Nach dem Scheitern des Verfassungsgipfels in Brüssel
Der kläglich gescheiterte Versuch der europäischen Staats- und Regierungschefs, sich am 12. und 13. Dezember 2003 in Brüssel auf einen "Vertrag über eine Verfassung für Europa" zu einigen, hat einmal mehr die Grenzen des europäischen Verfassungsgebungsprozesses aufgezeigt. Sechzehn Monate lang hat der mit der Erklärung des Europäischen Rates von Laeken am 15. Dezember 2001 eingesetzte 105-köpfige Reformkonvent zur Zukunft Europas unter der Leitung des früheren französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d'Estaing beraten. Vorrangiges Ziel des Europäischen Konvents war es, für alle Beteiligten eine akzeptable Lösung über die "Left-Overs" aus den Regierungskonferenzen von Amsterdam 1997 und Nizza 2001 zu finden, um die EU demokratischer, effizienter und transparenter zu machen. Zwar sah das Mandat von Laeken keinen expliziten Auftrag zur Ausarbeitung einer Verfassung vor. Aber der Konvent hat sein Mandat über das Maß ausgedehnt und statt der Darlegung alternativer Optionen für die institutionelle Reform der EU einen Verfassungsentwurf vorgelegt. Obwohl der Konvent seine Arbeiten am 13. Juni und 10. Juli 2003 im Konsens beendete und das Ergebnis von Beobachtern als vernünftiger Kompromiss angesehen wurde, haben die Staats- und Regierungschefs den Verfassungsentwurf nach nur dreimonatiger Regierungskonferenz fürs Erste nicht gebilligt. Der Gipfel wurde vom italienischen Ratspräsidenten Silvio Berlusconi ohne eine ausformulierte Schlusserklärung, in der man die in einzelnen Fragen erzielte Übereinstimmung hätte festhalten können, vorzeitig abgebrochen und auf unbestimmte Zeit vertagt.
Während die einen den herben Rückschlag beklagten, zumal es durchaus Kompromissmöglichkeiten gegeben hatte, sprachen andere allenthalben von Krise, drohender Handlungsunfähigkeit oder gar Stillstand. Die Katerstimmung war in vielen Hauptstädten umso größer, als beim Verfassungsprojekt mit der Methode des Konvents ein Weg eingeschlagen wurde, der sich bei der Erarbeitung der Grundrechtecharta von 1999 bis 2000 noch als erfolgreich erwiesen hatte. Gewiss konnte bei allem Kompromisscharakter des vorliegenden Verfassungstextes und des über weite Strecken als "deliberativ" zu bezeichnenden Verhandlungsprozesses im Konvent nicht erwartet werden, dass die europäischen Regierungen den Verfassungsentwurf ohne Änderungen passieren ließen. Sie sind nach wie vor die "Herren der Verträge" und befinden über EU-Vertragsveränderungen durch die Brille ihrer spezifischen Interessen. Je näher die entscheidenden Beratungen rückten, desto lauter wurden die Stimmen derer, die substanzielle Änderungen am Konventsentwurf forderten. Während die EU-Institutionen sich mit Empfehlungen zurückhielten, legten einige nationale Regierungen im Vorfeld der am 4. Oktober 2003 in Rom beginnenden Regierungskonferenz ganze Kataloge von Änderungswünschen vor. Als strittig erwiesen sich vor allem Fragen nach der Definition und dem Geltungsbereich der qualifizierten Mehrheit im Ministerrat, der Zusammensetzung der Kommission, der Differenzierung in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie dem Gottesbezug in der Präambel. Selbst Staaten wie Deutschland und Frankreich, die den Verfassungsentwurf am liebsten en bloc verabschieden würden, verfügten über Änderungslisten, wenngleich sie nach außen warnten, das Paket aufzuschnüren und damit den Verfassungskompromiss in Frage zu stellen.
Obwohl über die strittigen Kernfragen des Verfassungsentwurfs auch auf der Grundlage des beim vorentscheidenden Außenministertreffen in Neapel (28./29. November 2003) unterbreiteten Textvorschlages keine Annäherung erzielt werden konnte und in einigen nationalen Delegationen Stimmen laut wurden, wonach man einen Abschluss nicht um jeden Preis wolle, kam der Abbruch des Brüsseler Gipfels für viele doch überraschend. Gescheitert ist der Gipfel letztlich an der "doppelten Mehrheit" (Art. I-24) bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat. Durch das Prinzip der doppelten Mehrheit würde die relative Gewichtung großer Staaten wie Deutschland und Frankreich gegenüber mittelgroßen Staaten wie Polen oder Spanien im Rat stärker betont, da neben die einfache Staatenstimme die Bevölkerungszahl träte. Polen und Spanien lehnten diese Stimmenneugewichtung im Ministerrat ab, weil dies sie gegenüber dem Status quo von Nizza schlechter stellen würde. Die Kluft zwischen den Befürwortern und Gegnern der doppelten Mehrheit war unüberbrückbar, nachdem auch die wenig engagierte italienische Ratspräsidentschaft kein Kompromisspapier für eine mögliche Annäherung der beiden Positionen zustande brachte.
