Losing the Popular Vote:Bushs Einzug in das Weiße Haus
Ein klares Mandat hatte er nicht bei seinem Einzug in das Weiße Haus. Im Gegenteil: In einer der engsten Präsidentschaftswahlen der amerikanischen Geschichte konnte sich der Republikaner George W. Bush nur mit einem hauchdünnen Vorsprung im Electoral College gegen den Demokraten Al Gore durchsetzen, und das erst, nachdem der Oberste Gerichtshof der USA die Auseinandersetzung um die Auszählung der Stimmen im Bundesstaat Florida mit einer knappen 5:4-Entscheidung beendet hatte. So wurde Bush zum 43. Präsidenten der Vereinigten Staaten gewählt, obwohl Gore in der bundesweiten Stimmenverteilung einen Vorsprung von über 500 000 Stimmen hatte und 48,38 Prozent der abgegebenen Stimmen auf sich vereinen konnte (gegenüber 47,87 Prozent für Bush).
Erschwert wurde die politische Ausgangssituation für den neuen Präsidenten durch den Ausgang der Wahlen zum Kongress. Im Senat sah sich Bush mit einer Stimmengleichheit zwischen Demokraten und Republikanern konfrontiert, die jeweils 50 Senatorinnen und Senatoren stellten. Im Repräsentantenhaus war es der Partei des Präsidenten zwar gelungen, ihre Mehrheit knapp zu behaupten. Die Republikaner verfügten aber nur über drei Stimmen mehr, als für eine einfache Mehrheit in dieser Kammer mit ihren insgesamt 435 Mitgliedern erforderlich waren.
Von einem eindeutigen politischen Mandat und Gestaltungsspielraum Bushs konnte keine Rede sein. Vielmehr schien sich jene politische Polarisierung zwischen den Parteien fortzusetzen, die schon für die Präsidentschaft Clintons ab 1995 unter umgekehrten Vorzeichen symptomatisch war. Die Fronten verhärteten sich noch, als der Republikaner James M. Jeffords (Vermont) im Senat aus Unzufriedenheit über die Steuer-, Energie- und Umweltpolitik des Präsidenten aus der Grand Old Party austrat, was eine Mehrheit zu Gunsten der Demokraten zur Folge hatte. Viereinhalb Monate nach seinem Einzug in das Weiße Haus musste sich Bush mit einer oppositionellen Mehrheit im Senat auseinandersetzen. Wie schon sein demokratischer Amtsvorgänger war er mit einem divided government konfrontiert. Darunter versteht man eine Konstellation, in der das Präsidentenamt und eine oder beide Kammern des Kongresses von unterschiedlichen Parteien kontrolliert werden.
Nach dem Mehrheitswechsel im Senat überraschte es kaum, dass der demokratische Majority Leader Tom Daschle (South Dakota) den Präsidenten nicht nur in der Innenpolitik, sondern auch in der Außen- und Sicherheitspolitik scharf angriff und dessen Hang zum Alleingang unverhüllt kritisierte. Gemeint waren sechs internationale Abkommen, von denen sich die Bush-Administration innerhalb weniger Monate nach ihrer Amtsübernahme im Rahmen ihres "distinctly American internationalism" distanziert hatte. Daschle unterstrich, dass derartige Grundsatzentscheidungen nur von Exekutive und Legislative gemeinsam getroffen werden können. Schließlich zwingt die US-Verfassung mit ihrem System komplementärer Kompetenzen und wechselseitiger Kontrollen ("checks and balances") Präsident und Kongress auch in der Außenpolitik zum Zusammenwirken. Der Präsident ist Oberbefehlshaber der Streitkräfte. Den Krieg erklärt jedoch der Kongress. Der Bundeshaushalt wird zwar im Weißen Haus entworfen. Die Budgethoheit aber liegt im Kapitol, wo die Ausgaben für die Landesverteidigung festgelegt und der Außenhandel geregelt wird. Die Verfassungsgeber suchten auf diese Weise sicherzustellen, dass eine Vielzahl von Akteuren und Interessen in den Entscheidungsprozess eingebunden sind, und so wurde dem Führungsanspruch des Präsidenten konsequent ein Mitspracherecht des Kongresses gegenübergestellt. "Die Geschichte des menschlichen Verhaltens", heißt es in den Federalist Papers, "bietet keine Gewähr für eine so hohe Meinung von der menschlichen Tugend, als dass es sich für eine Nation empfehlen würde, so heikle und entscheidende Interessen, wie den Umgang mit dem Rest der Welt, der alleinigen Entscheidungsbefugnis eines Leiters der Exekutive anzuvertrauen, die so geartet ist wie das Amt des Präsidenten der Vereinigten Staaten." Der Kongress sollte mit entscheiden - nach innen wie nach außen. Nur so wähnten sich die Verfassungsväter sicher vor dem allzu großen Machtstreben eines "gewählten Monarchen" im Weißen Haus.
Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts kam es zu einem verstärkten Tauziehen zwischen Präsident und Kongress. Die USA waren eine "Weltmacht ohne Gegner", was auch bedeutete, dass jener Bedrohungszusammenhang entfallen war, der von US-amerikanischen Präsidenten jahrzehntelang dazu benutzt worden war, um ihren ausschließlichen Führungsanspruch in der Formulierung der amerikanischen Weltpolitik zu begründen. In der Folge wurde die Bestimmung nationaler Interessen zunehmend durch einen "tug-of-war" zwischen Weißem Haus und Kapitol berührt, zumal das Interesse der US-amerikanischen Öffentlichkeit an außenpolitischen Themen deutlich nachgelassen hatte.
Das alles änderte sich mit dem 11. September 2001. Die USA waren nun eine "Weltmacht vor neuer Bedrohung", und die Bush-Administration setzte an, den Führungsanspruch des Präsidenten neu zu bestimmen, von dem Vizepräsident Dick Cheney behauptete, dass er empfindlich geschwächt worden sei. "I have repeatedly seen an erosion of the powers and the ability of the President of the United States to do his job", so der Vizepräsident im Januar 2002, der hinzufügte: "We are weaker today as an institution because of the unwise compromises that have been made over the last 30 to 35 years." Der Subtext war klar: Im Namen der "nationalen Sicherheit" verlangte das Weiße Haus ein größtmögliches Maß an Handlungsfreiheit nach innen und außen. Das klang nach "imperialer Präsidentschaft", vor deren Hang zu Geheimhaltung und verdeckter Außenpolitik unter Umgehung von Kongress und Öffentlichkeit der Historiker Arthur Schlesinger jr. bereits im Zuge des Vietnam-Krieges eindringlich gewarnt hatte.
The Imperial Presidency Redux: Der 11. September und die Bush-Doktrin
Begünstigt wurde der imperiale Machtanspruch des Präsidenten und seines Exekutivapparates durch das tiefe Gefühl der Verwundbarkeit, das der 11. September im kollektiven Bewusstsein der amerikanischen Gesellschaft auslöste. Hinzu kamen die Milzbrandanschläge auf das Büro des damaligen Senate Majority Leader Daschle im Oktober 2002, obwohl unklar blieb, wer dafür verantwortlich zeichnete. Das Repräsentantenhaus unterbrach für eine Woche seine Sitzungstätigkeit, und die Arbeit im Hart Senate Office Building konnte erst nach drei Monaten wieder aufgenommen werden. Die amerikanische Nation fühlte sich "under attack", und von einem modernen Pearl Harbor nach dem 11. September war die Rede.
Anders als bei den japanischen Angriffen auf Pearl Harbor 1941 gab es jedoch keinen Staat, dem die Angriffe zugeschrieben werden konnten. Der Aggressor blieb größtenteils unsichtbar, auch wenn Bush das Terrornetzwerk Al-Qaida dafür verantwortlich machte. Dem Präsidenten war allerdings schon wenige Tage nach den Ereignissen des 11. September klar: "We can't define the success or failure (of the war on terrorism, J.W.) in terms of capturing UBL (Usama Bin Laden, J.W.)." So verwundert es nicht, dass Bush die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus im Januar 2002 in seiner "State of the Union"-Rede mit einer "Achse des Bösen" in Verbindung brachte. Gemeint waren Staaten wie der Iran, Irak und Nordkorea, denen Bush vorwarf, den internationalen Terrorismus zu unterstützen. "We can't stop short", so der Präsident. "If we stop now - leaving terror camps intact and terror states unchecked - our sense of security would be false and temporary." Bushs Rede zielte auf die Mobilisierung der amerikanischen Gesellschaft im "war on terrorism". Wie er sich diesen weiterhin vorstellte, deutete er wenige Monate später in einer Rede vor der Militärakademie West Point an, als er das Konzept der Eindämmung gegenüber Diktatoren im Besitz von Massenvernichtungswaffen verwarf und sich stattdessen für eine präemptive Sicherheitspolitik aussprach. Von da war es nur noch ein kleiner Schritt bis zur National Security Strategy (NSS) 2002, in der die Administration unmissverständlich festhielt, dass sie notfalls auch präemptiv gegen "rogue states and their terrorist clients" vorzugehen bereit war. Dieser Staatengruppe wurde vorgeworfen, internationale Abkommen zu verletzen, nach Massenvernichtungswaffen zu streben und den Terrorismus rund um den Globus zu unterstützen. An die Stelle der Abschreckung, die mehr als fünf Jahrzehnte lang im deklaratorischen Zentrum der US-Außenpolitik stand, rückte in der NSS 2002 die Präemption. Begründet wurde der Strategiewechsel damit, dass Abschreckung nur gegenüber Status-quo-orientierten und risikoaversen Gegnern eine effektive Verteidigungsstrategie darstelle.
