Landesparlamente im kooperativen Föderalismus | Parlamentarismus | bpb.de

Einleitung*

Den Landesparlamenten in Deutschland wird gemeinhin ein geringer, nicht selten sogar vernachlässigbarer Stellenwert im politischen System der Bundesrepublik Deutschland zugewiesen. Danach besitzen die Landtage der Flächenländer, die Bürgerschaften in Bremen und Hamburg und das Abgeordnetenhaus Berlin keinen nennenswerten Anteil an der Staatsführung; bestenfalls wird ihnen eine "Laborfunktion" für die Bundespolitik eingeräumt.

Zurückgeführt wird diese eingeschränkte Bedeutung von Landesparlamenten im Wesentlichen auf vier Faktoren: auf die Funktionsweise parlamentarischer Regierungssysteme; auf die Mechanismen des kooperativen Föderalismus und der Politikverflechtung, welche die Landesregierungen privilegieren und den Landesparlamenten eine gestaltungsorientierte Gesetzgebung verschließen; auf Unitarisierungstendenzen und den Aufbau europäischer Institutionen; und schließlich auf eine Selbstentmachtung von Landesparlamenten, die ihre Kompetenzen nicht ausschöpfen. Perspektivisch kann dies nur in einer prinzipiellen Legitimationskrise des Länderparlamentarismus in Deutschland münden, wofür die sinkende Beteiligung bei Landtagswahlen auch Hinweise liefert. Politik und Wissenschaft haben vielfach auf diese Probleme reagiert und sowohl eine "Parlamentarisierung" des Bundesstaates als auch eine klarere Kompetenztrennung zwischen Bund und Gliedstaaten und eine Stärkung des Wettbewerbs zwischen den Ländern gefordert. Mit der (vermeintlichen Rück-)Übertragung von Kompetenzen auf die Länder, so die Hoffnung, erhalten Landesparlamente größeren Einfluss und können zwangsläufig eine der "Idee" des Parlamentarismus wieder angemessene Rolle einnehmen.

Nun lässt sich nicht bestreiten, dass Landesparlamente über beschränkte Funktionen verfügen. Dennoch fällt auf, dass der Bewertungsmaßstab der Kritik selten offen gelegt wird. Zumeist wird lediglich behauptet, dass ein kontinuierlicher Kompetenz- und Einflussverlust stattgefunden habe, ohne zu prüfen, ob und inwieweit denn Landesparlamente in den fünfziger Jahren so viel mehr Einfluss und Gestaltungsmacht hatten. Ebenso häufig ist der Kritik ein emphatischer Parlamentarismusbegriff unterlegt, nach dem Landesparlamente Bundestage "en miniature" sein sollten, wobei weniger die bundesparlamentarische Wirklichkeit als ein idealisiertes Bild von Volksvertretung als Maßstab dient. Gemeint ist damit eine Vorstellung, nach der Parlamente "dualistisch der Regierung [gegenüberstehen], um auf diese Weise in wünschenswerter Gewaltenteilung das Regierungshandeln kontrollieren zu können; und im übrigen bestehe der Kern von Parlamentsmacht im Gesetzgebungsprivileg, mithin in der Rolle als Legislative". Mit solchen Prämissen lässt sich das verfassungsgemäße Funktionieren als grundlegendes Strukturproblem parlamentarischer Regierungssysteme interpretieren.

Ähnliches gilt für den Umstand, dass Landesparlamente im Bundesstaat über ein spezifisches Funktionsprofil verfügen müssen. Zumeist wird ihre Performanz an "normalen" nationalen Parlamenten, d.h. in diesem Fall dem Bundestag, gemessen. Die aus dem Föderalismus resultierenden Beschränkungen für Landesparlamente werden unter diesen Voraussetzungen nicht als Folgen verfassungsrechtlicher Vorgaben verstanden, die einen eigenständigen Parlamentarismustypus begründen (könnten), sondern stellen sich als der "Idee" des Parlamentarismus widersprechende Funktionsdefizite dar. Zwei Konsequenzen werden dabei in einschlägigen Untersuchungen besonders betont: Zum einen schränke der kooperative Föderalismus deutscher Prägung die landesparlamentarischen Legislativfunktionen ein. Der Bund habe in diesem Bereich alle relevanten Kompetenzen an sich gezogen und so weit ausgeschöpft, dass Landesparlamente als Legislativen keine Rolle mehr spielten. Das muss eine am "alten Dualismus" orientierte Vorstellung, die in der Gesetzgebung ein "Wesensmerkmal" jedes Parlaments sieht, besonders verstören. Zweitens ist die Kontrollfunktion betroffen. Politikverflechtung und Exekutivföderalismus privilegieren die Landesregierungen, die sich damit der Kontrolle der Parlamente entziehen könnten. Manfred Friedrich sieht im Auseinandertreten der Kompetenzspektren von Landesexekutiven und -legislativen sogar die Ursache für einen "Ausfall des responsible government", weil Landesregierungen "zu den 'großen' politischen Fragen Stellung nehmen ... müssen, während sich das Landesparlament in provinzieller Enge festgehalten" sieht. Die weitere Analyse wird zeigen, ob und inwieweit die landesparlamentarische Praxis diesen kritischen Vermutungen entspricht.

