Der Kopenhagener Gipfel in realistischer Perspektive | EU-Erweiterungspolitik | bpb.de

Einleitung

Die europäischen Regierungschefs feiern sich wieder einmal: "Heute ist ein großer Augenblick für Europa", heißt die Formel dieses Mal. Der Gipfel von Kopenhagen hat die Beitrittsverhandlungen mit Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, der Slowakei, Slowenien, der Tschechischen Republik, Ungarn und Zypern abgeschlossen und den Bulgaren und Rumänen versprochen, sie im Jahr 2007 als neue Mitglieder der Europäischen Union willkommen zu heissen. Im Fall der Türkei widerstand man noch einmal dem massiven amerikanischen Druck; man begrüsste nur die "bedeutenden Beschlüsse, die in Bezug auf die nächste Phase der Bewerbung der Türkei um eine Mitgliedschaft gefasst wurden". Die Rhetorik zeigt aber klar genug, dass es derzeit unter diesen Regierungschefs noch keine Einigung über die Frage gibt, wann Europa sich selbst überdehnt. Denn die Regierungschefs sprechen vom "fortwährenden, umfassenden und unumkehrbaren Erweiterungsprozess". Wenn Worte eine Bedeutung haben, ist dies das Konzept einer einzigen Einheit für Europa samt Vorderasien, also unter Einschluss der Ukraine und Weissrusslands. Wer die Situation bei den schon zu Beitrittskandidaten ernannten oder demnächst zu ernennenden Staaten kennt, weiss, dass dies alles nur auf eine Freihandelszone hinauslaufen könnte, nie aber auf eine europäische Machtorganisation.

Es lässt sich überhaupt nicht bestreiten, dass der Beitritt der zehn jetzt in Kopenhagen akzeptieren Länder inzwischen unumgänglich war. Die Europäische Union war durch reisende Staatsmänner aus vielen Mitgliedsstaaten, Deutschland voran, auf den "Big Bang" festgelegt worden. Jedes Zurückweichen im letzten Moment hätte in dem betroffenen Beitrittsland verheerende politische Folgen auslösen können. Deswegen gab es zu der zielstrebigen und technokratisch brillanten Arbeit des Erweiterungskommissars Günter Verheugen keine Alternative.

Gerechterweise muss man auch darauf hinweisen, dass die europäischen Staatschefs in vorletzter Minute die Gefahr witterten, die sie durch ihre eigene Politik heraufbeschworen hatten, nämlich, dass die Erweiterung zum Monstrum, zur entscheidungsunfähigen Gremien-Galaxie führen könnte. Der Beschluss von Laeken, der mit dem "Konvent zur Zukunft Europas" eine Art rudimentärer Konstituante ins Leben rief, war der Versuch, sich am eigenen Schopf aus dem Sumpf zu ziehen. Die Erweiterung der Europäischen Union, das hatte man erkannt, war ohne Alternative. Gleichzeitig war die Vertiefung der EU in Nizza gescheitert. Dort hatte man zwar einen Vertrag zusammengekleistert, dieser sah aber keine Prozeduren vor, mit denen eine Europäische Union mit 25 (oder gar mehr) Mitgliedsstaaten handlungsfähig wäre. Also gab man dem Konvent die Aufgabe, eine "Verfassung" Europas zu entwerfen, genauer: einer erneuten Regierungskonferenz Vorschläge für eine konsistente Neuordnung der bisherigen Verträge einschließlich einer klaren Kompetenzordnung und einer neuen Architektur vorzulegen. Die Partie ist offen. Die Begeisterungsrufe von Kopenhagen sind nur berechtigt, wenn sie durch einen vom Konvent entwickelten und von den Regierungschefs akzeptierten Verfassungsvertrag flankiert werden, der dafür sorgt, dass sich die Europäische Union vom Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation zur Zeit des Reichdeputationshauptschlusses 1803 unterscheidet.

