Sanktionen in den internationalen Beziehungen | Internationale Sicherheit | bpb.de

Mithilfe des Sanktionsbegriffs lassen sich idealtypisch drei Phänomene in den internationalen Beziehungen ins Auge fassen. Erstens bezeichnet der Begriff traditionell die Verleihung von Gesetzeskraft durch legitimierte politische Autoritäten. Zweitens werden darunter solche Zwangsmaßnahmen verstanden, mit denen auf Verstöße gegen Rechtsnormen reagiert wird, zu denen sich Regierungen in bi- oder multilateralen Abkommen oder als Mitglieder supranationaler Organisationen wie den Vereinten Nationen verpflichtet haben. Etymologisch geht dieses Verständnis auf die sanctio des römischen Staatsrechts zurück, die die Folgen von Gesetzesverstößen regelte und meist mit dem Verlust an immateriellen oder materiellen Gütern einherging. Drittens umfasst der Begriff willentlich vorgenommene oder unterlassene Handlungen, mit denen ein Sender einem Empfänger immaterielle oder materielle Nachteile zuzufügen versucht, ohne dabei physische Gewalt anzuwenden. Das kann zeitlich begrenzt oder dauerhaft durch selektive oder umfängliche Einfuhr- (Boykott) oder Ausfuhrbeschränkungen (Embargo) vormals gewährter Handels- und Finanztransaktionen sowie Transport- und Kommunikationsströme erfolgen. Zusätzlich können auch diplomatische Beziehungen schrittweise eingeschränkt oder vollständig abgebrochen sowie der zivilgesellschaftliche Austausch in unterschiedlichen Bereichen wie etwa grenzüberschreitenden Adoptionen unterbunden werden. In der Praxis überlagern sich die beiden letztgenannten idealtypischen Bedeutungen der Rechtserhaltung und der politischen Steuerung.

Werdegang

Der Einsatz von Sanktionen prägt die internationalen Beziehungen seit über 2000 Jahren. Im Sommer des Jahres 432 v. Chr. schlossen die Athener auf Initiative des Strategen Perikles die benachbarten Megarer von ihren Märkten und Häfen aus. In der Geschichtswissenschaft wird das als "Megarisches Psephisma" bekannte Dekret als eine gewichtige Ursache für den Ausbruch des Peloponnesischen Krieges diskutiert. Im Verlauf des Mittelalters entzog die Hanse, ein Zusammenschluss von Kaufleuten und später von Städten und Regionen, einzelnen Mitgliedern die vormals gewährten Handelsprivilegien bis hin zum vollständigen Ausschluss vom gemeinsamen Markt, der sogenannten Verhansung. Daneben griffen auch geistliche Führer regelmäßig auf Sanktionen in Form von Kontaktverboten zurück, um die eigene Identität gegenüber Andersgläubigen zu stärken. Und mit dem florentinischen Interdikt aus dem späten 15. Jahrhundert versuchte der Papst den kirchlichen Einfluss angesichts der revolutionären Predigten des Mönchs Girolamo Savonarola durchzusetzen und die weltliche Herrschaft durch die Familie der Medici wiederherzustellen. Sowohl die europäischen Königreiche als auch später die aufstrebenden Nationalstaaten setzten Sanktionen in Form von Belagerungen an Land und Blockaden zur See regelmäßig als Mittel der Kriegsführung ein. Seit ihrer Unabhängigkeit vom Vereinigten Königreich spielen Einfuhr- und Ausfuhrbeschränkungen ebenfalls eine zentrale Rolle in der Außen- und Sicherheitspolitik der USA.

