Die Rolle des Nationalstaats in der globalen Umweltpolitik | Umwelt- und Klimapolitik | bpb.de

Einleitung

In ihren Koalitionsvereinbarungen 1998 und 2002 bekennen sich die Regierungsparteien zur "Ökologischen Modernisierung". Im Kern ist das ein Ansatz von Umweltpolitik, der die Logik von Innovations- und Diffusionsprozessen in Marktwirtschaften für einen die Umwelt entlastenden technischen Wandel zu nutzen sucht. Eine solche Politik ist notgedrungen nationale Vorreiterpolitik. Was aber sind die Voraussetzungen einer Umweltpolitik des Ersten Schrittes? Ist der Nationalstaat im Zeitalter der Globalisierung und Europäisierung überhaupt noch in der Lage, anspruchsvolle Maßnahmen des Umweltschutzes zu formulieren und durchzusetzen? Zweifel und Sorgen dieser Art sind weit verbreitet. Mit ihnen korrespondiert die Hoffnung neoklassischer Ökonomen, dass nationalstaatliche Regulation im Zeichen von Liberalisierung und weltweiter Marktöffnung umfassend zurückgedrängt werde.

Das gilt auch für die Umweltpolitik. Weder die Furcht vor noch die Hoffnung auf ein tendenzielles Absterben des Staates in der Umweltpolitik finden in der empirischen Forschung Bestätigung (von Einzelbeispielen abgesehen). Aber die Fragestellung hat sich als wissenschaftlich äußerst fruchtbar erwiesen, und die Debatte hat wesentliche neue Erkenntnisse über die Rolle des Nationalstaates in der globalen Arena erbracht. Ich möchte diese in zehn Thesen skizzieren. Ich stütze mich dabei auf internationale Studien ebenso wie auf vergleichende Untersuchungen der Forschungsstelle für Umweltpolitik an der Freien Universität Berlin.

I. Die Globalisierung hat eine Politikarena für umweltpolitische Pionierländer geschaffen

Vorreiter in der Umweltpolitik hat es seit 1970 immer gegeben. Diese Rolle beschränkt sich auf hoch entwickelte Industrieländer. Aber noch nie haben kleinere Länder wie etwa Schweden, Dänemark oder die Niederlande einen solchen Einfluss auf die globale Politik ausgeübt, wie ihnen dies in der Umweltpolitik gelungen ist.

Umweltpolitisches Pionierverhalten von Ländern hat viele Gründe. Einer davon ist politischer Wettbewerb, der als Motiv neben dem wirtschaftlichen Standortwettbewerb durchaus von Bedeutung und mit diesem stark verwoben ist. Politischer Wettbewerb erfordert eine internationale Politikarena. Das internationale System und besonders die internationale Ausbreitung von Umweltpolitik haben diese Arena entstehen lassen und ihr - nicht zuletzt mit dem Ende des Ost-West-Konflikts - zunehmende Bedeutung verliehen. Der Umweltgipfel von Rio de Janeiro 1992 war dafür ein markanter Ausdruck. Internationale Institutionen wie die OECD oder die Vereinten Nationen, aber auch weltweite Netzwerke aller Art schaffen die Basis für Wettbewerb und Benchmarking in der Umweltpolitik. Der harte Kern ist ein regulativer Wettbewerb, der mit fortschrittlichen Regelungen internationale Problemlösungen antizipiert bzw. es auf Anpassungsreaktionen anderer Länder anlegt und oft auch geeignet ist, nationalen Unternehmen einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Das Motiv für regulativen Wettbewerb dieser Art kann auch einfach das Bestreben sein, die eigene regulative Kultur im Zeichen sich abzeichnender Politikinnovationen vor Anpassungszwängen von Außen zu schützen.

II. Der Nationalstaat ist Subjekt wie Objekt internationaler Lernprozesse

Umweltpolitik und Umweltverwaltungen hoch entwickelter Länder stehen nicht nur unter hohem politischen Innovationsdruck zur Lösung akuter Umweltprobleme, sie verfügen in aller Regel auch über vergleichsweise leistungsfähige administrative, materielle und technologische Kapazitäten. Gleichzeitig gibt es einen permanenten Suchprozess der Umweltpolitik von Ländern im Hinblick auf best practice, d.h. auf bereits erprobte Problemlösungen. Bewährte umweltpolitische Innovationen - neue Institutionen, Instrumente oder Strategien - werden auf diese Weise von anderen Regierungen übernommen. Diese Verbesserung auf dem Wege der Nachahmung und Übernahme kann als horizontales Umweltpolitiklernen verstanden werden.

