Die politischen Systeme der EU-Beitrittsländer im Vergleich | Weg und Bilanz der Transformation in osteuropäischen Staaten | bpb.de

Einleitung

Mit dem Ende der kommunistischen Regime ab 1989 hat sich die politische Landschaft in Osteuropa grundlegend verändert. Der Prozess der Demokratisierung verlief im Zeichen zweier Besonderheiten: Die politische und die wirtschaftliche Transformation standen gleichzeitig an; zudem bildeten sich eine Reihe neuer Staaten. Von den 19 osteuropäischen Ländern entsprechen nach dem Zerfall der Sowjetunion, Jugoslawiens und der Tschechoslowakei nur mehr Polen, Ungarn, Rumänien, Bulgarien und Albanien vor 1989/90 bestehenden Nationalstaaten.

Inwieweit ist angesichts dieser besonderen Herausforderungen eine Institutionalisierung und Konsolidierung der Demokratie gelungen? Diese Frage stellt sich insbesondere im Hinblick auf die acht ostmitteleuropäischen und baltischen Staaten, die ab 1. Mai 2004 der Europäischen Union (EU) angehören werden, sowie Bulgarien und Rumänien, deren Beitritt für 2007 in Aussicht gestellt wurde.

Hoher Rang der Verfassung

In allen osteuropäischen Staaten bilden geschriebene Verfassungen die Grundlage staatlich-politischen Handelns. Mittlerweile gelten in fast allen Staaten neue Verfassungen. In Lettland gilt wieder die Verfassung der vorsozialistischen Demokratie - ergänzt durch einen Grundrechtsteil und mit einer Reihe weiterer Änderungen. Nur in Ungarn wurde die sozialistische Verfassung von 1949 nicht durch eine neu geschriebene abgelöst, was mit den spezifischen Bedingungen eines "ausgehandelten Systemwechsels" begründet wird. Faktisch handelt es sich dabei allerdings angesichts zahlreicher Änderungen um eine neue, demokratisch-rechtsstaatliche Verfassung, doch haftet ihr weiterhin ein "provisorischer Charakter" an.

Mit dem Inkrafttreten der Verfassung endet - so die plausible Einteilung Wolfgang Merkels - die Transformationsphase der Institutionalisierung der Demokratie, und es kann bei Respektierung der dadurch festgelegten Verfahren und Spielregeln die Konsolidierung beginnen. Der Verfassungsurkunde kommt in allen osteuropäischen Staaten Vorrang gegenüber einfachen Gesetzen zu; Verfassungsänderungen werden deutlich erschwert. Mehrere Verfassungen enthalten einen unveränderlichen Verfassungskern - so in Tschechien, Bulgarien und Rumänien. Die meisten Länder haben auf die nicht unproblematische "Ewigkeitsklausel" verzichtet, doch sehen die Verfassungen mehrerer Staaten eine erhöhte Hürde für die Änderung besonders wichtiger Teile vor, darunter die Beitrittsländer Polen, Lettland, Litauen und die Slowakei. Nur in den drei ostmitteleuropäischen Ländern Polen, Ungarn und Tschechien liegt die Entscheidung über alle (verfassungsrechtlich möglichen) Verfassungsänderungen stets alleine beim Parlament. Ganz überwiegend entscheidet es mit Zweidrittel- oder Dreifünftelmehrheit.

Die meisten osteuropäischen Verfassungen enthalten direktdemokratische Instrumente zur Verfassungsänderung. Ein generelles obligatorisches Verfassungsreferendum gibt es nur in Rumänien. Allerdings ist in mehreren Ländern die Änderung wichtiger Teile der Verfassung nur durch eine Volksabstimmung möglich (Lettland, Litauen, Slowakei). Daneben existieren vielfältige Formen eines fakultativen Verfassungsreferendums, so in Slowenien und der Slowakei sowie in Polen. Die verfassungsändernde Volksgesetzgebung ist ähnlich wie in Westeuropa (Schweiz) auch in Osteuropa die Ausnahme (Lettland, Slowakei und - umstritten - Ungarn). Trotz hoher Hürden haben mehrere osteuropäische Verfassungen mittlerweile bedeutende Änderungen erfahren. So wurde in der Slowakei 1999 die Volkswahl des Staatspräsidenten und eine gleichzeitige Schwächung seiner Kompetenzen durchgesetzt.

Beachtlich ist der hohe Wert, den die Bürgerinnen und Bürger der Verfassung beimessen. So empfinden nach einer neueren Erhebung für Ungarn, Polen, Slowenien, Tschechien, die Slowakei, Bulgarien und Rumänien sowie Albanien und Russland mehr als 80 Prozent die Verfassung als "Basis der Gesellschaft", und mit Ausnahme Russlands (39 Prozent) und Bulgariens (53 Prozent) sehen drei Viertel ihre Bürgerrechte gerade durch die Verfassung geschützt.

Stark ausgebaute Verfassungsgerichtsbarkeit

Dem Schutz der Verfassung dient eine stark ausgebaute Verfassungsgerichtsbarkeit. Entsprechend dem "österreichischen Modell" von 1920 wurden in allen osteuropäischen Ländern mit Ausnahme Estlands spezielle Verfassungsgerichte eingerichtet, die insbesondere für die Kontrolle der Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zuständig sind. Neben dem österreichischen Verfassungsgericht diente häufig die deutsche Verfassungsgerichtsbarkeit als Vorbild.