Anstatt das Scheitern der Regierungskonferenz zu beklagen oder nach dessen Gründen zu suchen, soll in diesem Beitrag der Blick auf grundsätzliche Fragen einer EU-Verfassung gerichtet werden. Der gescheiterte Gipfel von Brüssel ist schon deshalb kein Drama, weil mit dem Verhandlungsabbruch das Verfassungsprojekt keineswegs begraben ist. Irland, das den Ratsvorsitz am 1. Januar 2004 von Italien übernahm, hat deutlich gemacht, die Verfassungsverhandlungen rasch wieder aufnehmen zu wollen. Zunächst soll mit den italienischen Ratsvorgängern das bisherige Konsenspaket rekonstruiert werden, bevor dann auf der Basis der Klausurtagung von Neapel Gespräche mit den einzelnen EU-Mitgliedstaaten aufgenommen werden sollen. Wenn es nach der irischen Ratspräsidentschaft und der Europäischen Kommission geht, dann soll es schon beim Europäischen Rat im Juni 2004 zu einem Abschluss des Verfassungsgebungsprozesses kommen.
Hinzu kommt, dass, was immer in Brüssel entschieden worden wäre, nie vorgesehen war, dass eine EU-Verfassung vor 2007 voll in Kraft treten sollte. Bis dahin bleibt die EU auch ohne eine neue Verfassung funktions- und arbeitsfähig. Denn vieles läuft in Brüssel planmäßig: Die EU wird einneues institutionelles Rahmenwerk - den am 1.Februar 2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza - umsetzen. Das EU-Parlament wird sich nach den Wahlen im Juni in neuer Größe konstituieren, ebenso wird die neu gestaltete Kommission zum 1. November 2004 ihre Arbeit aufnehmen. Für eine Übergangszeit vom Beitritt der Neumitglieder am 1. Mai 2004 bis zum Amtsantritt der neuen Kommission finden darüber hinaus die Vereinbarungen der Europäischen Räte von Brüssel (24./25. Oktober 2002) und Kopenhagen (12./13. Dezember 2002) Anwendung. Diese Interimsregelungen wurden nötig durch die vorübergehende Ungleichzeitigkeit zwischen der Umsetzung der aktuellen Erweiterungsrunde und der bevorstehenden Wahl des Europäischen Parlaments der EU-25 im Juni sowie der Investitur der "erweiterten" Kommission im November 2004.
Schließlich ist die nicht genutzte Möglichkeit der Verabschiedung der EU-Verfassung schon deshalb nicht zu bedauern, weil Europa bereits über eine tragfähige Verfassung verfügt: zwar keine Verfassungsurkunde, aber doch eine Verfassung im materiellen Sinn, bestehend aus einem Korpus an grundlegenden Rechten und Entscheidungsverfahren, die das Verhältnis des Bürgers zur öffentlichen Gewalt in Europa regeln. Dass das bestehende institutionelle Design reformiert werden muss, darüber herrscht Einigkeit. Die Leistungsfähigkeit der bisherigen Verfahren scheint begrenzt angesichts der großen Herausforderungen wie der Umsetzung der EU-Erweiterung, der Effektivierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik oder des Erhalts der nationalstaatlichen Wohlfahrtssysteme. Fraglich ist aber, ob im Verfassungsentwurf wirklich das größte Potential für die notwendige Fortentwicklung der Union liegt. Zweifel sind angebracht. Denn zum einen ist vor der Illusion zu warnen, eine EU-Verfassung vermöge auf einer symbolischen Ebene kollektive Identität für eine immer größere Union zu stiften. Trotz einer gewissen Anreizstruktur für Institutionen und Bürger verbürgt das geschriebene Wort einer Verfassung alleine noch nicht für ein demokratischeres und handlungsfähigeres Europa. Zum anderen muss eine europäische Verfassung nicht nur auf die Legitimität von EU-Entscheidungen, sondern auch auf deren Problemlösungsfähigkeit ausgerichtet bleiben. Damit gerät die spezifische Leistungsfähigkeit der bestehenden Gemeinschaftsverträge und die Balance zwischen integrierter und koordinierter europäischer Politik in den Blickpunkt, die es auch in einer erweiterten Union im Kern zu erhalten und behutsam weiterzuentwickeln gilt. Wird der Verfassungsentwurf dieser spezifischen institutionellen Balance gerecht?