Am Ende des Jahres 2002 hat es keinen Zweck, über verschüttete Milch zu greinen. Jetzt geht es einzig und allein darum, den Konvent zum Erfolg zu machen. Wie wichtig viele Staaten das nehmen, zeigt die Tatsache, dass Belgien, Spanien, Deutschland und Frankreich ihre Außenminister in diese Konstituante entsandt haben. Der Vorentwurf des Präsidiums des Konvents für solch einen Verfassungsvertrag, den der Konventspräsident Giscard d'Estaing Ende Oktober vorgelegt hat, gibt Anlass zur Hoffnung, dass der Konvent seine Arbeit erfolgreich abschließen könnte. Trotzdem ist es legitim, einen kritischen Blick zurück zu werfen und darauf hinzuweisen, wie risikoreich die Strategie war, die sich seit 1989/90 in der Europäischen Union durchgesetzt hatte.

Die Befürworter einer schnellen und umfassenden Erweiterung der EU hatten immer zwei gute Argumente für sich. Das eine richtete sich auf die bittere Ungerechtigkeit, die darin lag, dass als Ergebnis des Zweiten Weltkriegs Städte wie Prag, Budapest, Vilna oder Sofia plötzlich zu einer Provinz Moskaus degradiert worden waren. Natürlich gehörten diese Städte und ihre Länder zu dem, was man bis dahin als "Europa" verstanden hatte. Zum zweiten lässt sich überhaupt nicht bestreiten, dass die viel beredete "Perspektive", die man früheren Ostblockländern mit dem Versprechen gab, Mitglied der Europäischen Union zu werden, die Demokratisierungsprozesse in diesen Ländern gewaltig beschleunigte, gelegentlich sogar erst ermöglichte. Die Bankensysteme, Wettbewerbsregeln oder Verbandsstrukturen mögen bis heute unzureichend sein. Im Prinzip aber erzwang die europäische Perspektive Grundrechtskataloge und Minima Moralia, die nicht zu Stande gekommen wären, wenn man jene Staaten sich selbst überlassen hätte.

Mit der kühnen Entscheidung, nicht auf Assoziationsabkommen, sondern auf Vollmitgliedschaft für eine große Zahl von Staaten zu setzen, ging man aber auch erhebliche Risiken ein. Die wichtigsten waren nicht wirtschaftlicher Art, obwohl derartige Vereinigungsprozesse - wie die deutsche Wiedervereinigung plastisch zeigt - um vieles teurer zu sein pflegen, als sie kalkuliert werden. Ökonomisch mag das Argument richtig sein, dass die Öffnung des europäischen Binnenmarktes für weitere Partner auf lange Sicht soviel Wachstum produziert, dass die Kosten aufgefangen werden können. Der Kern des Problems liegt vielmehr in der politischen Verarbeitungsfähigkeit einer Europäischen Union, die ja nicht nur aus Integrationisten besteht, sondern der auch viele Länder mit nationalstaatlicher, intergouvernementaler Tradition angehören. Würde die Erweiterung nicht eine gute Gelegenheit sein, alle integrationistischen Elemente abzustreifen und die EU in einen losen Staatenbund mit gemeinsamem Markt zu verwandeln?

Im Übrigen zeigt die Entwicklung der letzten 13 Jahre deutlich: Es gibt zu viele überzeugte Europäer, die weniger eine europäische Machtorganisation als einen Talking Shop, eine übernationale Musterdemokratie, ein neues Athen, eine Art zweiten Europarat wollen. Das ist jene idealistische Tradition, die bei Woodrow Wilsons hochherziger Unkenntnis der europäischen Realität begann, sich im Völkerbund fortsetzte und nach 1989 in vielen feierlichen Tagungen in wunderbaren Barocksälen kulminierte, in denen Außenminister, frühere Dissidenten aus kommunistischen Ländern, professorale Abendländer und links-grüne Idealisten die "europäische Identität" beschworen. "Erweiterung und Vertiefung der Union", pflegten die Festredner zu sagen, "sind keine Gegensätze, sondern bedingen sich gegenseitig." Man redete von Adam Mikewitz, Thomas Masaryk, Graf Coudenhove-Calergi und Jean Monnet. Wer aber die künftige Finanzierung der Agrarpolitik, die Umverteilung der Strukturfonds, die Probleme des Binnenmarkts oder die Koordinierung der Finanzpolitik in Europa ansprach, wurde zum Banausen gestempelt. Das gab es auch in Kopenhagen. "Was?", fragten viele Journalisten empört, man rede angesichts der "Geschichte" über Milchquoten, Hartweizen, Ökopunkte und schadhafte Atomkraftwerke? Viele Europäer werden noch lernen müssen: Es geht immer um Hartweizen und Milchquoten. Einigungen über solche Fragen sind wichtiger als die "Heute ist ein großer Augenblick"-Rhetorik.