Insgesamt gesehen sind die Kompetenzen der Verfassungsgerichte stärker ausgebaut als in Westeuropa. In allen Ländern wurden die konkrete Normenkontrolle auf Veranlassung eines Gerichts wie auch die abstrakte Normenkontrolle von Gesetzen und untergesetzlichen Rechtsnormen eingeführt. In Rumänien ist die abstrakte Normenkontrolle allerdings in Anknüpfung an das "französische Modell" nur präventiv - also vor Verkündung eines Gesetzes - möglich. In allen Beitrittsländern kann die Initiative für die abstrakte Normenkontrolle auch von einer parlamentarischen Minderheit eingeleitet werden und ist somit als Oppositionsinstrument nutzbar. Von dieser Möglichkeit wurde unterschiedlich Gebrauch gemacht, doch kann sich eine solche Regelung auch präventiv auswirken. Etwa zwei Drittel der osteuropäischen Länder haben nach deutschem und österreichischem Vorbild die individuelle Verfassungsbeschwerde eingeführt, so Tschechien, die Slowakei, Slowenien, Polen (seit 1997), Lettland (seit 2001) und - mit erheblichen verfahrensmäßigen Einschränkungen - Ungarn.

Insgesamt gesehen spielten die Verfassungsgerichte eine wichtige Rolle auf dem Wege der rechtsstaatlichen und demokratischen Konsolidierung. Ihre Entscheidungen hatten oft erhebliche politische Bedeutung und waren nicht selten umstritten. Die Beschlüsse der Verfassungsgerichte wurden in der Regel von den Institutionen respektiert, und die Verfassungsgerichte konnten - jedenfalls in den Beitrittsländern - weit gehend ihre Unabhängigkeit bewahren.

Verfassungsprinzipien rechtsstaatlicher Demokratie

Das Demokratieprinzip ist in allen osteuropäischen Verfassungen ausdrücklich verankert. Alle Verfassungen bekunden ein pluralistisches Demokratieverständnis - mit dem Recht der freien Gründung von Parteien und Vereinigungen. In allen Verfassungen ist entsprechend dem offenbar rezipierten Verständnis der "abwehrbereiten Demokratie" die Möglichkeit vorgesehen, Parteien und Vereinigungen als verfassungswidrig zu verbieten. In den meisten osteuropäischen Ländern entscheidet hierüber letztinstanzlich das Verfassungsgericht.

In deutlicher Abkehr vom staatssozialistischen Verständnis begreifen sich alle osteuropäischen Staaten als Rechtsstaaten. Die Verfassungen enthalten ausführliche Grundrechtskataloge, die fast überall dem Organisationsteil vorangestellt sind. Fast alle Staaten haben den Schutz der Menschenwürde ausdrücklich in ihre Verfassung aufgenommen, wobei als Vorbild häufig Artikel 1 des deutschen Grundgesetzes diente. Die Verfassungen gewährleisten die klassischen Freiheitsrechte, aber auch politische Grundrechte wie die Kommunikations-, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, denen konstitutive Bedeutung für den pluralistisch-demokratischen Willensbildungsprozess zukommt. Die Bürger können sich vor Gericht auf die unmittelbar geltenden Grundrechte berufen.

Die osteuropäischen Staaten begnügen sich nicht damit, Sozialstaatlichkeit und Umweltschutz als Staatszielbestimmungen zu verankern. In allen Verfassungen finden sich soziale Grundrechte, so durchweg ein ausdrückliches Recht auf soziale Sicherung, aber nur noch in der Hälfte der Länder auch ein Recht auf Arbeit. Allerdings kommt zumal angesichts ausgeprägter wirtschaftlicher Probleme den (zum Teil nicht einklagbaren) sozialen Rechten zumindest faktisch vornehmlich der Charakter von Staatszielbestimmungen zu. Der verfassungsrechtlich bemerkenswert hohe Stellenwert des Umweltschutzes zeigt sich darin, dass er in mehr als zwei Dritteln der Staaten nicht nur als Staatszielbestimmung verankert, sondern auch als Grundpflicht der Bürger normiert ist und diese fast überall ein Grundrecht auf eine gesunde Umwelt haben. Langfristig kann sich die verfassungsrechtliche Verankerung des Umweltschutzes auch dann auswirken, wenn angesichts drängender ökonomischer und sozialer Probleme vorerst andere Fragen im Vordergrund stehen.

Dominanz parlamentarischer Regierungssysteme

In vielen osteuropäischen Ländern wurde das Staatsoberhaupt mit beachtlichen Kompetenzen ausgestattet. Allerdings hat sich nirgendwo in Osteuropa ein präsidentielles Regierungssystem nach US-amerikanischem Muster etabliert. Vielmehr verfügen diese Länder über eine geteilte Exekutive: ein Staatsoberhaupt und eine Regierung, an deren Spitze ein Ministerpräsident steht. In sämtlichen osteuropäischen Ländern kann die Regierung verfassungsgemäß durch ein parlamentarisches Misstrauensvotum gestürzt werden. Sie weisen somit das Hauptmerkmal parlamentarischer Regierungssysteme auf. Allerdings zeigten sich insbesondere in den ersten Jahren nach dem Umbruch von 1989/90 breite semipräsidentielle Tendenzen, welche die Diskussion über Regierungssystem-Typologien belebt haben. Diese Entwicklungen waren nur teilweise durch die Verfassungslage, in beachtlichem Umfang aber (auch) darin begründet, dass den Staatspräsidenten über ihre verfassungsmäßigen Zuständigkeiten hinausgehende Aufgaben zuwuchsen oder sie diese für sich in Anspruch nahmen. Ursache hierfür waren die Instabilität von Parlamenten und Regierungen sowie teilweise auch entsprechende Erwartungen in der Bevölkerung. Von einem semipräsidentiellen System kann gesprochen werden, wenn die Regierungsmacht nicht allein bei Kabinett und Ministerpräsidenten, sondern in erheblichem Umfang auch beim direkt gewählten Staatspräsidenten liegt, der somit nicht nur die charakteristischen Aufgaben eines Staatsoberhauptes wahrnimmt.

