Europas Beziehungen zu Iran | Iran | bpb.de

Einleitung

Die Entwicklung der europäisch-iranischen Beziehungen seit den neunziger Jahren des 20.Jahrhunderts ist ganz wesentlich vom Zerfall des Sowjetreichs geprägt. Die Entstehung der neuen unabhängigen Staaten Zentralasiens und des Kaukasus zwang Iran zu einer grundsätzlichen Neuorientierung seiner Außenpolitik, in der die regionalen Beziehungen Priorität gewannen. Zugleich entwickelten sich die USA zu einem immer wichtiger werdenden Akteur in der Region mit dem Ziel, russischen und vor allem iranischen Einfluss zurückzudrängen. Seit dem Golfkrieg von 1991 sind sie militärisch im Persischen Golf präsent, und seit dem Afghanistanfeldzug 2001 und dem Irakkrieg 2003 stehen amerikanische Truppen in direkter Nachbarschaft Irans.

Für die Europäer markierte der Zerfall der Sowjetunion den Beginn einer Entwicklung, in der außen- und sicherheitspolitische Fragen an Bedeutung gegenüber internationalen Wirtschaftsbeziehungen gewannen. Ungeachtet des Auf und Ab in den diplomatisch-politischen Beziehungen der vergangenen Dekade haben sich die Berührungspunkte zwischen Europa und Iran vervielfacht, und die Interaktion, gerade auch auf der zwischengesellschaftlichen Ebene, hat sich verdichtet. Europäische Iranpolitik hat ein eigenes Profil gewonnen, ist zugleich aber in stärkere Abhängigkeit vom Verhältnis zwischen Iran und den USA geraten.

Die neunziger Jahre

Zur Zeit des Zerfallprozesses der Sowjetunion erlebte auch Iran einen erheblichen Wandel. Im Sommer 1988 endete der achtjährige Krieg mit dem Irak, Anfang Juni 1989 starb der Begründer der Islamischen Republik, Ayatollah Khomeini. Die globalen und regionalen Umwälzungen nach dem Ende des Sowjetreichs erforderten für Iran eine Neuorientierung. Iranischer Nationalismus, der als Motivation für den Widerstand gegen den Irak neben der religiös-revolutionären Ideologie eine zunehmende Rolle gespielt hatte, gewann an Bedeutung. Er wurde durch die neuen Beziehungen zum Kaukasus und zu Zentralasien gestärkt, zu denen Iran historische und kulturelle Affinitäten besitzt. Vom dreizehnten bis ins neunzehnte Jahrhundert hinein war das Persische auch dort Lingua franca. Doch zunächst stellte sich die neue Nachbarschaft aufgrund von gewaltsamen Konflikten (wie z.B. der Karabagh-Konflikt), ethno-nationalen Auseinandersetzungen und Bürgerkriegen (Afghanistan, Tadschikistan) als problematisch und bedrohlich für Iran dar. Im Westen wie auch in Russland wurde Iran, das während des achtjährigen Irakkrieges ohnehin immer mehr in Isolation geraten war, zu Beginn der neunziger Jahre als Herd der "islamischen Gefahr" angesehen, welche die neuen unabhängigen Republiken der Region bedrohe.

Die europäisch-iranischen Beziehungen waren von der internationalen Isolierung Irans während des Krieges mit dem Irak erheblich betroffen. Sie gestalteten sich weniger auf EU-Ebene als auf der bilateralen zwischen Iran und den verschiedenen Mitgliedstaaten der EU. Herausragend dabei war der Besuch des deutschen Außenministers Genscher in Teheran 1984. Er galt den Iranern als Zeichen der Anerkennung des nachrevolutionären Iran. Genschers zweiter Besuch in Teheran 1991, als unter Präsident Rafsanjani die Phase des Wiederaufbaus nach dem Krieg begonnen hatte, ließ den deutschen Außenminister als treibende Kraft für das europäische Streben nach verbesserten Beziehungen zu Iran erscheinen. Eine schwierige Hürde war allerdings die Fatwa Ayatollah Khomeinis gegen den Schriftsteller Salman Rushdie. Ihn hatte Khomeini Anfang 1989 wegen seines Buches "Die satanischen Verse" quasi für vogelfrei erklärt. Doch das Handelsvolumen zwischen der EU und Iran hatte 1991 einen Rekord erreicht, und die EU war daran interessiert, mit dem damals als Pragmatiker geltenden Staatspräsidenten Hashemi Rafsanjani ein Handelsabkommen abzuschließen. Dazu kam es jedoch nicht wegen der Ermordung von drei bedeutenden kurdischen Exilpolitikern durch den iranischen Geheimdienst im Berliner Restaurant "Mykonos" im September 1992. Die Beziehungen zwischen der EU und Iran schrumpften auf den "kritischen Dialog", den der Rat der EU auf seinem Gipfel in Edinburgh am 12. Dezember 1992 beschloss.