Nach den verheerenden Erfahrungen des Ersten und Zweiten Weltkrieges wurde der Einsatz militärischer Gewalt als Mittel der Außenpolitik weltweit geächtet. Die gesunkene gesellschaftliche Toleranz gegenüber einem Verlust von Menschenleben durch kriegerische Auseinandersetzungen spiegelte sich völkerrechtlich im zwischenstaatlichen Gewaltverbot der UN-Charta wider. Dieser kulturelle Wandel beförderte den kontaktlosen Einsatz von Sanktionen, der militärische Gewalt nicht mehr wie in den Jahrhunderten zuvor begleitete und ergänzte, sondern zunehmend ersetzte. Dass Sanktionen gleichwohl auch gravierende humanitäre Folgen zeitigen können, zeigte sich in den 1990er Jahren besonders drastisch im Irak, als der maßgeblich durch Sanktionen ausgelöste Mangel an Grundnahrungsmitteln und medizinischer Versorgung die Kindersterblichkeit sprunghaft ansteigen ließ. Seitdem wurden Sanktionen eher gezielt in Form von Finanz- und Reisebeschränkungen gegen einzelne Personen, Organisationen und Einrichtungen verhängt.

Innovativ ist der selektive Einsatz solcher von manchen euphorisch als "intelligent" bezeichneten Sanktionen keineswegs. Bereits in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde das Sanktionsinstrumentarium durch den massiven Ausbau staatlicher Bürokratie in den Vereinigten Staaten und Europa um das Führen "schwarzer Listen" und deren nahezu lückenloser Überwachung weiterentwickelt. Gleichwohl entfalten gezielte Finanzsanktionen in Form einer Einfrierung von Vermögen gelisteter natürlicher sowie juristischer Personen oder des Verbots, diesem Personenkreis finanzielle Vermögenswerte oder wirtschaftliche Ressourcen bereitzustellen, heute eine weitaus durchschlagendere Wirkung. Gegenwärtig mangelt es im internationalen Finanzsystem an sicheren Alternativwährungen zum US-Dollar, mit denen sich Zahlungen komfortabel abwickeln, Investitionen sicher tätigen und Guthaben ohne Wertverlust langfristig ansparen lassen. Im Gegensatz zu klassischen Handelssanktionen wie Import- und Exportbeschränkungen von Gütern und Dienstleistungen können Finanzsanktionen daher kaum unterlaufen werden. Deren Umsetzung erfordert zudem nur eine schlanke staatliche Bürokratie, da sich weltweit tätige Unternehmen in Form personalintensiver und computergestützter Compliance-Programme umfassend selbst überwachen. Dies geschieht nicht freiwillig, sondern aus vorauseilendem Gehorsam und der permanenten Sorge vor empfindlichen Strafen, die auch bei selbst angezeigten Verstößen drohen. Dazu zählen neben hohen Geldbußen und langjährigem Freiheitsentzug auch die existenzbedrohenden Folgen einer Listung, etwa wegen einer Umgehung von Sanktionen. Mit den ab Frühjahr 2014 von den Vereinigten Staaten und der EU gegen Russland verhängten Sanktionen, die unter anderem den Transfer von Hochtechnologie zur Erschließung neuer Erdölquellen sowie den langfristigen Zugang zu westlichem Kapital unterbinden, vollzieht sich gegenwärtig ein neuerlicher Wandel zurück zu einem umfassenden Einsatz von Sanktionen.

Wirkung

Jeder Einsatz von Sanktionen entfaltet ein breites Spektrum an direkten und indirekten Wirkungen auf das politische, wirtschaftliche sowie sozial-psychologische Verhältnis zwischen Sender, Empfänger und relevanten Dritten. Dabei versucht der Sender, den erzeugten Schaden für einen Empfänger zu maximieren und die unweigerlich entstehenden eigenen Verluste zu minimieren. Gleichwohl lassen sich die Wirkungen nicht präzise dosieren. Neben beabsichtigten Wirkungen treten oftmals ungewollte Nebenwirkungen auf. Auch mit den wegen ihrer angeblich chirurgischen Präzision gerühmten Finanzsanktionen lässt sich dieser für außenpolitische Entscheidungsträger äußerst missliche Umstand nicht vermeiden. Denn Finanzsanktionen sind immer auch ein Warnsignal an Investoren, die sich leicht verunsichern lassen und so indirekt das allgemeine Geschäftsklima in der Realwirtschaft nachhaltig eintrüben können. Unter verteuerten Krediten und Kapitalflucht ins Ausland leiden dann vor allem die weltoffenen und am wirtschaftlichen Austausch interessierten Bevölkerungsteile. Die politischen Eliten hingegen können von Sanktionen profitieren, wenn sie die unvermeidlich auftretenden Schwarzmarktaktivitäten kontrollieren.

