Von Kopenhagen bis Kopenhagen: Eine erste Bilanz der EU-Erweiterungspolitik | EU-Erweiterungspolitik | bpb.de

I. Erweiterung - unerhörte Begebenheit oder Routine?

Seit der Gründung der Montanunion gehört die Aufnahme neuer Mitglieder zu den von den europäischen Verträgen vorgesehenen Handlungsoptionen. So ist der auf dem Gipfel in Kopenhagen im Dezember 2002 beschlossene EU-Beitritt von zehn Ländern bereits die fünfte Runde seit der ersten Norderweiterung von 1973. Trotz dieser langjährigen und vielfältigen Erweiterungserfahrungen stellt sich die Aufnahme neuer Mitglieder jeweils als eine "unerhörte Begebenheit" (Johann Wolfgang Goethe) dar, zumal wenn sie in die Perspektive der "Wiedervereinigung des Kontinents" (Joschka Fischer) gerückt wird. Für diese Situation und Herausforderung hat die EU keine spezielle Erweiterungs- oder Beitrittspolitik parat, etwa im Sinne anderer Gemeinschaftspolitiken oder auch als Teil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Vielmehr stellt die Erweiterung eine horizontale, also nicht sektoral abgrenzbare Anforderung dar, die alle Bereiche und Ebenen des EU-Systems betrifft. Sie bedarf in besonderem Maße der politischen Steuerung und strategischen Führung durch den Europäischen Rat, aber die Erweiterung folgt zugleich der eingeübten Logik der Problembearbeitungs- und Entscheidungsprozesse im EU-Mehrebenensystem.

Aus dieser Konstellation ergeben sich Spannungen zwischen den Ebenen sowie zwischen den Handlungspolen politisch-bürokratischer Routine einerseits und strategisch-innovativen Handelns andererseits. Nicht nur die Regierungen und die Öffentlichkeit der Beitrittsländer kritisierten oftmals die Kluft zwischen der positiven Gipfelrhetorik und der dilatorischen Verhandlungspraxis im EU-Alltag. Die unerhörte Begebenheit der Osterweiterung und die absehbaren dramatischen Folgen einer Großerweiterung der EU setzten weder revolutionäre noch konsequent reformerische Kräfte in der EU frei. Vielmehr schob die EU zentrale Entscheidungen in Bezug auf ihre Erweiterungsreife immer wieder auf und hielt am Status quo, so weit es ging, fest. Demgegenüber waren die Kandidaten gezwungen, ihre Beitrittsreife in einem enormen Anpassungsprozess bis zum Zeitpunkt der Mitgliedschaft unter Beweis zu stellen. Unmittelbar nach dem historischen Erweiterungsgipfel von Kopenhagen wird im Folgenden eine erste Bilanz der Erweiterungspolitik vom Kopenhagener Beitrittsversprechen 1993 bis zu Kopenhagen 2002 gezogen.

II. Motive der EU-Erweiterungspolitik

In der Rückschau auf die neunziger Jahre wird deutlich, dass für die EU nicht die wirtschaftlichen Interessen im Zentrum der Entscheidung für die Erweiterung standen. Zwar konnten die allseits erwarteten positiven gesamtwirtschaftlichen Effekte für alte wie neue Mitglieder als Argumente für die Erweiterung genutzt werden. In erster Linie stützte die EU ihre Bereitschaft zur Erweiterung aber auf politisch-moralische und zunehmend auch stabilitätspolitische Motive.

1989, als die alte Ordnung im Osten Europas zusammenbrach, verkündete die Gemeinschaft auf dem Straßburger Gipfeltreffen sogleich ihren Anspruch, als das politische und wirtschaftliche Gravitationszentrum auf dem Kontinent zu wirken: ein starkes Europa der Integration im Westen gegenüber einem Europa der Desintegration im Osten. Dieser gesamteuropäische Ordnungsanspruch ging jedoch nicht unmittelbar einher mit der Entscheidung für die Erweiterung. Der Schritt zur Beitrittsofferte war vor allem dem Druck der jungen Demokratien aus Mittel- und Osteuropa zuzuschreiben, die effektvoll an die Gründungsmotive der Union appellierten: Damals wie heute gehe es darum, die integrationswilligen Demokratien in einem gemeinsamen Markt und einer politischen Gemeinschaft, die über eigene supranationale Institutionen verfügt, dauerhaft zusammenzuführen, um Frieden, Freiheit und Wohlstand zu sichern und sich als eigenständige politische Kraft in der internationalen Politik zu behaupten. Durch den raschen EU-Beitritt wollten die Reformländer die "Zieltriade" von Demokratie, Marktwirtschaft und Rückkehr nach Europa international absichern.