Wenn man den Gipfel von Kopenhagen trotzdem gelassen kommentieren kann, liegt das an der Arbeit des Konvents. Die dort versammelten Delegierten des Europäischen Parlaments, der nationalen Parlamente, der Regierungen und der Europäischen Kommission - die Vertreter der Beitrittsländer eingeschlossen - mögen mit zögerlichen Grundsatzdebatten begonnen haben. Inzwischen hat ihre Arbeit Fahrt bekommen. Die unfruchtbaren Grundsatzfragen sind abgehakt. Sie lauteten zum Beispiel: Kann es für einen Verbund von 25 Nationalstaaten überhaupt eine "Verfassung" geben? Wollen wir das "Ding", wie Timothy Garton Ash die EU genannt hat, zu einem Staatenbund, einem Bundesstaat oder einem "Staatenverbund" machen? Wollen wir die existierenden Verträge inkorporieren oder partiell oder vollständig aufheben? Seitdem der viel kritisierte Giscard d'Estaing mit seinem Präsidium das berühmte "Skeleton", den Vorentwurf eines Verfassungsvertrags, vorgelegt hat, steckt der Konvent zutiefst in einer produktiven Diskussion höchst praktischer Fragen. Er hat die Chance, einen in sich konsistenten Entwurf eines zweiteiligen Verfassungsvertrages vorzulegen; einen ersten Teil, der die Struktur des Regierens festlegt, und einen zweiten, der die eher technischen Fragen regelt und hunderte der Bestimmungen aus den alten Verträgen übernehmen dürfte. Nach dem Ende der Konventsberatungen allerdings wird es darauf ankommen, dass eine Regierungskonferenz diesen Verfassungsvertrag akzeptiert. Ob die Regierungschefs sich aufraffen werden, die zweifellos immer übrig bleibenden Bedenken zu überwinden, und ob ihre Parlamente und Völker dies akzeptiert werden, bleibt eine offene Frage.

Dies ist nicht der Ort, die zahlreichen Streitpunkte darzustellen und Kompromissvorschläge zu machen. Im Prinzip ist klar: Wenn die Europäische Union eine handlungsfähige Einheit werden will, muss sie das Veto an möglichst vielen Stellen abschaffen und Mehrheitsentscheidungen zulassen. Die Legislative wird zwei Kammern haben: Rat und Europäisches Parlament. Die Zuständigkeiten von Mitgliedsstaaten und EU sind klar abzugrenzen, das Parlament muss über die Finanzen, die der EU von den Mitgliedsstaaten zugestanden werden, frei entscheiden können wie jedes nationale Parlament. Nur so kann man einen Zustand überwinden, den ein früherer Kommissionspräsident (Gaston Thorn) einmal mit der resignierten Bemerkung charakterisiert hat: "Regiert wird nicht. Die Kommission schlägt vor, das Parlament drängt, und nichts geschieht."

Um deutlich zu machen, was für lebensentscheidende Konflikte zur Debatte stehen, seien lediglich drei Probleme herausgegriffen. Es handelt sich um die "Repräsentanz", das "Gesicht" der Union, um die Fragen also, wer in diesem Staatenverbund die Initiative haben soll, wer Mitglied werden und wer Nachbar bleiben soll.

Die berühmte Frage Henry Kissingers ist bekannt: "Was ist die Telefonnummer der Europäischen Union?" Um dieses Problem zu lösen, hat ein prominentes Trio, im Konvent schnodderig "ABC" (Aznar, Blair, Chirac) genannt, einen problematischen Vorschlag gemacht. Die halbjährige Präsidentschaft des Europäischen Rates solle zu Gunsten einer langfristigen Lösung abgeschafft werden. Warum könne man nicht einen früheren Regierungschef oder Außenminister für eine Zahl von Jahren zum Präsidenten des Europäischen Rates wählen?

