Russlands Außen- und Sicherheitspolitik: Die europäische Richtung | Russland und Europa | bpb.de

I. Internationale Neupositionierung Russlands

Seit dem Übergang der Präsidentschaft von Jelzin auf Putin im Frühjahr 2000 hat Moskau seine Außen- und Sicherheitspolitik neu justiert. Unter Jelzin waren die internationalen Beziehungen von dem Bestreben bestimmt, Russland in die "zivilisierte Staatengemeinschaft" einzugliedern. Zugleich waren sie aber in imperialem Gestus darauf angelegt, in der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) eine dominierende Rolle zu spielen und westliche Staaten aus der Region möglichst herauszuhalten. Der Großmachtstatus Russlands sollte gewahrt und im Zeichen des "Multipolarismus" der Unilateralismus der USA durch gezielte Allianzbildungen mit anderen Zentren - wie China, Indien, Japan und EU - eingegrenzt werden. Putin nahm Abschied von derlei unrealistischen Großmachtträumen, welche die Gefahr einer Isolation und sogar einer Konfrontation mit dem Westen in sich bargen (Beispiel: Kosovo/Jugoslawien 1999). Stattdessen suchte er enge Beziehungen zunächst zur EU und dann - verstärkt nach dem 11. September 2001 - zur euroatlantischen Gemeinschaft insgesamt mit ihrer Vormacht USA. Zentraler Grund für die Neupositionierung war die Einsicht der neuen Führung, dass sich die Lücke zwischen Russland und der entwickelten Welt immer weiter öffnete. Nach den komplizierten Umbrüchen mangelt es Russland an Ressourcen, um im globalen Kräftespiel weiterhin als gleichwertiger Akteur auftreten und die Hegemonie der USA durch wechselnde Allianzen im Zusammenspiel mit anderen Zentren des multipolaren Systems ausbalancieren zu können.

In der Tat ist der Abschwung der wirtschaftlichen Leistungskraft Russlands gegenüber den Metropolen der euroatlantischen Gemeinschaft dramatisch: So sank sein Bruttoinlandsprodukt (BIP) - je nach Berechnungen zu Wechselkursen oder Kaufkraftparitäten - auf das Niveau Belgiens oder Mexikos herab. Einem amerikanischen BIP von 9300 Mrd. US-Dollar steht ein russisches von 200 Mrd. bis 1000 Mrd. gegenüber, amerikanischen Militärausgaben von 270 Mrd. russische von 4 bis 30 Mrd. (2001). Die Anteile der westlichen Akteure am globalen BIP verteilen sich wie folgt: USA 21 Prozent, EU 20, China 12,5, Japan 7,5 - und Russland 2,4.

Bereits in seiner ersten Rede an die Nation im April 2001 läutete Putin die Alarmglocke: "Erstmals seit den vergangenen 200 bis 300 Jahren läuft Russland tatsächlich Gefahr, auf den zweiten und möglicherweise sogar den dritten Rang unter den Staaten der Welt zurückzufallen." Vor diesem Hintergrund schlug Putin in der Außen- und Sicherheitspolitik einen pragmatischen, an den Möglichkeiten Russlands orientierten Kurs ein. Vorrang erhielt die innere und hier insbesondere die Wirtschaftsmodernisierung: Als Voraussetzung für ein Erstarken Russlands in der internationalen Arena gilt ein Erstarken des Landes im Innern. Dies wiederum erfordert die Integration Russlands in die internationale wirtschaftliche Arbeitsteilung. Integration ist, so gesehen, weniger ein Ziel als ein Mittel, um die russische Wirtschaft nach innen effektiver und damit auch international wettbewerbsfähiger zu machen. In diesem Licht wird Putins Strategie nicht so sehr von traditionellen geopolitischen Ambitionen bestimmt als von dem Streben, als vollgültiger Mitspieler in den westlich dominierten internationalen Handels- und Finanzorganisationen mitzuwirken und das Land in die Globalisierungsprozesse einzubeziehen.

Im Zuge der Neuorientierung war es zunächst die EU, der Russland als zentralem Partner für Handel und Wirtschaftsmodernisierung in seinen Beziehungen zum Westen die größte Aufmerksamkeit widmete. Nicht zufällig werden in Moskau immer wieder folgende Zahlen genannt: 52 Prozent der Direktinvestitionen in Russland kommen aus EU-Ländern; knapp 40 Prozent seines Außenhandels wickelt es mit der EU ab, und nach dem Beitritt der mittelosteuropäischen Kandidatenländer werden es über 50 Prozent sein; zwei Drittel seiner Erdgas- und die Hälfte seiner Erdölexporte fließen nach Europa. In diesem Licht räumte Moskau in seiner "Außenpolitischen Konzeption" vom Juli 2000 der "europäischen Richtung" sogar einen gewissen Vorrang ein. Die Kernaussagen lauten: "Die Russische Föderation sieht in der EU einen ihrer wichtigsten politischen und wirtschaftlichen Partner und wird mit ihr eine intensive und langdauernde Zusammenarbeit suchen, die frei ist von konjunkturellen Schwankungen."

Nach dem 11. September 2001 räumte Moskau in seinem Verhältnis zum Westen den Beziehungen zu den USA größeres Gewicht ein als zuvor. Putin ergriff die Chance, die der durch die Terroranschläge ausgelöste Schock bot, um Russland aus der unbequemen und immer weniger haltbaren Position "halb Gegner, halb Partner" des Westens herauszuführen und die Handlungsspielräume für die russische Politik wesentlich zu erweitern. Seinen sichtbarsten Ausdruck fand dies in dem "Vertrag über die Begrenzung strategischer Offensivwaffen" sowie in der "Gemeinsamen Erklärung über neue strategische Beziehungen", beide unterzeichnet auf dem Gipfeltreffen Putin-Bush in Moskau/St. Petersburg vom Mai 2002. In den gleichen Kontext fällt die Einbeziehung Russlands als vollwertiges Mitglied in die G-8-Gipfeltreffen sowie die Bildung des neuen NATO-Russland-Rats, der Moskau in wichtigen Fragen der westlichen Allianz das Recht auf Mitsprache und -entscheidung einräumt und gemeinsames Handeln ins Auge fasst. Putin war zu der Überzeugung gelangt: Die nationalen Interessen Russlands lassen sich besser in Kooperation mit den USA durchsetzen als in kritischer Abwehrhaltung gegen sie.