Somit stand das an Werte und Ideen rückgebundene Selbstverständnis, mithin die politische Identität der EU auf der Tagesordnung. Ohne Erweiterung, so das Argument in der EU, bliebe die europäische Integration ein Torso. Allerdings befand sich die EG seit Ende der achtziger Jahre in einem weitreichenden Modernisierungs- und Anpassungsprozess, der ganz im Zeichen der Vertiefung stand. Von einer politischen Union, die immer staatsähnlichere Züge annahm, mehr Zuständigkeiten beispielsweise in der Währungs- sowie der Außen- und Sicherheitspolitik erhielt und zugleich ihr immer komplizierteres Verhandlungs- und Mehrebenensystem ausbaute, wurde aber mehr als eine traditionelle Assoziierungspolitik gegenüber den Nachbarn erwartet.

Den Vorwürfen aus den Reihen der Reformländer, der USA, einiger Mitgliedstaaten und der Öffentlichkeit, mit den als Europaabkommen etikettierten Assoziierungsverträgen zu zögerlich zu reagieren, ja sogar ein "ökonomisches Jalta" und einen neuen Eisernen Vorhang aufzubauen, begegnete die EU 1993 mit dem - freilich konditionierten - Kopenhagener Beitrittsversprechen. Alle assoziierten europäischen Staaten, die die politischen und wirtschaftlichen Kriterien erfüllen, sollten beitreten können. Die EU wollte insbesondere die Kritik zurückweisen, ein geschlossener Club der reichen Westeuropäer zu sein, der nur die EFTA-Nettozahler (wie 1995 vollzogen) aufnimmt und die armen Vettern draußen vor der Tür stehen lässt. Dies widersprach dem Selbstbild der EU als einer offenen Gemeinschaft für alle Demokratien in Europa. Die EU akzeptierte darüber hinaus auch den moralisch-politischen Anspruch der Mittel- und Osteuropäer auf eine Mitgliedschaft in der EU und interpretierte die Osterweiterung als ein "Gebot historischer Gerechtigkeit" und als "politische Notwendigkeit und historische Chance".

Diese Form von "rhetorical action" und politisch-normativer Argumentationsweise leitete die EU auf einen Pfad, von dem sie nur mehr schwer abgehen konnte. Auch jene Regierungen, die wie die spanische oder französische deutliche Skepsis gegenüber dem Tempo und Sorgen wegen der Folgen der Erweiterung äußerten, sahen keine Möglichkeit, sich offiziell diesem Pro-Erweiterungskurs der EU zu widersetzen. So machte kein Mitgliedstaat im Erweiterungsprozess von seiner Vetomacht Gebrauch. Der Kopenhagener Formelkompromiss von 1993 war jedoch ein politisches Versprechen ohne Programm und Strategie und vor allem ohne einen ausformulierten Konsens über die interne Lastenteilung sowie die notwendige Tiefe von Politikreformen im Zuge der Erweiterung.

Heute wird die Erweiterungspolitik von den EU-Organen vor allem mit der Zielsetzung begründet, Stabilität in den unmittelbaren Nachbarschaftsraum zu projizieren. Das Stabilitäts- und Pazifizierungsargument hatte angesichts des Kosovo-Kriegs 1999 an breiter Zustimmung in der EU gewonnen und lag den Entscheidungen des Europäischen Rates von Helsinki zugrunde: Sechs weitere Länder wurden in die Beitrittsverhandlungen einbezogen; der Türkei wurde Kandidatenstatus zuerkannt, und auch die Länder des westlichen Balkans erhielten eine Beitrittsperspektive. Die geostrategische Zielrichtung und Motivation der Erweiterungspolitik war allerdings bei einigen Mitgliedstaaten, wie etwa Großbritannien und auch Deutschland, schon Anfang der neunziger Jahre stark ausgeprägt. Mit der Entscheidung von Helsinki wurde aber möglicherweise ein Paradigmenwechsel von der integrations- zur außen- und stabilitätspolitischen Raison der Union eingeleitet, der als Hypothek für die EU-25 nachhaltige Bedeutung haben kann.

III. Motoren und Architekten der Erweiterungspolitik

In der Erweiterungspolitik sind die Mitgliedstaaten gemäß dem Beitrittsartikel 49 des EU-Vertrages die "Herren" des Geschehens. Die Funktion des Leitliniengebers haben vor allem die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat ausgeübt. Zu nennen sind hier die Weichen stellenden Entscheidungen von Kopenhagen 1993, die Verabschiedung einer Heranführungsstrategie auf dem Gipfel von Essen 1994, der Startschuss für die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen auf dem Gipfel in Luxemburg 1997, die Entscheidungen des Gipfels von Helsinki 1999 und schließlich der historische Erweiterungsgipfel von Kopenhagen. Damit hat der Europäische Rat jeweils Zielvorgaben und Vorfestlegungen getroffen, die der Erweiterungspolitik Dynamik und Richtung gaben.