Die Absicht ist klar: Wird solch eine "Figur" geschaffen, ist der Kommissionspräsident zum Staatssekretär herabgestuft. Deshalb der deutsche Gegenvorschlag, den der Bundeskanzler Schröder allerdings schon mit manch öffentlichen Äußerungen in Frage gestellt hat: Der Kommissionspräsident soll vom Europäischen Parlament gewählt werden. Das Problem sieht für Außenstehende harmlos und leicht lösbar aus. Natürlich sind auch Kompromisse denkbar; ein Präsident des Europäischen Rates, der etwa die Kompetenzen des deutschen oder österreichischen Bundespräsidenten hätte, wäre keine Gefahr für die Balance der Institutionen in der EU. Man sollte die Intergouvernementalen aber nicht unterschätzen: Sie wollen die eigentliche Macht beim Europäischen Rat, bei dem nach wie vor einstimmig beschlossen wird. Die kleinen Länder werden dagegen Sturm laufen. Deutschland wäre gut beraten, sich als Schutzmacht dieser kleinen Länder zu verstehen.

In einem Nationalstaat kann es keine langen Diskussionen geben: Dem Initiativrecht der Regierung muss ein Initiativrecht des Parlamentes gegenüberstehen. In einem Staatenverbund wie der Europäischen Union mit einem komplizierten Gleichgewicht zwischen Europäischem Rat (Rat der Staatschefs), dem Rat (Ministerrat), dem Parlament und der Kommission aber treten gänzlich andere Probleme auf. Bisher hat nur die Kommission ein Initiativrecht; sie gilt im Jargon der EU als "Hüterin der Verträge". Billigt man - nach dem Vorbild von Nationalstaaten - auch dem Parlament ein Initiativrecht zu, kann man es dem Rat nicht verweigern. Am Ende liefe das auf ein nicht mehr überschaubares Pokerspiel zwischen unterschiedlichen Machtfaktoren hinaus. Auf der Ebene eines supranationalen Verbundsystems ist "Demokratie" etwas anderes als in Deutschland, den Niederlanden, der Slowakei oder Malta. Es sieht "undemokratisch" aus; aber wer das Gleichgewicht zwischen großen und kleinen Staaten wahren und die Handlungsfähigkeit des komplizierten Gebildes EU verstärken will, muss die Position vertreten, dass nur die Kommission ein Initiativrecht hat. Den nationalen Administrationen ist das natürlich ein Dorn im Auge. Der Konvent sollte sie zwingen, mit diesem Dorn weiterzuleben.

Wenn alle mit allen verbündet sind, bedeutet das Bündnis nichts mehr. In diesem Sinn ist die NATO, einst eine mächtige Militärallianz, durch uferlose Erweiterungen entwertet worden; künftig wird sich die Supermacht USA die Partner heraussuchen, die sie will. Die NATO wird man - wie bei der Militäraktion in Afghanistan - nicht mehr fragen. Wenn sich die EU überdehnt, droht ihr das gleiche Schicksal.

In Kopenhagen wurde dieses Problem am Beispiel der Türkei diskutiert. Die Vereinigten Staaten, die ohnehin kein überragendes Interesse daran haben, dass aus der Europäischen Union eine funktionierende Machtorganisation wird, drängten in staunenswerter Direktheit auf einen Beitrittstermin für die Türkei. Auf der Stelle bildete sich eine bemerkenswerte Koalition zwischen der Supermacht, welche die Türkei als territorialen Flugzeugträger, Energiehafen und Vormacht der Turk-Völker stärken will, den intergouvernementalen Europäern, die einen möglichen Beitritt der Türkei für ein gutes Argument halten und es mit der Vertiefung der Union nicht zu weit zu treiben, sowie unversalistisch denkenden, multikulturell fühlenden Idealisten.

