Vom Elend des Reformierens | Innenpolitik | bpb.de

Einleitung

Die demoskopischen Umfragen der vergangenen zwei Jahre bieten ein widersprüchliches Bild: Einerseits wird von der Bundesregierung erwartet, dass sie den mit der Agenda 2010 eingeschlagenen Reformkurs fortsetzt. Die Notwendigkeit des Umbaus des Sozialsystems (perspektivisch auch des Steuersystems) steht für weite Kreise der Bevölkerung außer Zweifel. Andererseits befindet sich die Popularität der Reformer im freien Fall. Wie die Ergebnisse der Europawahl vom Juni 2004 zeigen, muss die SPD inzwischen um ihren Rang als Volkspartei fürchten. Selbst im persönlichen Vergleich mit der Oppositionsführung gerät der Kanzler demoskopisch ins Hintertreffen. Die Psychotherapie würde bei einer solchen Konstellation wohl von paradoxer Kommunikation sprechen: Die Wähler kommunizieren Reformbereitschaft, wehren sich aber vehement gegen alle Versuche, mit durchgreifenden Reformen Ernst zu machen.



Die Regierungspolitik wird nicht mit therapeutischen Mitteln auf diese Situation reagieren können. Stattdessen zeichnen sich nach dem Rückzug Bundeskanzler Gerhard Schröders aus dem Amt des SPD-Parteivorsitzenden zwei Strategien ab. Zum einen, und das ist innerhalb der Regierungskoalition weitgehend unstrittig, muss an der kommunikativen Vermittlung der Reformen gearbeitet werden. Dabei fällt dem neuen Parteivorsitzenden eine wichtige Rolle zu: Franz Müntefering soll die frustrierten Mitglieder und Stammwähler der SPD argumentativ und mit den Mitteln symbolischer Politik auf den Reformkurs einstimmen und von der Unabänderlichkeit des mit der Agenda 2010 eingeschlagenen Weges überzeugen. Zum anderen dürfte in Zukunft bei der Fort- und Umsetzung der Reformen verstärkt auf die Verteilungswirkung der einzelnen Maßnahmen geachtet werden. Dass einzelne Bevölkerungsgruppen in besonderem Maße belastet werden, vor allem Arbeitslose und Rentner, gilt zwar als unvermeidlich; gleichwohl könnte, je näher die Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen (Mai 2005) und die nächste Bundestagswahl (September 2006) rücken, das tief in der sozialdemokratischen Tradition verankerte Prinzip der Verteilungsgerechtigkeit wieder zu Ehren kommen.

Auffällig an der augenblicklichen politischen Konstellation ist, dass alle im Bundestag vertretenen Parteien von der Reformbedürftigkeit des Sozialstaats überzeugt sind. Gestritten wird über die Geschwindigkeit und Radikalität der einzelnen Reformschritte, nicht über die Notwendigkeit von Reformen. Aus der Perspektive dieser politischen Akteure sind es vor allem zwei Faktoren, die eine Reform des Sozialstaats notwendig machen: zum einen die Globalisierung der Güter-, Kapital- und Informationsströme, zum anderen die zunehmende Überalterung der Gesellschaft. Die Globalisierung gefährdet, so wird argumentiert, den mit hohen Arbeitskosten belasteten Wirtschaftsstandort Deutschland. Sie macht vor allem jenen Branchen zu schaffen, die aufgrund ihrer Arbeitsintensität über eine im internationalen Vergleich ungünstige Kostenstruktur verfügen. Da die Politik im nationalstaatlichen Rahmen keine Möglichkeit besitzt und auch keinen Sinn darin sieht, sich gegen den Prozess der Globalisierung zu wehren, setzt sie, ähnlich wie Wirtschaftsunternehmen in Zeiten konjunktureller Flaute, auf striktes Kostenmanagement: Ziel der Reform des Sozialstaats ist die Senkung der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge, aus denen dieser sich finanziert. Gleichzeitig müssen die sozialen Sicherungssysteme an die Veränderungen im Altersaufbau der Bevölkerung angepasst werden. Längerfristig, darin waren sich schon die 2002/2003 von der Regierung und der Opposition eingesetzten Expertenkommissionen einig, wird man um eine Reduzierung des Rentenniveaus (im Vergleich zum jeweiligen Lohnniveau) und eine Erhöhung des Renteneintrittsalters nicht herumkommen, wenn die Beiträge zur Rentenversicherung nicht ins Uferlose steigen sollen.