Weniger als eine Verfassung, mehr als ein Vertrag?
Lange Zeit hat kaum jemand die Alternativen für die verfassungsmäßige Weiterentwicklung der EU diskutiert. Inzwischen hat sich dies geändert. Mit der expliziten Thematisierung durch den Konvent hat die Problematik der europäischen Verfassungsentwicklung zu einer breiten wissenschaftlichen und öffentlichen Debatte geführt. Ein erster Blick auf den Verfassungsentwurf zeigt, dass er sich "in vielen Formelementen von üblichen Vertragsergänzungen bisheriger Regierungskonferenzen unterscheidet". Bereits mit dem Begriff Verfassung knüpft der Konvent an tradierte Formen politischer Ordnung an. Damit wird in der Europapolitik eine Tabu-Grenze übersprungen, galt der Begriff Verfassung doch lange Zeit als Synonym für einen europäischen Superstaat. Neben der Rechtspersönlichkeit (Art. I-1 und I-6) sind es vor allem die Grundrechtecharta und die in Art. I-2 und Art. I-3 festgelegten "Werte der Union", welche das Bild der EU als Verfassungsgemeinschaft verstärken. Schon jetzt wird die Grundrechtecharta als Einfallstor für eine europäische Verfassung angesehen.
Nach dem vorliegenden Entwurf wird die Union gleichermaßen vom Willen der Bürger wie dem der Staaten Europas getragen (Art. I-1). Indem erstmals von der doppelten Legitimationsgrundlage der EU gesprochen wird - das gemeinschaftliche Vorgehen des EU-Parlaments, der Kommission sowie des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) auf der einen Seite, das koordinierende Tätigwerden der nationalen Regierungen im Europäischen Rat und Ministerrat auf der anderen Seite -, nimmt der Entwurf auf paradigmatische Weise Abschied vom bisherigen Bild der Gemeinschaft als einem Zusammenschluss von Völkern und Staaten Europas. Neben den staatsbezogenen Elementen wurden im Verfassungsentwurf auch viele Elemente traditioneller Staatlichkeit verankert (die "Solidarität" in Art. I-42 sowie die "Symbole der Union", die Flagge, die Hymne, die Devise, die Währung sowie der 9. Mai als Unionsfeiertag). Zwar sind viele dieser Symbole nicht gänzlich neu, sie haben aber eine konstitutionelle Aufwertung erfahren, die an den Nationalstaat erinnert. Insgesamt betrachtet lässt sich die Union in der Ausprägung des Verfassungsvertrages als weitere Stufe einer langen Entwicklung des europäischen Staates verstehen.
Obwohl der Entwurf den Namen "Verfassung" trägt, verharrt das Konventsergebnis letztlich (noch) auf der Vertragsebene. Der Unterschied zwischen Verfassungsvertrag und Verfassung ist keineswegs nur semantischer Natur. Vielmehr geht es darum, "wer die rechtlichen Grundlagen der Union bestimmen darf: die Mitgliedstaaten, indem sie sich vertraglich einigen, oder die Europäische Union, indem sie sich durch einen Beschluss der dafür zuständigen Organe mit oder ohne Referendum selbst eine Grundordnung gibt". Beim jetzigen Entwurf behalten die EU-Mitgliedstaaten auch weiterhin in Fragen der rechtlichen Grundordnung das letzte Wort. Besonders deutlich wird dies mit Blick auf den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung der Union (Art. I-9). Die Union verfolgt nach wie vor ihre Ziele in den ihr von den Mitgliedstaaten zugewiesenen Zuständigkeiten. Somit wird die Union auch weiterhin von den Mitgliedstaaten getragen und nicht umgekehrt.