Im Europäischen Rat sind darüber hinaus die Fäden von Erweiterungs- und Vertiefungspolitik zusammengelaufen. Hier lagen zugleich die größten Schwächen der Erweiterungspolitik. Denn die Konsensentscheidungen des Europäischen Rates blieben immer Stückwerk: Ein Gesamtkonzept für die institutionellen und politischen Reformen einerseits und die Erweiterung andererseits konnte wegen der unterschiedlichen aktuellen und sektoralen Interessen sowie der divergierenden europapolitischen Strategien und Zukunftsvorstellungen unter den Mitgliedstaaten nicht in Angriff genommen werden. Deshalb musste die Erweiterungspolitik seit 1993 in vielen oftmals hart umkämpften inkrementalistischen Schritten entwickelt und vorangetrieben werden. Dazu waren immer wieder Entscheidungen auf höchster Ebene notwendig, die maßgeblich von der Kommission Santer und Prodi vorbereitet wurden. Auch diejenigen Mitgliedstaaten, welche die politisch-normative Dimension der Erweiterung anerkannten, verfolgten ja zugleich ihre Interessen an der Vertiefung oder ihr Interesse, den verteilungspolitischen Status quo aufrechtzuerhalten. So war zum Beispiel nur die deutsche Bundesregierung sowohl ein starker Verfechter der Erweiterung als auch der Vertiefung der Integration, was eine strategische Koalitionsbildung für die Erweiterung über Großbritannien und die skandinavischen Länder hinaus deutlich erschwerte. Deshalb drohte das Momentum für die Fortsetzung der Erweiterungspolitik auch immer wieder zu verflachen.

Von Kopenhagen bis Kopenhagen hat die Kommission als Motor der Erweiterung gewirkt. Sie hat ihre traditionell vielfältige Rolle im Erweiterungsprozess ausgebaut und politisch akzentuiert. Schon unter Präsident Jacques Delors erkannte sie mit Blick auf den Sonderfall der Eingliederung der neuen Bundesländer die Katalysatorfunktion der Osterweiterung für die beschleunigte Entwicklung der Politischen Union. Die Kommission war somit der Gralshüter der Doppelstrategie von Vertiefung und Erweiterung. Der Vertiefung wurde freilich in der Praxis die (zeitliche) Priorität zugewiesen. Die Kommission war zudem der Architekt der Heranführungsstrategie und hat auf beispiellose Weise den Vorbereitungs- und Anpassungsprozess in den Beitrittsländern begleitet, überwacht und dirigiert. In dieser Hinsicht wurden mit den jährlichen Fortschrittsberichten, den Beitrittspartnerschaften und den nationalen Umsetzungsplänen, den Twinning-Programmen zur Entsendung von Langzeitberatern aus den Mitgliedstaaten in die Beitrittsländer sowie mit dem Ausbau der Förderinstrumente PHARE, ISPA und SAPARD neue Instrumente und Strategien in die Erweiterungspolitik eingeführt. Der personelle, administrative und politische Aufwand, mit dem die Kommission unter Kommissar Verheugen und auch die Mitgliedstaaten die Heranführungsstrategie betrieben, signalisierte das Ausmaß der noch mangelhaften Beitrittsfähigkeit der Kandidatenländer, aber auch das Bestreben der EU, "perfekte Mitgliedstaaten" zu erziehen. Der effektive Beitritt wird aber den Abschied vom Paternalismus der Kommission mit sich bringen müssen. Ihre Ambitionen, durch Schutzklauseln hinsichtlich des Binnenmarktes und Programme zur Steigerung der administrativen und institutionellen Kapazitäten der neuen Mitglieder diese Politik über den Zeitpunkt des Beitritts hinaus fortzuführen und als 'Hüterin der Beitrittsverträge' die Implementation streng zu kontrollieren, werden zunehmend auf Widerstände der dann gleichberechtigten neuen Mitglieder stoßen.