Es hat für die Entwicklung globaler Umweltpolitik, für die Ausbreitung und Konvergenz bestimmter Standardlösungen erhebliche Bedeutung. Internationale Institutionen wie die OECD, die UNEP oder spezielle Umweltregime können dabei als Diffusionsagenten eine wichtige Rolle spielen. Sie stellen vor allem die Politikarena für Pionierländer bereit. Diese Rolle internationaler Einrichtungen scheint wichtiger zu sein als ihr eigenständiges Pionierverhalten. Die Abbildung zeigt Beispiele der Ausbreitung umweltpolitischer Neuerungen - Umweltministerien oder Umweltstrategien - von Pionierländern in den Rest der Welt. Das Diffusionstempo hat sich in den neunziger Jahren erhöht. Dies bedeutet auch eine insgesamt verbesserte Kapazität der globalen Umweltpolitik, auch wenn das Gefälle der Handlungsfähigkeit von Ländern weiterhin extrem hoch ist.

III. Politikfelder sind von der Globalisierung unterschiedlich betroffen

Der internationale Druck auf Steuern, auf mobile Quellen, Löhne oder Sozialleistungen ist in Zeiten der Globalisierung eine Realität. Umweltregulierungen, aber auch Gesundheits- oder Sicherheitsstandards haben aber ihre eigene Logik im internationalen Regulierungswettbewerb (teils sogar in den Regeln der Welthandelsorganisation/WTO). Jedenfalls schneidet die Umweltpolitik im Vergleich der verschiedenen Politikfelder vergleichsweise gut ab. Umweltpolitiker weisen ferner eine hohe internationale Kooperationsbereitschaft auf, was angesichts der Ähnlichkeit der Problemlagen und ihrer möglichen Lösungen nicht verwundert. Entscheidend aber ist, dass eine spezifisch technikbasierte Umweltpolitik - und nur sie - von der Markt- und der Modernisierungslogik kapitalistischer Marktwirtschaften oft eher profitiert, als dass sie ihr entgegenläuft. Dies bedarf der näheren Erklärung.

IV. Warum gibt es keinen Regulationswettbewerb zu Lasten der Umwelt?

Zahlreiche internationale Querschnittsvergleiche haben die These vom Regulationswettbewerb zu Lasten der Umwelt zurückgewiesen: Länder und Unternehmen, die Handel mit anspruchsvoll regulierten Ländern treiben, tendieren mehreren Studien zufolge selbst zu strengeren Standards - und die attraktiven Märkte der wohlhabenden Länder sind im Allgemeinen strenger reguliert. Die Globalisierung der Umweltpolitik hat die Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft nicht unberührt gelassen. Regulativer Wettbewerb mit anspruchsvollen Standards kann Volkswirtschaften auch Vorteile bieten - sog. first-mover advantages. Die umwelttechnische Entwicklung ist von solchem Pionierverhalten in starkem Maße geprägt. Dieses ist wesentlich für die Entwicklung von "Lead-Märkten" für umwelttechnische Innovationen. Zur weltweiten Angleichung auf zumeist höherem Niveau trägt auch bei, dass multinationale Konzerne tendenziell die gleichen Standards anwenden. Unterschiede der Umweltstandards sind innerhalb der OECD-Länder gering, und sie nehmen weltweit eher ab. Anders als die Unterschiede zwischen Löhnen oder Unternehmenssteuern reichen sie als alleiniges Motiv zur Auslagerung von Industrien selten aus. Dass diese tendenzielle Angleichung nicht nur für Produkt- sondern auch für Produktionsstandards gelten kann, zeigt eine Untersuchung über Genehmigungsverfahren in Indien, Bangladesch, Indonesien und Thailand.

Zu diesen seit längerem vertretenen Einwänden gegen die Race-to-the-bottom-These lassen sich zwei Argumente hinzufügen: Die Umweltfrage ist längst eine Dimension des allgemeinen technischen Fortschritts geworden. Sie steht dabei oft im Widerspruch zu anderen Dimensionen des traditionellen, material- und energieintensiven Industrialismus. Aber ein erheblicher Teil der technischen Innovationen schließt Umweltbelange - oft als Nebeneffekt - in vorteilhafter Weise ein. Vor allem aber ist die Umweltfrage eine wichtige Dimension des Innovationswettbewerbs zwischen hoch entwickelten Ländern geworden - jenes Wettbewerbs also, bei dem es nicht um Preisvorteile bei eingeführten Gütern, sondern um Neuerungen geht.