Dabei sollte aber festgehalten werden, dass die Regierungspolitik mit der Agenda 2010 nur selektiv auf bestimmte Bedingungsfaktoren wirtschaftlichen Wachstums und internationaler Konkurrenzfähigkeit Einfluss nimmt und andere Faktoren weitgehend ausblendet. Auffällig ist vor allem die Fixierung auf das Problem der Arbeitskosten, insbesondere der Lohnnebenkosten. Wenn es richtig ist, dass in einer globalisierten Wirtschaft billige Arbeit überall verfügbar ist, wenn es darüber hinaus stimmt, dass wir auf eine Wissensgesellschaft zusteuern, die auf der fachlichen und sozialen Kompetenz der Arbeitnehmer beruht und in der die weichen Faktoren der Wirtschaftsentwicklung eine immer wichtigere Rolle spielen, dann muten Strategien zur Senkung dieser Kosten merkwürdig defensiv und hilflos an. Längerfristig konkurrenzfähig wird der Standort Deutschland nicht durch die forcierte Absenkung der Lohnnebenkosten, sondern durch die Schaffung wirtschaftlicher und sozialer Rahmenbedingungen, die Wissen als nachhaltig wirksamen Wettbewerbsvorteil etablieren und dadurch zur Entstehung von Innovationen beitragen - etwa durch Bereitstellung einer entsprechenden Infrastruktur im Telekommunikations-, Verkehrs-, Gesundheits- und Bildungssektor.

Damit soll die Bedeutung des Faktors "Arbeitskosten" nicht in Abrede gestellt werden. Der inzwischen auch in einigen Hightech-Branchen einsetzende Trend zum "Offshoring" zeigt, wie schnell die Belegschaften deutscher Firmen im Inland unter Druck geraten, wenn sie mit ähnlich qualifizierten Beschäftigten in Ungarn oder China konkurrieren, die für einen Bruchteil der in Deutschland üblichen Lohnkosten arbeiten. Gleichwohl bleibt festzuhalten, dass eine Reduzierung der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung kaum ausreicht, um deutsche Firmen von der Verlagerung von Arbeitsplätzen in Niedriglohnländer abzuhalten. Selbst eine umfassende Deregulierung und Flexibilisierung des Arbeitsmarktes - eine Strategie, die bisher für die Regierungskoalition mit Rücksicht auf ihre Wählerklientel nicht in Betracht kommt - würde für eine Trendwende nicht genügen, weil die Arbeitskosten in Deutschland aus sozialen und kulturellen Gründen nicht auf das Niveau der osteuropäischen und ostasiatischen Konkurrenten heruntergefahren werden könnten. Deshalb wäre es eine Illusion, würde man sich vom Umbau des Sozialstaats eine Wiederherstellung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit erhoffen. Soziale Reformen können vielleicht der deutschen Wirtschaft eine Atempause verschaffen, bis sich technologische und organisatorische Innovationen auszuzahlen beginnen; den Wirtschaftsstandort sichern können sie nicht.

Wie die politische Renaissance der Themen "Innovation" und "Bildung" vermuten lässt (Renaissance deshalb, weil die SPD schon im Bundestagswahlkampf 1998 mit dem Begriff der "Innovation" angetreten ist), scheint sich diese Erkenntnis inzwischen auch bei der rot-grünen Koalition in Berlin durchzusetzen. Allerdings leidet auch die Anfang 2004 angekündigte "Innovationsoffensive" unter inhaltlichen Engführungen. Verfolgt man die Interviews führender Regierungspolitiker, dann verengt sich "Bildung" ganz schnell auf natur- und ingenieurwissenschaftliche Kompetenz; ebenso wird "Innovation" mit der Erfindung und Entwicklung von Hightech-Produkten aus der Informations- und Kommunikationstechnologie, der Bio- und Nanotechnologie usw. identifiziert. Wie bei der Reform des Sozialstaats dominiert also auch hier ein auf "hard facts" verkürztes Gesellschaftsbild: dort die vermeintlich harten Fakten der Ökonomie, hier die Faktizität einer scheinbar objektiven, mit Händen zu greifenden Technik.