Bestärkt wurde Putin in dieser Politik durch das Verständnis, das er bei der US-Führung für seinen Vernichtungskrieg gegen die Rebellen/Separatisten in Tschetschenien findet. Der 11. September bot eine günstige Gelegenheit, im Bündnis mit den USA diesen Krieg als Teil des gemeinsamen antiterroristischen Kampfes zu deklarieren und damit zugleich das internationale Prestige Russlands zu mehren. Der Schulterschluss mit Amerika ist geeignet, all jenen eine Abfuhr zu erteilen, die trotz gemeinsamer Terrorabwehr nicht bereit sind, auf Grundsatzkritik an der russischen Tschetschenienpolitik zu verzichten. Dazu gehören auch die Europäer, die sich im Tschetschenienkonflikt mit seinen Gewaltexzessen gegen Zivilisten in der Tat von einer differenzierteren Einschätzung leiten lassen als die USA. Im Kern zielt die Position der Europäer auf eine politische Regelung unter Einschluss solcher verhandlungsbereiter Rebellengruppen, die aus russischer Sicht als Terroristen zu charakterisieren sind. Hier bleibt Moskau hart und kompromisslos: Im Kampf auf Leben und Tod dürfe man sich nicht ausschließlich von den Postulaten einer liberal-humanistischen Philosophie leiten lassen - so jüngst die Mahnung von Außenminister Iwanow an die Adresse der Europäer.

Die von Putin vorgenommene Eingliederung in die Front des antiterroristischen Kampfes soll Russland zum einen als glaubwürdigen und zuverlässigen Bündnispartner präsentieren, dessen vitale Interessen auf zentralen Feldern mit denen des Westens übereinstimmen. Daneben hat sie aber auch eine wichtige innenpolitische Funktion: Die antiterroristische Rhetorik soll die Kritik all jener Kräfte in Russland selbst neutralisieren, die Putins Wende zum Westen als Verrat an den nationalen Interessen des Landes brandmarken oder ihr zumindest abwartend bis skeptisch gegenüberstehen. Dazu zählen das Militär und der Militärindustriekomplex, weite Teile der Sicherheitsagenturen, bestimmte Kreise des außenpolitischen Establishments aus Ministerien und Expertengruppen sowie die nationalpatriotisch ausgerichtete KP Sjuganows. Für sie alle bedeutet die - ganz offensichtlich im engen Machtzirkel beschlossene - Justierung der Außenbeziehungen durch Putin eine Räumung von für Russlands Sicherheit und internationalen Einfluss lebenswichtigen Positionen. Dazu zählen unter anderem: die Hinnahme des NATO-Beitritts der baltischen Staaten; das Akzeptieren der Liquidierung des ABM-Vertrags als "Eckpfeiler der strategischen Stabilität"; die Öffnung des russischen Luftraums für Flüge der USA nach Zentralasien sowie die Duldung des militärischen Engagements der USA in Zentralasien und im Kaukasus (wo Moskau seine frühere Position als alleiniger sicherheitspolitischer Akteur einbüßte).

Angesichts machtpolitischer Asymmetrien sowie latenter Konfliktfelder wird sich Moskau voraussichtlich nicht in einer Umkehr der Koalitionen als privilegierter Juniorpartner Washingtons profilieren oder gar über die Köpfe der Europäer hinweg eine Neuauflage des amerikanisch-russischen Dualismus anstreben. Zwar wird in Moskau darüber geklagt, dass Vereinbarungen mit der EU insbesondere in der Wirtschaft oft schwer zu erreichen seien, während man mit den USA rascher und besser zurechtkomme. Paradoxerweise erwachsen Probleme mit der EU aber gerade daraus, dass die Beziehungen zwischen Russland und der EU mehrdimensional angelegt sind. Sie wurden über einen längeren Zeitraum hin entwickelt, reichen tief in das Gewebe von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft hinein und beziehen sich auf sämtliche Ebenen des Landes (lokal, regional, national, europäisch). Gerade die auf Dauer angelegte Dichte der Beziehungen ist es, die Komplikationen zwischen den Partnern hervorruft. Die Beziehungen zu den USA dagegen gestalten sich gegenwärtig nicht zuletzt deshalb weniger kompliziert, weil sie mit ihrem Schwerpunkt Terrorbekämpfung und militärische Sicherheit eher eindimensional und selektiv sind. Gerade dies aber macht sie anfällig für heftige konjunkturelle Ausschläge, wie sie in den vergangenen Jahren wiederholt zu verzeichnen waren. So können sich rasch Gegensätze über Iran entzünden: Während Moskau mit Teheran gute Geschäftsbeziehungen pflegt, die die Lieferung von Nuklearmaterial einschließen, betrachtet Washington Iran als "Schurkenstaat" und als offene Gefahr für den Weltfrieden. Das Interesse der USA an einer stabilen Partnerschaft mit Russland ist begrenzt und wird Washington nicht daran hindern, sich auch gegenüber Moskau alle Optionen offen zu halten.