Bushs missionarischer Realismus knüpfte in seiner Vermischung von Macht und Mission an zwei Grundmuster an, die tief in der nationalen Identität und im außenpolitischen Rollenverständnis der USA verankert sind und mit "Battleship America" und "Wilsonianism" bezeichnet werden können. Das erstgenannte Grundmuster verbindet den Schutz nationaler Interessen mit globaler Machtprojektion und überlegener militärischer Stärke. Im zweiten schwingt traditionell die als tiefe moralische Verpflichtung empfundene und eng mit dem nationalen Interesse verbundene Vorstellung von der universalen Bedeutung und Verbreitung amerikanischer Wertvorstellungen mit.
Kodifiziert wurde die Bush-Doktrin exakt zu jenem Zeitpunkt, als die Administration bereits einen Anwendungsfall gefunden und den Kongress um die Ermächtigung zu einem militärischen Gewalteinsatz gegen den Irak ersucht hatte. Der Regierung in Bagdad wurde die fortgesetzte illegale Entwicklung von Massenvernichtungswaffen und eine Verbindung ("some link") zum Al-Qaida-Terrornetzwerk zugeschrieben. Auch von einem "very powerful moral case" für einen Regimesturz im Irak war die Rede. Damit stand im Raum, was im März 2003 in einen "Präemptivkrieg" gegen den Irak mündete.
Wir wissen heute, dass der "Präemptivstrategie" gegen den Irak und dessen Massenvernichtungswaffen jede Grundlage fehlte. Gleiches galt für die behauptete Verbindung zwischen Saddam Hussein und Al-Qaida. Von einer unmittelbaren Bedrohung konnte keine Rede sein. Vielmehr schien die Lösung im Raum zu stehen, bevor das eigentliche Problem bezeichnet war.
Dabei war die Hervorhebung der Bedrohung durch irakische Massenvernichtungswaffen offensichtlich nicht zuletzt Ausdruck eines bürokratischen Aushandlungsprozesses innerhalb des Nationalen Sicherheitsrates, wie der stellvertretende Verteidigungsminister Paul Wolfowitz im Nachgang zum Irakkrieg andeutete. Der gewaltsame Sturz Saddam Husseins war für einflussreiche Mitglieder der Bush-Administration wie Donald Rumsfeld, Paul Wolfowitz, Richard Armitage oder John Bolton lange vor dem 11. September erklärtes politisches Ziel. Widerstand kam allerdings von der militärischen Führung des Pentagon und Außenminister Colin Powell. Vizepräsident Dick Cheney und dessen Stabschef Libby hielt das freilich nicht davon ab, ihre Sicht der Bedrohung durch den Irak (sowohl mit Blick auf Massenvernichtungswaffen als auch eine Verbindung zu Al-Qaida) auch gegenüber der CIA wieder und wieder zu betonen. Damit war der Durchmischung politischer Lagebeurteilungen innerhalb der Administration und nachrichtendienstlicher Aufklärung Tür und Tor geöffnet, die Verselbstständigung des politischen Entscheidungsprozesses im Nationalen Sicherheitsrat geradezu zwangsläufig. Die Bush-Administration wollte den Präemptivkrieg gegen den Irak - notfalls auch ohne die Unterstützung ihrer Partner und Verbündeten. "When it comes to our security," so Bush zwei Wochen vor dem Beginn des Krieges unmissverständlich, "we really don't need anybody's permission." Dass er dabei die sicherheitspolitische Gefahr, die vom Irak ausging, politisch überzeichnete, ist im Rückblick evident. Nach dem Irakkrieg vollzog die Bush-Regierung dann eine nicht unerhebliche Wende, als sie den Sturz des Tyrannen Saddam Hussein und die Schaffung eines demokratischen Staats zu den eigentlichen Zielen des Krieges erklärte. Die US-amerikanische Öffentlichkeit schien das nicht zu überzeugen. Sie reagierte zunehmend irritiert auf die Irakpolitik der Administration, vertrat mehrheitlich die Auffassung, dass Bush die Bedrohung durch irakische Massenvernichtungswaffen übertrieben hatte und dass der Irakkrieg alles in allem ein Fehler war. Bush war in der Defensive, und vorbei war jene Periode, in der ein "Wartime President" auf breite gesellschaftliche Zustimmung für seine Politik im Kampf gegen den internationalen Terrorismus zählen konnte.