Die mitunter komplexen und von den Behörden weit auslegbaren Sanktionsbestimmungen erfordern zudem eine genaue Kenntnis der jeweiligen Geschäftspartner sowie darüber, in wessen Besitz und unter wessen indirekter oder direkter Kontrolle sich diese befinden. Für Unternehmen erscheint es dann trotz aussichtsreicher Gewinne oftmals wirtschaftlicher, sich aus intransparenten Märkten zurückzuziehen, um nicht mit den Falschen in Kontakt zu kommen und einen kostspieligen Sanktionsverstoß zu riskieren. So weigerten sich beispielsweise internationale Banken Ende 2012, Lieferungen medizinischer Güter an Iran zu finanzieren. Daraufhin kam es zu Engpässen bei der Einfuhr lebensrettender Medikamente und diagnostischer Geräte. Zusätzlich trafen Sanktionen auch die Mitarbeiter humanitärer Organisationen vor Ort, denen Banken ihre Konten aus Angst vor möglichen Verletzungen des unübersichtlichen Sanktionsgeflechts vorsorglich sperrten. Gleichzeitig verschlechterte sich durch beschränkte Benzinexporte die Qualität von Treibstoff für Kraftfahrzeuge, woraufhin die Luftverschmutzung im Großraum von Teheran lebensbedrohliche Ausmaße annahm. Entstehen Engpässe bei medizinischen Produkten, kann die Wirkung eines selektiven Einsatzes den fatalen Folgen von umfassenden Sanktionen ziemlich nahe kommen. Mit den von US-Präsident Donald Trump wiedereingesetzten Finanzsanktionen droht sich diese Entwicklung ab November 2018 zu wiederholen.

Als gänzlich ungewollte Wirkung untergraben Sanktionen langfristig ihr eigenes Machtfundament. So ergibt sich die wirtschaftliche Wirkung von Sanktionen aus der Abhängigkeit eines Empfängers von den Gütern, Dienstleistungen und Technologien eines Senders. Je größer diese ausfällt, desto höher ist das Einflusspotenzial. Der Einsatz von Sanktionen bestärkt Empfänger jedoch darin, bestehende Verwundbarkeiten durch den Aufbau von Eigenkapazitäten zu kompensieren, wie derzeit etwa im Finanz- und Energiebereich durch die von Russland und China vorangetriebene Einrichtung eigener Zahlungssysteme sowie die Entwicklung eigener Technologien zur Rohstoffveredelung und -erschließung.

Schließlich erscheinen die methodischen Hürden für einen validen Wirkungsnachweis aufgrund der notorisch schlechten Datenlage nahezu unüberwindbar. Da in den internationalen Beziehungen keine Laborbedingungen herrschen, lassen sich die auf der Mikro-, Meso- und Makroebene auftretenden direkten und indirekten Wirkungen von Sanktionen auch nicht mit einer randomisierten, sowohl durch Kontrollgruppe als auch durch die Gabe eines Placebos kontrollierten Versuchsanordnung kausal nachweisen. Dafür müssten neben den zeitgleich stattfindenden Eingriffen des Senders wie etwa der Androhung militärischer Gewalt oder verdeckter Sabotage- und anderer Kommandooperationen auch makroökonomische Entwicklungen isoliert werden. Viele Wirkungen lassen sich in der politischen Auseinandersetzung zwar ohne Weiteres behaupten, aber nicht wissenschaftlich sauber nachweisen.