Im Lichte dieser Konstellation ist Putins Politik Ausdruck eines euroatlantischen Ansatzes, in den Europa und die USA gleichermaßen eingebettet sind. Die traditionelle russische Politik aus den Zeiten des Kalten Kriegs, Keile zwischen die EU und die USA zu treiben, wird als kontraproduktiv verworfen. Das Gleiche gilt für das Multipolarismus-Konstrukt der letzten Jelzin-Jahre, das in grandioser Selbstüberschätzung Russland als anziehenden Machtpol für eine gegen die US-Hegemonie gerichtete Koalition profilieren sollte. Vielmehr sucht Russland unter Putin als autonome Großmacht ein konstruktives Verhältnis gleichzeitig zu beiden Partnern, ohne sie gegeneinander auszuspielen. Russland wird auf den verschiedenen Beziehungsebenen flexibel jeweils demjenigen Partner in der euroatlantischen Gemeinschaft den Vorrang geben, von dem es glaubt, dass er die Interessen und Konzeptionen Moskaus am besten in Rechnung stellt.

II. Partnerschaft mit der EU

Die angestrebte Partnerschaft Russlands mit der EU wird sich in dem Maße verdichten, wie die Interessen beider Seiten in Einklang gebracht werden können. Das ist bisher nur begrenzt der Fall und hat angesichts der hochgespannten Erwartungen Anfang der neunziger Jahre gelegentlich zu Enttäuschungen geführt. Russland versteht sich gleichwohl mehr und mehr als europäisches und nicht als euroasiatisches Land. Als "organischer Teil Großeuropas" nimmt Moskau die EU zunehmend als politischen wie sicherheitspolitischen Akteur wahr und richtet seine Erwartungen auf gemeinsame Stabilisierung und kooperative Sicherheit im europäisch-regionalen Kontext und darüber hinaus. Vor allem aber setzt Russland im Zeichen einer "Ökonomisierung" seiner Außenpolitik auf die EU als starke Wirtschafts- und Handelsmacht, um das Land über enge Verflechtungen an das Niveau moderner Industriestaaten heranzuführen. Perspektivisches Ziel ist die Bildung eines umfassenden gesamteuropäischen Raums ohne Trennlinien. Ausdrücklich genannt werden in Moskau die Felder Politik, Wirtschaft, Äußere Sicherheit, Energie, Demokratie, Bewegungsfreiheit, Ökologie und neuerdings auch Innere Sicherheit ("gemeinsamer Rechtsraum"). Allerdings zeigt die EU aus russischer Sicht nur unzureichendes Wirtschaftsengagement und bringt wenig Verständnis auf für den schwierigen Prozess von Demokratisierung und Terrorismusbekämpfung in Russland. Die regelmäßigen Gipfeltreffen laufen Gefahr - so Putin im Mai 2002 gegenüber der EU-Troika -, eher "unverbindliche Freundlichkeiten" zu produzieren als konkrete Ergebnisse.

Für die EU bildet die Entwicklung der Partnerschaft mit Russland "die wichtigste, dringlichste und am meisten herausfordernde Aufgabe für die Union zu Beginn des 21. Jahrhunderts" - so Javier Solana, der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Die Gründe hierfür liegen auf der Hand: So wird die erweiterte Union näher an Russland heranrücken und eine 2000km lange gemeinsame Grenze mit dem Land haben. Die damit verbundenen, immer wichtiger werdenden nichttraditionellen Sicherheitsprobleme (soft security) können sinnvollerweise nur gemeinsam bewältigt werden. Hierzu kommt, dass Russland stärker zur Sicherheit auf dem europäischen Kontinent beitragen, sie aber auch stärker bedrohen kann als beispielsweise dieSicherheit der USA. Im Wirtschaftsbereich sind die Chancen der Zusammenarbeit noch längstnicht ausgeschöpft - etwa im Hinblick auf die Perspektiven einer umfassenden Energiepartnerschaft. Schließlich braucht Europa das Engagement Russlands, um den Risiken von Umweltzerstörungen und nuklearen Katastrophen mit ihren Auswirkungen auf ganz Europa entgegenzuwirken.

Indes ist die Partnerschaft mit Russland auch aus Sicht der EU keineswegs optimal. Sie bemängelt die unzureichenden Rahmenbedingungen für ausländische Wirtschaftsaktivitäten in Russland, sorgt sich um wachsende autoritäre Tendenzen im Lande und kritisiert das brutale Vorgehen der russischen Ordnungskräfte in Tschetschenien. Ähnlich wie auf russischer Seite besteht auch aus EU-Sicht "noch eine beträchtliche Diskrepanz zwischen den im Dialog bekundeten Ambitionen und den tatsächlich erreichten Ergebnissen". Welche Konzepte bieten sich an, um die erst ganz am Anfang stehende Partnerschaft Russland-EU zu dynamisieren und weiter auszubauen?

Gänzlich unrealistisch für die mittelfristige Perspektive wären Ambitionen, Russland als Vollmitglied in die EU zu integrieren, wie es der italienische Ministerpräsident Berlusconi jüngst vorschlug (und Kommissionspräsident Prodi kurz darauf in Moskau mit den Worten entschieden ablehnte: "Wir können niemals gemeinsam in einem Parlament sitzen"). Russland selbst ist hierzu zumindest vorerst nicht bereit, weil es als autonome Großmacht seine Entscheidungsfreiheit nach innen und nach außen wahren will. Am liebsten möchte es als Mitglied der EU behandelt werden, ohne ihr tatsächlich als Mitglied anzugehören - soder frühere stellvertretende Außenminister Awdejew. Zugleich sollte die Integration Russlands aber auch nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden. Als längerfristiger Orientierungspunkt bietet sie einen Anreiz für die Verdichtung der Beziehungen und für weiteren, EU-kompatiblen inneren Wandel. Russland mit der EU, doch nicht in die EU integriert - auf diese Kurzformel könnte die russische Position gebracht werden. Sinnvoller als abstrakte Überlegungen zur Integration Russlands in die EU scheinen zwei weniger ambitiöse Ansätze: vertraglich fixierte Neuakzentuierungen in den Beziehungen Russland-EU sowie deren inhaltliche Ausgestaltung.