Favoring Multilateralism: Bush-Doktrin und US-Öffentlichkeit
Dabei hatte der 11. September und das tiefe Gefühl der Verwundbarkeit, das die Terrorangriffe ausgelöst haben, zu einer Neubewertung der nationalen Prioritäten durch die amerikanische Öffentlichkeit geführt. An die Stelle des für die Jahre nach dem Ost-West-Konflikt charakteristischen "guarded internationalism" war ein "neuer Internationalismus" getreten. Ihm lag das Bewusstsein zu Grunde, dass sich die Bedrohungslage für die Vereinigten Staaten seit dem 11. September grundlegend geändert hatte. Die USA mussten ihre außenpolitischen Zielsetzungen der massiven äußeren Bedrohung anpassen. Der neue Internationalismus, der in den Einstellungsmustern der amerikanischen Öffentlichkeit festzustellen war, wurde am eindrucksvollsten daran deutlich, dass im November 2001 81 Prozent der Befragten die Auffassung vertraten, die USA sollten eine aktive Rolle in der Welt spielen. Das war im historischen Vergleich die höchste Zustimmung zu einem aktiven Engagement der Vereinigten Staaten in der Weltpolitik seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges. Mitte 2002 lag dieser Wert immer noch bei 71 Prozent, so hoch wie seit 54 Jahren nicht mehr. Die USA sollten aktiv in internationale Angelegenheiten eingreifen. Das bedeutete jedoch keineswegs, dass die Öffentlichkeit einem Alleingang der USA im weltweiten Kampf gegen den Terrorismus das Wort redete. Im Gegenteil: Die Mehrzahl der Befragten wollte nicht, dass die Vereinigten Staaten die alleinige Verantwortung für die Probleme der Weltpolitik übernehmen.
Sowohl die Umfragen des "Program on International Policy Attitudes" (PIPA) der University of Maryland als auch des "Pew Research Center for the People and the Press" (PEW) und des " Chicago Council on Foreign Relations" (CCFR) nach dem 11. September zeigen, dass die Öffentlichkeit trotz veränderter Bedrohungswahrnehmung multilaterale Strategien zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus präferierte. Die USA sollten nicht alleine, sondern im Schulterschluss mit anderen agieren. Folgt man dem CCFR, dann befürworteten Mitte des Jahres 2002 (als Bush sich anschickte, die amerikanische Gesellschaft von der Notwendigkeit des Irakkrieges zu überzeugen) 71 Prozent der Befragten die Aussage, dass die Vereinigten Staaten internationale Probleme gemeinsam mit anderen Staaten lösen sollten. Danach gefragt, ob die USA in einer internationalen Krisensituation alleine handeln sollten, waren 61 Prozent gegen einen Alleingang (gegenüber 72 Prozent 1998), während 31 Prozent für "should act alone" (gegenüber 21 Prozent 1998) plädierten. Gleichzeitig folgten 61 Prozent der breiten Öffentlichkeit der Einschätzung, dass die Vereinigten Staaten nach dem 11. September enger mit anderen Staaten in der Bekämpfung des Terrorismus zusammenarbeiten sollten, während 34 Prozent sich für einen stärkeren Alleingang aussprachen. Das Bekenntnis zum Multilateralismus und zu diplomatischen Instrumenten in der US-Weltpolitik erstreckte sich bezeichnenderweise auch auf den Umgang mit den von Bush als "axis of evil" etikettierten Staaten Irak, Iran und Nordkorea. Hier befürworteten 65 Prozent diplomatische Beziehungen zu Nordkorea (gegenüber 32 Prozent dagegen) und 50 Prozent zum Iran (gegenüber 38 Prozent dagegen). Im Falle des Irak sprach sich eine knappe Mehrheit von 49 Prozent der Befragten für diplomatische Beziehungen aus, während 47 Prozent eine ablehnende Haltung einnahmen.