Das Europäische Parlament spielt traditionell keine Hauptrolle in der Erweiterungspolitik, sondern folgte weitgehend den Zielvorgaben und Strategien des Europäischen Rates und der Kommission. Es begleitete jedoch intensiv, vor allem durch seinen Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten unter dem Vorsitz von Elmar Brok, sowohl die Arbeit der EU-Institutionen als auch die politische und wirtschaftliche Entwicklung in den Kandidatenländern. Geschickt hat die Kommission die Forderung des Europäischen Parlaments vom November 2000 aufgegriffen, wonach die neuen Mitglieder an den Europawahlen im Juni 2004 teilnehmen sollen. Mit der entsprechenden Proklamation des Europäischen Rates in Göteborg im Juni 2001 wurde die jahrelange Debatte über ein Datum für den Beitritt beendet. Die Entwicklung der öffentlichen Meinung blieb über den gesamten Verhandlungszeitraum sehr zurückhaltend. Besonders krass ist die Ablehnung der Erweiterung in Frankreich. Dort sowie in Deutschland, Österreich und Großbritannien liegt die Zustimmung zur Erweiterung unter dem EU-Durchschnitt. Vom Sinn und den Chancen der Erweiterung müssen die Unionsbürgerinnen und -bürger noch überzeugt werden.

IV. Verfahren und Kriterien des Beitritts

Die EU-Akteure agierten in einem komplexen Umfeld und unter neuen oder zugespitzten Bedingungen. Zu verweisen ist zunächst auf die Zahl von dreizehn Bewerberländern, dann auf die besonderen postkommunistischen Problemlagen der Staaten Mittel- und Osteuropas sowie auf deren relative Armut und wirtschaftliche Modernisierungsrückstände. Schließlich sind die einmalig hohen Anforderungsqualitäten des aktuellen acquis communautaire und die Bestrebungen der EU zu nennen, parallel zur Erweiterung die Reform und Vertiefung der europäischen Integration in politischen und institutionellen Kernbereichen voranzutreiben.

Die Kopenhagener Beitrittskriterien haben zu transparenten und objektivierten Bewertungsverfahren beigetragen und boten ein stabiles, immer wieder verfeinertes Prüfraster, das vor allem in den seit 1998 jährlich vorgelegten Fortschrittsberichten der Kommission Anwendung fand. Die Erfüllung der politischen Beitrittskriterien war die Voraussetzung für die Aufnahme von Verhandlungen; die Erfüllung der wirtschaftlichen Kriterien zum Beitrittsdatum (funktionsfähige Marktwirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit) sind Voraussetzung für den Abschluss der Verhandlungen. Das Acquis-Kriterium (volle Übernahme des Besitzstandes, also von rund 14 000 Rechtsakten) wird nur eingeschränkt zum Beitrittszeitpunkt erfüllt, wie die große Zahl Übergangsregelungen signalisiert. Zwar konnte die EU die Durchführung von freien Wahlen und den reibungslosen Wechsel von Regierung und Opposition in den Kandidatenländern beobachten; sie konnte makroökonomische Eckdaten der 13 Kandidaten heranziehen und vergleichen, die Rechtsharmonisierung überprüfen und stichprobenweise auch den Vollzug von EG-Recht kontrollieren - letztlich musste sie jedoch eine politische Entscheidung über die Beitrittsreife jedes einzelnen Kandidaten treffen. Damit hat sie auch eine Prognose zur politischen und wirtschaftlichen Konsolidierung der künftigen Mitglieder gestellt. Zwar brachte die EU das Prinzip der Differenzierung bei der individuellen Bewertung der Länder zur Geltung. Je länger jedoch der Verhandlungsprozess dauerte und je mehr einzelne Länder, wie etwa Polen, die Slowakei, Lettland oder Litauen, ihren ursprünglichen Rückstand aufholen konnten, desto weniger wurde die tatsächliche Trennschärfe und Zielgenauigkeit der Beitrittskriterien in Bezug auf das Feld der ersten zehn Kandidaten getestet. Deren Abstand zu Bulgarien und Rumänien war hingegen offenkundig und politisch nicht kontrovers.

Das Großgruppenmanagement der EU hatte allerdings zur Folge, dass die stärksten und am besten vorbereiteten Länder - zu nennen wären Ungarn und Slowenien - die Verhandlungen nicht so schnell wie möglich abschließen konnten. Die EU hat ihren inklusiven Kurs durchhalten können und eine Balance zwischen einem "politikdominierten" und einem "leistungsorientierten" Ansatz gefunden.

V. Erweiterungsfähigkeit der EU: Angriffe auf den Status quo

Die Erweiterung stellte den institutionellen und verteilungspolitischen Status quo nachhaltig in Frage. Die EU benötigte mehrere Anläufe, um die eigene Erweiterungsfähigkeit proklamieren zu können.