Vertragsbeziehungen

Zu Recht verweisen russische Experten darauf, dass Russland mit keiner anderen multilateralen Struktur so enge institutionalisierte Beziehungen unterhält wie mit der EU. Selbst die GUS und deren Mitgliedstaaten, denen Moskau in seinen Außenbeziehungen offiziell erste Priorität einräumt, können sich damit nicht messen. Gemeint ist hier vor allem der Vertrag über Partnerschaft und Kooperation Russlands mit der EU, der 1994 unterzeichnet wurde und Ende 1997 in Kraft trat. Zwar gab er der Zusammenarbeit zunächst kräftige Impulse, doch entspricht er in seiner Akzentsetzung auf den politischen Dialog und auf die Wirtschaftsbeziehungen inzwischen nicht mehr dem breiten Spektrum der Kooperationsfelder. Eine Anpassung des Vertrags an die neuen Bedingungen, wie sie Außenminister Iwanow zufolge von Russland angestrebt wird, müsste über die genannten Felder hinaus auch die Annäherung in den Bereichen Außen- und Sicherheitspolitik ("zweite Säule") sowie Justiz und Inneres ("dritte Säule") einschließen. Damit würde die Partnerschaft auch vertraglich besser ausbalanciert, indem das gesamte Spektrum der Interaktion Russland-EU Berücksichtigung fände. Ähnliches gilt für die Neufassung der 1999 verabschiedeten und 2003 auslaufenden Gemeinsamen Strategie der EU gegenüber Russland als wichtigstes einschlägiges Programmdokument der Union. Sie wird - bei parallel laufenden informellen Beratungen mit Russland - von der griechischen Präsidentschaft ausgearbeitet und soll auf dem Russland-EU-Gipfel vom Mai 2003 in St. Petersburg verabschiedet werden. Sinnvollerweise sollte die neue Gemeinsame Strategie weniger allgemeine Ziele formulieren als sich darauf konzentrieren, konkrete und realistische Projekte zu entwickeln. Dies bezieht sich ebenso auf die "Mittelfristige Strategie" Russlands gegenüber der EU, die gleichfalls 1999 verabschiedet wurde und in einer Reihe von Punkten inzwischen überholt ist.

Inhaltliche Ausgestaltung

Nimmt man das Spektrum und die Anzahl der beiderseitigen Treffen von der Gipfel- bis zur Arbeitsebene, so bestehen günstige Voraussetzungen dafür, dass der vertraglich-programmatische Rahmen in den Beziehungen Russland - EU inhaltlich gefüllt wird. Gemeint sind im Zeichen des Partnerschaftsvertrags die Gipfelkonferenzen (halbjährlich), die Sitzungen des Kooperationsrats (jährlich) und seiner Komitees sowie die Troika-Treffen der Außenminister und der Politischen Direktoren. In jüngster Zeit weisen die Konferenzen jedoch weit über den Rahmen des Partnerschaftsvertrags hinaus: Hinzu kamen Beratungen der Außenminister und ihrer Politischen Direktoren im 15-plus-1-Format, monatliche Treffen der Botschafter-Troika mit ihrem russischen Kollegen in Angelegenheiten des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees, Konferenzen der Minister der Justiz und des Inneren unter Einbeziehung der russischen Fachminister sowie eine Vielzahl von gemeinsamen Expertengruppen. Zu erwähnen sind schließlich die turnusmäßigen gemeinsamen Tagungen von Vertretern beider Parlamente.

Die Dichte der bilateralen Treffen und die Breite der Beratungsgegenstände unterstreichen die Bedeutung, die Russland und die EU ihren Beziehungen beimessen. Dies wird auch darin deutlich, dass die Partner auf dem Gipfeltreffen im Mai 2002 beschlossen, "ihren politischen Dialog und ihre Zusammenarbeit im Blick auf Krisenmanagement und Sicherheitsfragen ganz wesentlich zu vertiefen". Moskau ging bei dieser Gelegenheit sogar so weit, die Ausarbeitung eines gemeinsamen "Aktionsplans Russland-EU auf dem Gebiet der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik" vorzuschlagen. Europa könne in Zukunft global nur dann eine selbständige und einflussreiche Rolle spielen, so Putin im September 2001 vor dem Deutschen Bundestag, wenn es seine eigenen Potenziale mit denen Russlands vereine.

III. Schwerpunkte der Interaktion

Gemeinsamer Wirtschaftsraum

Im Vordergrund des russischen Interesses steht die Modernisierung der Wirtschaft. Bei der hierfür notwendigen Eingliederung des Landes in die weltwirtschaftlichen Institutionen und Prozesse setzt Moskau große Erwartungen in die Unterstützung durch die EU, die damit ihrerseits Hoffnungen auf eine weitere Öffnung der russischen Märkte verbindet. Den ersten Schritt auf dem Weg zur Eingliederung Russlands bildet der Beitritt des Landes zur Welthandelsorganisation (WTO), über den gegenwärtig in Genf intensiv verhandelt wird und der nach Ansicht von Experten in ein bis zwei Jahren abgeschlossen sein könnte. Der für Moskau positive Effekt bestünde insbesondere darin, den Zugang russischer Produkte zu den ausländischen Märkten zu verbessern sowie Russland Mitwirkungsrechte bei der Gestaltung des WTO-Regelwerks und bei Handelsdisputen zu geben. Zugleich wird Russland jedoch eine Reihe teilweise schmerzhafter Anpassungen vornehmen müssen, die im Lande aus unterschiedlichen Gründen auf Widerstand stoßen. Dazu gehören zum Beispiel der Verzicht auf Subventionen für wettbewerbsschwache traditionelle Industriebranchen, die Zulassung ausländischer Unternehmen in profitablen Zukunftsbereichen wie Telekommunikation und Dienstleistungswesen (Banken und Versicherungen) sowie die Angleichung der inländischen Energiepreise an die Exportpreise.

