Einleitung
In den letzten Jahren ist Electronic Government bzw. E-Government zu einem neuen Modernisierungsparadigma für Staat und Verwaltung geworden. Gleichwohl gibt es keine allgemein gültige Definition: Jörn von Lucke und Heinrich Reinermann bezeichnen E-Government als "Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mithilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien". Stephan A. Jansen und Birger P. Priddat möchten unter E-Government die Virtualisierung des Staates verstehen, "als ein elektronisches 'one-stop non-stop'-Angebot von digitalisierten, integrierten, personalisierten und jederzeit verfügbaren Services/Prozessen (G2C = government to citizen) sowie als elektronische Demokratie (eDemocracy) durch ein citizen empowerment zur stärkeren Einbindung der Bürger (C2G = citizen to government)".
E-Government als integrativer Begriff verknüpft die elektronische Verwaltungsmodernisierung mit dem Moment der Bürgerpartizipation. Eine Studie der Bertelsmann Stiftung spricht deshalb von einem "guten" und "richtigen" E-Government, wenn es gelingt, Modernisierung und Demokratisierung als "zwei Seiten einer Medaille" umsichtig auszubalancieren und miteinander in Einklang zubringen. Elektronische Bürgerdienste und Informationsangebote (E-Administration) werden durch die Stärkung partizipativer Elemente (E-Democracy) zum Balanced E-Government fortentwickelt. E-Government hat demnach die geeigneten Instrumente zur Verfügung zu stellen, um die Leitgedanken der Verwaltungsmodernisierung, Transparenz und Effizienz, umsetzen zu können. Das Internet ermöglicht dabei der öffentlichen Hand, ihre Funktion als kundennaher Dienstleister auszubauen, und die Bürgerinnen und Bürger erhalten neue Optionen, durch elektronisch vermittelte Willensbekundungen am öffentlichen Leben zu partizipieren. "Am Ende der Entwicklung soll die Informationsgesellschaft stehen, in welcher der Bürger Mitarbeiter, Politiker Partner und Verwalter Gestalter des Wandels sind. Am Ende steht also ein neuer Anfang: Die demokratische Bürgergesellschaft als das große Ziel der Verwaltungsmodernisierung."
Dieses Konzept von E-Government greift über verwaltungsinterne Modernisierungsziele wie Effizienz- und Effektivitätssteigerung weit hinaus. Neben dem Leitbild einer neuen, "managerialen" Verwaltungskultur steht gleichberechtigt das "einer erneuerten politischen Kultur, in der die traditionelle Distanz zwischen Staat und Bürgergesellschaft wenn schon nicht aufgehoben, so doch deutlich verringert sein wird". Während E-Government von seiner Zielrichtung an Konzepte der Verwaltungsmodernisierung (New Public Management, Neues Steuerungsmodell) anknüpft, intendiert E-Governance eine Öffnung der anfangs nur verwaltungsintern ausgerichteten Reformkonzepte: "Das anfängliche Hauptziel (...) Effizienzsteigerung (...) bekommt eine demokratische Zielerweiterung." Und schließlich werden inzwischen auch die engen Zusammenhänge zwischen E-Government und "Good Governance" u.a. in Studien der OECD thematisiert: "E-government can help build trust between governments and citizens. Building trust between governments and citizens is fundamental to good governance."
"New Public Management" und "Public Service Ethics"
E-Government, verstanden als Strategie zur Modernisierung von Staat, Verwaltung und Bürgergesellschaft, birgt Chancen und Risiken. Mit einer Verstärkung der Dienstleistungs- und Kundenorientierung bei gleichzeitiger Implementierung eines modernen Personalmanagements erweitern sich die Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen: Aus den neuen, komplexen Kommunikations- und Interaktionsverhältnissen resultieren spezifische Anforderungen an einen verantwortungsbewussten Umgang mit den Informationen und den technischen Möglichkeiten ihrer Verarbeitung. Galt bereits bisher "die rationale Entscheidungsfindung als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips und die Nachvollziehbarkeit und Begründung der Entscheidung als Voraussetzung für Akzeptanz und gerichtliche Kontrolle", so erwachsen mit E-Government "neue Anforderungen an Transparenz, Rechenschaftslegung und Verantwortlichkeit".