In Amsterdam waren 1997 die im engeren Sinne erweiterungsrelevanten Reformen der Institutionen auf die nächste Regierungskonferenz vertagt worden. Bei den Verhandlungen in Nizza 1999 traten latente Positionsdifferenzen und Machtverschiebungen unter den Mitgliedstaaten, insbesondere zwischen Deutschland und Frankreich, offen zu Tage. Das Inkrafttreten des Vertrags von Nizza blieb sogar bis zum positiven Ausgang des zweiten irischen Referendums im Oktober 2002 ungewiss. Im Ergebnis hat der Vertrag von Nizza schwerfälligere Entscheidungsregeln mit hohen Hürden für die erweiterte EU festgelegt: Statt die Abstimmung mit (qualifizierter) Mehrheit zur Regel zu machen und die Einstimmigkeit auf wenige Fälle zu begrenzen, wurde wieder nur eine fallweise Ausdehnung der Mehrheitsentscheidungen beschlossen. Um gemäß den neuen Abstimmungsregeln (Mehrheit der Staaten, Stimmen und Bevölkerungsquote) und der Neugewichtung der Stimmen für alte wie neue Mitgliedstaaten Gestaltungsmehrheiten in der EU-25 zu erzielen, müssen grundlegende Konfliktlinien zwischen den Mitgliedstaaten überwunden werden. Wenn diese übergroßen Mehrheiten nicht erreicht werden können, drohen Pattsituationen und blockierende Minderheiten den Alltag der EU-25 zu bestimmen. Die Handlungsfähigkeit, Effizienz und Legitimität der erweiterten Union zu verbessern steht deshalb im Zentrum der Arbeiten des Konvents zur Vorbereitung der nächsten Regierungskonferenz 2003/2004. Über dieses Regieren in der erweiterten Union werden 25 Mitgliedstaaten entscheiden. Das Ringen in Nizza um die Neugewichtung der Stimmen im Rat und die Sitze im Parlament der erweiterten EU signalisierte, dass das Verhältnis zwischen großen und kleinen Mitgliedstaaten wohl auch künftig konfliktreicher wird.

Auch der Haushalt der EU musste an die Anforderungen der Erweiterung angepasst werden. Auf dem Berliner Gipfel wurde 1999 im Rahmen der Agenda 2000 eine Obergrenze für die Eigenmittel bei 1,27 Prozent des Bruttosozialprodukts (BSP) der EU bis 2006 festgelegt. Darüber hinaus vereinbarte die EU nur kleinere Änderungen auf der Einnahmenseite: Weder wurde der Rabatt für Großbritannien abgeschafft bzw. ein allgemeiner Korrekturmechanismus eingeführt, noch wurde die völlige Umstellung auf BSP-bezogene Beiträge vollzogen oder gar eine echte eigene Einnahmequelle (EU-Steuer) geschaffen. Auf der Ausgabenseite schlagen die Agrar- und Strukturpolitik weiterhin mit rund 80 Prozent zu Buche. Eine Umstrukturierung des Haushalts mit Blick auf neue Anforderungen wie die Erweiterung, neue Nachbarschaftspolitik, innere und äußere Sicherheit oder interne Politiken gelang so nicht. Auch bei den Politikreformen überwogen Kurskorrekturen alle Bestrebungen, den Trend umzukehren.

Entsprechend stark umkämpft waren die Mittel, welche die EU-15 für die Erweiterung bereitstellen wollte. In der Agenda 2000, die die deutsche Präsidentschaft nur mit allergrößter Mühe und der Bereitschaft zum - wie sich zeigen sollte - faulen Kompromiss im März 1999 abschließen konnte, waren für die Erweiterung um sechs Länder 58,1 Mrd. EUR für die Jahre 2002 - 2006 vorgesehen. Zwar verlangten die Annahmen über den Zeitpunkt der Aufnahme und die Zahl der Beitrittsländer eine Aktualisierung des Zahlenwerks im Jahr 2002. Was von der Kommission im Januar 2002 vorgeschlagen und im Großen und Ganzen vom Europäischen Rat in Brüssel im Oktober als Finanzrahmen vereinbart wurde, kommt jedoch in Teilen einer Revision gleich. Denn die EU rückte von der ursprünglichen Argumentation ab, dass die Bauern in den Beitrittsländern keinen Anspruch auf Preiskompensationen, so genannte Direktzahlungen, haben. Während die EU in den Agenda-2000-Verhandlungen die Gegenargumente - nämlich die Gefahr der Zwei-Klassen-EU und Wettbewerbsnachteile für die Bauern in den neuen Mitgliedstaaten - noch abwies, stützte die Kommission ihre neuen Positionsentwürfe auf eben diese Einwände. Auch die Kompromisslinie, dass die allmähliche Einführung der Direktzahlungen an ein allmähliches Auslaufenlassen für alle Mitglieder ("no phasing in without phasing out") gekoppelt würde, war seit dem deutsch-französischen Vorgipfel zum eigentlichen Brüsseler Gipfel vom Oktober 2002 vom Tisch.