Konstitutionalisierung ohne Konstitution
Auch wenn der Verfassungsentwurf die Letztkompetenz bei den EU-Mitgliedstaaten belässt, so ist die Anziehungskraft, die staatsbezogene Formelemente im europäischen Verfassungsgebungsprozess ausüben, überaus groß. Dies mag auf den ersten Blick verständlich sein, sind die Verfassungen politischer Systeme, die als Maßstab und Inspiration für die EU-Verfassung herangezogen werden, doch Staatsverfassungen. Auf den zweiten Blick ist dies allerdings problematisch, da bei einer Übertragung konkreter Strukturprinzipien nationaler Verfassungen auf ein nichtstaatliches politisches System wie die EU wesentliche Unterschiede beider Systemtypen übersehen werden. Zum einen sind die nationalen Verfassungen thematisch und funktionell längst nur noch Partialverfassungen im Verbund mit den übrigen Teilverfassungen Europas. Zum anderen verkenntdie Staatsbezogenheit die spezifische inkrementale Natur europäischer Verfassungswerdung.
Die europäischen Verträge von Rom bis Nizza haben einen genuinen Prozess der Konstitutionalisierung angestoßen. "Konstitutionalisierung" meint damit die Verdichtung von Elementen einer Verfassung, d.h. die Herausbildung einer Normen- und Institutionenordnung, nicht aber eine Konstitution. Die europäische Verfassungswerdung unterscheidet sich stark von nationalen Prozessen der Verfassungsgebung. Dieser Prozess wurde maßgeblich von der Rechtsprechung des EuGH über die Doktrin der Direktwirkung und des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vorangetrieben. Immer neue Materien des nationalen Rechts wurden vom Europarecht abgelöst und "europäisiert". Eric Stein hat diese Verfassungsgebung qua Richterhand auf dem Punkt gebracht: "Tucked away in the fairyland Duchy of Luxembourg and blessed, until, with benign neglect by the powers that be and the mass media, the Court of Justice ofthe European communities has fashioned a constitutional framework for a federal-type Europe."
Die vertikale Rechtsintegration blieb zunächst auf die Gewährleistung der Marktfreiheiten beschränkt, griff dann aber auch auf politische Bereiche wie die Grundrechte über. So hat der EU-Grundrechtsschutz eine Dichte erreicht, die sich mit der in nationalen Verfassungen ohne weiteres messen lassen kann. Dies ist auch der Grund, weshalb viele die Inkorporation der Grundrechtecharta in den Verfassungsvertrag für problematisch erachteten. Rückt man also das Recht ins Zentrum, dann ist unschwer die Konstituierung einer legitimen supranationalen Hoheitsgewalt zu erkennen. Als Schöpfer der Grundordnung treten Staaten auf, nicht der "pouvoir constituant" namens Volk. Dies ist auch nicht notwendig, wenn man anerkennt, dass der Verfassungsbegriff nicht zwingend auf den Staat bezogen ist. In diesem System des "multilevel constitutionalism" sind die Bürger der Mitgliedstaaten gemäß den Integrationsklauseln der nationalen Verfassungen zugleich Adressaten und Legitimationssubjekt der europäischen Hoheitsgewalt.
Misst man also die bestehende Gemeinschaftsverfassung nicht am Staatenmodell, so wird der Blick frei für "die Genialität der Verträge, und sie erscheinen schon in ihrer gegenwärtigen Gestalt nicht mehr länger nur als Notlösungen, als Kümmerform oder misslungener Staat". Die Genialität der Vertragskonstruktion liegt weniger an dem nach 1945 eingeschlagenen supranationalen Pfad, sondern in einer kunstvollen Balance zwischen Formen zwischenstaatlicher Kooperation und Formen der Kommunitarisierung sowie der Verlagerung von Handlungskompetenzen auf supranationale Einrichtungen einerseits und dem geschmeidigen Ausgleich zwischen großen und kleinen EU-Mitgliedstaaten andererseits. Die so gezimmerte Entscheidungsstruktur bleibt immer in zwei Richtungen - Bundesstaat und internationale Organisation - deutbar. Dieser Schwebezustand war es, der die Dynamik und die politischen Kräfte für alle bisher vollzogenen Integrationsschritte freigesetzt hat.
Hebt der EU-Verfassungsentwurf die institutionelle Balance der EU auf?