Stabilisiert hat sich dieser Typus nur in der Variante eines präsidentiell-parlamentarischen Regierungssystems, und zwar in Russland, der Ukraine und Weißrussland. Diese Länder fallen hinsichtlich der Verfassung und mehr noch der Verfassungspraxis aus dem Rahmen und tragen semiautoritäre oder - im Falle Weißrusslands - autoritäre Züge. Im Unterschied zur Variante des parlamentarisch-präsidentiellen Systems besitzt der Staatspräsident dort die Möglichkeit, die Regierung gegen den Willen der Parlamentsmehrheit zu entlassen. Ansonsten bestehen mittlerweile fast überall in Mittel- und Osteuropa parlamentarische Regierungssysteme, während die parlamentarisch-präsidentielle Variante des semi-präsidentiellen Typus ihre anfängliche Bedeutung eingebüßt hat. Eine Ausnahme bildet allenfalls Polen - ein schwer einzuordnender "Grenzfall".

In mehreren Ländern wurden die Kompetenzen der Staatspräsidenten ausdrücklich reduziert, während sie sich in anderen deutlicher auf ihre verfassungsmäßige Rolle beschränken. Einen bemerkenswerten Wandlungsprozess hat Polen durchlaufen, wo die zunächst (sehr) starke Stellung des Staatspräsidenten schrittweise eingeschränkt wurde. Über die auch in parlamentarischen Regierungssystemen üblichen Regelungen hinaus verbleibt dem polnischen Staatspräsidenten nach der Verfassung von 1997 allerdings ein nur schwer überwindbares Veto bei der Gesetzgebung. Um dieses zurückzuweisen, bedarf es einer parlamentarischen Mehrheit von drei Fünfteln der Abstimmenden. Das Vetorecht bietet je nach personeller und parteipolitischer Konstellation unterschiedlich intensive inhaltliche Einwirkungsmöglichkeiten auf politische Entscheidungen. Während sich der seit 1995 amtierende Staatspräsident Alexander Kwas<'niewski im Unterschied zu seinem Vorgänger Lech Wa?esa zunächst zurückhielt, nutzt er das Legislativ-Veto in jüngster Zeit stärker. Ob Polen angesichts dieser spezifischen Konstellation auch weiterhin als parlamentarisch-präsidentielles System einzuordnen sein wird, muss die zukünftige Verfassungspraxis erweisen. Litauen ist "nur auf den ersten Blick" dem Typ parlamentarisch-präsidentieller Systeme zugehörig. Ungeachtet gewisser verfassungsmäßiger Zuständigkeiten in der Außenpolitik fehlt es dem Staatspräsidenten an faktischen Kompetenzen zu einer selbständigen Außenpolitik.

Auch die im Falle Rumäniens übliche und bei Bulgarien (und Makedonien) gelegentlich vorgenommene Charakterisierung als "parlamentarisch-präsidentiell" oder "semipräsidentiell" findet ihre Grundlage kaum in Kompetenzzuweisungen der Verfassung, sondern war in der Verfassungspraxis begründet. So stütz(t)en sich die rumänischen Staatspräsidenten auf einen umfangreichen Mitarbeiterstab und maßten sich bis zum erneuten Machtwechsel Ende 2000 "Prärogativen des Regierungschefs" an. Mit der im Oktober 2003 beschlossenen Verfassungsrevision wurden die Grenzen präsidialer Macht verdeutlicht. Nach Artikel 107 der Verfassung kann der Präsident den Ministerpräsidenten nicht entlassen. Auch kann er eine Regierungsumbildung, in deren Verlauf die Struktur oder die politische Zusammensetzung der Regierung verändert wird, nur durchführen, wenn das Parlament dem auf Vorschlag des Ministerpräsidenten zugestimmt hat (Art. 85). In Bulgarien passten sich die Präsidenten seit Mitte der neunziger Jahre in der Praxis zunehmend ihrer verfassungsmäßigen Rolle im parlamentarischen System an.

Auch wenn die Staatspräsidenten in den mittel- und osteuropäischen Beitrittsländern vornehmlich repräsentative Aufgaben wahrnehmen, sind sie doch in kaum einem Land darauf beschränkt, sondern haben darüber hinaus bestimmte Verfahrenskompetenzen und Reservefunktionen. So verfügt der Staatspräsident fast überall über ein (suspensives) Vetorecht bei der Gesetzgebung (Ausnahme: Slowenien). In allen Fällen kann das Veto des Präsidenten jedoch vom Parlament überstimmt werden, mit Ausnahme Polens mit einfacher oder absoluter Mehrheit. Insgesamt gesehen wurde das präsidentielle Veto in den letzten Jahren seltener eingelegt und hat an Bedeutung verloren (Ausnahmen: Bulgarien, Polen). Dies wird auf unterschiedliche Weise durch eine Stabilisierung von Parteien(systemen) und Fraktionen bewirkt und ist auch davon abhängig, ob Staatspräsident und Premierminister unterschiedlichen politischen Lagern angehören (Kohabitation).