Wirksamkeit

Für außenpolitische Entscheidungsträger sind Sanktionen mittlerweile zu einem unverzichtbaren Instrument avanciert, mit dem sich über diplomatische Protestnoten hinaus und unterhalb der Schwelle militärischer Gewalt unterschiedliche Ziele verfolgen lassen. Dessen Wirksamkeit bemisst sich daran, zu welchem Grad die öffentlich deklarierten oder hinter verschlossenen Türen formulierten Ziele durch die hervorgerufenen direkten und indirekten Wirkungen tatsächlich erreicht werden konnten. Soll das Verhalten des Empfängers beeinflusst werden, ist dafür nicht die Höhe der auferlegten Kosten ausschlaggebend, sondern deren subjektive Wahrnehmung durch den Empfänger. Denn Kosten-Nutzen-Kalküle von Empfängern werden von zwei zentralen Kontextfaktoren bestimmt: von den Motiven, die dem inkriminierten Verhalten unterliegen, und von der sozialen Beziehung zum Sender. Mit Blick auf die Motive macht es einen großen Unterschied, welche Forderungen an einen Empfänger gerichtet werden und welche politischen Kosten mit einem möglichen Einlenken einhergehen. Sind etwa Kernbereiche staatlicher Souveränität oder der Nationalstolz betroffen, hat sich eine ausgeprägte Leidensfähigkeit des Empfängers wiederholt als weitaus stärker als jeder durch Sanktionen zugefügte Schmerz erwiesen.

In Bezug auf die soziale Beziehung zwischen Sender und Empfänger ist von entscheidender Bedeutung, ob es sich um Verbündete, Rivalen oder Gegner handelt. Unter Verbündeten, die strategische Ziele teilen, kann der Einsatz von Sanktionen eine Zusammenarbeit bei den dafür eingesetzten Mitteln begünstigen. Dieser Fall ereignete sich Anfang 2012, als massive US-Finanzsanktionen viele europäische Unternehmen zu einem Rückzug vom iranischen Markt gezwungen hatten und dadurch für Entscheidungsträger in Berlin, London und Paris die wirtschaftlichen Kosten eigener restriktiver Maßnahmen geringer ausfielen. Auch unter rivalisierenden Handelspartnern liefert der Einsatz von Sanktionen manchmal den nötigen Druck, um Marktbarrieren für eigene Unternehmen abzubauen oder wie im gegenwärtigen Fall der US-Schutzzölle auf Stahl und Elektronikartikel unliebsame ausländische Konkurrenz abzuwehren. Ganz anders verhält es sich beim Einsatz von Sanktionen gegen feindlich gesonnene Gegner. Grundsätzlich gilt hierbei: Je bescheidener eine Forderung nach Verhaltensänderung formuliert wird, desto höher fällt die Wirksamkeit von Sanktionen aller Wahrscheinlichkeit nach aus. Ebenfalls lassen sich recht wirksam die Kosten für ein inkriminiertes Verhalten in die Höhe treiben, indem gegnerische Unternehmen oder ganze Wirtschaftszweige durch öffentlichkeitswirksame Listungen im internationalen Wirtschaftsverkehr stigmatisiert werden. Ferner lassen sich mit Sanktionen einigermaßen wirksam einfache Botschaften nach innen an die eigene Wählerschaft und nach außen an den jeweiligen Empfänger sowie relevante Dritte übermitteln. Diese Botschaften werden jedoch auf Empfängerseite meist als bösartiger und offensiver interpretiert als ursprünglich intendiert.