Der Beitritt Russlands zur WTO bildet zugleich die Voraussetzung für die Verwirklichung des Gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraums. Hier hat die EU (und fast zeitgleich auch Amerika) ein Zeichen gesetzt, indem sie Russland im Mai 2002 den Status einer Marktwirtschaft zuerkannte und entsprechende Gesetzesregelungen im Oktober 2002 in Kraft setzte. Damit wurde in dem äußerst kontroversen und für Russland kostspieligen Dumpingkomplex (jährlich rund 300 Mill. US-Dollar Verluste durch Anti-Dumping-Maßnahmen) die Beweislast umgekehrt: Mussten russische Exportunternehmen bislang nachweisen, dass sie kein Dumping betreiben, so liegt es jetzt bei der EU, den Dumping-Vorwurf in jedem Einzelfall anhand der konkreten Produktionsbedingungen des Unternehmens zu belegen. Bereits auf ihrem Gipfeltreffen vom Oktober 2001 hatten Russland und die EU beschlossen, eine "Hochrangige Gruppe" mit der Ausarbeitung des Konzepts füreinen Gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraum zu beauftragen. Die Gruppe, die unter Vorsitz von Wiktor Christenko (stellvertretender Ministerpräsident Russlands) und Chris Patten (Außenkommissar der Kommission) tagt, soll bis Oktober 2003 eine mittelfristige Strategie für die Wirtschaftsbeziehungen Russland - EU vorlegen, wobei folgende Felder für die Annäherung der russischen gesetzlichen Bestimmungen an diejenigen der EU identifiziert wurden: Standards und Normen, technische Vorschriften zur Angleichung im Zollbereich, öffentliches Beschaffungswesen, Wettbewerbs- und Dienstleistungsbestimmungen, Landwirtschaft (Fleisch und Getreide) sowie Industrie (Schwarz- und Buntmetalle, Flugzeug- und Automobilmarkt). Schließlich soll die Gruppe die Wirtschaftsreformen in Russland mit Blick auf die Fähigkeit des Landes unterstützen, aus der Erweiterung der EU Nutzen zu ziehen. So gesehen wäre es günstig, die Schaffung des Gemeinsamen Wirtschaftsraums bereits bis 2004 voranzutreiben, um zu vermeiden, dass der EU-Beitritt der Länder Ostmitteleuropas Barrieren gegenüber Russland erhöht und die Trennlinien durch Europa vertieft.

Langfristig könnte der Gemeinsame Europäische Wirtschaftsraum - so Kommissionspräsident Prodi im Dezember 2002 - tatsächlich zur Formierung eines einheitlichen Marktes führen, wie er im Zeichen des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) zwischen der EU und der Rest-EFTA besteht (Norwegen, Island, Liechtenstein; die Schweiz schloss ein bilaterales Abkommen). Seinen Kern bilden die berühmten vier Freiheiten, nämlich Freizügigkeit für Personen, Freier Warenaustausch, Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit sowie Freiheit des Kapitalverkehrs. Der Charme einer EWR-analogen Einbeziehung Russlands liegt für Moskau darin, dass ihre Verwirklichung den politischen Status und die souveränen Rechte Russlands damit nicht verkürzen würde. Allerdings ist nicht sicher, inwieweit Russland tatsächlich bereit ist, sein Wirtschaftssystem in großen Teilen an die im EWR angelegten gemeinsamen Normen anzupassen. So verweisen Politiker und Experten in Moskau darauf, dass die wachsende wirtschaftliche Verklammerung mit der EU nicht auf die faktische Übernahme des Gemeinsamen Besitzstandes (acquis communautaire) durch Russland hinauslaufen werde. Russland habe auch auf wirtschaftlichem Felde seine gewachsenen Eigenheiten, die nicht einfach im Regel- und Normenwerk der EU aufgehen könnten. Hierin unterscheidet sich Russland in der Tat von den EU-Beitrittskandidaten, die mit Übernahme des "acquis" radikale Anpassungen in ihrem Wirtschafts-, Rechts- und Normensystem vornehmen müssen.

Frische Impulse könnte die Vision des Gemeinsamen Wirtschaftsraums dagegen dann erhalten, wenn sich Russland entschließen würde, die wechselseitigen Handels-, Finanz- und Investitionsaktivitäten in Euro statt in US-Dollar abzuwickeln. Finanzminister Kudrin deutete im Februar 2003 eine solche Möglichkeit an, indem er die schrittweise Umstellung Russlands auf die europäische Gemeinschaftswährung ankündigte. Eine Entwicklung in diese Richtung, die der "Dollarisierung" der russischen Wirtschaft entgegenwirken würde, zeichnet sich mittlerweile tatsächlich ab. Im Herbst 2001 hielt die Zentralbank 80 Prozent ihrer Devisen in Dollar und nur 10 Prozent in Euro; heute dürfte das Verhältnis etwa 70 zu 20 sein.

Energiepartnerschaft

Auf ihrem Gipfel vom Oktober 2000 kamen Russland und die EU überein, einen strukturierten Energiedialog zu führen, dessen Ergebnisse sich in regelmäßigen gemeinsamen Energieberichten auf den Feldern Erdgas, Erdöl und Elektrizität niederschlagen. Ziel ist es, die komplementären Interessen zusammenzuführen und zu einer dauerhaften Energiepartnerschaft zu verdichten. Russland besitzt die Rohstoffe und benötigt Erschließungs- und Modernisierungsinvestitionen - nach Ansicht von Experten bis zum Jahr 2020 rund 670 Mrd. Euro. Europa verfügt über Kapital für Technologietransfer und benötigt seinerseits zusätzliche Energieträger; bei Erdgas beispielsweise wird eine Steigerung der russischen Lieferungen von heute 41 auf 60 Prozent ins Auge gefasst. Als Scharnier russisch-europäischer Kooperation bildet die Energiepartnerschaft gleichsam eine Vorstufe zum angestrebten Gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraum. Trotz der Fülle gemeinsamer Interessen kommt die Partnerschaft jedoch nur schleppend voran - nicht zuletzt deshalb, weil die EU auf dem Beitritt Russlands zur Energiecharta beharrt. Die darin geforderte Liberalisierung der Energiemärkte einschließlich der Öffnung des russischen Pipelinenetzes für ausländische Wettbewerber schadet aus russischer Sicht den eigenen Interessen. Darüber hinaus würde das Insistieren auf Anhebung der (niedrigen) Inlandspreise für Erdgas und Elektrizität auf Weltmarktniveau die "natürlichen Wettbewerbsvorteile" Russlands zunichte machen (und zudem unübersehbare Risiken sozialer Unruhen unter den russischen Verbrauchern in sich bergen). Im Hinblick auf den Marktzugang russischer Elektroenergie schließlich blieben viele Fragen offen, zum Beispiel das Problem der wechselseitigen Marktöffnung sowie der Umwelt- und der Nuklearnormen.

