

Hauptziel des dritten Korbs ist es, die Gesellschaften der EMP-Teilnehmerstaaten kulturell anzunähern und gegenseitige Feindbilder und Vorurteile abzubauen. An regionalen Kulturprogrammen, wie Euromed Heritage und Euromed Audiovisual, beteiligen sich auch tatsächlich Israelis, Palästinenser und arabische Nachbarn. Nach dem Scheitern des Nahostfriedensprozesses wurde es jedoch auch für kulturell und sozial engagierte NGOs schwieriger, gemeinsame Projekte zu organisieren. Einige der von der EU geförderten kulturellen Projekte wurden im Zuge der "Operation Schutzwall" von der israelischen Armee behindert oder zerstört, wie zum Beispiel die Arbeit von "Museum ohne Grenzen" oder die palästinensische Fernsehstation. Palästinensischen Künstlern, Intellektuellen oder Journalisten ist es oft nicht möglich, an euro-mediterranen kulturellen Kooperationsprojekten teilzunehmen, weil sie keine Visa erhalten oder sich aufgrund der zahlreichen Sperren nicht frei bewegen können.

Das regelmäßig stattfindende Euromed Zivilforum bietet palästinensischen und israelischen NGOs die Gelegenheit, sich über ihre Arbeit auszutauschen und Kontakte für zukünftige Projekte zu knüpfen. Die Debatten der bisherigen Zivilforen waren oft von den Entwicklungen des Nahostkonflikts beherrscht. Die Gründung der Anna Lindh Stiftung für den Dialog der Kulturen in Alexandria war insofern symbolhaft, als diese neue Institution der EMP auf arabischem Boden gegründet wurde. Die Europäer möchten so die "Co-Ownership", also mehr Eigenverantwortung, in der EMP bei den südlichen Mittelmeeranrainern wecken. Inwiefern israelische Intellektuelle und Künstler problemlos an den Aktivitäten der Stiftung teilnehmen können, muss sich jedoch noch zeigen. Gerade in den am Konflikt beteiligten Gesellschaften existieren weiterhin verzerrte Geschichtsbilder über die Entstehung des Staates Israels und die Geschichte der Palästinenser.

Die EMP im Kontext der Neuen Nachbarschaftspolitik

Im Rahmen der Nachbarschaftspolitik hat die EU bereits im Dezember 2004 Aktionspläne mit Israel, Jordanien, Marokko, der Palästinensischen Autonomiebehörde und Tunesien unterzeichnet. Die Aktionspläne beinhalten ähnliche Vereinbarungen wie die Assoziierungsabkommen, ermöglichen aber ein tieferes Eingehen auf die spezifischen ökonomischen Bedürfnisse der einzelnen Länder und sind ein Ausdruck des neuen bilateralen Kurses der EU. Die einzelnen Länder dürfen den Rhythmus der ökonomischen, sozialen und politischen Reformen selbst bestimmen. Je schneller ein Land Reformen umsetzt, um so mehr wird es von der EU mit ökonomischen Vergünstigungen belohnt. Besonders Israel begrüßt die Idee der Aktionspläne, da es aus dem MEDA-Programm der EMP nur wenige Fördermittel erhielt, die vor allem als Hilfe für die weniger entwickelten Mittelmeer-Partnerländer gedacht waren. Andererseits gestalteten sich die Verhandlungen zwischen EU und Israel besonders schwierig, da Israel keine Referenzen zur Roadmap und zu Rüstungsfragen in die Prioritäten des Aktionsplans aufnehmen wollte. Die EU gab nicht nach, was als Beispiel für die zunehmende Bestimmtheit der EU-Außenpolitik gewertet wird.

Die arabischen Mittelmeerpartnerländer haben sowohl während der EMP-Außenminister-Konferenz in Den Haag im November 2004 als auch in Luxemburg im Mai 2005 (Barcelona VII) deutlich gemacht, dass sie trotz der ENP an der Euro-Mediterranen Partnerschaft als dem zentralem Kooperationsrahmen festhalten möchten. Sowohl die EMP als auch die ENP machen explizit klar, dass keine Beitrittsperspektive besteht. Angesichts der engen wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Israel und der EU wird in Israel trotz allem die Idee eines potenziellen EU-Beitritts diskutiert. Man hofft, der Anreiz eines EU-Beitritts könne die Konfliktparteien zum Frieden bewegen. Die israelische Regierung lehnt die Idee ab, weil man sich dann vom Konzept eines jüdischen Staates verabschieden müsste. Die EU wiederum ist erweiterungsmüde und hat kein Interesse daran einen Staat aufzunehmen, auf dessen Territorium weiterhin der israelisch-palästinensische Konflikt ausgetragen wird. Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument baut auf den Erfahrungen des MEDA-Programms auf. Letztendlich ist diese Rückkehr zu mehr bilateral organisierten Beziehungen nicht vollkommen negativ zu bewerten, wenn man die Nachbarschaftspolitik als eine Übergangsphase zu einer langfristig wieder stärker regional ausgerichteten Kooperation betrachtet. Immerhin erlaubt es dieser Ansatz der EU, teilweise auf die spezifischen Gegebenheiten der einzelnen Länder einzugehen und die Reformgeschwindigkeiten anzupassen. Im Unterschied zu den USA versucht die EU nicht, ein vorgefertigtes Reformkonzept einer ganzen Region überzustülpen.