Kaum war der "kritische Dialog" als Weg europäischer Iranpolitik gekürt, stieß er auf amerikanischen und israelischen Widerstand. Im Frühjahr 1993 bezeichnete der Außenminister der kurz zuvor neu ins Amt getretenen Clinton-Regierung Iran als einen "international outlaw". Zwei Jahre danach erklärte Washington die Politik der "doppelten Eindämmung" gegen Iran und den Irak. Am 23.Juli 1996 beschloss der amerikanische Kongress den Iran-Libya-Sanctions-Act (ILSA). Dieses von US-Präsident George W. Bush 2001 verlängerte Gesetz sieht nicht nur das Verbot amerikanischer Investitionen in Iran vor, sondern auch die Sanktionierung von Firmen anderer Länder, die mehr als 20 Millionen US-Dollar in Iran investieren. Damit ist vor allem beabsichtigt, den Ausbau der iranischen Erdöl- und Erdgasförderanlagen zu verhindern, um auf diese Weise Irans Exportkapazitäten und damit die Staatseinnahmen gering zu halten. Die Europäer protestierten gegen die beanspruchte exterritoriale Geltung von ILSA. Obgleich das Gesetz gegen europäische Firmen bislang noch nicht zur Anwendung kam, verunsichert es potenzielle europäische Investoren enorm.

Zusätzlich zur amerikanischen und israelischen Ablehnung des "kritischen Dialogs" fand die europäische Iranpolitik ihre größten Gegner in der eigenen europäischen Öffentlichkeit. Sie sah in dem iranischen Regime nur pauschal das "Mullahregime" und verurteilte den "sanften", nur von Wirtschaftsinteressen geleiteten Kurs der EU als unmoralisch. Die Ziele, die Europa mit seiner Politik des "kritischen Dialogs" gegenüber Iran verfolgte, waren im Wesentlichen die gleichen, welche die USA mittels Sanktionen zu erreichen suchten, nämlich eine Änderung des politischen Verhaltens Teherans in den vier Bereichen Menschenrechte, Nahost-Friedensprozess, vermutete atomare Rüstung und Terrorismus. Doch die Europäer verfügten über kein ausreichendes Instrumentarium von Anreizen und Sanktionen. Die regelmäßigen halbjährlichen Konsultationen der EU-Troika (Vertreter der Länder der jeweiligen EU-Präsidentschaft sowie der vorangegangenen und der folgenden) und Irans gerieten zu leeren Ritualen. Parallel dazu wurde 1995 zugunsten Irans ein Umschuldungsprogramm aufgelegt, das ihm half, die zu Beginn der neunziger Jahre gemachten Schulden bei europäischen Handelspartnern abzubauen. Die Schulden waren vor allem ein Ergebnis der massiven europäischen Exporte nach Iran in den ersten Jahren des Wiederaufbaus nach dem achtjährigen Krieg mit dem Irak.

Im April 1997 setzte der "Mykonos-Prozess" dem "kritischen Dialog" ein Ende. Das Berliner Landgericht hatte in seinem Urteil die Spitzen der iranischen Regierung als die eigentlich Verantwortlichen für die Ermordung der Kurdenführer im "Mykonos"-Restaurant 1992 dargestellt. Daraufhin verließen die europäischen und iranischen Botschafter die jeweiligen Hauptstädte, um erst imNovember desselben Jahres wieder zurückzukehren.