Jeder europäische Realist weiß, dass eine Europäische Union, deren demographisch stärkster Staat die Türkei wäre, niemals zu einer gemeinsamen Außen-, Verteidigungs- oder Währungspolitik fände. Auch dabei geht es wiederum nur in dritter Linie um wirtschaftliche Fragen. Es ist richtig, dass das Pro-Kopf-Einkommen der Türken nur 22 Prozent des EU-Durchschnitts beträgt, aber das ist bei den akzeptierten Beitrittskandidaten Rumänien und Bulgarien auch nicht viel anders. Viel entscheidender ist die völlig unbeantwortbare Frage, wie der Konflikt zwischen dem forcierten Laïzismus der türkischen Großstädte und dem Fundamentalismus des anatolischen Hinterlands ausgehen wird. Man möchte wissen, ob ein einziger der Befürworter eines raschen Beitritts der Türkei sich auch nur drei Tage in einem türkischen Gefängnis befinden wollte. Ist es wahrscheinlich, dass in - sagen wir - fünf Jahren ein in der Türkei lebender Kurde all die Menschenrechte haben wird, die ihm zustehen? Wird es im Jahr 2007 - dieses Jahr wurde mehrfach als Beitrittsdatum diskutiert - möglich sein, in Ankara oder Istanbul öffentlich das zu sagen, was das französische Parlament im vorigen Jahr in einem einstimmigen Beschluss festgestellt hat: Die Vertreibung der Armenier durch die Türken im Jahr 1915 war ein Genozid? Man könnte die Liste dieser Fragen noch lange fortsetzen. Wohlgemerkt: Es geht nicht um die Frage, ob die EU einen muslimischen Staat aufnehmen kann. Die EU ist nicht das Habsburger Reich. Wenn sie aber die Türkei aufnähme, würde sie rasch zu einer Freihandelszone verkümmern. Das mag im Interesse mancher Staaten dieser Welt liegen. Im Interesse der Mitgliedsstaaten der EU liegt es nicht. Die Türkei, aber auch die Ukraine, Weißrussland, Russland sowie nordafrikanische Staaten und Staaten des Nahen Ostens müssen Nachbarn bleiben, zu denen eine besondere Beziehung entwickelt wird. Giscard hat in seinem Vorentwurf zu einer Verfassung dafür den Artikel 42 vorgesehen. Den sollte man nutzen.

Schon diese drei Beispiele zeigen, unter welchem Druck der "Konvent zur Zukunft Europas" steht. Wenn er diesen Druck aushält, liegt das zum einen an den vielfältigen Erfahrungen der Konventsmitglieder, die vieles trennt, eines aber verbindet: Sie wollen nicht umsonst zusammengekommen sein, sie wollen bei der Begründung eines neuen Europa Geburtshilfe leisten. Zum anderen könnte es aber auch an ihrem Präsidenten liegen, dem viel kritisierten, als "Sonnenkönig" apostrophierten und als autoritär angefeindeten Giscard d'Estaing. Seine bisherige Arbeit bestätigt die Kritiker nicht. Natürlich, der Mann ist ein Franzose, kein beweglicher und voller Kompromisse steckender Luxemburger. Natürlich, er hat französische Vorstellungen von der Würde der Institutionen, die für eine holländische Feministin oder einen österreichischen Grünen nicht akzeptabel sein mögen. Natürlich, er ist mit allen Wassern gewaschen und wird mit Sicherheit versuchen, die Verfassungsbestimmungen, die er für notwendig hält, mit allen legalen und legitimen Mitteln durchzusetzen. Aber wie viele Politiker gäbe es, die so ausgewiesene Europäer sind wie Giscard? Wie viele stünden zur Verfügung, die den Mut hätten, in umstrittenen Fragen so deutlich Farbe zu bekennen wie Giscard beim Problem des Beitritts der Türkei? Wer fällt uns noch ein, wenn wir darüber nachdenken, wer ein Konventsergebnis auf gleicher Augenhöhe mit den Regierungschefs vertreten könnte? Der Konvent ist die letzte Chance für ein vereintes Europa. Vielleicht war es da nicht falsch, einen möglicherweise eitlen und herrschsüchtigen, aber hochkompetenten und durchsetzungsfähigen Mann an die Spitze zu stellen, der nichts sehnlicher wünscht, als mit einem gelungenen Verfassungsvertrag in die Geschichte einzugehen?