In einzelnen Beitrittsländern verfügt der Präsident über das Recht der Gesetzesinitiative (Polen, Ungarn, Litauen, Lettland; Estland bei Verfassungsänderungen), doch wird dieses insgesamt gesehen vergleichsweise selten genutzt. Die Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes ist in den meisten Staaten Sache des Präsidenten, wobei unterschiedliche Regelungen der Gegenzeichnung bestehen. In zwei Dritteln der osteuropäischen Länder wird der Staatspräsident direkt vom Volk gewählt, so auch in den Beitrittsländern Polen, Litauen, Slowakei und Slowenien sowie in Rumänien und Bulgarien. Für parlamentarisch gewählte Staatspräsidenten sind durchweg qualifizierte Mehrheiten vorgesehen. In allen mittel- und osteuropäischen Staaten wurden gewisse formale Vorkehrungen gegen einen Missbrauch des Präsidentenamtes getroffen. Die Amtszeit beträgt in fast allen Beitrittsländern fünf, in Lettland nur vier Jahre. In allen östlichen Ländern ist zudem nur eine einmalige Wiederwahl in unmittelbarer Folge möglich.

Gewichtige Rolle der Parlamente

In keinem mittel- und osteuropäischen Land hat sich eine Konkurrenzdemokratie vom Typus des britischen Westminster-Systems entwickelt, die allerdings auch in Westeuropa eher die Ausnahme darstellt. Vielmehr werden Prozesse der Parteienkonkurrenz durch Aushandlungsprozesse ergänzt und modifiziert. Wie in den meisten westeuropäischen Ländern bestehen auch in den parlamentarischen Systemen der östlichen Beitrittsländer verfassungsrechtliche und -politische Rahmenbedingungen, die einem verhandlungsdemokratischen Willensbildungsprozess förderlich sind. Dazu gehören schwer veränderbare, geschriebene Verfassungen, eine ausgebaute Verfassungsgerichtsbarkeit, ausgeprägte Verfahrenskompetenzen des Staatspräsidenten, direktdemokratische Verfahren und in manchen Ländern auch eine Zweite Kammer mit bestimmten Vetofunktionen, während bundesstaatliche Strukturen durchweg fehlen. Nicht zuletzt haben sich überall Arbeitsparlamente entwickelt, die eine vergleichsweise starke Stellung einnehmen.

Im Unterschied zum "negativen Parlamentarismus" in einigen westeuropäischen Ländern ist eine parlamentarische Vertrauensabstimmung oder eine formelle Wahl des Ministerpräsidenten oder der Regierung als Ganzes durch das Parlament in allen osteuropäischen Ländern verpflichtend. Während ein Misstrauensvotum in den meisten Beitrittsländern auch gegen einzelne Minister möglich ist, ist der Sturz der Regierung zumeist erschwert. So wurde in Ungarn, Slowenien sowie 1997 in Polen nach deutschem Vorbild ein konstruktives Misstrauensvotum eingeführt, während in fast allen anderen Beitrittsländern für das Misstrauensvotum eine absolute Mehrheit erforderlich ist. Durch ein formelles Misstrauensvotum oder auch eine gescheiterte Vertrauensfrage wurde nur selten eine Regierung gestürzt. Nur einmal geschah dies durch konstruktives Misstrauensvotum (Slowenien 1992), durch einfaches Misstrauensvotum dreimal in Polen (1992/93) und einmal in der Slowakei (1994) und infolge einer Vertrauensfrage 1992 in Bulgarien und im April 2000 in Slowenien.

Nirgendwo in Osteuropa steht dem Ministerpräsidenten oder der Regierung das Recht zu, das Parlament aufzulösen, und auch der Staatspräsident kann dies nirgendwo uneingeschränkt. Das verfassungsmäßige Recht der Selbstauflösung des Parlaments ist in den östlichen Beitrittsländern wesentlich stärker verbreitet als in Westeuropa. Es kann die Stellung des Parlaments stärken, wenn dafür eine breite Mehrheit erforderlich ist wie in Polen (Zweidrittelmehrheit), Litauen und der Slowakei (Dreifünftelmehrheit). Die zentrale verfassungsmäßige Stellung des Parlaments wird auch dadurch unterstrichen, dass - anders als in Deutschland - Errichtung und Auflösung von Ministerien und zumeist auch deren Zuschnitt überwiegend gesetzlich geregelt werden und der Zustimmung des Parlaments bedürfen. In der Praxis der üblichen Koalitionsregierungen wird dies in der Regel ohnehin unter den (künftigen) Koalitionspartnern ausgehandelt.

Die in modernen Rechts- und Sozialstaaten bestehende Vielfalt und Komplexität der parlamentarischen Gesetzgebungs- und Kontrollaufgaben wurde angesichts der politischen und sozio-ökonomischen Transformation und der angestrebten EU-Mitgliedschaft eher noch gesteigert. Dementsprechend haben sich in allen Parlamenten und häufig auch den (größeren) Fraktionen sukzessive arbeitsteilige Strukturen ausgebildet. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt in den Abgeordnetenhäusern aller Beitrittsländer mittlerweile bei überwiegend öffentlich tagenden, ständigen Fachausschüssen. Sie sind durchweg an der Gesetzgebungsarbeit vorbereitend beteiligt, dienen aber auch der parlamentarischen Kontrolle der Regierung. In keinem osteuropäischen Land hat sich die für das Westminster-Modell typische Verfahrenspraxis durchgesetzt, wonach die Regierungsmehrheit auch formell weitgehend alleine bestimmt, worüber im Parlament entschieden und mit Präferenz debattiert wird. In den meisten osteuropäischen Ländern ist die Opposition an der Aufstellung der Tagesordnung beteiligt.