Nach dem 11. September blickte die amerikanische Öffentlichkeit einerseits aufmerksam nach außen und räumte dem Schutz vor terroristischen Angriffen absolute Priorität ein. Andererseits schien sie den "team effort" dem "go-it-alone at all costs" klar vorzuziehen. Das stand im Widerspruch zu Bushs "proaktiver" Haltung im Kampf gegen den internationalen Terrorismus. Auch im Umgang mit dem Irak im Vorfeld des Krieges klafften Lücken zwischen den Präferenzen der Öffentlichkeit und dem Kurs der Administration. Zwar folgte die Öffentlichkeit mehrheitlich jener Deutung des Präsidenten, die den Irak als Bedrohung der nationalen Sicherheit einstufte. Gegenüber dem internationalen Terrorismus wurde das Problem jedoch nur als zweitrangig wahrgenommen. Mehr noch: In ersten Umfragen zu einem möglichen Gewalteinsatz gegen den Irak Anfang Oktober 2002 lehnte eine Mehrheit der Befragten militärische Alleingänge der USA ab. Auch wenige Wochen vor Kriegsbeginn hielt die breite Öffentlichkeit an ihrem Plädoyer für die Einbeziehung der Verbündeten in eine kriegerische Auseinandersetzung mit dem Irak fest. Dahinter stand nicht unbedingt ein idealistischer Impuls, sondern das rationale Kalkül der Lastenteilung. Die USA sollten im Kampf gegen den internationalen Terrorismus die Streitkräfte der Verbündeten einbeziehen, schon um die eigenen Kosten zu begrenzen.
Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass die amerikanische Öffentlichkeit auf die Irakpolitik des Präsidenten, die schlussendlich nur von vier Mitgliedern des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen mitgetragen wurde und einer breiten Unterstützung durch die internationale Staatengemeinschaft entbehrte, gespalten reagierte. Zwar schnellte die Zustimmung zur Irakpolitik Bushs Gallup zufolge kurz nach dem Kriegsbeginn auf 77 Prozent hoch. Der "Rally-Effekt" verblasste jedoch schnell, und im Juli 2004 lag Bushs "Job Approval on the Situation in Iraq" nur noch bei 42 Prozent (im Vorfeld des Krieges im Oktober 2002 hatte der Zustimmungswert bei 52 Prozent gelegen).
Offensichtlich ist es dem amerikanischen Präsidenten nur teilweise gelungen, der amerikanischen Öffentlichkeit die Notwendigkeit eines Präemptivkrieges gegen den Irak im Rahmen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu vermitteln. Auch die allgemeine Zustimmung zur Außenpolitik des "Wartime President", die nach dem 11. September Rekordmarken von über 80 Prozent erreicht hatte, lag im Sommer 2004 nur noch bei etwas mehr als 40 Prozent. Gut drei Monate vor den Präsidentschaftswahlen 2004 war die Nation in ihrer Beurteilung der Kriegsentscheidung gespalten.
Zwischenzeitlich waren mehr als 1 000 amerikanische Militärangehörige im Irak gefallen, und ein Ende des Krieges ist gut ein Jahr nach dem offiziellen Ende der Kampfhandlungen nicht in Sicht. Zwar wurde Bush nicht müde zu betonen, dass er den Krieg gegen den Terror gewinnen werde. Die amerikanische Öffentlichkeit aber blieb gespalten. Trotz des großen Gefühls der Bedrohung nach dem 11. September waren der Deutungsmacht des Präsidenten in der Außen- und Sicherheitspolitik im gesellschaftlichen Diskurs Grenzen gesetzt. Die Öffentlichkeit unterstützte zwar nach wie vor mit deutlicher Mehrheit eine aktive Rolle der USA in der Weltpolitik. Allerdings war sie in der Einschätzung von Bushs Außenpolitik und insbesondere des Irakkrieges und seiner Folgen deutlich uneins.
Partisan Split: Die Bush-Doktrin und der Kongress
Der "War Congress" stellte sich nach dem 11. September zunächst ohne Wenn und Aber hinter Präsident Bush und sagte ihm jede erdenkliche Unterstützung in der Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu. Damit schien sich jenes eherne Gesetz im Verhältnis zwischen Kapitol und Weißem Haus zu bestätigen, das von einem Schulterschluss zwischen Kongress und Präsidenten in Zeiten alles überragender nationaler Bedrohungen ausgeht. So verabschiedete der Kongress binnen 72 Stunden nach der Zerstörung des World Trade Center eine "Joint Resolution", mit der Bush zu Vergeltungsschlägen gegen die für die Terrorakte Verantwortlichen autorisiert wurde. Die Legislative unterstrich die außergewöhnliche Bedrohung für die "nationale Sicherheit", die von den Ereignissen des 11. September ausging, und genehmigte den Einsatz aller erforderlichen Mittel gegen jene "Staaten, Organisationen oder Personen", die an der Planung und Durchführung der "terrorist attacks" beteiligt waren. Dem ursprünglichen Wunsch der Administration nach einer Ermächtigung "to deter and preempt any future acts of terrorism or aggression against the United States" folgte der Kongress aber nicht. Auch die Bestimmungen des Kriegsvollmachtengesetzes (Public Law 93 - 148) wollte er nicht außer Kraft gesetzt wissen, was eine gewisse Sorge vor Militäreinsätzen des Präsidenten ohne klar umrissene Ziele erkennen ließ. Dagegen beschloss der Kongress wenig später auf Vorlage der Administration den Patriot Act zur Verbesserung der Terrorismusabwehr nach innen, womit den Behörden erheblich erweiterte Überwachungsrechte eingeräumt wurden.