Diejenigen, die wie Deutschland, die Niederlande, Großbritannien und Schweden eine Reform der Agrarpolitik vor der Erweiterung auf den Weg bringen wollten, sind weitestgehend gescheitert. Die EU-Akteure verhalten sich in ihrer Mehrheit wie die Leute von Oblomowka, die dumpf und sorglos in einem abgeschiedenen Erdenwinkel die Segnungen der Zuteilungswirtschaft erwarten. Der Top-down-Ansatz des EU-Verteilungssystems hat sich gegenüber einem an transparenten Kriterien und Zielen orientierten Ansatz bei der Agrar- und Regionalpolitik massiv behauptet.

Das Erweiterungsprojekt wirkte also in der Vergangenheit nicht als Hebel für fundamentale Neuerungen. Nicht zuletzt die Erweiterungsbefürworter schreckten davor zurück, Reformen zur Vorbedingung der Erweiterung zu machen. Die EU ging in Kopenhagen ohne ausreichende Reform der Institutionen, Politiken und Finanzen in das Endspiel um die Erweiterung.

VI. Übergangsregelungen und Beitrittsreife

Die konkreten Bedingungen zur Übernahme des Acquis hat die EU in einem fast fünfjährigen Verhandlungsmarathon mit den Beitrittsländern ausgehandelt. Am Ende ging es wie immer um Einzelanliegen, wie "Polnischen Wein", die Luchsjagd, Milchquoten und Schafskopfprämien. Die EU hat in den Beitrittsverträgen mit den zehn Ländern insgesamt rund 250 Übergangsregelungen vereinbart. Sie gehen in der großen Mehrheit auf Forderungen der Kandidaten, aber teilweise auch auf Forderungen der EU (z.B. Arbeitnehmerfreizügigkeit, Kabotage) zurück. Sie beziehen sich auf etwa knapp die Hälfte der 30 Verhandlungskapitel und sind jeweils zeitlich begrenzt und inhaltlich definiert. Besonders viele Übergangsregelungen betreffen die Kapitel Umwelt (48), Steuern, Landwirtschaft und Verkehr. Besonders lange Übergangsfristen sind für Umwelt (teilweise bis 2015) und beim Landerwerb für Unionsbürger (7 - 12 Jahre) vorgesehen. Aufgrund der Vielzahl von Übergangsregelungen wird die erweiterte EU durch strikte Überwachung die einheitliche Anwendung des EU-Rechts sicherstellen und der Tendenz in den neuen (und alten?) Mitgliedstaaten entgegenwirken müssen, Implementationstempo und Qualität zu drosseln. Die Kommission hat darüber hinaus in ihren letzten Fortschrittsberichten auf neuralgische Punkte der Beitrittsreife wie etwa die weite Verbreitung von Korruption in der staatlichen Verwaltung der Beitrittsländer hingewiesen. Defizite liegen generell bei den administrativen und institutionellen Kapazitäten zum Vollzug des EU-Rechts.

VII. Das Endspiel um das Finanzpaket in Kopenhagen

Die Staats- und Regierungschefs suchten auf dem Gipfel in Kopenhagen im Dezember 2002 vor allem eine Einigung über das Finanzpaket für die Erweiterung. Strittig waren drei Punkte: die Höhe der Direktzahlungen, der Haushaltsausgleichzahlungen und der insgesamt für die neuen Mitglieder bereitgestellten Mittel. Aus der Sicht der EU sollte das Finanzpaket keinesfalls oberhalb der 1999 in Berlin vereinbarten Obergrenze liegen, aus der Sicht der Beitrittsländer sollte die Obergrenze maximal ausgeschöpft werden.

In Kopenhagen ist vereinbart worden, dass die Direktzahlungen für Bauern in den neuen Mitgliedsländern schrittweise eingeführt werden. Sie erhalten 2004 Mittel in Höhe von 25 Prozent (2006 bereits 35 Prozent) des in der EU-15 geltenden Niveaus. In einer Übergangszeit von zehn Jahren werden sie allmählich auf 100 % angehoben. Polen, das zunächst die volle Höhe der Direktzahlungen forderte, wie auch die übrigen Kandidaten erhalten die Möglichkeit, die Direktzahlungen aufzustocken, und zwar eingangs bis auf 55 Prozent und 2006 auf 65 Prozent. Diese Subventionen können bis 2006 aus EU-Mitteln für die Entwicklung des ländlichen Raums genommen werden, danach aus nationalen Fonds. Für die Landwirtschaft in den zehn Ländern werden bis 2006 insgesamt 9,8 Mrd. EUR vorgesehen, davon 5,1 Mrd. für die Entwicklung des ländlichen Raums (s. die Tabelle).