Bei den verabschiedeten Gesetzentwürfen dominiert die über einen Verwaltungsapparat verfügende Regierung inzwischen durchweg, bei den eingebrachten Gesetzesinitiativen zumeist. Allerdings liegt der Anteil erfolgreicher Entwürfeaus dem Parlament in einigen Ländern noch vergleichsweise hoch (Polen, Litauen, Estland), während er in Ungarn nur etwa ein Zehntel ausmacht. Die Ursachen hierfür sind unterschiedlich. Allerdings lässt sich generell sagen, dass im Falle von (tolerierten) Minderheitsregierungen Einfluss- und "Mitregierungs"-Chancen der Opposition wachsen.

Von einschneidenden verfassungsrechtlichen Restriktionen bei der Gesetzgebung im Sinne eines "rationalisierten Parlamentarismus" kann - mit Ausnahme hoher Hürden bei der Zurückweisung des durch den Staatspräsidenten eingelegten Vetos in Polen - in keinem Beitrittsland gesprochen werden. Dies schließt tief greifende Beeinträchtigungen auch bei der Gesetzgebung unter Missbrauch bestimmter Ausnahmeregelungen nicht aus, wie sich phasenweise im Falle Rumäniens und der Slowakei sowie bis 2000 in Kroatien gezeigt hat.

Die klassischen parlamentarischen Kontrollinstrumente wurden in den Beitrittsländern vergleichsweise stark als Minderheitenrechte ausgebaut. So ist das dem einzelnen Abgeordneten zustehende Fragerecht oft mit einer ausdrücklichen Antwortpflicht der Regierung verbunden. Die verschiedenen Formen von Anfragen werden vergleichsweise intensiv und öffentlichkeitswirksam genutzt. In den meisten Beitrittsländern können Untersuchungsausschüsse von einer parlamentarischen Minderheit durchgesetzt werden - viel häufiger als in Westeuropa. Untersuchungsausschüsse spielten in mehreren Ländern eine wichtige Rolle bei der öffentlichen Auseinandersetzung über Korruption und Begünstigung (Ungarn, Lettland, Slowenien, Polen). Zudem kann sich dieses Kontrollinstrument - zumal als Minderheitsrecht - präventiv auswirken. Hinzu kommt in mehreren Ländern, dass nicht nur bei Verfassungsänderungen, sondern auch bestimmten verfassungsrelevanten Gesetzen (Organgesetzen) qualifizierte Mehrheiten vorgesehen sind, die eine Einbeziehung zumindest eines Teils der Opposition erforderlich machen. Besonders ausgeprägt ist dies in Ungarn.

Eine wichtige Kontroll- und Schutzfunktion nehmen im Übrigen ein oder mehrere, vom Parlament gewählte Ombudsmänner (Parlaments- bzw. Bürgerbeauftragte) wahr. Sie spielten in mehreren Ländern für die Entwicklung und den Bestand einer rechtsstaatlichen politischen Kultur eine wichtige Rolle.

Legitimation durch Wahlen und Volksabstimmungen

Bei der Ausgestaltung des Wahlrechts hat man in allen Beitrittsländern versucht, den Kriterien der Proportionalität und der Regierbarkeit Rechnung zu tragen. Ganz überwiegend wurden Verhältniswahlsysteme geschaffen, die typologisch betrachtet untereinander mehr Ähnlichkeiten aufweisen als in Westeuropa. So wurde nirgendwo die reine Verhältniswahl eingeführt. Auch kommen in Osteuropa weder die personalisierte Verhältniswahl nach deutschem Muster noch das in Irland und Malta geltende Verhältniswahlsystem mit übertragbarer Einzelstimme vor. Überall wurde die Verhältniswahl im Interesse der Regierbarkeit Einschränkungen unterworfen. So gilt überall eine hohe Sperrklausel von vier oder fünf Prozent. Für Wahlbündnisse wurden in mehreren Ländern noch höhere Hürden festgelegt, so in Polen, Tschechien und Rumänien. Zumeist bestehen Mehrpersonenwahlkreise, die eine natürliche Hürde gegen Parteienzersplitterung darstellen. Die nationale Liste ist durchweg starr, während auf Wahlkreisebene - häufiger als in westlichen Systemen - die lose gebundene Liste praktiziert wird, die eine Veränderung der Reihenfolge der Bewerber auf der Liste erlaubt.

Wie in drei weiteren osteuropäischen Ländern bestehen auch in Ungarn und Litauen Wahlsysteme, in denen die Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen mit der Verhältniswahl kombiniert wird. Das (überaus komplizierte) ungarische Wahlsystem hat dabei kompensatorischen Charakter; es ist darauf angelegt, die Mehrheitswahleffekte durch Verhältniswahlelemente auszugleichen. Hingegen hat sich Litauen für ein segmentiertes Wahlsystem (Grabensystem) entschieden, in dem der eine Teil der Parlamentssitze durch Mehrheitswahl, der andere durch Verhältniswahl vergeben wird. Nach bisherigen Erfahrungen trugen Verhältniswahlsysteme mit Sperrklausel stärker zum Parteienbildungsprozess bei als die Mehrheitswahl. Erst bei einer Stabilisierung der Parteien und Parteiensysteme könnten sich die Wirkungen des Mehrheitswahlrechts entsprechend den üblichen Erwartungen einstellen. Im Übrigen weist Dieter Nohlen mit Recht darauf hin, dass eine gewisse Fragmentierung als solche kein Problem darstellt, wenn sie sich nicht mit Polarisierung verbindet.