Dass sich die Balance zwischen beiden Seiten der Pennsylvania Avenue binnen weniger Monate nach dem 11. September verschob, illustrieren statistische Berechnungen des Congressional Quartely. Danach konnte sich Bush 2001 schlussendlich mit durchschnittlich 71 Prozent jener Gesetzesvorlagen gegenüber dem Kongress durchsetzen, zu denen er eine Position bezogen hatte. Zum Vergleich: Bushs Amtsvorgänger Clinton war im Jahr 2000 nur mit 46 Prozent seiner außen- und sicherheitspolitischen Vorlagen gegenüber dem Kongress erfolgreich. Nimmt man sämtliche (also innen und außenpolitische) Gesetzesinitiativen zusammen, dann war Bushs Dominanz noch stärker. Während Clinton sich in seinem ersten Amtsjahr mit nur 55 Prozent sämtlicher Vorlagen gegenüber dem Kongress durchzusetzen vermochte, lag dieser statistische Wert in Bushs erstem Amtsjahr bei 87 Prozent. Das war der höchste Wert seit 1965, als Präsident Lyndon B. Johnson mit 93 Prozent seiner Vorlagen im Kapitol erfolgreich war.
Vor diesem Hintergrund verwunderte es nicht, dass der Kongress der Schaffung eines neuen Ministeriums für innere Sicherheit ("Department of Homeland Security") zustimmte, das 22 Behörden und Regierungsstellen vom Küstenschutz bis zur Einwanderungskontrolle unter einem organisatorischen Dach zusammenfasst. Mit 170 000 Beschäftigten und einem Jahresetat von über 30 Milliarden US-Dollar stellt die neue Superbehörde die größte Reorganisation des US-amerikanischen Regierungsapparates seit dem National Security Act von 1947 dar. Da half es wenig, dass einzelne Kritiker dem Präsidenten "a brazen power grab" vorwarfen. Ein Superministerium für innere Sicherheit war entstanden, und der Kongress musste nun versuchen, seiner Kontrollfunktion gerecht zu werden.
Wie sehr sich das Gewicht zwischen Präsidenten und Kongress nach dem 11. September verschoben hatte, unterstrich auch die Ermächtigungsresolution zum Einsatz militärischer Gewalt gegen den Irak im Oktober 2002, die von beiden Kammern des Kongresses mit großer Mehrheit verabschiedet wurde. Die Vollmachten, die dem Präsidenten erteilt wurden, waren weitreichend. "Congress", so der frühere langjährige Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses im Repräsentantenhaus, Lee Hamilton, "is really handing over to the president not just the question of how you conduct the war, but the authority whether or not to go to war." Andere Kritiker wie der Demokrat Robert C. Byrd gingen noch weiter und zogen Parallelen zum Vietnam-Fiasko und zur Golf-von-Tonking-Resolution, mit der Lyndon B. Johnson 1964 bedingungslos und unbefristet zum Einsatz militärischer Mittel in Südostasien ermächtigt worden war.
Bush hatte sich gleichwohl durchgesetzt und pochte auch weiterhin auf überparteiliche Unterstützung "to win this war". Das bezog sich auch auf seine Ausgabenvorstellungen in der Rüstungspolitik, die er nach der einfachen Formel vortrug: "Whatever it costs to defend our country, we will pay." Die Kritik an jährlichen Militärausgaben von 400 Milliarden US-Dollar als überdimensioniert verpuffte ebenso wie die Bedenken fiskalkonservativer Republikaner gegen eine Rückkehr zu Rekord-Haushaltsdefiziten. Zu mächtig war der Aufrüstungsimpuls, der nach dem 11. September entstanden war.