Unmittelbar nach dem Beitritt drohten einige Länder Nettozahler zu werden, da die Haushaltsbeiträge (insgesamt etwa 14 Mrd. EUR) sofort ab Mitgliedschaft abzuführen sind, die Transfers (z.B. Direktzahlungen, Strukturfonds) für das Jahr 2004 aber erst im darauffolgenden Haushaltsjahr ausgezahlt würden. Deshalb forderten Kandidatenländer einen Rabatt, während die EU auf voller Beitragszahlung bestand. Zum Ausgleich wird die EU nun eine neue Rubrik X für eine Cashflow-Fazilität und einen vorübergehender Haushaltsausgleich in Höhe von knapp 3,3 Mrd. EUR für 2004 bis 2006 einstellen. Durch die pauschale Kompensationszahlung umging die EU weiter gehende und dauerhafte Ansprüche der Beitrittsländer in den Ausgabenblöcken Landwirtschaft und strukturpolitische Maßnahmen und ebenso eine Sonderstellung in Bezug auf die Beitragsseite. Dieses Einlenken der EU soll verhindern, dass unmittelbar nach dem Beitritt Nachverhandlungen die EU belasten werden.

Weniger umstritten waren die Mittel für die Regionalpolitik (Struktur- und Kohäsionsfonds). Der Ausgangsvorschlag der Kommission von 25,6 Mrd. wurde vom Europäischen Rat in Brüssel auf 23 Mrd. EUR reduziert und schließlich im Laufe der Verhandlungen auf rund 21,9 Mrd. EUR zugunsten von pauschalen Budgetzuschüssen an Polen (1 Mrd. EUR) und Tschechien (100 Mio. EUR) abgesenkt. Während sich die Gemüter an der Frage der Direktzahlungen erhitzten, ist die größte Ausgabendynamik nach 2006 allerdings im Bereich der Regionalpolitik zu erwarten. Bereits gegenwärtig entfällt darauf gut die Hälfte der gesamten Mittel für die neuen Mitglieder. Deutlich angehoben wurden gegenüber dem Berliner Agenda-Szenario die Mittel für interne Politiken. Von den gut 4,2 Mrd. EUR entfällt knapp ein Drittel auf Übergangsmaßnahmen für nukleare Sicherheit, "Schengen" und den Aufbau von Institutionen. Die EU investiert also in die gemeinsame Sicherheit.

Das Kopenhagener Finanzpaket in Höhe von knapp 41 Mrd. EUR unterschreitet also die Berliner Obergrenzen von 42,6 Mrd. EUR, liegt aber über den Beschlüssen des Europäischen Rats vom Oktober, der gut 39 Mrd. EUR vorgesehen hatte, und den Kommissionsvorschlägen vom Januar 2002. Nachdem also das EU-Budget ausgequetscht war wie eine Zitrone, konnte der Champagner fließen! Geht der Blick jedoch über das Finanzpaket von Kopenhagen hinaus, so ist nahezu alles offen. Vorfestlegungen sind getroffen worden in Bezug auf die Höhe der Agrarausgaben (Direktzahlungen und Marktordnungen) in Höhe von 330 Mrd. EUR für die EU-25 bis 2013. Der Europäische Rat mahnte zwar an, die Haushaltsdisziplin über 2006 hinaus fortzusetzen. Wie durchsetzungsfähig diese Leitlinie in der EU 25 sein wird, bleibt dem Streit über die Agenda 2007Vgl. Barbara Lippert, Eine neue Agenda 2007 für die erweiterte EU, Politikinformation Osteuropa Nr. 97 der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2002. vorbehalten.

VIII. Der weitere Fahrplan

Damit zum Stichtag 1. Mai 2004 der Beitritt wirksam werden kann, müssen in den verbleibenden 16 Monaten alle Stationen des Ratifikationsprozesses erfolgreich absolviert werden: Im Februar gibt die Kommission ihre abschließende Stellungnahme zu den Beitrittsverträgen ab, es folgen die Zustimmung des Europäischen Parlaments mit der absoluten Mehrheit der Mitglieder und der einstimmige Beschluss des Rats. Danach wird am 16. April 2003 die Beitrittsakte auf dem Gipfel in Athen unterzeichnet. Es folgt die Ratifikation in den 15 EU-Mitgliedstaaten, die ohne Ausnahme zustimmen müssen, andernfalls ist die Erweiterung (zunächst) gescheitert. Sollte die Ratifikation in einem Beitrittsland - die zumeist Volksabstimmungen durchführen - scheitern, würde der Beitritt der übrigen Länder aber nicht gefährdet. Die neuen Mitglieder werden uneingeschränkt an der nächsten Regierungskonferenz 2003/04 teilnehmen. Ein neuer (Verfassungs-)Vertrag wird erst nach dem effektiven Beitritt unterzeichnet und dann von 25 Mitgliedstaaten ratifiziert werden.