Iranische Reformbewegung und neuer regionaler Kontext

Einen Monat nach dem Eklat aufgrund des "Mykonos"-Prozesses wurde Mohammad Khatami zum Staatspräsidenten Irans gewählt. Die Verbesserung der Beziehungen zu Europa gehört zu den sichtbarsten Erfolgen des mit ihm einsetzenden innen- und außenpolitischen Wandels Irans. Gegen die 1992 vom Revolutionsführer Khamenei formulierte Losung "Kampf gegen die westliche Kulturaggression" und die ein Jahr darauf vom amerikanischen Politikwissenschaftler Samuel Huntington formulierte These vom "clash of civilizations" machte Khatami den "Dialog zwischen den Zivilisationen" und "Entspannung" zu den Leitsternen seiner Außenpolitik. Sie wurden in den Beziehungen zu Europa und gerade auch zu den Nachbarn zunächst recht erfolgreich umgesetzt. Die entscheidenden Schritte in der regionalen Politik waren schon von Khatamis Vorgänger Rafsanjani, eingeleitet worden. Er hatte Iran angesichts der ethno-nationalen Konflikte in den neuen, nachsowjetischen unabhängigen Nachbarrepubliken im Kaukasus und Zentralasien, angesichts des Bürgerkrieges und des Aufkommens der Taliban in Afghanistan ab 1995 sowie des kritischen Verhältnisses zum Irak und zu den arabischen Staaten des Persischen Golfs zum "Hort regionaler Stabilität" erklärt; eine Stabilität, bei der gerade auch die Sicherheit des eigenen Regimes gemeint war. Khatami war derjenige, der diese Politik formulieren und nach außen kommunizieren konnte. Seine Reisen nach Italien, Frankreich und Deutschland dokumentierten das neue Verhältnis zu Europa ebenso wie die schon im Juni 1998 wieder aufgenommenen halbjährlichen Konsultationen auf der Ebene von Staatssekretären oder stellvertretenden Außenministern zwischen der EU-Troika und Iran. Sie werden oft als "umfassender" (comprehensive) oder auch "konstruktiver" Dialog bezeichnet.

Irans außenpolitische Konzentration auf das regionale Umfeld und Europa, bei gleichzeitiger Diversifizierung der Wirtschafts-, aber auch der politischen Beziehungen zu Asien, sowie seine schon 1992 vollzogene Abwendung von der Ideologie des "Revolutionsexports" fielen zeitlich zusammen mit der zunehmenden Bedeutung von außen- und sicherheitspolitischen Fragen in der europäischen Politik. Schon der 1992 beschlossene "kritische Dialog" wurde im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU gesehen. Ihre Entwicklung hatte auch durch die schwierigen Verhältnisse im Kaukasus und in Zentralasien wichtige Impulse erhalten, denn die dortigen Konflikte implizierten erhebliche indirekte Risiken für Europa.

Am 7. Februar 2001 legte die EU-Kommission eine Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat über den Ausbau der Beziehungen zu Iran vor. Sie brachte das Interesse an Fortschritten des iranischen Reformprozesses zum Ausdruck und den Wunsch, in Iran einen Partner für regionale Stabilität und die eigene Energiesicherheit zufinden. Der Text spricht eine (recht späte) Anerkennung der Reformbewegung aus. Ihre fortschreitende Entwicklung wird indirekt als Voraussetzung des europäischen Engagements dargestellt, zugleich aber beziehen sich die Mitteilungen realistischerweise auf Iran als Ganzes. Der Zwiespalt, dass man es am liebsten nur mit einem "reformierten" Iran zu tun hätte, aber notwendigerweise mit denen, die wirklich die Macht haben, verhandeln muss, durchzieht von nun an die europäische Iranpolitik. Er bleibt den Machthabern in Iran natürlich nicht verborgen, sie fühlen sich (nicht zu Unrecht) nur bedingt anerkannt. Zugleich gerät europäische Politik wegen ihres Umgangs mit den Machthabern bei den Vertretern der Reformbewegung leicht in den Verdacht, die Sache der Reformer zu "verraten".

Das Interesse an Iran als stabilem Partner kann als Reflex auf die politische Entwicklung der Region in den neunziger Jahren verstanden werden, in denen sich Iran im Verhältnis zu den Krisen und Konflikten im Kaukasus, in Zentralasien und in Afghanistan tatsächlich als stabil erwies und auch selbst darzustellen wusste. Das in der erwähnten Mitteilung der EU-Kommission zum Ausdruck gebrachte Interesse an Iran als Energielieferanten bezieht sich vor allem auf die iranischen Erdgasreserven. Mit ihnen steht Iran an zweiter Stelle nach Russland. Aufgrund der Möglichkeit, iranisches Erdgas über Pipelines nach Europa zu transportieren, hat es für die Europäer im Unterschied zu den USA grundlegende Bedeutung.