Zwar dominieren überall Verfahren der repräsentativen Demokratie, doch gibt es mit Ausnahme Tschechiens auf nationaler Ebene überall ergänzende direktdemokratische Verfahren bei einfachen Gesetzen und zumeist auch bei Verfassungsänderungen. Wie in allen anderen mittel- und osteuropäischen Beitrittsländern wurde die Entscheidung über den EU-Beitritt auch in der Tschechischen Republik per Referendum getroffen, wofür ein spezielles Referendumsgesetz geschaffen wurde. In den meisten osteuropäischen Ländern kann eine bestimmte Anzahl von Staatsbürgern eine Volksabstimmung über ein vom Parlament beschlossenes Gesetz durchsetzen, in manchen Staaten auch bei Verfassungsänderungen. Möglich ist dieses volksinitiierte Gesetzesreferendum in Lettland, Polen, Slowenien, Ungarn, der Slowakei (sowie in Albanien, Kroatien und der Ukraine). Eine parlamentarische Minderheit von einem Drittel aller Abgeordneten kann ein Referendum außerdem in Slowenien und Lettland initiieren. Das obligatorische Verfassungsreferendum und die (verfassungsändernde) Volksgesetzgebung (Volksbegehren und Volksentscheid) sind allerdings die Ausnahme. Die Durchführung von Volksabstimmungen wird in einigen Ländern durch zum Teil schwer zu überwindende Barrieren oder Zusatzbedingungen erschwert. So gilt in manchen Ländern nicht nur bei Verfassungsänderungen, sondern auch bei einfachen Gesetzen ein hohes Abstimmungsquorum (Polen, Ungarn: 50 Prozent). In mehreren Staaten - so besonders in Ungarn - haben sich Entscheidungen des Verfassungsgerichts restriktiv ausgewirkt.

Die Institutionalisierung direktdemokratischer Verfahren ging in Osteuropa einer entwickelten demokratischen politischen Kultur voraus. Schon das Vorhandensein dieser Verfahren kann allerdings dazu beitragen, den politischen Willensbildungsprozess von den Bürgern hin zu den staatlich-politischen Institutionen und Akteuren offen zu halten und der Abschottung neuer oder alter politischer Eliten entgegenzuwirken. Insbesondere in Lettland wurden die dort vergleichsweise gut ausgebauten Verfahren seit 1998 zunehmend genutzt. Die dadurch veranlasste öffentliche Auseinandersetzung hat die intermediären Strukturen gestärkt - auch wenn die direktdemokratischen Verfahren nicht zuletzt aufgrund der hohen Quoren bisher nicht unmittelbar zum Erfolg führten. Referenden spielten auch in Slowenien und in der Slowakei eine Rolle.

Parteiensysteme und Regierungskonstellationen

Das Parteiensystem der meisten osteuropäischen Länder befindet sich noch immer - manchmal auch erneut - in einer mehr oder weniger dynamischen Entwicklung, auch wenn in mehreren Staaten die oft extreme Instabilität der ersten Transformationsjahre überwunden zu sein scheint. Trotz der beschriebenen Wahlrechtshürden bestehen Mehr- oder Vielparteiensysteme. Absolute Mandatsmehrheiten einer Partei im Parlament kamen nur vereinzelt vor.

Systeme mit zwei Großparteien, die sich alleine oder mit dauerhaften Koalitionsparteien in der Regierung abwechseln, sind die Ausnahme. Eine solche Konstellation zeigt sich unter den Beitrittsländern bisher nur in Tschechien und neuerdings in Ungarn, wo infolge der Parlamentswahl 2002 die Sozialistische Partei MSZP die 1998 zur Großpartei aufgestiegene mitte-rechts stehende FIDESZ-MPP als große Regierungspartei ablöste. In Tschechien hat sich ein stabiles Parteiensystem aus den beiden rivalisierenden Großparteien, den Sozialdemokraten (ESSD) und der Demokratischen Bürgerpartei (CDS), zwei kleineren Parteien der Mitte und zwei systemfeindlichen Parteien entwickelt. Ähnliches schien sich bis zur Bildung einer Minderheitsregierung der "Mitte" aus zwei liberalen Parteien (2000 - 2001) auch in Litauen und bis zum Wahlsieg der neu gegründeten "Nationalen Bewegung Simeon II." im Jahre 2001 auch in Bulgarien abzuzeichnen.

In Ungarn hatten sich bis zur Parlamentswahl 1998 die Parteiformationen des "bürgerlichen Lagers" noch wesentlich verändert. Dies gilt in ähnlicher Weise nach wie vor für Polen, wo die demokratische Linke (phasenweise zusammen mit der Bauernpartei) bisher einem allerdings sehr heterogenen und instabilen mitte-rechts stehenden Lager gegenübersteht, das aus der Solidarnos'c'-Bewegung hervorgegangen ist. Bei den Wahlen 2002 hat sich dieses Lager gründlich verändert und nach rechts verschoben. Eine bipolare Parteienkonfiguration mit alternierenden Regierungskoalitionen entstand auch in der Slowakei. Dort verläuft die Trennlinie zwischen den Parteien mit autoritärem Profil (HZDS und SNS) und mehr demokratisch und rechtsstaatlich ausgerichteten Parteien. Diese bilden seit 1998 eine heterogene Mehrparteienkoalition, die sich nach dem erneuten Wahlerfolg 2002 mitte-rechts formierte.