Blickt man auf die Verfassungsdiskussion der letzten Jahre und Monate zurück, dann gewinnt man den Eindruck, dass es gerade die spezifische Vertragskonstruktion ist, die den neuen Herausforderungen einer erweiterten EU-25 nicht mehr gewachsen ist. Hat der innovative Charakter der horizontalen und vertikalen Vertragskonstruktion der EU ausgedient? Gewiss leidet die EU spätestens seit Ende der achtziger Jahre an Effizienz- und Legitimationsproblemen, auch wenn neuere empirische Studien zeigen, dass auf europäischer Ebene keineswegs nur suboptimale und schwer legitimierbare Entscheidungen getroffen werden, wie dies oft behauptet wird. Gleichwohl ginge eine Diagnose europäischer Politik an der Realität vorbei, würde sie nicht neben den Stärken europäischer Verfasstheit auch deren ausgeprägte Schwächen thematisieren. Will die EU langfristig eine weltpolitische Rolle spielen, so führt kein Weg an einer Reform des institutionellen Designs vorbei: Die Entscheidungsverfahren im Rat sind intransparent und bürgerfern. Das Zusammenspiel im institutionellen Dreieck zwischen Kommission, Rat und Parlament folgt keinem klaren Leitbild und ist der Bevölkerung folglich nur schwer unter Demokratiemaßstäben zu vermitteln. Auch hat die Theorie kollektiver Handlung gezeigt, dass mit der Größe der Gruppe die Fähigkeit schwindet, öffentliche Güter in ausreichendem Maße bereitzustellen.
Es ist also schwer, die hinter dem Verfassungsentwurf stehende Reformidee in Frage zu stellen. Aber es ist ebenso zweifelhaft, in dem vorliegenden Entwurf den Rettungsanker zu erblicken und zu glauben, durch einen konstitutionellen Akt würde die erweiterte Union zu einer handlungs- und problemlösungsfähigen Politik zurückfinden. Wenn es zutrifft, dass das horizontale und vertikale Vertragsdesign der EU durchaus leistungsfähig ist und die Grundpfeiler für ein demokratisches und politisch handlungsfähiges Rechtsetzungssystem einer erweiterten Union bereits im heutigen EU-Institutionensystem vorhanden sind, die mit Augenmaß und Vertragspragmatik weiter zu entwickeln wären, dann stellt sich die Frage, ob die institutionellen Neuerungen im Verfassungsvertrag in die richtige Richtung gehen und eine adäquate Therapie auf die allseits bekannte Diagnose darstellen.
Institutionelles Dreieck: Parlament, Rat und Kommission
Die wichtigsten institutionellen Neuerungen sind die Schaffung eines hauptamtlichen Europäischen Präsidenten (Art. I-21) sowie das Amt eines Europäischen Außenministers (Art. I-27). Beide Positionen erweisen sich in mehrfacher Hinsicht als ambivalent. Einerseits wird die EU durch die Personalisierung von Ämtern entschieden "politischer". EU-Entscheidungen geraten somit stärker in den Bereich öffentlicher Auseinandersetzung. Dies ist demokratietheoretisch und mit Blick auf die Zuschreibung von politischen Entscheidungen zu begrüßen, erhoffen sich die Entscheidungsträger dadurch doch auch eine identitäts- und legitimitätsstiftende Wirkung für die Union. Umgekehrt können sich Personalisierung und Politisierung aber auch konfliktverschärfend und spaltend auf die EU auswirken. Andererseits führt die Neuschaffung beider Ämter zu neuen Dilemmata im Handlungs- und Kompetenzbereich. Es ist nicht auszuschließen, dass mit der Einführung eines ständigen Präsidenten des Europäischen Rates mittelfristig eine Art zweite Exekutive in Konkurrenz zur Kommission entsteht, so dass die Balance zwischen europäischem Gemeinwohl und nationalen Interessen im Entscheidungssystem empfindlich gestört wird - bei allen Begrenzungen der Machtstellung des neuen Präsidenten im Verfassungsentwurf. Es ist zu befürchten, dass das neue Amt in ähnlicher Weise an inkrementaler Bedeutung gewinnen könnte wie der Europäische Rat, der 1974 als lose Institution geschaffen wurde und binnen dreier Jahrzehnte zur zentralen Lenkungsinstanz im EU-System aufstieg.
Die deutliche Stärkung der intergouvernementalen Struktur kommt naturgemäß den großen Mitgliedstaaten zugute. So überrascht es auch nicht, dass in dieser Frage ein deutlicher Riss zwischen den (sechs) großen Ländern der erweiterten EU und den mittleren und kleinen Ländern verlief, die dem Amt eines permanenten Präsidenten des Europäischen Rates mehr oder weniger ablehnend gegenüberstehen. Ähnliche Gefahren bestehen beim Außenminister der Union, der genuine Exekutivzuständigkeiten der Kommission ebenfalls potentiell unterlaufen und dadurch die kleinen Staaten schwächen könnte, die in der Kommission als Hüterin der Verträge und Spiegel der Vielfalt der Integration zwischen retardierendem Rat und vorwärtstreibendem Europaparlament viel stärker einen Verbündeten sehen als große EU-Länder.