Die Mitteilung vom Februar 2001 war der Auftakt für den Beschluss des EU-Rates, mit Iran in Verhandlungen über ein Handels- und Kooperationsabkommen zu treten. Am 17. Juni 2002 einigten sich die EU-Außenminister über die Verhandlungsrichtlinien, erklärten erneut, dass sie den Reformprozess in Iran unterstützten, und forderten Iran auf, "die Menschenrechte und Grundfreiheiten zu fördern und zu schützen, unter anderem durch den Beitritt zu den einschlägigen internationalen Übereinkünften sowie durch eine Reform seiner Justiz, und die internationalen Maßnahmen zur Nichtverbreitung von Waffen und zur Bekämpfung des Terrorismus umzusetzen sowie den Friedensprozess im Nahen Osten zu unterstützen".

Am 12. Juli 2003 beschloss der Rat formal die Aufnahme der Verhandlungen. Zu den Zielen des Handels- und Kooperationsabkommens gehören:

1. Schaffung eines Vertragswerkes für den Handel zwischen der EU und Iran nach den Richtlinien der Welthandelsorganisation (WTO);

2. Unterstützung Irans bei der Übernahme von WTO-Regeln und -Praktiken;

3. Entwicklung engerer Kooperation mit Iran in wirtschaftlichen und anderen Bereichen wie Energie, Transport, Umwelt, Drogenkontrolle, Asyl, Migration und Flüchtlinge sowie Kultur;

4. Unterstützung von Reformen, Stärkung der Rechtssicherheit und Verbesserung der Menschenrechtslage (eine Menschenrechtsklausel soll Teil des Abkommens sein).

Die seit Dezember 2002 laufenden Verhandlungen über das Handels- und Kooperationsabkommen gelten als "wechselseitig bedingend" (interdependent) mit dem politischen Dialog und dem über Menschenrechte verbunden. Der Menschenrechtsdialog wird zwischen offiziellen Troika-Delegierten und Nichtregierungsorganisationen geführt. Bislang hat er dreimal stattgefunden. Die Verhandlungen über das Handels- und Kooperationsabkommen befinden sich gegenwärtig in einem Schwebezustand, der dem Problem des iranischen Atomprogramms geschuldet ist.

Europa - Iran - USA

Der Kontext der gegenwärtigen europäisch-iranischen Beziehungen wird von folgenden Faktoren bestimmt: den neuen geostrategischen Verhältnissen nach dem Krieg gegen den Irak; der internationalen Auseinandersetzung um Irans Atomprogramm; der Lähmung der iranischen Reformbewegung und der Dringlichkeit der Menschenrechtsfrage.

Durch die Vernichtung der Taliban 2001 und den Sturz Saddam Husseins 2003 wurde Iran von seinen schwierigsten und gefährlichsten Widersachern paradoxerweise gerade durch die USA befreit. Sie sind nun der mächtigste militärische Akteur der Region. Mit ihrer Präsenz in der direkten Nachbarschaft hat sich Iran trotz aller politischen und ideologischen Gegnerschaft pragmatisch arrangiert, bislang besser als die Amerikaner mit Iran. Teherans Kooperation vor und während des Afghanistanfeldzugs der USA wurde aber nur damit "belohnt", dass es zusammen mit dem Irak und Nordkorea von Präsident Bush auf die "Achse des Bösen" gesetzt wurde. Mit der amerikanischen Besetzung des Irak hat sich Iran ebenfalls sehr pragmatisch arrangiert. Gleichwohl zählt Wohlverhalten der iranischen Seite für die USA nur in den Bereichen, die für sie zentral sind, und dies sind die Frage der unterstellten atomaren Rüstung Irans und sein Verhalten gegenüber Israel.

In der Atomfrage hat sich Iran mit der Unterzeichnung des Zusatzprotokolls zum Atomwaffensperrvertrag am 18. Dezember 2003 gegenüber dem amerikanischen und europäischen Druck eine Atempause verschafft. Die EU-Kommission begrüßte diesen Schritt und bekräftigte die Bereitschaft, nach Wegen zu suchen, die politische und wirtschaftliche Kooperation mit Iran zu erweitern. Dies könne allerdings nur erreicht werden, so die wiederholte Erklärung, wenn es internationales Vertrauen in Irans Festhalten an der Nichtverbreitung (non-proliferation) und insbesondere in die friedliche Natur des iranischen Nuklearprogramms gäbe. Außerdem seien Verbesserungen in den Bereichen Menschenrechte, Terrorismusbekämpfung und bei Irans Haltung zum Nahost-Friedensprozess notwendig. Es ist die Wendung "internationales Vertrauen", die deutlich macht, dass mit der Unterzeichnung des Protokolls das Problem noch lange nicht vom Tisch ist. Die USA haben die Unterzeichnung zwar auch begrüßt, aber unmissverständlich deutlich gemacht, dass sie noch keineswegs vom friedlichen Charakter des iranischen Atomprogramms überzeugt sind. Doch die Gefahr möglicher Sanktionen seitens der Vereinten Nationen ist für Iran erst einmal abgewendet.