Im Unterschied zu Westeuropa ist derzeit kein osteuropäisches System auszumachen, in dem eine Großpartei eine dauerhaft dominierende Stellung aufgrund ihrer Stärke oder ihrer zentralen koalitionspolitischen Position im Parteiensystem einnehmen würde. Allerdings konnten sich im stark fragmentierten, aber gemäßigt pluralistischen Parteiensystem Sloweniens die "Liberaldemokraten Sloweniens" (LDS) seit 1992 als stärkste Partei behaupten und - von wenigen Monaten im Jahre 2000 abgesehen - als Regierungspartei den Ministerpräsidenten stellen. Demgegenüber sind in Estland und Lettland stark fragmentierte und instabile Vielparteiensysteme entstanden, in denen es üblich ist, über die Grenzen wenig ausgeprägter politischer Lager hinweg Mehrparteienkoalitionen ("Regenbogenkoalitionen") einzugehen.

Der Konflikt zwischen den Anhängern des alten kommunistischen Regimes und den Reformern, der mit unterschiedlicher Intensität und Dauer in den ersten Jahren der Systemtransformation ausgetragen wurde, bildete in den meisten Ländern zunächst auch die Hauptkonfliktlinie des entstehenden Parteiensystems. In manchen Ländern wurden Regimekonflikte in der Folgezeit auch von Eliten einer neu gegründeten Partei geprägt, so phasenweise durch Vladimír Meciars HZDS in der Slowakei oder die extremistische, populistisch agierende "Partei Großrumänien". In den baltischen Staaten sowie in den ostmitteleuropäischen Staaten Ungarn, Polen, Tschechien, Slowenien und mittlerweile auch der Slowakei kann der Regimekonflikt als überwunden gelten; in Rumänien und Bulgarien zeichnet sich dies immerhin ab. Dashat "im Großen und Ganzen zur Entwicklungsachprogrammatischer Konfliktlinien geführt", die den Bürgern allerdings noch nicht in allen Ländern auch eine verlässliche Zuordnung der Parteien erlauben. Bei grundsätzlicher Anerkennung der Marktwirtschaft durch die meisten relevanten Parteien bewegt sich die Auseinandersetzung - in Annäherung an die westeuropäischen Konfliktlinien - zwischen den Positionen eines strikten Marktliberalismus und ausgeprägter sozialstaatlicher Regulierungen.

Trotz des kurzen Erfahrungszeitraums fand in den meisten Staaten ein Wechsel von Regierungskonstellationen und Regierungstypen statt. Einparteienregierungen mit einer parlamentarischen Mehrheit bilden die seltene Ausnahme. Koalitionsregierungen mit einer parlamentarischen Mehrheit kamen regelmäßig in Ungarn und der Slowakei zustande. Minderheitsregierungen gab es in fast allen Beitrittsländern, doch stellen sie in keinem osteuropäischen Land den vorherrschenden Regierungstypus dar.

Zu einem Machtwechsel kam es in den meisten osteuropäischen Staaten vornehmlich infolge von Parlamentswahlen, nur ausnahmsweise und kurzfristig durch ein formelles Misstrauensvotum (Slowakei 1994) oder eine gescheiterte Vertrauensfrage (Slowenien 2000). In mehreren Ländern führte bisher sogar (fast) jede Wahl zur Regierungsübernahme bisher oppositioneller bzw. neu gegründeter Parteien (Polen, Ungarn, Lettland, Litauen, Bulgarien). Bedingt war dies insbesondere durch oft tief greifende ökonomische und soziale Problemlagen sowie Personalkonflikte. Zudem erfolgten in vielen Staaten im Verlauf der Wahlperiode oft mehrere Regierungswechsel. Oft geschah dies allerdings ohne Austausch der (wichtigsten) Regierungsparteien. Ursache waren zumeist programmatisch oder personell bedingte parteiinterne Konflikte oder Konflikte zwischen den Koalitionspartnern, die den Zerfall oder die Erweiterung von Koalitionen bzw. Partei- und Fraktionsspaltungen sowie -fusionen zur Folge hatten. In acht Beitrittsländern kam es mit sieben bis 13 Regierungen im Zeitraum von 1989/90 bis 2003 fast jedes Jahr zu einem Regierungswechsel. In fünf Ländern übten zwischen acht und zwölf Politiker das Amt des Ministerpräsidenten aus. Immerhin stellte sich eine ausgeprägte personelle Kontinuität in vier Beitrittsländern ein - in Ungarn, Tschechien, Slowenien und der Slowakei -, in den beiden letztgenannten Ländern trotz einer ausgeprägten Parteienvielfalt.

Demokratische Konsolidierung?

Den baltischen Staaten sowie den ostmitteleuropäischen Ländern Polen, Ungarn, Tschechien, Slowenien und mittlerweile auch der Slowakei wird attestiert, dass sie auf dem Weg der demokratischen (und ökonomischen) Konsolidierung weit fortgeschritten sind, was Rückschläge nicht ausschließt. Dies drückt sich auch darin aus, dass mit allen diesen Ländern seit 1998 bzw. 1999 Beitrittsverhandlungen geführt wurden, die im einstimmig gefassten Beschluss des Rats der EU am 16. April 2003 mündeten, diese Staaten in die EU aufzunehmen. Beitrittsverhandlungen werden allerdings auch mit den deutlich weniger konsolidierten Ländern Bulgarien und Rumänien geführt.