* Ich danke Peter Rütters sowie Dieter Dubowik für Hinweise und Kritik.

Strukturen von Landesparlamenten

Landtage, Bürgerschaften und das Berliner Abgeordnetenhaus sind Teil landesparlamentarischer Regierungssysteme, wobei sie nach Abschaffung des Bayerischen Senats alle eine unikamerale Struktur aufweisen. Daran ändern auch Unterschiede zwischen den Landesparlamenten nichts, deren gesetzliche Größe zwischen 51 (Saarland) und 201 Abgeordnete (NRW) variiert, wobei die Vertretungsrelationen mit der Größe des Landes korrespondieren: In den einwohnerstarken (Flächen-)Ländern müssen sich die Wahlberechtigten mit weniger Repräsentanten zufrieden geben, wobei die Tendenz im Zeitablauf fallend ist. Einige Länder haben die Zahl der Mandate reduziert (z.B. Berlin) und/oder die Wahlperiode auf fünf Jahre verlängert.

Doch insgesamt haben die Funktionsimperative der parlamentarischen Regierungssysteme eine Homogenisierung der Binnenstrukturen von Landesparlamenten verursacht. In allen Ländern hängt die Exekutive vom Vertrauen einer sie tragenden Mehrheit ab, wobei, von Variationen abgesehen, die Volksvertretungen vier Substrukturen umfassen:

- die für die Binnenorganisation und den Ablauf betrauten Organe (Präsidenten, Präsidium, Ältestenrat);

- die Fraktionen bzw. Gruppen und ihre Arbeitskreise;

- die ständigen oder speziellen Ausschüsse sowie

- das Plenum.

Die jeweilige Gestaltung der Beziehungen zwischen sachorientierter Arbeit in den Ausschüssen, den politischen Abstimmungsprozessen in den Fraktionen und den öffentlichen Debatten im Plenum gibt dabei den Landesparlamenten ihre spezifische Prägung und Kontur.

Folgerichtig variieren auch die Sitzungsfrequenzen. So tagte das Plenum des saarländischen Landtages zwischen 1965 und 1999 durchschnittlich 15-mal pro Jahr, während der Bayerische Landtag zwischen 1970 und 1990 jährlich über 30-mal einberufen wurde. Auch das Verhältnis von Plenar- zu Ausschusssitzungen zeigt landesspezifische Ausprägungen: Die Ausschüsse in Rheinland-Pfalz wurden 7-mal häufiger als das Plenum einberufen, in Berlin war dies sogar fast 15-mal häufiger der Fall. Hinzu kommt, dass sich im Zeitablauf ebenfalls Veränderungen zeigen. Denn die Zahl der Sitzungen (von Plenum und Ausschüssen) hat sich in den Landesparlamenten keineswegs verringert. Im Gegenteil: In Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Hessen folgten den vergleichsweise hohen Sitzungsfrequenzen der ersten beiden Wahlperioden ein Rückgang bis Mitte bzw. Ende der sechziger und ein leichter Aufschwung Anfang/Mitte der siebziger Jahre, der sich in den neunziger Jahren wiederholte. Diese Entwicklungen bestätigen, dass die Landesparlamente - wie der Bundestag - im Wesentlichen als Arbeitsparlamente fungieren und widersprechen der immer wieder vorgebrachten These eines kontinuierlichen Kompetenz- und Bedeutungsverlustes.

Funktionen von Landesparlamenten

Welche Funktionen Parlamente in welcher Form und in welchem Ausmaß erbringen sollen, lässt sich zwar allgemein benennen, doch nicht objektiv bestimmen, weil divergierende verfassungsrechtliche und politische Rahmenbedingungen berücksichtigt werden müssen. Der Verweis auf gängige Funktionskataloge, die im Übrigen unterschiedlich ausfallen, kann insoweit nur heuristischen Charakter besitzen. Die folgende Analyse beschränkt sich daher auf ausgewählte Aufgabenbereiche.