Gegenwärtig scheint die amerikanische Regierung ihre Iranpolitik erneut einer Revision zu unterziehen. Schon seit dem Sommer 2003 ließ Washington Distanz zu der vor allem auch in Israel gepflegten Rhetorik eines von außen mit Gewalt herbeigeführten Regimewechsels in Iran nach dem Motto "Iran next" (gemeint ist: nach dem Irak) erkennen. Die Möglichkeit, mit Iran wieder ins Gespräch zu kommen, stellte der stellvertretende US-Außenminister Armitage in Aussicht, nachdem es am 21. Oktober 2003 den Außenministern Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens bei ihrem Blitzbesuch in Teheran gelungen war, von Iran das Versprechen zur Unterzeichnung des Zusatzprotokolls zu erlangen. Nachdem Iran dieses unterzeichnet hatte, sprach US-Außenminister Powell Ende 2003 nach der Erdbebenkatastrophe in Bam von der Möglichkeit eines Dialogs mit Iranund konstatierte eine "neue Einstellung" Irans.

Diese Äußerungen müssen im Zusammenhang mit der bemerkenswerten Hinwendung amerikanischer Außenpolitik zu Demokratieförderung in muslimischen Ländern und insbesondere denen des Mittleren Ostens gesehen werden, wie sie im November 2003 Präsident Bush in London deklariert hatte. Aus dieser Logik würde folgen, dass gerade Iran, das in einem schwierigen und opferreichen Prozess hin zu mehr Demokratie steht, eigentlich nur positive Aufmerksamkeit durch die USA erfahren müsste. Doch noch scheint Iran in Bushs ehrgeizigem Projekt der politischen Neugestaltung und Demokratisierung des Mittleren Ostens eine Leerstelle einzunehmen.

Einer entsprechenden Politik steht offenbar noch immer die emotionale und ideologische Verteufelung Irans als "Schurkenstaat" entgegen. Die dychotomische Sicht nach dem Muster "böse Mullahs" und "gutes, freiheitsliebendes Volk" überwiegt, und Khatami und seine Reformer haben in amerikanischen Augen versagt. Vorstellungen, mit amerikanischer Allmacht von außen ein Regime zu installieren, wurden wohl aufgegeben. Der Sohn des 1979 gestürzten Schahs, der sich seit dem Winter 2001/2002 verstärkt als "demokratische Alternative" darstellt, wird nicht mehr ernsthaft ins Kalkül einbezogen.

Die Lähmung der iranischen Reformbewegung stellt die Europäer vor ein nicht geringes Problem, da das europäische Engagement in Iran immer auch mit dem Willen, die Reformprozesse zu fördern, gerechtfertigt wurde. Seit der Berlin-Konferenz der Heinrich-Böll-Stiftung im Frühjahr 2000 und der sich anschließenden Hetzjagd gegen Personen und die Zeitungen der Reformbewegung wurde die Machtlosigkeit der Reformer, mit der im Februar 2000 gewonnenen Parlamentsmehrheit ihre politischen Ziele auch nur annähernd zu verwirklichen, immer offensichtlicher. Daran konnte auch die überzeugende Wiederwahl Khatamis zum Staatspräsidenten im Juni 2001 nichts ändern. Seit September 2002 blockiert der Wächterrat zwei vonKhatami eingebrachte Gesetzesentwürfe. Sie sehen vor, die Kompetenzen des Präsidenten zur Überwachung der Amtsführung der staatlichen Institutionen zu stärken und die Rolle des Wächterrats bei der Zulassung der Kandidaten zu Wahlen zu beschränken.

Erfolglosigkeit und Ohnmacht der Reformpolitiker als Teil der politischen Elite sind wesentlich durch die Verhinderungspolitik der Konservativen in zentralen, nicht durch Wahlen besetzten Institutionen bedingt, allerdings auch durch interne Streitigkeiten selbst verschuldet. Ihr Ansehensverlust ist groß, vor allem Jugendliche erwarten von ihnen kaum noch etwas. Den Legitimitätsverlust aufgrund schlechter Politik versuchen die konservativen Kräfte für sich auszuspielen. Unter anderem darauf zielt ihre Propaganda für die Parlamentswahlen am 20. Februar 2004. Erwartet wird, dass wegen der Enttäuschung der Bevölkerung über die Reformpolitiker die Wahlbeteiligung wie bei den Kommunalwahlen im Februar 2003 sehr gering sein wird. In diesem Fall hoffen die Konservativen, die Mehrheit im Parlament zurückerobern zu können.