Bulgarien und Rumänien, für die das Jahr 2007 als Zieldatum des Beitritts genannt wird, erhalten eine wesentliche verstärkte Heranführungshilfe. Der Türkei wurde zugesichert, daß der Europäische Rat - dem dann bereits die neuen Mitglieder angehören - im Dezember 2004 auf der Grundlage eines Berichts und der Empfehlung der Kommission entscheiden wird, ob die politischen Kriterien erfüllt sind. Im positiven Fall sollen ohne Verzug Verhandlungen beginnen. Da die Zypernfrage bis Kopenhagen nicht gelöst werden konnte, setzt die EU zunächst die Anwendung des Acquis im türkischen Teil der Insel aus.

IX. Ausblick

Die Entscheidung von Kopenhagen ist von historischer Tragweite. Acht Länder, die früher hinter dem Eisernen Vorhang lagen, treten der EU bei. Damit wird die Teilung überwunden, die Europa nach dem Zweiten Weltkrieg am nachhaltigsten prägte. Seit den Freiheitsrevolutionen 1989 haben die neuen Demokratien die Hauptlast getragen, damit dieser Einigungsprozess gelingen konnte. Die Perspektive der Mitgliedschaft in der EU war für sie eine zentrale Voraussetzung, um die hohen Anpassungskosten und das enorme Modernisierungstempo auf sich zu nehmen. Die EU hat von außen die politische und wirtschaftliche Entwicklung der Transformations- und Reformländer abgestützt - und zwar aufgrund ihrer Anziehungskraft und mit Hilfe einer zielgerichteten Unterstützung und expliziter Integrationsanforderungen.

Trotz dieser Erfolgsbilanz steht die EU vor großen Problemen und Fragen. Die Dramatik, die dem Sprung von der EU-15 zur EU-25 innewohnt, wurde durch die routinierte und professionelle Abwicklung des Verhandlungsmarathons überlagert. Dass der Gipfel von Kopenhagen im Schatten der Türkei-Frage zu stehen drohte, zeigte bereits, dass die EU dringend eine Post-Erweiterungsstrategie benötigt. Trägt künftig - etwa gegenüber den Ländern des westlichen Balkans oder der Ukraine - eine geostrategische und stabilitätspolitisch begründete Erweiterungspolitik? Kann die EU eine "OSZE-isierung" durch eine realpolitische Entscheidung über ihre Grenzen verhindern und neuen Nachbarn durch neue Formen der Anbindung unterhalb der Mitgliedschaft, aber oberhalb der Assoziierung eine Alternative bieten?

Unmittelbarer drängen sich die Fragen nach dem inneren Zusammenhalt und der Entscheidungsfähigkeit der EU-25 auf. Ihr stehen schon bald harte Verteilungskämpfe über die Agenda 2007 ins Haus. Dafür ist sie schlecht gerüstet. Beim Endspiel in Kopenhagen ging es ja nicht so sehr um drei Mrd. EUR mehr oder weniger. Vielmehr führten die Nettozahler noch letzte Nachhutgefechte zu den verpassten Reformen der letzten Jahre; und alle 25 Regierungen waren bemüht, die konkreten Beitrittsbedingungen so zu fassen, dass sich daraus für sie möglichst günstige Startbedingungen für die Verhandlungen über das EU-Budget 2007/13 ergeben. Will die EU nicht wieder wie auf dem Basar an die Verabschiedung des neuen Finanzpakets für die EU-27 (!) gehen, wird eine neue Verständigung darüber erforderlich, was Solidarität und faire Lastenteilung in der erweiterten und von einem erheblichen Wohlstandsgefälle geprägten EU heißt. Unverzichtbar ist zunächst ein erfolgreicher Abschluss des Reform- und Verfassungskonvents, um die Handlungsfähigkeit der EU zu verbessern, alte Zöpfe abzuschneiden (etwa in der Agrarpolitik), Besitzstände zu prüfen (Kohäsions- und Strukturpolitik) und die vorrangigen Zukunftsaufgaben der Union nach Kopenhagen zu bestimmen.