Die Zwischenwahlen zum Kongress im November 2002 schienen Bushs Kurs zu bestätigen. Die Republikaner konnten ihre Mehrheit im Repräsentantenhaus nicht nur leicht ausbauen, sondern auch die Kontrolle über den Senat zurückgewinnen. Der Präsident hatte mit seiner Politik der "nationalen Sicherheit" stark zum Wahlerfolg der Republikaner beigetragen, und die Demokraten konnten ihn in diesem Feld nicht direkt angreifen, wenn sie nicht ins politische Abseits laufen wollten. Zu groß waren die institutionellen Zentripetalkräfte, die nach dem 11. September zu Gunsten des Weißen Hauses entstanden waren, und die Bush geschickt für seine imperiale Agenda nach innen und außen nutzte.
Das alles begann sich im zweiten Jahr nach dem 11. September zu ändern, als sich im Sommer 2003 abzeichnete, dass Bush zwar den Krieg, aber nicht den Frieden im Irak gewonnen hatte. Während der Präsident zusätzlich zu den bereits bewilligten 78,5 Milliarden US-Dollar für den Krieg im Irak und in Afghanistan weitere 87 Milliarden verlangte, begannen die Demokraten im Kongress Bush öffentlich vorzurechnen, dass die Wiederaufbaubemühungen im Irak eine Milliarde US-Dollar pro Woche kosteten. Das deckte sich mit Veränderungen in den Einstellungsmustern der amerikanischen Öffentlichkeit, deren Zustimmung zu Bushs Handhabung der Situation im Irak im September 2003 nur noch bei 51 Prozent lag. Auch die generelle Zustimmung zu Bushs Amtsführung war auf 52 Prozent gefallen. Dieser Wert lag nur einen Punkt höher als die Zustimmung, die Bush direkt vor dem 11. September für seine Amtsführung erhalten hatte.
Der Präsident war in die Defensive geraten, zumal inzwischen die Zahl der gefallenen US-Soldaten nach dem offiziellen Ende des Krieges größer war als die während des Krieges. 14 Monate vor den Präsidentschaftswahlen griffen die Demokraten Bush scharf an und warfen ihm vor, keinen "zuverlässigen Plan" für den Irak zu besitzen. Hinzu kam öffentlich geäußerte Skepsis in den Reihen der Republikaner. Einflussreiche Senatoren wie Pete Domenici, John McCain und Richard Lugar verlangten klare Signale Bushs in der Irakfrage. Gemeint war ein glaubwürdiger, längerfristiger Friedensplan. Der Irakkrieg begann sich zu einer politischen Hypothek für den Präsidenten zu entwickeln. Dies umso mehr als im Irak keine Massenvernichtungswaffen gefunden werden konnten, die von der Administration zum zentralen Kriegsgrund erklärt worden waren. Auch ein weiterer Kriegsgrund ließ sich nicht substantiieren: Für die behauptete Verbindung zwischen Saddam Hussein und Al-Qaida fanden sich keine Anhaltspunkte, was auch Verteidigungsminister Rumsfeld jüngst in einer Pressekonferenz bestätigte.
Dagegen war Präsident Bush im Februar 2004 gezwungen, eine unabhängige Kommission zur Untersuchung der Geheimdienstpannen im Vorfeld des Irakkrieges einzusetzen, nachdem sein früherer Chef-Waffeninspekteur David Kay vor dem Streitkräfteausschuss des Senats eingeräumt hatte, dass sämtliche Angaben der US-Geheimdienste zur Existenz von Massenvernichtungswaffen im Irak falsch waren. Eine Glaubwürdigkeitslücke für den Präsidenten begann sich aufzutun, auch wenn die Republikaner die Einrichtung der Kommission, die ihre Ergebnisse zum 31. März 2005 vorlegen soll, konsequent herunterspielten. Dagegen verstärkten die Demokraten ihre Angriffe auf die Irakpolitik Bushs, und Senator Edward M. Kennedy brandmarkte den Irak als "George Bush's Vietnam".
Die innenpolitische Debatte gewann noch an Schärfe, als Bilder von systematischen Folterungen irakischer Gefangener in einem US-Militärgefängnis in der Nähe von Bagdad öffentlich wurden. In Anhörungen vor dem Kongress musste die politische Führung des Pentagon eingestehen, dass es offensichtlich eine längere Folterpraxis im Militärgefängnis von Abu Ghraib gab. Verteidigungsminister Donald Rumsfeld übernahm die volle Verantwortung, lehnte aber einen Rücktritt ab. Dabei fühlten sich viele Senatoren vom Pentagon regelrecht hintergangen, nachdem klar wurde, dass dem Ministerium bereits seit mehreren Wochen ein interner Untersuchungsbericht vorlag, der die Folterungen bestätigte. Zwar erklärte der für die Untersuchungen verantwortliche General, dass es keine Hinweise auf direkte Befehle von Vorgesetzten gab. Die Schlesinger-Kommission formulierte wenig später gleichwohl: "Interrogation policies with respect to Iraq, where the majority of abuses occurred, were inadequate or deficient in some respect at three levels: Department of Defense, CENTCOM/CJTF-7, and Abu Ghraib Prison." Bush musste sich von den Demokraten vorhalten lassen, dass seine Irakpolitik auf ganzer Linie gescheitert war, und auch unter den Republikanern regten sich kritische Stimmen. "As America turned away from the Vietnam War, they may turn away from this one unless this issue is quickly resolved with full disclosure immediately", kritisierte der Republikaner McCain. Die Legislative war aufgefordert, ihre verfassungsmäßige Kontrolle der Exekutive stärker wahrzunehmen.