V. Pionierländer des Umweltschutzes zeichnen sich durch hohe Wettbewerbsfähigkeit aus

Der Global Competitiveness Report 2000 belegt eine bemerkenswert hohe positive Korrelation zwischen anspruchsvoller Umweltpolitik und Wettbewerbsfähigkeit. Andere Studien weisen ähnliche Zusammenhänge auf. Natürlich beweisen solche Korrelationen keinen Kausalzusammenhang. Die Kausalbeziehung kann grundsätzlich in beide Richtungen gehen, und auch die gemeinsame Abhängigkeit beider Variablen von dritten Faktoren kommt in Betracht (so das Wohlstandsniveau eines Landes). Im Lichte der genannten Korrelation wird aber ein systematischer Widerspruch zwischen anspruchsvoller Umweltpolitik und Wettbewerbsfähigkeit nicht mehr ernsthaft behauptet werden können.

Der offensichtliche statistische Zusammenhang zwischen umweltpolitischer Fortschrittlichkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Wohlstandsniveau ist theoretisch gut erklärbar: Hoch entwickelte Industrieländer zeichnen sich sowohl durch eine starke - wahrgenommene - Umweltbelastung als auch durch eine höhere Kapazität für Gegenmaßnahmen aus. Die Folgen einer erhöhten, Motorisierung, Elektrifizierung, Chemisierung oder Betonierung werden in hoch entwickelten Ländern - dank besserer Ausbildung und Wissenschaft - intensiver wahrgenommen. Und die materiellen, administrativen oder technologischen Fähigkeiten dieser Länder zur Problemlösung sind ebenfalls höher (wenn auch keineswegs ausreichend). Dieses Wechselspiel von perzipiertem Problemdruck und (relativ) hoher Handlungsfähigkeit ist offenbar der entscheidende Mechanismus für umwelttechnische Innovationen und umweltpolitisches Pionierverhalten.

VI. Die offene ("globalisierte") Volkswirtschaft bewirkt einen starken Staat

Diese These steht im Widerspruch zur traditionellen ökonomischen Sichtweise, die in einer verstärkten Staatstätigkeit eher eine wettbewerbsschädliche Last sieht. Empirisch ist aber seit längerem durch Querschnittsuntersuchungen für die OECD-Länder belegt, dass offene, in den Weltmarkt stark integrierte Volkswirtschaften sich im Durchschnitt durch eine relativ höhere Staatsquote auszeichnen. Offenbar ist aber auch die Reichweite der Staatstätigkeit in diesen Ländern höher. Das ist durchaus plausibel, wenn man bedenkt, dass Länder mit starker Weltmarktintegration spezielle Handlungserfordernisse für den öffentlichen Sektor aufweisen. Dazu gehören die Bereitstellung einer entwickelten Infrastruktur für den internationalen Wettbewerb, also mehr Geld und öffentliche Aktivitäten auf Gebieten wie Bildung, Forschung und Entwicklung oder Verkehr und Kommunikation; die Kompensation negativer Effekte des raschen Strukturwandels, dem eine anpassungsfähige, offene Volkswirtschaft verstärkt ausgesetzt ist; mehr regulative Aktivitäten, die sich aus der raschen Anpassung an internationale Entwicklungen ergeben (Beispiel: Harmonisierung von Standards).

VII. Neue Technologien starten in der Regel auf anspruchsvollen nationalen "Lead-Märkten"

Die ökologische Modernisierung der internationalen Märkte hängt wesentlich von der Entwicklung nationaler "Lead-Märkte" für Umweltinnovationen ab. Ein "Lead-Markt" ist "the core of the world market where the local users are early adopters of an innovation on an international scale". Die USA als Lead-Markt für das Internet, Japan als Lead-Markt für das Fax oder Finnland als Lead-Markt für das Handy sind prominente Beispiele. Empirisch sind solche Führungsmärkte charakterisiert durch ein hohes Wohlstandsniveau, eine anspruchsvolle und innovationsfreundliche Käuferschaft, hohe Qualitätsstandards und starken Innovationsdruck.

Lead-Märkte für umwelttechnische Innovationen sind durch zwei weitere, wesentliche Faktoren gekennzeichnet. Zum Ersten basieren sie typischerweise nicht nur auf höheren Umweltpräferenzen der Käuferschaft des Landes, sondern in aller Regel auch auf speziellen Fördermechanismen der Politik, die dem verbreiteten Marktversagen bei Umweltinnovationen entgegenwirken; die Unterstützungsfunktion der Politik kann gelegentlich auch von Organisationen wie Greenpeace oder auch von Medien wahrgenommen werden. Zum Zweiten bezieht sich ein Lead-Markt für Umweltinnovationen auf potentiell weltweit verbreitete Problemlagen (global environmental needs), ist also schon vom Produktcharakter her auf eine potentiell globale Nachfrage angelegt.