Wahlfunktionen

Sieht man von den in allen Ländern bestehenden direktdemokratischen Möglichkeiten ab, die allerdings keine Personalplebiszite umfassen, sind Landesparlamente die Institutionen, die Trägern öffentlicher Herrschaft durch Wahl oder Bestellung Legitimität verleihen. Dazu gehört die Wahl von Datenschutzbeauftragen ebenso wie von Landesverfassungsrichter/innen oder von Mitgliedern der Landesrundfunkräte etc. Das ist eine Aufgabe, die Landesparlamente in der Regel ohne großes Aufsehen erledigen; erst Konflikte provozieren mediale Aufmerksamkeit, wodurch das öffentliche Bild einseitig von Negativbeispielen geprägt wird.

Die nach Walter Bagehot wichtigste Funktion eines Parlaments besteht dabei darin, eine Regierung einzusetzen und im Amt zu halten. Verfassungsrechtlich ist dies in den Bundesländern unterschiedlich ausgestaltet: Zumeist ist eine Wahl des Regierungschefs zu Beginn einer Legislaturperiode vorgeschrieben, in Berlin, Hamburg (bis 1996) und Schleswig-Holstein (bis 1990) kann bzw. konnte die Regierung über das Ende einer Legislaturperiode hinaus im Amt bleiben. Alle neuen Bundesländer sowie Schleswig-Holstein haben die weitere Regierungsbildung dem Ministerpräsidenten allein überantwortet; häufig ist jedoch eine Zustimmung des Landtages für die Regierung vorgeschrieben (Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland), in Bremen und Berlin sind die Regierungsmitglieder sogar individuell vom Landesparlament zu wählen. Das konstruktive Misstrauensvotum ist keineswegs in allen Landesverfassungen verankert: In Bayern "muss" der Ministerpräsident zurücktreten, wenn "die politischen Verhältnisse ein vertrauensvolles Zusammenarbeiten zwischen ihm und dem Landtag unmöglich machen" (Art. 44 Abs. 3 der Bayerischen Verfassung), in Hessen, Rheinland-Pfalz und im Saarland sind einfache Misstrauensvoten zulässig. Abweichend vom Grundgesetz ist in allen Landesverfassungen auch das Recht zur Selbstauflösung vorgesehen, in nicht wenigen Fällen kann der Regierungschef gescheiterte Vertrauensfragen mit einer Auflösung des Parlaments beantworten (vgl. Tabelle 1: PDF-Version).

Diese verfassungsrechtlichen Unterschiede haben die Gewaltenbalancierung und die Fähigkeit der Parlamente zur Regierungsbestellung und -stabilisierung nicht wesentlich beeinflusst. Im Einzelfall entfalteten sie sicherlich Wirkung (bspw. konnte der Hamburger Senat 1986 als Minderheitsregierung im Amt bleiben). Doch die für die Regierungsbildung maßgeblichen Akteure sind die Parteien. Nur dadurch lässt sich erklären, dass zum Beispiel in Berlin seit 1951 bereits 13 und in Bremen seit 1947 lediglich fünf Regierungschefs amtierten. Auch die Möglichkeit des einfachen Misstrauensvotums hat in Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz und im Saarland keineswegs zu kurzlebigen Regierungen oder destruktiven Mehrheitsbildungen geführt (vgl. Tabelle 2: PDF-Version).

Ebenso gibt es eine beachtliche Bandbreite betreffend die Zahl und die Amtsdauer von Regierungen. Die Stabilität von Landesregierungen ist dabei, wie erwähnt, nicht vorwiegend oder gar alleine durch die Landesparlamente bestimmt. Auch sind fehlende Bestätigungen von Regierungen oder Misstrauensvoten - seien sie konstruktiv oder negativ - seltene Ausnahmen. Regierungswechsel nach Wahlen oder in laufenden Legislaturperioden setzen bei entsprechenden Wahlergebnissen Parteiabsprachen voraus. Dies darf allerdings nicht dazu verleiten, die Landesparlamente, d.h. in diesem Fall die Mehrheitsfraktionen, als Randfiguren ohne Einfluss anzusehen. Informales Mitregieren von Mehrheitsfraktionen auch in Personalfragen erfolgt in der Regel nicht öffentlich; und eine Regierung muss relevante Interessen und Stimmungen in den sie tragenden Fraktionen berücksichtigen, will sie Abstimmungsniederlagen oder gar "Palastrevolten" vermeiden.(18) Doch insgesamt haben die Landesparlamente diese Funktion im Rahmen des verfassungsrechtlich Möglichen und vor dem Hintergrund des "neuen Dualismus" durchaus zufrieden stellend - jedenfalls nicht schlechter als der Bundestag - erfüllen können.