Angesichts dieser Aussichten stellt sich die Frage, mit welchem Typus von Konservativen zu rechnen ist. Es sind die so genannten pragmatischen oder auch realistischen Konservativen (wenn man so will: "Realo-Kons") vom Schlage des früheren Präsidenten Rafsanjani, der als ihr Patron gilt. Sie stehen für die Interessen der Handelsbourgeoisie, die sich längst mit dem System arrangiert hat. Für sie ist neben wirtschaftlicher Entwicklung technologischer Fortschritt wichtig. Deshalb konnte in der intensiven internen Diskussion über die Unterzeichnung des Zusatzprotokolls das Interesse an Nukleartechnologie gegenüber dem an nuklearer Rüstung erfolgreich ausgespielt werden. Hasan Rowhani, der Sekretär des Obersten Nationalen Sicherheitsrats und Verhandlungsführer in der Frage des Zusatzprotokolls, hatte schon 2001 eine Schrift mit dem bezeichnenden Titel "Legitimität und Effizienz" veröffentlicht. Sie darf als programmatisch für die pragmatischen Konservativen gelten. Das von Khomeini erfundene und in der 1989 geänderten Verfassung als absolut festgeschriebene Prinzip der "Herrschaftsbefugnis des Rechtsgelehrten" (velâyat-e faqih) hat für sie prinzipiell Gültigkeit, doch unterhalb dessen haben sie sich dem Druck der Reformbewegung nach Demokratie angepasst und erkennen "Demokratie (Volksherrschaft) auf religiöser Grundlage" (mardomsalâri-ye dini) an.

Allerdings steht auch die Frage der Legitimation durch Wahlen zur Debatte. Seit der Gründung der Islamischen Republik haben sich die regelmäßig und (bis auf die Ausnahme der letzten Kommunalwahlen) mit durchschnittlich zunehmender Wahlbeteiligung durchgeführten Wahlen zu einem Bestandteil politischer Kultur in Iran entwickelt, selbst wenn ihnen das Prädikat "frei und fair" nicht uneingeschränkt zugebilligt werden kann. Auch die Konservativen können und wollen nicht auf diese Legitimation verzichten. Sie kontrollieren durch den Wächterrat, der die Oberaufsicht über die Wahlen hat (das Innenministerium ist für ihre Durchführung verantwortlich), die Zulassung der Kandidaten. Im Sommer 2003 schuf der Wächterrat auch in den Provinzen heftig umstrittene Büros zur Wahlaufsicht, um die Zulassung der Kandidaten besser kontrollieren zu können. Am 13. Dezember begann die Registrierung der Kandidaten; sie führte erwartungsgemäß zu politischen Kontroversen.

Sollten die Konservativen aus den Wahlen gestärkt hervorgehen, dürften sie selbst für den Fall, dass ihnen in den Bereichen Wirtschafts- und Sozialentwicklung mehr als den Reformpolitikern gelingen wird, dennoch mit dem Problem der Legitimität ihrer Macht konfrontiert sein. Sie wissen, dass sie von großen Teilen der Bevölkerung abgelehnt werden. Ein wichtiger Grund dafür ist ihre Missachtung von Menschen- und Bürgerrechten, die erneut in den Vordergrund der öffentlichen Diskussion rückte. Wichtige Anlässe dafür waren der Umgang mit den demonstrierenden Studenten im Juni/Juli 2003 und der Fall der kanadisch-iranischen Journalistin Zahra Kazemi. Diese war unter Spionageverdacht festgenommen worden und starb im Untersuchungsgefängnis an den Folgen schwerer Kopfschläge. Wieder einmal gerieten die obskuren Sicherheitskräfte des Justizwesens unter Verdacht. Noch immer harrt der Fall seiner vollständigen Aufklärung. Kanada brachte im November beim Genfer Menschenrechtskomitee der Vereinten Nationen eine Resolution gegen Iran ein, die Deutschland mit trug.