Auch hier erweist sich der (hoch entwickelte) Nationalstaat als wesentlich: Die globale Ökonomie und ihre multinationalen Unternehmen benötigen auch weiterhin Länder, in denen der risikoreiche Start einer innovativen umweltfreundlichen Technologie die nötige politische Unterstützung und innovationsfreudige Käufer findet. Lead-Märkte entwickelter Länder erfüllen für die ökologische Modernisierung der Weltmärkte die Funktion, die Entwicklungskosten von Umweltinnovationen und die Kosten der Überwindung ihrer Kinderkrankheiten aufzubringen, bis die Stufe der internationalen Wettbewerbsfähigkeit erreicht ist. So haben die Behörden in Dänemark und Deutschland vorteilhafte Marktbedingungen geschaffen und die Stromverbraucherinnen und -verbraucher den höheren Preis aufgebracht, den die Windenergie als Starthilfe für den Weltmarkt benötigte.

VIII. Umweltpolitische Innovationen wie auch Rückschritte entstehen primär auf der nationalen Ebene

In einer Expertenbefragung für 20 unterschiedliche Länder der Welt wurde nach den wichtigsten Problemsektoren des Umweltschutzes gefragt. Als Antwort ergab sich: 1. der Energiesektor, 2. der Verkehrssektor, 3. die Landwirtschaft und 4. der Bausektor. Es sind dies Wirtschaftsbereiche, die nicht gerade ein hoher internationaler Wettbewerbsdruck auszeichnet (zumindest nicht zum Zeitpunkt der Befragung).

Die Land- und auch die Bauwirtschaft weisen eine besonders intensiv regulierte Nachfrage auf. Immer wieder sind es auch nationale Regierungen, die im Interesse heimischer Industrien internationale Umweltschutzregelungen behindern. Im Übrigen haben Staaten wie die USA, Japan, Großbritannien oder neuerdings auch Dänemark gezeigt, wie weit der Spielraum eines entwickelten Landes für Pionierrollen ebenso wie für Rückschritte sein kann.

IX. Der Nationalstaat wird der "local hero" bleiben

Es gibt kein funktionales Äquivalent für nationale Regierungen, was ihre Sichtbarkeit für den Bürger, ihre Legitimation, ihre Fachkompetenz oder ihre materiellen Ressourcen angeht. Der Nationalstaat steht im Vergleich der politischen Handlungsebenen (global bis lokal) unter dem höchsten Legitimationsdruck der Medien. Der Nationalstaat ist das komplexeste Beziehungsgeflecht innerhalb der internationalen Ordnung. Es sind in aller Regel nationale Regierungen, die - im Kollektiv - die internationale Politik formulieren und - individuell - umsetzen. Dass sie dabei von wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Akteuren beeinflusst werden, ist kein Spezifikum der globalen Ebene.

An wen richten wir unsere Beschwerden über spektakuläre Umweltschäden oder Probleme wie BSE, wenn nicht an diesen Akteur? Regierungen haben andererseits keine Ausstiegsmöglichkeit (exit option). Sie benötigen eine materielle und ebenso eine politische Basis. Deshalb reagieren sie nicht nur auf ökonomischen Druck. Die Legitimationsbasis, die sie benötigen, erfordert eine breitere Orientierung. Das schließt zumindest die politisierbaren Umweltthemen ein. Hier zumindest werden Kompromisse zwischen Ökonomie und Ökologie gesucht. Die Antwort der Industrieländer ist typischerweise technologischer Natur. Soweit Technologie Lösungen für Umweltprobleme bietet (oft sind weitergehende strukturelle Lösungen unumgänglich), ist der Handlungsspielraum entwickelter Länder oft größer als gemeinhin vermutet. Diese doppelte Einschränkung - technische Optionen und Entwicklungsstand des Landes - kann allerdings nicht übersehen werden.