Gesetzgebung

Gesetzgebung gilt als "klassische" Funktion von Parlamenten. Umso gewichtiger ist, dass Landesparlamenten gerade in diesem Bereich der bedeutendste Kompetenzverlust attestiert wird. Obschon im Grundgesetz die Kompetenzvermutung bei dieser Staatsfunktion bei den Ländern liegt (Art. 70 GG), wird Gesetzgebung ganz überwiegend vom Bund ausgeübt, was naturgemäß den legislativen Gestaltungsspielraum der Gliedstaaten eingrenzt. Insbesondere die Haushaltsplanung, dasparlamentarische "Königsrecht", ist bis zu geschätzten 95 Prozent im Vorhinein festgelegt und einer landesparlamentarischen Entscheidung entzogen. Hinzu kommt, dass Landesparlamente vielfach nur noch als Notare fungieren; häufig bleibt ihnen lediglich, die von der jeweiligen Landesregierung mit dem Bund und anderen Ländern ausgehandelten Kompromisse zu notifizieren.

Dennoch sind Landesparlamente natürlich weiterhin gesetzgeberisch aktiv (vgl. Tabelle 3: PDF-Version). So mussten die ostdeutschen Länder Anfang der neunziger Jahre die Grundlagen für die Landesstaatlichkeit schaffen, auch wenn sich dieser legislative Aktivismus in der zweiten und dritten Wahlperiode erschöpfte. Doch folgt diese Entwicklung den Mustern der Landesparlamente der alten Bundesrepublik, in denen die Gesetzgebungstätigkeit keineswegs kontinuierlich zurückgegangen ist. Im Gegenteil: Die Landesparlamente in Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Hessen verzeichneten legislative Zyklen, teilweise verursacht von landes- (Regierungswechsel) und von bundespolitischen Änderungen, die um das bereits Mitte oder Ende der fünfziger Jahre erreichte Niveau oszillierten oder später wieder zu einem Anstieg führten. Wie für parlamentarische Regierungssysteme üblich, wurde dabei die Mehrzahl der Gesetze von den Landesregierungen ins Parlament eingebracht, was in aller Regel auch erfolgreich war. Allerdings geht der bei weitemgrößte Anteil der Landesgesetze auf Bundesregelungen zurück, die Ausführungs- oder Anpassungsgesetze erfordern. Gestaltungsorientierte Neuschöpfungen sind eine Seltenheit. Insgesamt heißt dies jedoch, dass die Landesparlamente ihre Gesetzgebungsaufgaben so erfüllen, wie die verfassungsrechtlichen und politischen Rahmenbedingungen erwarten lassen. Damit verwandelt sich die Klage über einen kontinuierlichen Kompetenz- und Bedeutungsverlust in die theoretische Frage, ob regionale Vertretungskörperschaften mit ihrem limitierten legislativen Gestaltungsauftrag noch der "Idee" des Parlamentarismus entsprechen.

Kontrolle von Regierung und Exekutive

Parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung umfasst ein ganzes Bündel von Maßnahmen und Möglichkeiten, die mit unterschiedlichen Wirkungen und Zielen ausgestattet sind. Das erschwert eine zusammenfassende Bewertung der Kontrolltätigkeit von Landesparlamenten und hat zu divergierenden Einschätzungen beigetragen. Einerseits wird die Kontrolle der Exekutive als die wichtigste Aufgabe von Landesparlamenten überhaupt betrachtet. Tatsächlich verfügen Landesparlamente über eine Vielzahl von Kontrollrechten und -instrumenten, wobei andererseits das grundsätzliche Dilemma auftaucht, dass effektive Kontrolle parlamentarische Mehrheiten erfordert, daher zumeist informell und nicht öffentlich stattfindet, während formale und öffentliche Kontrolle der parlamentarischen Minderheit häufig ohne Wirkung bleibt. Das schließt ein, dass die schärfsten Waffen zur Kontrolle der Regierung - Haushaltsplanung und Abwahl bzw. Neuwahl einer Regierung - den "geborenen Kontrollinstanzen", d.h. den Oppositionsfraktionen, praktisch nicht zur Verfügung stehen. Vor diesem Grunddilemma parlamentarischer Kontrolle stehen selbstredend auch die Landesparlamente.