Angesichts des großen Interesses an der Energiepartnerschaft scheinen beide Seiten um Kompromisse bemüht. Hierauf verweist nicht zuletzt die im November 2002 erfolgte Gründung eines Zentrums für Energietechnologie mit Sitz in Moskau. Das gemeinsam finanzierte Institut hat die Aufgabe, die Kommunikation zwischen den sektoralen Energiezentren zu stimulieren sowie Unterstützung bei der Einführung neuer Energietechnologien zu gewähren. Das Entgegenkommen Moskaus besteht in der Zusage, den Zugang zu den russischen Pipelines zu liberalisieren, Product-Sharing-Abkommen rechtlich und steuerlich besser abzusichern und, vor allem, die Inlandsenergiepreise allmählich anzuheben (wobei der zeitliche Rahmen hierfür unklar bleibt). Die EU ihrerseits hält zwar grundsätzlich an der Forderung nach Liberalisierung der Gasmärkte fest. Sie erklärte sich aber bereit, die langfristigen Verträge des russischen Gasmonopolisten Gasprom mit einer Reihe ausländischer Unternehmen zu bestätigen, darunter mit den deutschen Unternehmen Ruhrgas (bis 2020) und Wintershall (bis 2023) sowie mit dem französischen Unternehmen Gaz de France (bis 2012).

Schließlich kam die EU der russischen Seite in weiteren kritischen Punkten entgegen. So hatte Russland die Befürchtung geäußert, die EU werde sich aus wirtschaftlichen und auch politischen Gründen dagegen wenden, dass die Union insgesamt oder einzelne Mitgliedstaaten mehr als 30 Prozent ihrer Energieversorgung aus einem Land beziehen (was bei einigen EU-Beitrittskandidaten der Fall ist, zum Beispiel Polen mit seinen umfangreichen Energieimporten aus Russland). Hierzu heißt es im Dritten Fortschrittsbericht der Hochrangigen Gruppe vom November 2002: "In der EU gibt es keine derartige Forderung nach quantitativer Begrenzung für den Import verschiedener Arten fossiler Brennstoffe aus Rußland." Zu dieser Aussage hat ganz gewiss die Tatsache beigetragen, dass sich Russland über die Jahrzehnte hinweg als zuverlässiger Energiepartner erwiesen hat. Darüber hinaus schlug die EU im Hinblick auf die Anhebung der russischen Energieinlandspreise eine gespaltene Lösung vor: Die stufenweise Anpassung soll stärker für Großunternehmen gelten, weniger für Privathaushalte, Schulen, Krankenhäuser etc. Tatsächlich trüge eine solche Regelung neben ihren positiven sozialen Aspekten letztlich auch zur wirtschaftlichen Effizienzsteigerung bei: Der staatlich festgesetzte niedrige Binnenpreis für Erdgas und Elektroenergie schmälert die Investitionskraft von Gasprom (das im Übrigen hoch verschuldet ist). Er führt zu einem überdehnten Einsatz von Erdgas in der Stromerzeugung und in einigen Grundstoffindustrien.

Soft security und Terrorismus

In der Zusammenarbeit Russland-EU sind seit dem Jahr 2000 Probleme nichttraditioneller Sicherheit einschließlich ihres spezifischen Aspekts "Kampf gegen den internationalen Terrorismus" stark in den Vordergrund getreten. So werden seit kurzem die russischen Fachminister zu den Tagungen der 15 EU-Kollegen für Justiz und Inneres hinzugezogen (30 plus 2). Dabei geht es zum einen um die justitielle und polizeiliche Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von grenzüberschreitenden organisierten Verbrechen wie Menschenhandel, Drogenhandel, Geldwäsche, Waffenhandel und illegale Migration. Hierzu hatte die EU bereits 2000 einen Aktionsplan entwickelt, der darauf abzielt, die russischen Behörden mit europäischen Programmen bekannt zu machen und zu unterstützen. Als nächste Stufe ist der Abschluss eines einschlägigenAbkommens zwischen dem Innenministerium Russlands und Europol über technische und strategische Informationen vorgesehen. In Russland und in jedem EU-Mitgliedsland wird eine Kontaktstelle für den Informationsaustausch etabliert.

All dies sind wichtige Voraussetzungen für die Verwirklichung des bemerkenswerten Putin-Vorschlags vom August 2002, zwischen Russland und der EU "in einer realistischen Perspektive" den visafreien Personenverkehr zwischen den Partnerländern einzuführen. Ein solcher Schritt würde mit den Bestrebungen beider Seiten harmonieren, in Großeuropa die erwähnten gemeinsamen Räume zu bilden. Allerdings würde er über strenge Maßnahmen zur Grenzsicherung hinaus den Abschluss eines Rückübernahmeabkommens erfordern, das heißt die Bereitschaft Moskaus zur Wiederaufnahme solcher Personen, die von Russland aus illegal in den EU-Raum gelangt sind. Bei relativ offenen Grenzen Russland gegenüber den GUS-Staaten, insbesondere in Zentralasien, wird sich das nur längerfristig realisieren lassen. Immerhin einigten sich Putin und EU-Kommissionspräsident Prodi auf ihrem Moskauer Treffen im Februar 2003 auf die Einsetzung einer Arbeitsgruppe, die klären soll, welche Bedingungen Russland erfüllen muss, damit die Visumpflicht gelockert und schließlich ganz abgeschafft werden kann.