X. Globale Steuerung im Umweltbereich erfordert die Kompetenz nationaler Regierungen

Die anhaltende Bedeutung des Nationalstaats ergibt sich unter radikal veränderten Bedingungen. Gerade im Wechselspiel mit der internationalen Ebene gewinnt er neue Handlungskompetenz. Die hier betonte ("horizontale") Sicht der Rolle nationaler Regierungen ist also keine Alternative zur ("vertikalen") Sicht auf die internationalen Institutionen. Das internationale System von der UNO bis zur OECD bietet die notwendige Politikarena für nationalstaatliches Pionierverhalten und ist für den Wissenstransfer globaler Diffusionsprozesse wesentlich. Es ist darüber hinaus unerlässlich als Faktor der internationalen Politikkoordination. Es scheint, dass die Dynamik der globalen Umweltpolitikentwicklung ihre stärksten Motoren in den Vorreiterländern hat.

Auf dem UN-Gipfel in Johannesburg ist die globale Bedeutung von Vorreiterländern besonders deutlich geworden, als die (stark von Deutschland beeinflusste) EU bei dem Streitpunkt der erneuerbaren Energien eine Allianz mit (inzwischen etwa 80) Ländern einleitete, die über das konsensual festgelegte Minimalziel hinausgehen wollen. Genau genommen war das die Geburtsstunde eines zweiten, zusätzlichen Ansatzes der globalen Umweltpolitik, der - über den internationalen Minimalkonsens hinaus - auf politischen wie technologischen Wettbewerbsdruck setzt. Aber auch dieser Ansatz setzt für eine gesteigerte Wirkung in der Sache die internationalen Institutionen - als Arena, Transferagent und Koordinator - voraus.

Schlussfolgerungen

Dieser Beitrag sollte nicht als optimistische Deutung der Globalisierung missverstanden werden. Im Umweltschutz sind zwar Teilerfolge einer wesentlich technologiebasierten Politik zu verzeichnen, aber das Gesamtbild ist eher beunruhigend, insbesondere dort, wo grundlegende Strukturveränderungen erforderlich sind. Die weltweite Wirtschaftsentwicklung erhöht, wie erwähnt, gleichermaßen die Umweltbelastung (beispielsweise im Transportsektor) wie die Fähigkeit, mit solchen Belastungen umzugehen. Den Wettlauf zwischen beiden Tendenzen kann die Umweltpolitik sehr wohl verlieren. Die Frage ist nur, ob dabei die Globalisierung unser Hauptproblem ist.

Insgesamt hat weder die wachsende Bedeutung internationaler Märkte noch die Globalisierung der Politik die Bedeutung des Nationalstaates untergraben. Deshalb ist David Vogel bei der Feststellung zuzustimmen: "(T)he economic dimensions of globalisation have had little, if any, impact on lowering national regulatory standards, while the social and political dimensions of globalisation have, on balance, contributed to the strengthening of national regulatory standards." Staaten als kollektive Akteure (states in concert) haben ihren regulativen Einfluss erweitert und koordiniert. Und nur Nationalstaaten verfügen bisher über die Sachkompetenz, die Ressourcen, die legitimen Zwangsbefugnisse und die kritische Öffentlichkeit, ohne die eine erfolgreiche Umweltpolitik nicht möglich ist.

An diesem Punkt ist zweierlei zu betonen: In diesem Beitrag ging es um Potentiale und Kapazitäten, und zwar um solche, die in aller Regel nur in den hoch entwickelten Industrieländern anzutreffen sind. Die Situation der Staaten sich entwickelnder Länder wird man ganz anders sehen können. Ferner ging es um Handlungspotentiale einer technologiebasierten Umweltpolitik, die sich der Markt- und der Modernisierungslogik bedient.

Mit dieser Einschränkung können aus den skizzierten zehn Thesen zwei politisch-normative Schlussfolgerungen zur globalen Umweltpolitik gezogen werden. Erstens: Entwickelte Industrieländer verfügen über ein beachtliches Potential, umweltpolitische Veränderungen dadurch zu initiieren, dass sie durch die Übernahme von Pionierrollen Wettbewerbsdruck erzeugen. Dies kann wirksamer sein, als einzig darauf hinzuwirken, mitunter schwache und schwach implementierte internationale Abkommen weltweit in den Ländern umzusetzen. Zweitens: Dieses Potential der entwickelten Industrieländer kann auch als Verpflichtung betrachtet werden, durch umweltpolitische Pionierleistungen bzw. deren rasche Übernahme zur Entwicklung der globalen Umweltpolitik beizutragen. Zumindest für diese Länder ist das Monstrum der Globalisierung keine geeignete Legitimationsformel für umweltpolitische Inaktivität.

Internet-Empfehlungen

• Homepage der Forschungsstelle für Umweltpolitik: Externer Link: http://www.fu-berlin.de/ffu

• Global Competitiveness Report 2000: Externer Link: http://www.cid.harvard.edu/cidglobal/pdf