Eine rein formale Betrachtung weist den Landesparlamenten in diesem Bereich überraschenderweise eher einen Kompetenzgewinn zu, wobei natürlich zu berücksichtigen ist, dass informelle Formen der Kontrolle, die vornehmlich durch Regierungsfraktionen ausgeübt werden, unberücksichtigt bleiben. Doch immerhin setzen Landesparlamente ihre Kontrollmittel regelmäßig ein, auch wenn zwischen den Landesparlamenten deutliche Unterschiede existieren. Darüber hinaus zeigt sich, dass die Kontrollmittel im Zeitablauf verstärkt zum Einsatz kommen. Diese Unterschiede und Änderungen haben diverse Ursachen: Neben rechtlichen Änderungen lässt sich der generelle Anstieg ab Ende der siebziger/Anfang der achtziger Jahre auf den Einzug der Grünen in die Parlamente zurückführen. Ihr Selbstverständnis als Fundamentalopposition ließ sie Kontrollmittel extensiv nutzen, was andere Parteien ebenfalls veranlasste, sich in dieser Hinsicht zu profilieren. Schließlich tragen das eher an einer klassischen Gewaltenteilung orientierte Parlamentsverständnis ostdeutscher Abgeordneter sowie große Koalitionen dazu bei, traditionelle Interorgan-Kontrollen zu reaktivieren, was Mechanismen des "alten Dualismus" mitunter aufscheinen lässt. Nicht vergessen werden dürfen Untersuchungsausschüsse und das gerade für die Sach- und Leistungskontrolle wichtige Petitionswesen. Untersuchungsausschüsse können zur Aufklärung von Sachverhalten beitragen und sogar zum Sturz von Regierungen führen, so etwa in Berlin 1981 oder in Schleswig-Holstein 1987/88. Doch sind sie keineswegs, wie vielfach behauptet, die schärfste Waffe des Parlaments. Mit dem stetig anwachsenden Petitionswesen haben sich die Landesparlamente darüber hinaus eine unabhängige Informationsquelle verschafft, die ihnen erlaubt, die Folgen und die Ausführung von Gesetzen zu prüfen.

Insgesamt bestätigt sich damit, dass die Kontrolle der Exekutive zu den wichtigsten Aufgaben von Landesparlamenten zählt. Doch sind diesem Kontrollpotenzial gleichzeitig Grenzen gesetzt, die typisch für professionalisierte parlamentarische Regierungssysteme sind: Eine politische Richtungskontrolle der Regierungsarbeit ist nur eingeschränkt und informell möglich, und das Verhalten von Mitgliedern der Landesregierung im Bundesrat ist ebenso wenig effektiv durch Länderparlamente zu beeinflussen wie durch die im Rahmen der Bund-Länder-Kooperation erfolgten Absprachen und Vereinbarungen.

Bilanz und Ausblick

Diese Analyse relativiert einige der landläufigen Auffassungen über den Länderparlamentarismus in Deutschland. Zuerst: Landesparlamente verfügen immer noch über relevante Kompetenzen und sind für die Konstituierung eigenständiger Landesstaatlichkeit unerlässlich. Diese zweifellos nicht sonderlich aufregende Feststellung spricht die landesparlamentarische Praxis von Kritik keineswegs frei. Doch verweist sie immerhin darauf, dass ein Bewertungsmaßtab verfehlt ist, der den landesparlamentarischen Alltag an idealisierten Vorstellungen eines "alten Dualismus" bemisst. Auf einer solchen Grundlage transformiert sich das verfassungsrechtlich ordnungsgemäße Funktionieren zu einem Strukturproblem. Auch ist die Klage über einen Einflussverlust von Regionalparlamenten weder neu noch auf Deutschland beschränkt, wie etwa die Debatte in den USA über "declining state legislatures" zeigt. Es scheint daher treffender, die Landesparlamente als einen eigenständigen Parlamentarismustyp zu verstehen, der durch die Funktionsprinzipien des kooperativen Föderalismus und des party government doppelt beschränkt wird. Auch haben die Landesparlamente keineswegs einen kontinuierlichen Macht- und Einflussverlust erfahren, sondern unterliegen vielmehr einem Funktionswandel. Die zweifellos beschränkten legislativen Kompetenzen wurden teilweise ergänzt und kompensiert durch Kompetenzgewinne in anderen Bereichen.

Schließlich ist vor Hoffnungen zu warnen, eine Übertragung von Kompetenzen auf die Länder - wie etwa in der Lübecker Erklärung vom 31. März 2003 gefordert und gegenwärtig in der Bundesstaatskommission diskutiert - zöge zwangsläufig eine Stärkung der Landesparlamente nach sich. Das muss - unter den Bedingungen von Politikverflechtung und Exekutivföderalismus - keineswegs der Fall sein. Hinzu kommt: Eine damit angestrebte stärkere "Parlamentarisierung" wäre wohl nur auf Kosten einer weiteren Fragmentierung des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland zu realisieren.