Zum anderen geht es bei den Treffen der genannten Fachminister sowie bei den eher operativen Beratungen von Diplomaten und Experten um die gemeinsame Bekämpfung des Terrorismus. In Form ausführlicher "Gemeinsamer Erklärungen" bezogen beide Seiten hierzu auf ihren Gipfeltreffen wiederholt Stellung. Dennoch bildet der Antiterrorkampf aufgrund unterschiedlicher Einschätzungen der Entwicklungen in Tschetschenien für die Beziehungen Russland-EU ein Minenfeld. Recht eindrucksvoll fand das seinen Ausdruck in der Drohung Russlands, den Kopenhagener Gipfel vom November 2002 zu boykottieren, falls die präsidierenden Dänen die Auslieferung des von Moskau als Terroristen bezeichneten Achmed Sakajew verweigern würden (der zum gemäßigten Maschadow-Lager zählende Tschetschenenführer wurde nicht ausgeliefert, das Gipfeltreffen kurzerhand nach Brüssel verlegt). Aus der Sicht der EU kann es jedoch keinen Terrorismusrabatt für Russland geben. Die gemeinsame Verurteilung des Terrorismus darf nicht auf eine Billigung der Art und Weise hinauslaufen, in der Russland in Tschetschenien vorgeht. Der legitime Kampf gegen terroristische Aktivitäten darf nicht in flächendeckende Vernichtungsaktionen ausarten, in brutalen "Säuberungen" unterschiedslos die Zivilbevölkerung in Mitleidenschaft ziehen und jeden Tschetschenen gleichsam als potenziellen "Kämpfer" identifizieren. Auch die von Russland und der EU angestrebte "politische Lösung" wird den Konflikt so bald kaum beenden, da beide Seiten von ganz unterschiedlichen Befriedungskonzeptionen ausgehen. Während die EU für eine Einbeziehung von gemäßigten und pragmatisch orientierten Gruppen aus dem Rebellenlager eintritt, lehnt die russische Führung dies strikt ab: Sie klassifiziert jeglichen Widerstand gegen die russische Unterwerfungsstrategie als "terroristisch" und fasst eine Regelung ausschließlich mit solchen tschetschenischen Personen ins Auge, die sich als moskau-loyal erwiesen haben. So wird der Tschetschenien-Konflikt, "ein zentraler Punkt in den EU-Russland-Beziehungen", das Verhältnis zwischen den Partnern auch weiterhin stark belasten.

Sicherheits- und Verteidigungsdimension

Nach anfänglicher Zurückhaltung zeigt Russland starkes Interesse an einer engen Zusammenarbeit mit der in Aufbau befindlichen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Ganz offensichtlich ist dies vor allem Ausdruck des Bestrebens, der Partnerschaft mit der EU auch eine sicherheitspolitische Dimension zu geben und bei der Konfliktregelung in Gesamteuropa aktiv mitzuwirken. Aus der Sicht von Außenminister Iwanow sind Russland und die EU "natürliche Verbündete bei der Suche nach adäquaten Antworten auf neue Bedrohungen und Herausforderungen in Europa und in der ganzen Welt". Beide Seiten kamen überein, die Zusammenarbeit im Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee der EU zu institutionalisieren und zu intensivieren. Bereits im Vorfeld einer Krise sollen Konsultationen mit Moskau eingeleitet werden, um über Möglichkeiten einer Beteiligung Russlands an EU-geführten Operationen zur Krisenbewältigung zu beraten. Russland hat angeboten, bei EU-geführten Operationen dort mit Kriegsmaterial auszuhelfen, wo die Union über nur unzureichende Kapazitäten verfügt: Transportflugzeuge, Satellitenkommunikation, Aufklärung.

Im Zuge solcher Schritte zu einer kooperativen Sicherheitsarchitektur in Europa sollte Russland auch institutionell stärker in die ESVP eingebunden werden; es wäre paradox, wenn das Land ein Mitspracherecht im 20er-Rat der NATO hätte, nicht aber in der ESVP. Die Einbindung könnte in dem Maße erfolgen, wie die ESVP konzeptionell, institutionell und operativ ihre Identität und ihre Fähigkeiten entwickelt. Auf wichtigen Feldern sollte Russland wie bei der NATO über Konsultationen hinaus später auch das Recht auf Mitentscheidung erhalten, etwa bei den Petersberg-Aufgaben, im Hinblick auf die Komplexe Abrüstung und Nichtverbreitung sowie im Zuge einer möglichen Beteiligung an künftigen Polizeieinsätzen inBosnien-Herzegowina und Mazedonien. Denkbar wäre ein gemeinsames Krisenmanagement auch im GUS-Bereich. Dies wurde von Russland bislang eher negativ gesehen, doch gibt es Anzeichen für einen Wandel: Erstmals ließ Moskau eine gewisse Bereitschaft erkennen, bei der Lösung des Transnistrien-Konflikts in Moldawien enger mit der EU zusammenzuarbeiten. Im Hinblick auf eine Institutionalisierung der Kooperation wäre analog zum 20er-Rat der NATO an die Bildung ständiger Mechanismen zur Ausarbeitung gemeinsamer Positionen zu denken, etwa in Form eines Gemeinsamen Sekretariats oder eines EU-Russland-Sicherheitsrats (ein französischer Vorschlag). In diesem Rahmen könnte über die Entwicklung eines gemeinsamen "Russland-EU-Aktionsplans auf dem Gebiet der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik" beraten werden, wie ihn Putin auf dem Gipfel im Mai 2002 zu erwägen gab.