Damit knüpft die Reformpolitik an weitverbreitete Gewohnheiten und Denkschemata an. Dass Sparsamkeit eine Tugend ist, zumal in Notzeiten, zählt zum Grundbestand neuzeitlichen Denkens. Der Werbeslogan einer Supermarktkette hat diese Alltagsweisheit sogar zum Trend geadelt: "Geiz ist geil." Auch gehört es zu den Mythen unserer Gesellschaft, dass Erfindungen und Technik den wirtschaftlichen Fortschritt garantieren. Dass Innovation erst dort beginnt, wo Invention endet, und wesentlich von den "weichen" Faktoren der Ökonomie bestimmt wird (z.B. Organisationskultur und Risikobereitschaft bzw. Freude am Gestalten), ist zwar schon vor fast 100 Jahren von Schumpeter herausgearbeitet worden, hat sich aber als Erkenntnis bis heute nicht in unserem Alltagswissen und im politischen Alltagsgeschäft durchgesetzt.

Allerdings wäre es naiv, würde man den Reformpolitikern Wissensdefizite unterstellen, denen durch Aufklärung, etwa in Form wissenschaftlicher Politikberatung, abgeholfen werden könnte. Denn der auf die Beeinflussung quantifizierbarer und objektivierbarer Faktoren fokussierte Reformansatz lehnt sich nicht nur an das Alltagsverständnis der Wähler an, sondern ergibt sich auch aus der Funktionslogik der Politik. Zum einen müssen Reformen in eine leicht fassliche Form gebracht werden, damit sie in der politischen Agenda reüssieren können und von den Wählern angenommen werden. Dazu gehört, dass zwischen Reformmaßnahmen und Zielen der Reform ein klar erkennbarer, nach Möglichkeit quantifizierbarer Kausalzusammenhang hergestellt wird. Der Sinn der Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors in der Rentenberechnung erschließt sich z.B. schon bei Anwendung einfacher arithmetischer Regeln: Wenn der Anteil der Rentner an der Wohnbevölkerung zunimmt, muss eben das Rentenniveau, verglichen mit den Erwerbseinkommen, sinken, um den Beitragssatz stabil zu halten. In einigen Fällen, wenn sich Reformbemühungen nicht so einfach mathematisch plausibilisieren lassen, mag es für den politischen Tätigkeitsnachweis auch schon ausreichen, wenn die bei den Vorhaben investierten Summen aufgelistet werden. Die in den Kindergarten-, Hochschul- oder Straßenbau fließenden Gelder dienen dann als Zeichen dafür, dass die Regierung "verstanden" hat.

Zum anderen ergeben Reformen nur dort einen Sinn, wo die Politik über Zugriffsmöglichkeiten verfügt. Was z.B. die Förderung der Innovationstätigkeit von Unternehmen angeht, kann die Politik zwar vorteilhafte Rahmenbedingungen für innovatives Handeln schaffen, z.B. durch den Aufbau von Einrichtungen für den Wissenstransfer zwischen Hochschule und Wirtschaft oder durch Bereitstellung von Risikokapital, aber investieren und innovieren müssen die Unternehmen schon selbst. Eine Steuerung der "weichen" Faktoren ökonomischer Entwicklung liegt vollends außerhalb der Reichweite politischer Entscheidungen. Bundeskanzler und Bundespräsident können sich öffentlich für eine größere Risikobereitschaft in ökonomischen und sozialpolitischen Belangen ("Risikokultur") stark machen; es ist aber eher unwahrscheinlich, dass nach solchen Äußerungen gleich ein "Ruck" durch unsere Gesellschaft geht.

Die Reformpolitik ist aber nicht nur sachlich eingeschränkt, sondern stößt auch in der zeitlichen Dimension an ihre Grenzen. Während nämlich die Weichenstellungen der Reform schon jetzt getroffen werden müssen, fallen die von ihr zu erwartenden Erträge erst in einer fernen Zukunft an, die, das ahnen nicht nur die politischen Akteure, sondern auch die Wähler, sowieso ganz anders sein wird, als wir sie uns heute ausmalen. Deshalb sind sozialstaatliche Reformen, ähnlich wie beim Management von Veränderungsprozessen in Unternehmen ("Change Management"), schon im Augenblick des Reformierens auf positive Effekte angewiesen, um sich gegenüber den Betroffenen zu legitimieren.