Die jetzt getroffene Lösung des EU-Außenministers trägt auch nicht zur Kompetenzklarheit bei. Im Sinne des "kleinen Doppel-Huts" ist er in Personalunion Kommissionsvizepräsident und permanenter Vorsitzender des Außenministerrates. Im Unterschied zum Kommissionspräsidenten unterliegt er nicht der Wahl sowie der Kontrolle durch das EU-Parlament. Er gehört dem Europäischen Rat an, greift aber zur Unterstützung auf Beamte des Generalsekretärs des Ministerrates, der Kommission und auf nationales diplomatisches Personal zurück. Diese hybride Konstruktion weckt bei einigen die Befürchtung, durch das neu geschaffene EU-Außenministeramt könne der Rat in die Befugnisse der Kommission (etwa beim Außenhandel oder der Entwicklungspolitik) hineinwirken oder aber der EU-Außenminister würde umgekehrt zum verlängerten Arm der Kommission im Rat. Unklar bleibt schließlich auch, was nach einem Misstrauensvotum des EU-Parlaments gegen die Kommission mit dem Außenminister passieren würde.
Die Kommission als supranationaler Anwalt des Gemeinschaftsinteresses oder als Hüterin der Verträge ist der Kern des innovativen Charakters der Gemeinschaft. Je größer die Union wird, umso mehr bedürfen diejenigen Legitimationsgrundlagen der Kommission einer Stärkung, welche die spezifische Rolle im Rahmen der Gemeinschaftsmethode ausmachen, nämlich ihre Neutralität und ihre Unabhängigkeit. Sieht man einmal von der künftigen Stärkung ihres Präsidenten und der (durchaus umstrittenen) Verkleinerung der Kommission auf ein stimmberechtigtes Kollegium von 15 Mitgliedern und weiteren 12 nichtstimmberechtigten Kommissaren ab, so wird nach dem Verfassungsentwurf ihre unabhängige Makler- und Wächterfunktion von mehreren Seiten bedroht und letztlich geschwächt.
Während der neue EU-Ratspräsident potentiell die Macht hat, der Kommission Exekutivfunktionen streitig zu machen, ist die stärkere parlamentarische Rückbindung der Kommission gegenüber dem EU-Parlament nicht ohne Gefahr für die Autonomie der Kommission. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Wahlen zum EU-Parlament schlägt der Europäische Rat diesem im Anschluss an entsprechende Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission vor. Das Europäische Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder (Art. I-26, Abs.1). Mit dieser Formel wird in bemerkenswerter Weise ein parlamentarisches Element im Verhältnis zwischen EU-Parlament und Kommission eingeführt. Auch besteht die Gefahr einer Politisierung der Kommission, wenn der Kommissionspräsident bei den Wahlen zum EU-Parlament dem siegreichen politischen Lager angehört. Die Ausrichtung der Kommission am Leitbild einer parlamentarisch verantwortlichen europäischen "Regierung" kollidiert mit dem bisherigen Rollenverständnis der Kommission und ist deshalb problematisch, weil dies einer Abkehr von dem bisherigen institutionellen Entwicklungspfad gleichkommt.
Einführung von Mehrheitsentscheidungen
Europäische Handlungsfähigkeit in einer EU-25 erfordert nicht nur politische Führung, sondern auch wirksame Entscheidungsregeln. Es ist als Erfolg zu werten, dass künftig im neuen "Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Gesetzgebung" Abstimmungen im Regelfall mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden (Art. I-22, Abs. 3). Strittig ist und bleibt aber die Stimmengewichtung bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit; daran ist der Verfassungsgipfel letztlich gescheitert. Für die EP-Wahlperiode 2004 - 2009 gilt zunächst die Formel von Nizza: Erstens muss ein Quorum erreicht werden (72,3 Prozent aller gewichteten Stimmen im Rat), zweitens muss die Mehrheit der EU-Staaten zustimmen, und drittens muss - sofern ein EU-Staat dies beantragt - die Mehrheit zudem auch 62 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Dieses komplizierte Austarieren der Stimmengewichtung zwischen den Mitgliedstaaten - in der EU-25 stehen sechs bevölkerungsreiche EU-Staaten 19 kleineren und mittleren gegenüber - sollte vereinfacht werden. Das Konventsmodell sieht lediglich zwei Kriterien vor: Es muss eine Mehrheit der Mitgliedstaaten zustimmen, und diese muss mindestens drei Fünftel (also 60 Prozent) der EU-Bevölkerung repräsentieren. Nizza gilt deshalb vielen als Modell der "Verhinderer", während der Vorschlag des Konventes das Modell der "Gestalter" ist.