In der Regel dienen Sanktionen weitaus anspruchsvolleren Zielsetzungen, die darauf ausgerichtet sind, das Verhalten eines Gegners nicht nur kostspieliger zu machen, sondern in eine gewünschte Richtung zu lenken. Ein solches ambitioniertes Vorhaben lässt sich meist nur wirksam verfolgen, solange es darum geht, unerwünschtes Verhalten durch den Entzug der dafür notwendigen wirtschaftlichen Ressourcen zu erschweren. Dafür eignen sich strikte Exportkontrollen und -verbote, die einerseits verhindern, dass Hochtechnologie für eine zivile und militärische Anwendung in die falschen Hände gerät und andererseits erhebliche Anstrengungen für deren illegale Beschaffung auf Schwarzmärkten unternommen werden müssen. Soll der Einsatz von Sanktionen darüber hinaus ein unerwünschtes Verhalten verhindern und mögliche Nachahmer abschrecken, führt das schnell zu einem rapiden Abfall auf der Wirksamkeitsskala. So lassen sich die allermeisten Empfänger gezielter US-amerikanischer und europäischer Individualsanktionen wie Einreiseverbote oder Kontosperren nur nachhaltig beeindrucken, wenn sie regelmäßig ins westliche Ausland reisen oder ihr Vermögen auf Konten ausländischer Finanzinstitute deponiert haben.

Kontrafaktisch wird häufig argumentiert, dass Sanktionen unerwünschtes Verhalten verhindert oder potenzielle Nachahmer wirksam abgeschreckt haben. Empirisch beweisen lässt sich eine solche Behauptung jedoch kaum. Dafür müssten die erzeugten direkten und indirekten Wirkungen nicht nur isoliert, sondern mit einer möglicherweise erfolgten Änderung des inkriminierten Verhaltens in Verbindung stehen. Eine Inhaltsanalyse von Verlautbarungen in Medien und Pressekonferenzen reicht dafür leider nicht aus. Stattdessen müssten die politisch Verantwortlichen psychologisch befragt werden und dort wahrheitsgetreu antworten, ihr Verhalten einzig und allein durch die Wirkungen der Sanktionen in die vom Sender gewünschte Richtung verändert zu haben.

Das untere Ende der Wirksamkeitsskala wird immer dann erreicht, wenn mit Sanktionen eine gewünschte Verhaltensänderung direkt befördert werden soll. Die Erfahrungen mit dem Einsatz von Sanktionen auf allen Ebenen sozialer Aggregation – von der Kindererziehung über den Umgang mit Straftätern bis hin zur internationalen Politik – nähren beträchtliche Zweifel daran, dass sich mit Zwang allein eine gewünschte Verhaltensänderung nachhaltig und dauerhaft befördern lässt. Vielmehr zeigten kriminologische Studien, dass sich unerwünschtes Verhalten viel wirksamer durch Anreize und argumentative Überzeugung verändern lässt. Außerdem wiesen sozialpsychologische Gruppenexperimente nach, dass Sanktionen die Kooperationsbereitschaft ihrer Empfänger tendenziell herabsetzen und dadurch gewünschtes Verhalten eher erschweren als befördern.

Stattdessen provozieren Sanktionen häufig Verhaltensänderungen in die entgegengesetzte Richtung und erzeugen eine Wagenburgmentalität aufseiten des Empfängers. Diese spielt wiederum den politisch Verantwortlichen in die Hände, denen sich Sanktionen als willkommener Sündenbock anbieten, um vom eigenen wirtschaftlichen Missmanagement abzulenken. Anstatt Massenproteste auszulösen, die vielleicht zu einem Regimewechsel führen könnten, stärken Sanktionen eher die Solidarität der Bevölkerung mit den jeweiligen Eliten. Vieles spricht beispielsweise dafür, dass auch deutlich verschärfte Sanktionen, wie gegenwärtig vom US-Kongress diskutiert, den Kreml nicht dazu bewegen können, die völkerrechtswidrige Annexion der Krim und der Stadt Sewastopol rückgängig zu machen und von Einmischungen in die anstehenden Zwischenwahlen abzusehen. Gleiches gilt für die von der Trump-Administration erneuerte Forderung an die iranische Führung, ihr Atomprogramm dauerhaft sowie nachvollziehbar zu beschränken und langfristig in weiten Teilen aufzugeben. Als weitaus wirksamer erweist sich der taktische Einsatz von Sanktionen im Rahmen einer auf positive Anreize setzenden Strategie durch zeitlich begrenzte Aussetzung oder dauerhafte Aufhebung. Das hat die Umsetzung des Atomabkommens mit Iran gezeigt, unter dem bis Mitte 2018 ein Großteil der internationalen Sanktionen im Gegenzug für eine streng überwachte Begrenzung der Urananreicherung und Plutoniumproduktion gelockert wurde.