A Democracy Divided: Bush und der Präsidentschaftswahlkampf 2004
Drei Jahre nach dem 11. September 2001 ist die politische Klasse der USA in der Bewertung der Bush-Doktrin gespalten. "The real 'clash of civilizations'", so Samuel Berger, Sicherheitsberater in der Clinton-Administration und außenpolitischer Berater des demokratischen Präsidentschaftskandidaten Kerry, kürzlich, "is taking place within Washington." Aber nicht nur dort. Folgt man Umfragen des German Marshall Fund, dann ist die amerikanische Öffentlichkeit in ihrer Einschätzung der internationalen Politik Bushs derzeit ebenfalls stark geteilt. Gefragt danach, ob sie mit Bushs internationaler Politik übereinstimmen oder nicht, befürworten 61 Prozent der Befragten, die sich den Republikanern zurechnen, nachdrücklich den Kurs des Präsidenten. Umgekehrt lehnen 82 Prozent der Befragten, die sich den Demokraten zuordnen, die internationale Politik Bushs dezidiert ab. Auch mit Blick auf den Irakkrieg, dem Anwendungsfall der Bush-Doktrin, ist die amerikanische Öffentlichkeit augenscheinlich kurz vor den Präsidentschaftswahlen 2004 stark polarisiert. Gefragt danach, inwieweit die Befreiung des irakischen Volkes die Todesopfer und die anderen Kosten rechtfertige, befürworten 79 Prozent der republikanischen Parteigänger die Entscheidung Bushs, während 81 Prozent der demokratischen Parteigänger sie ablehnen. Ähnliches gilt für die Truppenpräsenz der USA im Irak.
Von einem überparteilichen Schulterschluss im Kampf gegen den internationalen Terrorismus in den USA, wie er nach dem 11. September beschworen wurde, kann keine Rede mehr sein. Das gilt in zunehmendem Maße nicht nur zwischen den parteipolitischen Lagern, sondern auch innerhalb der Parteien. So scheuten Chuck Hagel und Richard Lugar, zwei einflussreiche Republikaner im Senat, wenige Wochen vor den Präsidentschaftswahlen nicht davor zurück, öffentlich scharfe Kritik an der Irakpolitik der Administration zu üben. Damit stellt sich unabhängig vom Ausgang der Novemberwahlen die Frage nach dem "prozeduralen" und "kulturellen" Konsens in der Formulierung der US-Weltpolitik. Der ist schließlich unerlässlich im amerikanischen außenpolitischen Entscheidungssystem mit seiner Vielzahl von Akteuren und Interessen sowie seinem engen institutionellen Geflecht zwischen Präsidenten und Kongress. "Congress has a constitutional role and responsibility to help shape U.S. foreign policy", unterstrich kürzlich Senator Hagel und fuhr fort: "Without congressional engagement and support, U.S. foreign policy will lack legitimacy and sustainability. A lack of consensus at home means foreign policy trouble abroad. This was one of the lessons of Vietnam, where the United States, divided at home and isolated abroad, failed to succeed in Southeast Asia."
Eine grundlegende strategische Neuausrichtung, so wie sie sich George W. Bush auf die Fahnen geschrieben hat, kann nur auf dem Hintergrund eines weitreichenden gesellschaftlichen Konsenses gelingen. Erinnern wir uns daran: Auch Ronald Reagan, auf den sich Bush gerne beruft, hatte 1981 gegenüber der als "Reich des Bösen" etikettierten Sowjetunion versucht, eine radikale Neuausrichtung der Politik durchzusetzen, nur um eineinhalb Jahre später die Zustimmung von Kongress und Gesellschaft verweigert zu bekommen. Es folgte eine Kurskorrektur Reagans, und der Anfang vom Ende des Ost-West-Konflikts und der Sowjetunion war gemacht.