Die am "New Public Management"-Paradigma orientierte Modernisierungspolitik zeigt immer deutlicher zwei zentrale Defizite: Aus der zunehmenden Ökonomisierung des Staatshandelns resultieren Spannungen zwischen den tradierten rechtsstaatlichen Grundstrukturen und den (neu-en) Organisationsdesigns und Handlungskonzepten. Zweitens wirft der Dualismus von stark regelorientierten Steuerungssystemen einerseits und ergebnisorientierten Anreizstrukturen andererseits immer drängender die Frage nach ethischen Standards und normativen Leitlinien für öffentlich Bedienstete, (politische) Führungskräfte und Politikerinnen und Politiker auf. Die Protagonisten der Staats- und Verwaltungsmodernisierung reagieren auf das Schwinden sozialer Normen und berufsethischer Standards bei öffentlichen Amtsinhabern mit der Entwicklung einer expliziten Ethik des öffentlichen Dienstes, welche Werte und Verhaltensmaßregeln vermitteln soll. Die aktuellen Bemühungen internationaler Organisationen und insbesondere der Kernanwenderstaaten von "New Public Management" um "Ethics Infrastructure", "Ethical Conduct in the Public Service" und "Ethics Management" resultieren aus der Einsicht, dass die drei Ziele Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Effektivität des Modernisierungsdesigns von "New Public Management" um ein viertes Ziel zu erweitern sind: um eine Ethik für den Public Service, die ganz allgemein für die Inhaber öffentlicher Ämter gelten soll. Denn: "Ethics is one of the important checks and balances against arbitrary use of that public power. It is a vital factor in creating and maintaining confidence in government and its institutions. (...) As such, it is a key factor in the quality of governance."
Verhaltensregeln (codes of conduct) sollen die Entscheidungsprozesse im öffentlichen Sektor jenseits einer Verengung auf die "drei E" (economics, efficiency und effectivity) steuern und die "Eckpfeiler der verantwortungsvollen Staatsführung" fixieren. Bereits 1995 legte in Großbritannien das Committee on Standards in Public Life für die Mitglieder des Parlaments, die Minister und alle öffentlich Bediensteten sieben Leitprinzipien für ihr Handeln fest: Uneigennützigkeit (selflessness), persönliche Integrität (integrity), Objektivität (objectivity), Verantwortlichkeit (accountability), Transparenz (openness), Aufrichtigkeit (honesty) und Führung (leadership). Der Ethikcode der American Society for Public Administration listet fünf Prinzipien auf: dem öffentlichen Interesse dienen (serve the public interest), die Verfassung und das Recht respektieren (respect the constitution and the law), persönliche Integrität demonstrieren (demonstrate personal integrity), ethisch orientierte Organisationen unterstützen (promote ethical organizations) und professionelle Arbeit abliefern (strive for professional excellence). Offensichtlich kann angesichts der aktuellen Trends zur Modernisierung des öffentlichen Sektors und zur Deinstitutionalisierung des Berufsbeamtentums nicht länger ignoriert werden, dass die Bürgerschaft öffentlichen Institutionen nur vertraut, "wenn sie davon überzeugt (ist), dass die öffentlichen Ämter dem Allgemeininteresse dienen". "Public Sector Ethics" wird daher zu einem Schlüsselfaktor für die Beurteilung von Regierungsarbeit und Systemqualität, ja zu einem Merkmal von "Good Governance".
Amtsprinzip und Amtstradition
Die publizierten Leitprinzipien für eine Ethik des öffentlichen Dienstes beinhalten auch die tradierten Grundprinzipien verantwortlicher Amtsführung in einer "repräsentativen Amtsdemokratie": Verantwortung, Integrität, Gerechtigkeit und Gemeinwohlorientierung. Im demokratischen Verfassungsstaat sollen diese Prinzipien sowohl in der durch das Berufsbeamtentum geprägten öffentlichen Verwaltung als auch in dem politischen, demokratisch legitimierten Wahlamt gelten. Damit kommt zum Ausdruck, dass die Verantwortung der Verwaltung "in den Rahmen eines in sich geschlossenen Systems der öffentlichen Verantwortung eingefügt" ist und "mit einem zweiten vorgeordneten Verantwortungsbereich in Beziehung gesetzt werden (muss): dem der politischen Verantwortlichkeit". Gesetze und ihr Sinn stellen das Amt in eine Gesamtordnung und verlangen vom Amtsinhaber, dass er sein Handeln an diesem Sinn ausrichtet. Dies verlangt von ihm eine interpretative Leistung seines Amtes, "welche in der Regel keine selbständige verfassungs- und gesetzesinterpretatorische Gesamtleistung sein (kann), sondern eher die Kenntnis der Amtstradition" bedeutet.