Die EMP und die EU-Partnerschaftsinitiative

In der "Strategischen Partnerschaft der EU mit dem Mittelmeerraum und dem Nahen Osten" wird der israelisch-arabische Konflikt als eine Priorität der europäischen Nahostpolitik definiert. Die Strategische Partnerschaft kann als das europäische Pendant zur "Greater Middle East Initiative" der USA gewertet werden. Die EU definiert mit dieser Strategie ihre Beziehungen zur arabischen Welt, auf der Basis der bereits bestehenden Abkommen, wie der EMP und den Abkommen mit den Ländern des Golfkooperationsrats. Sie beabsichtigt, die Beziehungen zu allen Ländern der Region zu intensivieren und ihre Rolle im Nahen Osten langfristig auszuweiten. Das Konzept orientiert sich an den übergeordneten Zielen der EMP, wie Partnerschaft, regionale Kooperation und Einbeziehung der Zivilgesellschaften; die EMP ist das Kernstück der Strategischen Partnerschaft. Zum israelisch-palästinensischen Konflikt werden jedoch keine neuen Vorschläge unterbreitet, sondern nur auf die weitere Gültigkeit der Roadmap und die Bedeutung des Nahostquartetts verwiesen. Aber die Lösung des Nahostkonflikts darf nicht länger als eine Voraussetzung für soziale, ökonomische und politische Reformen gelten. Diese Position vertritt die EU inzwischen unnachgiebiger gegenüber den arabischen Partnerländern, die den israelisch-palästinensischen Konflikt vorschieben, um von mangelndem Reformwillen abzulenken.

EU und USA im Nahen Osten

Die zentrale Vermittlerrolle im Nahostfriedensprozess haben bislang immer die USA gespielt. Die Europäer haben vor allem Konzepte entwickelt, diplomatische Initiativen unterstützt und finanzielle Hilfe gegeben. Die USA standen der EMP erst kritisch, dann uninteressiert gegenüber. Die Europäer beteiligten die USA nicht als Beobachter an der EMP; sie sollte ein spezifisch europäisches Projekt bleiben. Seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 hat die Bush-Administration ein neues Interesse für die Region des Nahen und Mittleren Ostens entwickelt. Ergebnis ist unter anderem die "Greater Middle East Initiative", die in vielen Punkten vom Konzept der EMP inspiriert ist, insbesondere, was die Bedeutung der Zivilgesellschaften und die Bildung von Reformprozessen angeht. Eine europäische außenpolitische Identität hat sich in Abgrenzung zum außenpolitischen Kurs der Bush-Administration im Nahen Osten entwickelt. Die EU setzt auf Reformen "von innen" statt "von außen". Die EMP ist hierfür ein spezifisches Beispiel.

Auch über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik kann die EU einige Erfolge verbuchen. Während sie an der Konferenz von Madrid 1991 nur an den Multilateral Tracks beteiligt war, tritt die EU heute als gleichwertiger diplomatischer Partner neben USA, UNO und Russland im Nahostquartett auf. Die Roadmap wurde nicht zuletzt von europäischen Diplomaten erarbeitet, unter anderem auch, um die moderateren Vertreter in der Bush-Administration zu unterstützen. Divergenzen zwischen amerikanischen und europäischen Positionen werden vor allem an den Themen "Internationaler Terrorismus", "Demokratisierung der arabischen Welt" und dem israelisch-palästinensischen Konflikt deutlich. Pessimisten sagen voraus, dass dieser Dissens die westliche Welt in naher Zukunft spalten könnte. Dagegen spricht, dass im Fall des israelisch-palästinensischen Konflikts historisch betrachtet eine diplomatische Annäherung stattgefunden hat und heute beide Akteure die Zwei-Staaten-Lösung befürworten.