Im Herbst kam erneut die Frage der politischen Gefangenen in die öffentliche Diskussion. Abgeordnete des Reformflügels protestierten für sie an politischen Fastentagen, und Khatami versprach, sich darum zu kümmern. Damit wurde immerhin offiziell eingestanden, dass es überhaupt politische Gefangene gibt. Der Besuch des UN-Sonderberichterstatters für Menschenrechte und den Schutz freier Meinungsäußerung, Ambeyi Ligabo, Anfang November trug dazu bei, gerade auch diesen Problemkreis in der Diskussion zu halten. Dieser Besuch fand kurz nach der Verleihung des Friedensnobelpreises an Shirin Ebadi im Oktober 2003 statt. Dieses Ereignis sowie die unwürdigen Reaktionen der Konservativen und auch Präsident Khatamis verstärkten die inneriranische Menschenrechtsdiskussion.

Der seit Dezember 2002 von der EU geführte Menschenrechtsdialog ist nicht wirkungslos. Die iranische Seite weiß sich einerseits durch die Institution Dialog prinzipiell akzeptiert und spürt andererseits, dass sie unter kritischer Beobachtung steht und die Menschenrechtsfrage aus den internationalen Beziehungen nicht ausklammern kann. Dies kann zusammen mit dem Druck im eigenen Land positive Schritte bewirken, wie die Aussetzung der Steinigung als Strafe für Ehebrecherinnen oder die jüngst erfolgte Gleichsetzung des Blutgeldes für Muslime und Angehörige anderer Religionen zeigt. Solche Maßnahmen mögen uns als unzureichend und als nicht unseren Prioritäten entsprechend erscheinen. Doch dies spricht nicht gegen den Dialog, sondern für seine Notwendigkeit.

Chancen europäischer Iranpolitik

Europas Iranpolitik hat hinsichtlich ihrer Ziele und ihres Vorgehens während der letzten Dekade an Klarheit und Gestalt gewonnen. Sie ist nicht nur vom iranischen Verhalten abhängig, sondern auch vom iranisch-amerikanischen Verhältnis. Die amerikanische Beteiligung an den Hilfsaktionen nach der Erdbebenkatastrophe in Bam und die zeitweilige Lockerung der Sanktionen, um Spenden für die Opfer der Katastrophe transferieren zu können, haben trotz aller amerikanischen und iranischen Beteuerungen der politischen Bedeutungslosigkeit dieser Aktion einen hohen Symbolwert. Die Amerikaner sind nun sogar im Land und leisten effizient Hilfe - für Irans Regime eine Herausforderung. Denn es gilt selbst als ineffizient, und es ist bekannt, dass nach dem Irakkrieg nicht wenige Iraner ebenfalls von einer "Befreiung" vom eigenen Regime durch die Amerikaner träumten. Die Befürchtung, dass die Reformer kurz vor den Parlamentswahlen die symbolische Besserung des Verhältnisses zu den USA für sich in Anspruch nehmen könnten, dürfte mit bewirkt haben, dass auch Rafsanjani in Bam Präsenz zeigte. Gerade die pragmatischen Konservativen stehen in dem Ruf, im Falle eines Wahlerfolgs selbst eine vorsichtige Annäherung gegenüber den USA anzustreben.

Inwieweit die gegenwärtigen Signale Washingtons mehr Gesprächsbereitschaft und einen tiefer gehenden Strategiewandel andeuten, ist offen. Die Bereitschaft zu einer differenzierten, nicht ausschließlich auf die Atomfrage fokussierten Betrachtung ist erkennbar. Irans pragmatisches und positives Verhalten gegenüber Afghanistan und dem Irak scheint in der amerikanischen Einschätzung Irans an Gewicht zu gewinnen. Nicht nur kurz- und mittelfristige Fragen der Sicherheit und des Wiederaufbaus stehen an, sondern auch langfristige wie die nach einer neuen Sicherheitsstruktur für die Region und der Rolle der NATO in der Großregion "greater Middle East". Dass Iran eine sinnvolle Strategie für die gesamte Region nicht permanent umgehen kann, ist den Amerikanern seit langem prinzipiell bewusst. Schließlich scheint auch die Einsicht in die Komplexität und Langfristigkeit von Demokratisierungsprozessen die politischen Konzepte zu beeinflussen. Sie steht abenteuerlichen Politikvorstellungen, wie sie in der Regimewechselrhetorik zum Ausdruck kamen, entgegen.

Diese Tendenzen sind für die europäische Iranpolitik günstig. Die Distanzierung von der Regimewechselrhetorik impliziert eine Wiederannäherung der europäischen und amerikanischen Iranpolitik. Für beide Seiten steht nun wieder die Änderung des iranischen Verhaltens in den vier kritischen Bereichen Atomrüstung, Nahostkonflikt, Menschenrechte und Terrorismus im Vordergrund, unabhängig von ihren sonst durchaus unterschiedlichen Interessen an Iran.