Die Wurzeln des modernen Amtsbegriffs lassen sich zurückverfolgen bis in die Behördenorganisation des Römischen Kaiserreichs. Während das öffentliche Amt in der frühen römischen Republik von einer "fiktiven Einheit von Amt und Amtsinhaber ausging", vollzog sich vor allem während der Regierungszeit von Kaiser Diokletian (284 - 305 n. Chr.) "die strukturelle Trennung von Amt und Person". Der spätrömische, auf der Trennung von Amt und Person beruhende, funktionsbestimmte Amtsbegriff lebte weiter im Fränkischen Reich wie auch in der kirchlichen Kanzlei- und Verwaltungspraxis. Die Auffassung vom officium als Tätigkeit und Ort amtlicher Durchführung dienstherrlich vorgegebener Ziele dient der Kennzeichnung einer anvertrauten, zeitlich, sozial und sachlich befristeten Handlungsdelegation als Amtsgewalt in Abhebung vom lebenslänglichen, meist zudem vererbbaren beneficium. Im 15. und 16. Jahrhundert begann der Amtmann der deutschen Territorien "öffentlich-rechtliche Funktionen kraft Auftrag" auszuüben und konnte sich dabei auf ein geschriebenes, Rechtssicherheit gewährleistendes Organisationsrecht fürstlich erlassener Hof- und Ämterordnungen berufen. Das Amt beruhte nicht mehr - als beliehenes Amt - auf Schutz und Gehorsam, sondern zunehmend auf Rechtssicherheit.
Im neuzeitlichen demokratischen Verfassungsstaat trat neben das Verwaltungsamt das politische Amt: Herrschaft als anvertrautes Amt auf Zeit. Indem der Amtsbegriff hier nicht in seinem engeren verwaltungstechnischen Sinne verwendet wird, sondern in der Bedeutung des englischen Wortes office, bezeichnet er nicht nur jede öffentliche Vertrauensstellung schlechthin, sondern erinnert daneben - ähnlich wie das lateinische officium - zugleich an die mit einem solchen Amt verbundenen Pflichten. Herrschaft wurde als Rechtsverhältnis konstituiert, in dem der treuhänderischen Wahrnehmung der politischen Geschäfte über den formalrechtlichen Aspekt hinaus eine materiale Qualität zukam.
Öffentliche Ämter sind heute bezogen auf eine nicht eigennützige, sondern fremdnützige Wahrnehmung allgemeiner Angelegenheiten. Damit schafft der moderne Verfassungsstaat klare Verantwortungszeiten und -räume; er verdeutlicht, wer sich zu verantworten hat, in welchen zeitlichen Abständen dies zu geschehen hat, vor welchen Instanzen und mit welchen Verfahren. "Verantwortung hat wesentlich mit Fragen der Zuständigkeit, der Kompetenzen, der damit verbundenen Befugnisse und Pflichten von Amtsinhabern und deren Begründungs- und Rechenschaftspflicht gegenüber anderen zu tun. (...) Vertrauen und Verantwortung bilden in jedem freiheitlichen System (...) unverzichtbare Grundkategorien."
Amt und Vertrauen im "Responsible Government"
Auch wenn gutes E-Government einen Beitrag zur Annäherung der Bürgerinnen und Bürger an den Staat zu leisten vermag, kann das grundsätzliche Verantwortlichkeits-, Akzeptanz- und Vertrauensproblem moderner Demokratien durch die Einführung entsprechender Instrumente und Verfahren alleine nicht gelöst werden. Vielmehr impliziert E-Government für die Bürger zunächst eine höhere Komplexität ihrer Lebenswelten und eine zunehmende Virtualisierung der sozialen Welt. Die damit aufgeworfenen Fragen nach der gesellschaftlichen Akzeptanz, nach der Transparenz und nach den Vertrauensressourcen im elektronischen Zeitalter sind elementare Fragen nach der Qualität des Regierens im demokratischen Verfassungsstaat.
Mit Anthony Giddens lässt sich Vertrauen definieren "als Zutrauen zur Zuverlässigkeit einer Person oder eines Systems (...), wobei dieses Zutrauen einen Glauben an die Redlichkeit oder Zuneigung einer anderen Person oder an die Richtigkeit abstrakter Prinzipien (...) zum Ausdruck bringt". Die Notwendigkeit von Vertrauen, insbesondere im "elektronischen Zeitalter" mit zunehmend komplexeren und kontingenten Rahmenbedingungen für soziales und politisches Handeln, beruht wesentlich "auf der Unvollständigkeit des Wissens über handlungsrelevante Dinge und Zusammenhänge". Mit dem gestiegenen Bedarf an Vertrauen in modernen Gesellschaften werden "sog. Vertrauensintermediäre, d.h. institutionalisierte Vertrauensrahmungen", besonders wichtig. Institutionelle Rahmungen für Handeln und Entscheiden, die sich als institutionalisierte Vertrauensmuster, "rounding frameworks of trust" (A. Giddens), deuten lassen, sind zugleich Kernelemente von Good Governance.