Als außenpolitische Allzweckwaffe erschöpfen sich die möglichen Zielsetzungen von Sanktionen nicht allein darin, auf das Verhalten eines Empfängers einzuwirken. In der Tat bleiben die gewünschten Verhaltensänderungen häufig aus. Das zeugt zwar von der Ohnmacht des Senders, mit Sanktionen einen Empfänger in gewünschter Weise beeinflussen zu können, nicht aber von deren genereller Unwirksamkeit. Selbst wenn darüber hinaus noch eine Reihe unerwünschter Nebenwirkungen auftreten, muss es sich in einem solchen Fall nicht zwangsläufig um schädliche Symbolpolitik handeln. Eine solche Sicht vernachlässigt all die im wissenschaftlichen und öffentlichen Diskurs ebenfalls wenig Beachtung findenden Zwecke von Sanktionen, die allein auf die Befindlichkeiten des Senders gerichtet sind.

So lässt sich bereits durch eine angekündigte Verhängung von Sanktionen öffentlichkeitswirksam der Eindruck erwecken, geschlossen und einig einer Bedrohung gegenüberzustehen. Dies zeigt sich regelmäßig in den Ankündigungen von Sanktionsbeschlüssen der EU oder der Vereinten Nationen, die in mehr oder weniger stark verwässerter Form oftmals nur den kleinsten gemeinsamen Nenner widerstreitender Interessen markieren. Weiterhin ist der Einsatz von Sanktionen immer dann äußerst wirksam, wenn es darum geht, unattraktivere Alternativen zu vermeiden. Dazu zählt im Zeitalter digitaler Medien vor allem angesichts schwerwiegender Normbrüche und menschlichen Leids als untätig zu erscheinen und sich der Komplizenschaft mit den Tätern und einem Verrat an den Opfern schuldig zu machen.

Besonders im Verlauf überraschend auftretender internationaler Krisen wie dem russischen Eingriff auf der Krim 2014 steigt der Handlungsdruck auf außenpolitische Entscheidungsträger in westlichen Demokratien kurzfristig enorm. Da die Entscheidungsträger militärische Mittel zur Bearbeitung von Konflikten zugleich ausschließen, befinden sie sich in einem Zustand selbst auferlegter Einflusslosigkeit. Als Ventil zum Druckabbau steht in dieser Situation die Verhängung von Sanktionen bereit. Durch die Erzeugung hoher wirtschaftlicher Kosten kann ein regelwidriges Verhalten vielleicht nicht verändert, dafür aber fortlaufend bestraft werden. Die selbst dafür in Kauf genommenen eigenen Kosten signalisieren zudem eine deutliche Distanzierung und dienen als Preisschild für die eigenen Werte.

Einem konkreten Zweck vorausgehend, können Sanktionen der mentalen Entlastung außenpolitischer Entscheidungsträger dienen. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, warum die Ziele von Sanktionen oft erst nachträglich definiert werden und auch dann ebenso vage bleiben wie die Bedingungen für ihre Aufhebung. Weiterhin erklärt sich auch die moralisch aufgeladene Sprache, die deren Einsatz häufig begleitet. Im Eifer des Gefechts kann der Adressat nicht nur rhetorisch, sondern auch per Verordnung oder Gesetzgebung dermaßen verdammt werden, dass bis zur Rücknahme auch schon einmal Jahrzehnte vergehen können, wie im Fall der vom US-Kongress kodifizierten unilateralen Sanktionen gegen die Sowjetunion.