Europas Iranpolitik besteht nicht nur in der Aufrechterhaltung und dem möglichen Ausbau eines vielfältigen, von der EU und ihren Mitgliedstaaten getragenen und auch in die Zivilgesellschaft hineinreichenden Beziehungsgeflechts, sondern ist "konditioniertes Engagement". Bestand noch im Sommer 2003 die Gefahr, dass aufgrund internationaler Ächtung Irans wegen der Atomfrage die europäische Iranpolitik ähnlich wie der "kritische Dialog" scheitern könnte, so ist diese Gefahr erst einmal gebannt. Daran hatte der Erfolg der Bemühungen der drei europäischen Außenminister, Teheran zur Unterzeichnung des Zusatzprotokolls zu bewegen, wesentlichen Anteil. Er beruhte darauf, dass die Europäer vor dem Hintergrund des schon bestehenden Beziehungsgeflechts ein eigenes Instrumentarium von Anreizen und Sanktionen bereithielten. Es bestand in der Drohung, die Verhandlungen über das Handels- und Kooperationsabkommen zu beenden, und in dem Versprechen, Iran in der Entwicklung von Nukleartechnologie zu friedlichen Zwecken zu helfen, was Iran schon jetzt einfordert. Die gegenwärtigen Signale aus den USA geben Raum zur Fortsetzung dieser Politik.

Die Abhängigkeit europäischer Iranpolitik vom Zustand des amerikanisch-iranischen Verhältnisses bedeutet nicht die Unmöglichkeit einer Politik gemäß eigenen Interessen, Methoden und Möglichkeiten. Selbst dort, wo die Europäer wie in der Atomfrage das gleiche Ziel wie die Amerikaner verfolgen, ist ihre Politik nicht einfach als die des "kleinen Bruders" oder "Juniorpartners" des großen Hegemon zu verstehen. Diese Sichtweise, manchmal verknüpft mit dem Gedanken (und sogar der Drohung), dass man die Beziehungen zu Europa nur als Ersatz für die fehlenden Beziehungen zu den USA brauche, ist in Iran noch immer anzutreffen. Ausgehend von einer hierarchischen Ordnung zwischen "Supermacht" und "kleineren Mächten", findet das Funktionsgefüge verschieden gearteter Mächte kaum Beachtung. Doch Europa ist nicht der "gute Polizist" (good cop), der den USA als dem "strengen Polizisten" (bad cop) bei der Durchsetzung seiner Interessen hilft - selbst wenn gelegentlich europäische Politiker glauben, gegenüber Iranern einen Ton anschlagen zu müssen, der Vorstellungen von Europa als Juniorpartner des "bullying America" nur bestätigen kann.

Die Europäer werden damit leben müssen, dass man von ihnen mehr proiranische Gesten und eine entsprechende Rhetorik erwartet. Sie sind eben keine Supermacht, von der man gewohnt ist, dass sie macht, was sie will. Für den Fall des Wahlerfolgs der pragmatischen Konservativen werden sich die Europäer noch stärker mit dem Problem konfrontiert sehen, dass sie einerseits Fortschritte im Reformprozess als Voraussetzung für eine Verbesserung der Beziehungen zu Iran bezeichnet haben, andererseits aber mit jenen verhandeln und zusammenarbeiten müssen, die die Macht haben, überhaupt etwas durchzusetzen. Zu ihnen gehören Politiker, die lieber mit den "pragmatischen" Amerikanern zusammenarbeiten, die nicht so "radikal" in der Menschenrechtsfrage wie die Europäer sind. Die große Kluft zwischen Staat und Gesellschaft in Iran wird europäische Iranpolitik erschwerend begleiten. Ihnen wird "Verrat" an der Reformbewegung eher übel genommen als den USA.

Die USA haben in Afghanistan und im Irak die Erfahrung machen müssen, dass sie als militärische Supermacht zwar Regime hinwegfegen können, Demokratie aber nicht "auf den Flügeln von B-52-Bombern" kommen kann. Die in der amerikanischen Administration erkennbare Bereitschaft, zwischen Maßnahmen und langfristigen Prozessen (wie z.B. Demokratisierung) zu differenzieren, kommt europäischer Politik gegenüber Iran und der Region entgegen. Angesichts der ohnehin geringen Möglichkeiten, interne Prozesse von außen zu beeinflussen, wäre der Blick dafür zu schärfen, wie man Entwicklungsprozessen und Reformen Raum geben kann.