Neue Nachbarn

Ein zentrales Element kooperativer Sicherheit in Europa bildet das Einvernehmen über Zuordnung und Entwicklung jener Staaten und Gebiete, die zwischen Russland und der sich erweiternden EU liegen ("Neue Nachbarn"). So kam es vorübergehend zu scharfen Kontroversen über den Transit zwischen Kaliningrad und seinem russischen Kernland, in deren Folge Moskau sogar mit einem Boykott des Gipfels vom November 2002 drohte. Die Regelung dieses Problems kurz vor dem Gipfel demonstriert die Bereitschaft und Fähigkeit beider Seiten, auch in komplizierten Fragen konstruktive Kompromisse zu finden. Die schwierigere Aufgabe zur Sicherung der Lebensfähigkeit Kaliningrads, das als Exklave Russlands und Enklave der EU spezifischen politischen und wirtschaftlichen Bedingungen unterliegen wird, steht jedoch noch bevor. Gemeint sind Konzept und Engagement, um den Verfall Kaliningrads aufzuhalten und das Gebiet wirtschaftlich und sozial an das Niveau seiner Nachbarn Polen und Litauen heranzuführen. Wirtschaftsförderung für Kaliningrad sollte als gemeinsames Entwicklungsprojekt von Russland und der EU konzipiert werden, wobei von Russland angestoßene Projekte gemeinsam ausgearbeitet und finanziert werden. Die Einbeziehung der in Baltijsk (Gebiet Kaliningrad) stationierten Baltischen Flotte in Manöver von Marineeinheiten des in Stettin beheimateten deutsch-dänisch-polnischen Multinationalen Korps Nordost würde zu weiterer Vertrauensbildung in der Region beitragen und Russland allgemein mit dem restlichen Europa verklammern.

Schwieriger gestalten sich die Beziehungen Russland - EU im Verhältnis zu Belarus. In Moskau istdas Gefühl weit verbreitet, die EU wolle das Land im Zuge einer "Integrationskonkurrenz" vonRussland losreißen und letztlich der Union einverleiben. Das ist jedoch nicht der Fall. Die Appelle der Union an die russische Führung, demokratiefördernd auf das Lukaschenko-Regime einzuwirken und sich für die Herausbildung einer marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftsordnung einzusetzen, sollen nicht auf eine Übernahme des Landes durch die EU hinauslaufen. Die Union ist vielmehr an einem unabhängigen Belarus interessiert, das als Bindeglied zwischen Ost und West dient und gute Beziehungen zu Russland und zur EU unterhält. Nicht die prorussische Ausrichtung Weißrusslands ist es, die von der EU und anderen europäischen Organisationen kritisiert wird, sondern die Missachtung europäischer Grundwerte und demokratischer Prinzipien.

IV. Ausblick

Die Partnerschaft Russland-EU hat, wie wir sahen, auf einer Reihe von Kooperationsfeldern konkrete Ergebnisse gebracht. Über die angesprochenen Gebiete hinaus könnten noch weitere genannt werden, so die EU-Initiative "Nördliche Dimension", die den Nordwesten Russlands enger mit dem Ostseeraum verklammern soll, sowie die Vielzahl von Partnerschaften zwischen Städten und Regionen, von wissenschaftlich-kulturellen Kontakten und von NGO-Verbindungen. Zugleich ist die Partnerschaft in Kernbereichen aber auch weiterhin von Differenzen und sogar Divergenzen geprägt. In Frageform lassen sie sich folgendermaßen zuspitzen:

- Wird sich Russland in Zukunft de facto wieder stärker vom europäischen Wertekanon und seinen entsprechenden Ordnungsvorstellungen abgrenzen? Oder werden Öffnung und Austausch einen "unsichtbaren Wertetransfer" bewirken, der zu größerer Kompatibilität von Russland und Europa führt und die Kluft zwischen Werten und Interessen verringert?

- Wird Putin im gemeinsamen Kampf gegen den internationalen Terrorismus Demokratie und Menschenrechte opfern und autoritäre Tendenzen im Innern stärken, was die Beziehungen zur EU beschädigen würde? Oder wird er statt dessen schließlich jene Standards und Normen im realen Leben fördern, zu deren Einhaltung sich Russland in seiner Verfassung und in seinen internationalen Verträgen mit OSZE, Europarat und EU verpflichtet hat?

- Wird sich Russland letztlich doch den USA als Vorrangpartner zuwenden, weil Moskau mit Washington in der eigenen Wahrnehmung auf gleicher Augenhöhe verhandelt und schwierige Probleme ohne große Komplikationen löst? Oder wird Russland seinen Präferenzpartner eher in der EU sehen, die aus ihrer spezifischen Interessenlage heraus feste dauerhafte Bindungen sucht und zur umfassenden Modernisierung des Landes beitragen kann?

Die Probleme in den Beziehungen Russland-EU liegen sicher in der Asymmetrie von Größe und Ressourcen der Partner. Die eigentlichen Komplikationen ergeben sich jedoch daraus, dass die angestrebte enge Verflechtung an die Partner unterschiedliche Anforderungen stellt. Während sie von der EU konzeptionell vorrangig Innovation in den Außenbeziehungen verlangt, ist sie für Russland vor allem eine Aufgabe für radikale Anpassungen und Reformen im Innern, die wesentlich größere Anstrengungen erfordert. In diesem Zeichen sollte die EU die Partnerschaft mit Russland ausbauen und in dem Maße verdichten, in dem Russland dazu bereit und in der Lage ist. Die EU sollte sich als Partner, notfalls aber auch als Widerpart begreifen - dann nämlich, wenn das Verhalten Russlands im Innern und nach außen europäischen Grundwerten, Ordnungsvorstellungen und Interessen krass widerspricht. Westliches Desinteresse könnte die Verantwortlichen in Moskau in dem Glauben bestärken, wachsende autoritäre Tendenzen bildeten kein Hindernis für Russlands Verklammerung mit der EU und ihren Mitgliedern.