Auch gutes E-Government ist nur vorstellbar als Teilaspekt guten Regierens, und zum guten Regieren gehört die Einsicht, "dass die Berufung in ein öffentliches Amt den konkreten Amtsinhaber seinerseits innerhalb des ihm übertragenen Aufgabenbereichs treuhänderisch über fremde Mittel verfügen lässt, weshalb für den Staat als auch für den öffentlichen Dienst, anders als für Privatunternehmen und Privatpersonen, besondere Pflichten gelten müssen". In Großbritannien und den USA zählen die Prinzipien eines "Responsible Government" "zum etablierten analytisch-kritischen Begriffsinstrumentarium der politischen Wissenschaft, der Verfassungsgeschichte und der öffentlichen Diskussion". Das Plädoyer in den amerikanischen "Federalist Papers" für eine Republik basiert u.a. auf ideengeschichtlichen und politiktheoretischen Überlegungen zu office, trust, virtue und honour der Amtsinhaber sowie dem popular good in einem System des limited und constitutional government. Mit dem Gedanken der Anvertrautheit jedes öffentlichen Amtes sind die Prinzipien von Verantwortung und Kontrolle verbunden. Sie fungieren als Gegengewichte zu dem in einer demokratischen Verfassungsordnung erteilten Mandat zum Handeln für die Gesamtheit:"Power and strict accountability for its use are the essential constituents of good government."
Neben den strukturell-institutionell angelegten Responsivitäts- und Kontrollmustern gehören zur Tradition des "Responsible Government" normative und partizipatorische Komponenten. Denn erfahrungsgemäß sind rechtliche Vorkehrungen und eine machthemmende Institutionenordnung nicht hinreichend, um Amtsmissbrauch zu verhindern. Es müssen hinzutreten: regierungsfähige, gemeinwohlorientierte Eliten und unter der Bürgerschaft "ein gewisses Maß an Tugend und Ehre (...), das als Basis für solches Vertrauen dienen und es rechtfertigen kann". In diesem Sinne bindet Artikel XV der Virginia Bill of Rights von 1776 den Erhalt einer freiheitlich-politischen Ordnung explizit neben den Menschenrechten, den demokratischen Normen und den Staatszielen an Bürgertugenden wie moderation, temperance, frugality und virtue.
Verantwortliche Amtsführung und "Good Governance"
Mit dem Eindringen der Begriffe und Modelle von "New Public Management" und E-Government auch in die legalistischen Verwaltungen Kontinentaleuropas werden zugleich die Defizite der Modernisierungsbewegung deutlicher. Es zeichnet sich ab, dass für eine nachhaltige Modernisierung des öffentlichen Sektors die Steuerungs- und Handlungsbeziehungen zwischen dem öffentlichen Sektor und dessen sozialer, ökonomischer und politischer Umwelt in die Konzeptionalisierung und Implementierung von Reformen einbezogen werden müssen. Angesichts der Risiken einer Denaturierung des Staates zum Wirtschaftsunternehmen und seiner Verkürzung auf die ökonomische Dimension im "New Public Management" wollen Governance-Konzepte als Ausdruck institutioneller Steuerung "all those interactive arrangements" mitbeachten, "in which public as well as private actors participate aimed at solving societal problems, or creating societal opportunities, attending to the institutions within these governance activities take place, and the stimulation of normative debates on the principles underlying all governance activities".
Die Qualität von Governance bemisst sich zunächst nicht nach der individuellen Moral von Amtsinhabern. Was von den Amtsträgern im Sinne einer "Institutionenethik" (Bernhard Sutor) gefordert wird, ist die Führung des öffentlichen Amtes gemäß seinem Sinn und im Rahmen der gesetzten Regeln. Bürger, Wähler und Repräsentierte müssen darauf vertrauen können, dass, wer immer ein öffentliches Amt innehat, "sich - bei allem Streit um das Gemeinwohl - prinzipiell auf die im Amt institutionalisierte Gemeinwohlbindung einlässt, das heißt sich als dem Ganzen verantwortlich begreift". Dementsprechend heißt Vertrauen zu bzw. in das Funktionieren von Institutionen, auf die Geltung von Wertvorstellungen vertrauen zu können und darauf, "dass sich das Handeln auch unbekannter anderer Personen in allen denkbaren und nicht vorhersehbaren Situationen ebenfalls an genau diesen Wertvorstellungen orientiert und dass Organisationen in Bezug auf diese Wertvorstellungen strukturiert und kontrolliert sind".