Die EU-Beitrittsperspektive hat zweifellos eine konsolidierungsfördernde Wirkung entfaltet, die sich auch an den Äußerungen der Bürger der Transformationsstaaten ablesen lässt. Die Konsolidierungsfortschritte zeigen sich insbesondere bei der Anerkennung rechtsstaatlicher und demokratischer Grundsätze und Verfahren durch politische Eliten und Bürger, wobei ihnen verschiedene Defizite, insbesondere bei der Interessenvermittlung und der politischen Partizipation, gegenüberstehen. Freie Wahlen werden in den Beitrittsländern auch faktisch gewährleistet - nach einigen Restriktionen mittlerweile auch in der Slowakei und Rumänien. Dies gilt auch für die Anerkennung der Wahlergebnisse. Verfassungsmäßig vollzogene Machtwechsel gelten einerseits mit Recht als Indikator für demokratische Konsolidierung. Andererseits sind die regelmäßigen Machtwechsel aufgrund starker Stimmenverluste der jeweils regierenden Parteien Ausdruck einer insgesamt gesehen noch immer schwach ausgeprägten Parteiidentifikation und großer Unzufriedenheit der Wähler mit den Ergebnissen der Regierungspolitik.

Die richterliche Unabhängigkeit konnte in den ostmitteleuropäischen und baltischen Staaten weitgehend gesichert werden. Jedoch zeigen sich bei der Rechtsprechung noch beträchtliche Mängel hinsichtlich der Effizienz und Rechtssicherheit, die insbesondere durch die Umstellung auf ein neues, sich dynamisch entwickelndes Rechtssystem und den Mangel an geeignetem und erfahrenem Personal bedingt sind. Dies gilt - mit Abstufungen - umso mehr für die übrigen, weniger konsolidierten osteuropäischen Staaten. Wie erwähnt spielten die Verfassungsgerichte in der Praxis eine wichtige Rolle bei der Sicherung des Rechtsstaatsprinzips und der Gewaltenteilung.

Erhebliche Probleme zeigen sich auch bei der Umsetzung von - oft rasch geänderten - Gesetzen. Insbesondere erweist sich der Aufbau eines politisch neutralen und professionellen Beamtenapparates auch in den ostmitteleuropäischen Ländern als langfristige Aufgabe. Zwar wurden entsprechende Gesetze inzwischen in sämtlichen Beitrittsländern erlassen, doch wird eine angemessene Umsetzung noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Zudem erfordert die EU-Mitgliedschaft eine auf vielfältige Abstimmungs- und Kooperationsaufgaben eingestellte Verwaltung.

Korruption in Verwaltung, Justiz, Politik und Wirtschaft stellt in allen osteuropäischen Ländern ein Problem dar, auch in den Beitrittsländern. Schwerwiegend und Besorgnis erregend ist das Ausmaß der Korruption auch nach den jüngsten Berichten der EU-Kommission nicht nur in Rumänien und Bulgarien, sondern auch in Polen, Tschechien, Lettland und der Slowakei. Es wurden allerdings insbesondere in den letzten Jahren eine Reihe rechtlicher und administrativer Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung ergriffen. Dazu gehören Regelungen zur Sicherung der Unabhängigkeit der Justiz und der Professionalität und Neutralität der Verwaltung. Dass Korruption auch in einigen westeuropäischen Staaten beunruhigende Ausmaße angenommen hat, ist eine unerfreuliche Form der Konvergenz.

Die Entwicklung einer konsolidierten Bürgergesellschaft erweist sich in den ostmitteleuropäischen und baltischen Staaten als langfristiger, vor Rückschlägen nicht gefeiter Prozess. Erst recht gilt dies (mit Abstufungen) für die übrigen osteuropäischen Staaten. Die Wahlbeteiligung ist seit den Gründungswahlen zwar überall zurückgegangen, liegt aber in den meisten Ländern noch bei mehr als 60 Prozent. Tendenziell lässt sich sagen, dass die organisatorische Verankerung der Parteien zumeist schwach, deren Mitgliederzahl häufig bescheiden und parteipolitisches Engagement insgesamt noch wenig verbreitet ist - mit allerdings beachtlichen Unterschieden auch innerhalb der einzelnen Parteiensysteme. Ähnliches gilt für die Mitwirkung in Verbänden, Vereinen und bürgerschaftlichen Initiativen. Fast durchweg wird von Länderexperten unterstrichen, dass die politische Partizipationsbereitschaft und die tatsächliche Partizipation der Bürger an der Willensbildung noch vergleichsweise wenig ausgeprägt sind (wobei hierzu jedoch kaum empirische Untersuchungen vorliegen). Es gibt allerdings auch kaum größere, aktive antidemokratische Protestgruppen, die einen Umsturz seitens des Volkes bewirken wollen.

Die mit der ökonomischen Transformation verbundenen Umstrukturierungen führten bei vielen Bürgern zu Enttäuschungen über die wirtschaftliche und sozialstaatliche Leistungsfähigkeit des politischen Systems und seiner Eliten. Diese hat in vielen Ländern zu einer Abnahme des allgemeinen Systemvertrauens und mehr noch des Vertrauens in die politischen Institutionen sowie zu einer Schwächung der Partizipationsbereitschaft geführt. Bedingt auch durch die unterschiedlichen Traditionen der politischen Kultur, variieren allerdings Ausmaß und Ursachen in den einzelnen Ländern.

Während das demokratisch-rechtsstaatliche System (und die sozioökonomische Ordnung) grundsätzlich überwiegend bejaht und/oder als alternativlos angesehen werden, ist das Vertrauen in die politischen Institutionen und in die politischen Eliten zumeist schwach ausgeprägt. Eine Zunahme der Demokratiezufriedenheit und des Vertrauens in die demokratischen Institutionen und möglicherweise auch der Partizipationsbereitschaft wird bis auf weiteres von ökonomischen und sozialen Verbesserungen abhängen.