Wo aber sollen kurzfristig die positiven Effekte herkommen? Wie die parteienübergreifende "Politik der ruhigen Hand" zwischen 1990 und 2002 zeigt, haben sich die Volksparteien, egal ob christ- oder sozialdemokratischer Provenienz, immer schon mit Reformprojekten schwer getan, welche am erreichten Stand des Ausbaus der sozialen Sicherungssysteme rütteln. Erst die aktuelle Finanzierungskrise der Sozialsysteme hat (wiederum parteienübergreifend) die Politik aufgeschreckt und auf Reformkurs gebracht. Die Krise wirkt als Katalysator der Reform, weil sie mit Denktabus aufräumt und die Gewichte in der politischen Arena verschiebt. Die Traditionalisten in der SPD und der Arbeitnehmerflügel in der CDU/CSU, aber auch die Gewerkschaften stehen mit dem Rücken an der Wand.

Während also die Finanzierungskrise der Sozialsysteme auf der einen Seite Reformblockaden beseitigt (die Krise als "window of opportunity" der Reformpolitik), fehlen auf der anderen Seite - gerade wegen der akuten Finanzierungskrise - die Mittel, um die Wähler durch gleichzeitige finanzielle Entlastungen oder Gratifikationen von der Sinnhaftigkeit des Reformkurses zu überzeugen. Das zeigt sich z.B. bei der Debatte um die zum 1.Januar 2004 in Kraft getretene Gesundheitsreform. Die Bürger waren deshalb so empört, weil sie mit steigenden finanziellen Belastungen konfrontiert wurden, ohne durch einen Gegenwert in Form von Qualitätsverbesserungen oder geringeren Beitragszahlungen entschädigt zu werden.

So gerät Reformpolitik, die sich zunächst als Krisenmanagement bewähren muss und auch so wahrgenommen wird, selbst in die Krise. Wenn dann unter hohem Handlungsdruck auch noch handwerkliche Probleme des Reformierens hinzukommen, etwa die mangelhafte Abstimmung der Reformvorhaben innerhalb der Ressorts und zwischen den Ressorts oder undurchsichtige Bargaining-Prozesse zwischen Bund und Ländern oder zwischen Politik und mächtigen Interessengruppen, geht das Vertrauen in die Reformpolitik der Bundesregierung rasch gegen Null.

Wie aber erklärt sich die prinzipielle Reformbereitschaft der Bürger? Haben wir es dabei mit mehr oder weniger gefestigten Grundüberzeugungen zu tun - darauf könnte eine kommunikativ geschickte Reformpolitik aufbauen -, oder handelt es sich bloß um eine Fassade, die immer dann bröckelt, wenn die Reformen den eigenen Partikularinteressen zuwiderlaufen? Die mit jedem Reformprojekt aufflammende Welle der Entrüstung (mal geringer, wie bei der Verschärfung der Zumutbarkeitsregelung für Arbeitslose, mal größer, wie bei der Praxisgebühr) deutet in die letztere Richtung. Vielleicht steckt aber auch gar keine rationale Einsicht dahinter, und die demoskopischen Ergebnisse werden von der Politik nicht richtig interpretiert. Die Reformbereitschaft der Bevölkerung könnte ebensogut einer tief verwurzelten Angst entspringen: Angst vor der herauf dämmernden Globalisierung, Angst, den Anschluss zu verlieren, Angst vor einer unbekannt bleibenden Zukunft überhaupt. Wenn diese Interpretation zutreffend ist, steht der Reformdiskurs als Form der Angstkommunikation in einer "guten" deutschen (Nachkriegs-)Tradition: vom Slogan "Keine Experimente" der Adenauer-Ära über die Bedrohungsängste im Kalten Krieg und die Atomängste der siebziger und achtziger Jahre bis hin zum Globalisierungsschock der Gegenwart. Dies würde auch recht gut die Paradoxie der Reformkommunikation erklären, denn die Angst vor dem Ausbleiben der Reform und die Angst vor der Reform bilden nach diesem Muster nur zwei Seiten derselben Medaille. Das sind ungünstige Auspizien nicht nur für die Reformpolitik der rot-grünen Regierung, sondern für Reformpolitik in Deutschland überhaupt.