Auch wenn bis heute ein Rest von amtsethischen Ansprüchen übrig geblieben ist, die im allgemeinen Rechtsbewusstsein verankert sind und bei Verstößen empfindliche Reaktionen auslösen können, ist es mit der Entwicklung systematischer und in sich schlüssiger Verhaltenskodizes für die öffentlich Bediensteten und die politischen Amtsträger allein nicht getan. Die Bemühungen um einen Wertekatalog für die Inhaberinnen und Inhaber öffentlicher Ämter, welcher über Grundaussagen, formelle und prozedurale Aspekte hinauszugehen versucht, verweisen auf elementare Fragestellungen der Demokratietheorie: "The public interest is about maintaining the democratic system, and requires for its purpose a system of responsible public institutions staffed by public servants whose duty it is to promote and protect the interests of all."
Man mag einwenden, dass die Amtsinhaber - gleich ob dem öffentlichen Dienst oder der "politischen Klasse" zugehörig - nicht mehr als das Spiegelbild der jeweiligen Gesellschaft sein können. Doch die kritische Zurückweisung von Korruption und Machtmissbrauch basiert nicht nur auf den jüngsten Einsichten der Weltbank, nach denen "higher levels of corruption are associated with lower growth and lower levels of per capita income". Vielmehr artikuliert sich im öffentlichen Unbehagen an Korruption und Amtsmissbrauch auch ein Rest jener Überzeugung, nach der den Regierenden die Aufgabenwahrnehmung treuhänderisch anvertraut worden ist. Verantwortungsbewusste Amtsführung und vertrauenswürdige Amtsinhaberinnen und -inhaber sind zentrale Elemente des demokratischen Verfassungsstaates. Zugleich schaffen sie "ein günstiges Umfeld für Unternehmen" und fördern "auf diese Weise das Funktionieren der Märkte sowie das Wirtschaftswachstum".
Fazit
Der Amtsgedanke und die "ethische Idee des Amtes" (Josef Isensee) unterliegen dem gesellschaftlichen Wandel. Doch im aktuellen Modernisierungsklima werden die Zusammenhänge zwischen gutem Regieren und einer Ethik der Amtsinhabenden immer deutlicher: Ganz im Sinne von Max Webers Modell rationaler, legaler Herrschaft der Bürokratie imponiert bislang das normative Programm des bundesdeutschen Beamtenrechts durch Konsequenz und Geschlossenheit. Die Semantik der Beamtengesetze lässt aber auch deutlich werden, "daß die Amts- und Dienstpflichten sich nicht vollständig verrechtlichen lassen, daß ein überschießender ethischer Rest bleibt, mehr noch, daß das Amt des Beamten wie jedes andere Amt auch ethische Erwartungen an seinen Inhaber verkörpert". Eine solche Ethik kann nur wirksam sein als "Ausdruck einer gewordenen Gemeinsamkeit (...) und teilt mit der Tradition sowohl die Übertragbarkeit wie auch den Übertragungsanspruch".
Zu den positiven Traditionen, welche als durchaus kompatibel mit dem Ziel einer Modernisierung von Staat und Verwaltung anzusehen sind, zählt das Amtsprinzip im demokratischen Verfassungsstaat, dem eine ethisch-moralische Dimension inhärent ist. Das Amt ist "die Bedingung der Möglichkeit des Verfassungsstaates, der darauf angelegt ist, dass Gesetze herrschen und nicht persönliche Willkür, dass der allgemeine Wille, der sich im demokratischen Gesetz verkörpert, gerecht und wirksam umgesetzt wird". Eben diese Einsicht spiegeln inzwischen auch Studien wider, die sich um eine kritische Zwischenbilanz zur Modernisierung des öffentlichen Sektors in den Ländern der OECD bemühen: "Citizens trust public institutions when they know that public offices are used for the public good."
Internet-Empfehlungen des Autors
Externer Link: www.begix.de
Externer Link: www.bmi.bund.de
Externer Link: www.elektronische-demokratie.de
Externer Link: www.iagchampions.gov.uk/Strategy.htm
Externer Link: www.oecd.org/puma/ethics/infras.htm
Externer Link: www.politik-digital.de
Externer Link: www.staat-modern.de