Gegen die Einführung der doppelten Mehrheit sperrten sich allen voran Polen und Spanien (hinter diesen standen aber auch kleinere Staaten). Und in der Tat kämen Polen und Spanien wesentlich schlechter weg als etwa Deutschland und Frankreich. Erst ein Quorum von 75 Prozent der EU-Bevölkerung würde beiden Ländern die gleiche Vetoposition einräumen wie der Vertrag von Nizza. Sieht man von innenpolitischen Kalkülen und von den mit der Quorumdiskussion unvermeidlich verbundenen Vetokoalitionsgedankenspielen ab, so geht es bei der doppelten Mehrheit um mehr als nur um die Suche nach einem effizienten Abstimmungsmodus. Wie auch immer die Kompromisslinie am Ende aussehen mag, der Verfassungsentwurf leistet der "Demographisierung" der EU weiter Vorschub. Dies ist insofern bedauerlich, als bisher der demographische Faktor primär bei der Zusammensetzung des EU-Parlaments Anwendung fand - nicht jedoch beim Rat, in dem die Staaten gemäß einer Gleichwertigkeitsmaxime angemessen repräsentiert sein müssen. Die Tatsache, dass die EU bis in die neunziger Jahre hinein nie wirklich in Hegemonieverdacht geraten ist, hat viel mit der klugen und zurückhaltenden Stimmengewichtungspolitik der großen EU-Staaten gegenüber den kleineren EU-Staaten zu tun. Dies könnte sich jedoch ändern, wenn bei der Stimmengewichtung im Ministerrat der demographische Faktor nunmehr die Oberhand gewönne.
So sehr Mehrheitsentscheidungen und Quoren den Politikfindungsprozess auf EU-Ebene auch beschleunigen können, so sind sie dennoch kein Allheilmittel. Das Beispiel der europäischen Agrarpolitik zeigt dies deutlich. Reformen wären jederzeit möglich gewesen; Einstimmigkeit ist nicht erforderlich. Dennoch galt die europäische Agrarpolitik vielen als Paradebeispiel ineffizienter Politik. Folglich ist es auch ein Trugschluss, zu glauben, die Bedeutung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik nähme alleine durch den Übergang zu Mehrheitsentscheidungen zu, gegen die sich die Briten sperren. Europäische Außen- und Sicherheitspolitik krankt weniger am Konsensentscheid - das hat der Irakstreit deutlich gezeigt -, sondern am mangelnden Gestaltungswillen einzelner EU-Mitgliedstaaten. Ebenso wie in anderen Bereichen (z.B. Steuerpolitik, Innen- und Justizpolitik) sind in der Außenpolitik Mehrheitsentscheidungen innenpolitisch (noch) nicht legitimierbar.
Differenzierte Integration und Zusammenarbeit
Nun ist mit der (ambivalenten) Justierung zwischen Rat, Kommission und EU-Parlament, den Änderungen in der Kompetenzordnung und dem Übergang zum qualifizierten Mehrheitsentscheid im Ministerrat in Sachen europäischer Problemlösungsfähigkeit noch nicht sehr viel gewonnen. Worauf es ankommt, sind praktikable Reformoptionen. Die EU kommt heute nicht mehr an Differenzierungen und dem wirksamen Durchbrechen des "Dogmas der Einheitlichkeit" (Fritz W. Scharpf) vorbei. Da die wachsende Heterogenität der Mitgliedstaaten diegemeinschaftliche Politikgestaltung weiter erschweren wird, sind künftig Formen der differenzierten Integration und der verstärkten Zusammenarbeit unausweichlich. Bezogen auf eine Politik oder eine Aufgabe könnten sich je verschiedene Teilgruppen von Mitgliedstaaten zu einem Regulierungsraum zusammenschließen, wie es ja schon beim Abkommen über gemeinsame Grenzkontrollen (Schengen) und der Währungsunion geschehen ist und in wachsendem Maße auch im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zutrifft. Die Ausdehnung dieses Integrationsraums ist dabei nicht an einen festen Kern gebunden, sondern ergibt sich aufgrund des zu lösenden Problems. Was die "verstärkte Zusammenarbeit" angeht, so ist hier der Umstand zu begrüßen, dass der Verfassungsentwurf die in Amsterdam und Nizza eingeführten Grundlagen einer flexiblen Integration spezifiziert und erweitert (mit dem Instrument der "engeren Zusammenarbeit" wird die militärische Beistandspflicht übertragen, und mit der "strukturierten Zusammenarbeit" wird das Fundament für eine europäische Verteidigungsunion geschaffen). Differenzierungen sind wirksamer als der bloße Übergang zu Mehrheitsentscheidungen, weil sie nationale Legitimität mit Gestaltungswillen paaren.