Wissensstand

Die große Nachfrage außenpolitischer Entscheidungsträger nach praxisrelevantem Orientierungs- und Handlungswissen hat die wissenschaftliche Forschungsagenda nachhaltig geprägt. Im Mittelpunkt dieses nachfragegetriebenen Erkenntnisinteresses stand dabei die Frage, wie wirksam sich das Verhalten von Empfängern in eine gewünschte Richtung beeinflussen lässt. In der wissenschaftlichen und politischen Debatte kursieren dazu zahlreiche wohlfeile Empfehlungen, die selektive Beobachtungen prominenter Einzelfälle generalisieren und als universell gültiges Wissen präsentieren. Auf dieser an empirischer Evidenz armen Wissensgrundlage basiert gegenwärtig eine Vielzahl vermeintlicher Patentrezepte für den erfolgreichen Einsatz von Sanktionen, die leichtfertig auf den jeweils aktuellen Fall anzuwenden seien. Diese reichen von ethisch fragwürdig ("Leid der Zivilbevölkerung erhöhen!") über – insbesondere für die EU – nicht praktikabel ("Sanktionen müssen schnell erfolgen!") bis hin zu trivial ("Demokratien sind empfänglicher für wirtschaftlichen Druck als Autokratien"). Neuere Forschung konzentriert sich angesichts dieser unbefriedigenden Ergebnisse eher darauf, die Pfade nachzuzeichnen, auf denen unterschiedliche Formen von Sanktionen ihre Wirkungen entfalten.

Auf deklaratorischer Ebene dient der Einsatz von Sanktionen meist hehren Zielen wie der Bekämpfung von internationalem Terrorismus, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägersysteme, Menschenrechtsverletzungen und transnational organisierter Kriminalität. Bei der Um- und Durchsetzung zeigt sich jedoch ein ums andere Mal, dass konkrete Wegmarken, die zu diesen Zielen hinführen und an denen sich die informierte Öffentlichkeit orientieren kann, erst noch näher definiert werden müssen. Damit geht zwar eine gewisse Flexibilität für außenpolitische Entscheidungsträger einher, die konkreten Ziele jederzeit an auftretende Entwicklungen anpassen zu können. Anstelle von Friedenssicherung oder Konfliktprävention kann so bereits die Gesprächsbereitschaft der Gegenseite als Erfolg erklärt werden. Doch langfristig lässt die schwammige Definition von Zielen die gesellschaftliche Unterstützung für Sanktionen erodieren. Damit droht die Unterstützung für kostspielige Sanktionen in den demokratisch verfassten Gesellschaften Europas und Nordamerikas in dem Maße zu versiegen, wie schnell sich die damit unweigerlich einhergehenden Wohlstandsverluste bei der Wahlbevölkerung bemerkbar machen.

Die außenpolitische Praxis täte daher gut daran, die begrenzte Steuerungsfähigkeit auch in Hinblick auf den Einsatz von Sanktionen offen zu thematisieren und bei der Formulierung der verfolgten Ziele stärker zu berücksichtigen. Darüber hinaus bedarf es mehr Ressourcen, um die Datenbasis um die einschlägigen Motive potenzieller Empfänger zu erweitern und diese Wissensbestände in den Prozess der Ausgestaltung von Sanktionen stärker miteinzubeziehen. Politikrelevante Handlungsempfehlungen sollten immer auch darauf ausgerichtet sein, außenpolitischen Entscheidungsträgern dabei zu helfen, in Krisensituationen einen kühlen Kopf zu bewahren und bescheidenere Ziele zu formulieren. Wenn eine solche Milderung des in Krisen stark ansteigenden Handlungsdrucks letztlich zur Vermeidung von zusätzlichem Leid führt, ist damit schon viel gewonnen. Andernfalls wird ein als erfolglos wahrgenommener Einsatz von Sanktionen letztlich als Rechtfertigung für den Einsatz militärischer Gewalt herangezogen.

Das Manuskript entstand im Rahmen eines von der Fritz Thyssen Stiftung finanzierten Forschungsaufenthaltes am Weatherhead Center for International Affairs, Harvard University.