Perspektiven

Wie sehr der Nahostkonflikt die Euro-Mediterrane Partnerschaft behindern würde, wurde 1995 unterschätzt. Dass die EMP trotz des Zusammenbruchs des Nahostfriedensprozesses überhaupt fortgeführt wurde, ist eine Errungenschaft aller Beteiligten. Ob sie weitere massive Gewalteskalationen im israelisch-palästinensischen Konflikt überleben wird, muss sich zeigen. Die geographischen Veränderungen (Osterweiterung, Beitritt Maltas und Zyperns, Beitrittsperspektive der Türkei) führen zu einer neuen Konstellation - die EU grenzt nun fast unmittelbar an Israel und die arabischen Staaten -, welche die EU durch das Regionalkonzept eigentlich vermeiden wollte. Aber sowohl Israel als auch die arabischen Staaten haben angekündigt, dass sie an der EMP als politischem Rahmen festhalten möchten und sich dem "Acquis" von Barcelona weiterhin verpflichtet fühlen. Aufgrund der regelmäßigen Treffen und Kooperationsmaßnahmen hat sich eine Art euro-mediterraner Reflex bei den beteiligten Akteuren herausgebildet. Eine Regelung des israelisch-palästinensischen Konflikts ist in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Das darf aber nicht bedeuten, dass alle Reformanstrengungen in anderen Bereichen solange blockiert bleiben. Die EMP kann weiterhin zur Entspannung zwischen den Konfliktparteien in einem engeren Sinne und in der Region in einem weiteren Sinne beitragen. Dies kann sie über die verschiedenen Maßnahmen der drei Körbe tun, insbesondere, indem sie den politischen Dialog wiederbelebt, vertrauensbildend wirkt und das Terrain für eine Post-Konfliktsituation vorbereitet. Langfristig bleibt der EU keine wirkliche Alternative zum regionalen Rahmen der EMP. Diese darf sich nicht zu sehr von den Entwicklungen im Nahostkonflikt abhängig machen und muss ihre Stärken in der Vertrauensbildung und der Unterstützung von Reformprozessen in Nordafrika und dem Nahen Osten ausbauen.

Im Laufe der letzten fünfundzwanzig Jahre haben sich die Europäer mühsam aber stetig eine gemeinsame und ausgewogene Position zum israelisch-palästinensischen Konflikt erarbeitet. Diese besteht in der Anwendung der UNO-Resolutionen, der Zwei-Staaten-Lösung mit einem unabhängigen palästinensischen Staat und dem Recht Israels, in sicheren, von der internationalen Gemeinschaft garantierten Grenzen zu leben. Aufgrund der EU-Osterweiterung wurde befürchtet, dass es nun für die EU-25 noch schwieriger wird, neue gemeinsame Positionen zum israelisch-palästinensischen Konflikt zu formulieren und diese ihre bisherige politische Ausgewogenheit verlieren könnten. Vor allem die expliziten Transatlantiker Polen und Tschechien haben ein besonderes Interesse am israelisch-palästinensischen Konflikt und verteten aus historischen Grunden eine eher pro-israelisch orientierte Position. Das kommt Israel entgegen, das nach neuen Verbündeten innerhalb der EU sucht, um die aus israelischer Perspektive als zu pro-palästinensisch empfundene Position der EU aufzuwiegen. Laut Vertretern des Generalsekretariats des Rates der EU sind die neuen EU-Mitgliedstaaten jedoch relativ schnell und aus pragmatischen Gründen auf die europäische Linie eingeschwenkt, stellen die Grundpositionen der europäischen Nahostpolitik nicht infrage und haben sich auch schnell in die Strukturen der EMP eingegliedert. Die außenpolitischen Entscheidungsprozesse seien durch die Osterweiterung nicht schwieriger geworden, dauerten aber noch länger als bisher. Auch die "alten" EU-Mitgliedstaaten müssen im Rahmen der EMP ihre nationalen Positionen in Bezug auf den israelisch-palästinensischen Konflikt zurücknehmen und tun dies auch in den meisten Fällen zugunsten einer gemeinsamen europäischen Position.

Die Rahmenbedingungen im israelisch-palästinensischen Konflikt haben sich seit dem Tod Arafats im November 2004 verändert. Der Rückzug der israelischen Armee aus dem Gazastreifen, die Wahlen in den palästinensischen Gebieten und die progressive Wiederaufnahme von Kontakten zwischen den Konfliktparteien bieten neue Chancen für eine verhandelte Regelung des Konflikts. Für eine europäische Initiative zur Regelung des israelisch-palästinensischen Konflikts ist allerdings sowohl die Unterstützung der "Kernstaaten" Frankreich, Deutschland und Großbritannien als auch neuer EU-Mitgliedstaaten wie Polen entscheidend. Eine solche europäische Initiative könnte nur im Rahmen der GASP und in Absprache mit den Partnern des Nahostquartetts unternommen werden. Die Euro-Mediterrane Partnerschaft ist hierfür nicht der geeignete Rahmen, kann aber indirekt das Terrain für neue diplomatische Verhandlungen vorbereiten.