Sollte es unter irischer Ratspräsidentschaft vor allem in der Frage der Abstimmungsregeln im Ministerrat zu keiner Einigung mit Spanien, das aufgrund des sozialistischen Regierungswechsels allerdings positive und kompromissbereite Äußerungen signalisierte, und Polen kommen - angesichts der bevorstehenden Wahlen zum EU-Parlament im Juni und der Nominierung des Kommissionspräsidenten ist eine Einigung wohl eher unter niederländischer Ratspräsidentschaft realistisch -, könnte Kerneuropa zu einer realen Gestaltungsoption für den europäischen Einigungsprozess werden. Die Reaktionen auf das Scheitern des Verfassungsgipfels haben dies gezeigt. Seit dem letzten Treffen von Schröder, Chirac und Blair in Berlin im Februar 2004 wird zudem über ein "Direktorium" spekuliert. Während Protagonisten darin einen legitimen Anspruch auf verstärkte Kooperation sehen, warnen die Kritiker vor einer spalterischen "Kleingruppenbildung". Realistischer ist wohl, dass die Ambitionen der "großen Drei" kurzfristiger Natur sind und inhaltlich nicht tief gehen. Erstens ist es heute schwieriger als noch vor zehn Jahren, dem Integrationsprozess neue Impulse zu verleihen. In einer EU-25 ist das Feld häufig zerrissen. Wollen Paris und Berlin europäische Initiativen durchsetzen, sind sie auf London angewiesen. Zweitens verfügt das "Direktorium" gegenwärtig nicht über ausreichende Führungsqualitäten, um politische Koalitionen zu schmieden und "leadership by example" zu betreiben. Sowohl Chiracs Affront gegenüber Polen und Tschechien während des Irakkrieges als auch Deutschlands Bruch des europäischen Stabilitätspaktes tragen nicht zur Vertrauensbildung unter den EU-Staaten bei. Vor allem Deutschland hat innerhalb der EU in den letzten Jahren seine frühere Vermittlerrolle zwischen großen und kleinen, armen und wohlhabenden Ländern eingebüßt. So wurde der deutsch-französische Beitrag im Konvent (die Einführung eines ständigen Ratspräsidenten, die Stärkung des EU-Parlaments und die Schaffung des EU-Außenministers) von kleineren Ländern als "hegemonialer Kompromiss" wahrgenommen. Schließlich bleibt der Führungsanspruch der Drei künftig wohl auch deshalb brüchig, weil sie trotz gemeinsamer strategischer Motive in wichtigen Politikfeldern (in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik und in der Währungspolitik) noch keine ebenbürtigen Partner sind.
Fazit
Stellt man in Rechnung, dass der Konvent angetreten ist, um die EU konstitutionell neu zu gründen, so hat sich der eine oder andere gewiss mehr Kühnheit erhofft. Es spricht jedoch für die Konventsmitglieder, dass sie nicht den Sirenen künftiger europäischer Verfassungsstaatlichkeit erlegen sind. Der vorliegende Verfassungsvertrag lässt sich weder als eine Annäherung an das majoritäre nationalstaatliche Modell parlamentarischer Demokratie noch als eine eindeutige Rückkehr zu intergouvernementaler Politik deuten. Dies ist die gute Nachricht. Die weniger gute Nachricht ist jedoch, dass sich aus dem Verfassungsentwurf auch einige Neuerungen ergeben (Grundrechtecharta, Einführung von parlamentarischen Elementen im Verhältnis EU-Parlament und Kommission, Stärkung der intergouvernementalen Methoden durch die Schaffung des permanenten Ratspräsidenten), die den Stachel in sich bergen, den paradigmatischen Schwebezustand der EU zumindest empfindlich zu stören. Das Innovative und "Neue" des europäischen Integrationsprozesses besteht aber gerade darin, die Finalitäts- und Souveränitätsfrage "offen zu lassen" und nicht in Richtung Bundesstaat oder Staatenbund einzuebnen.
