Ende der Gewissheiten | Internationale Sicherheit | bpb.de

Seit der Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten häufen sich die Warnungen vor einem bevorstehenden Zerfall der Weltordnung. So schrieb der Analyst Robert Kagan kurz nach Trumps Amtsantritt, "der Kollaps der Weltordnung, mit allem, was dazu gehört, könnte nicht so weit entfernt sein". Jüngst ergänzte er in noch deutlicheren Worten: "Die demokratische Allianz, die das Fundament der liberalen Weltordnung unter US-amerikanischer Führung bildete, löst sich auf. Irgendwann, und wahrscheinlich früher, als wir es erwarten, wird sich auch der globale Frieden auflösen, den diese Allianz und diese Ordnung untermauerten." Nach den turbulenten Wochen des Frühsommers 2018 sprach auch Bundeskanzlerin Merkel davon, "dass der bewährte oder uns gewohnte Ordnungsrahmen im Augenblick stark unter Druck steht".

Trump ist jedoch nicht die Ursache, sondern zunächst einmal ein Ausdruck einer tiefer liegenden Krise – und gleichzeitig ihr Brandbeschleuniger. Denn er verkörpert einen geradezu plakativen Gegenentwurf zu jenem überparteilichen Konsens, der die US-Außenpolitik und die von ihr wesentlich gestaltete Ordnung seit 1945 prägte. Anders als häufig behauptet, ist Trumps außenpolitisches Weltbild nämlich keinesfalls erratisch, sondern verfügt über einige klare Überzeugungen. Dazu gehört eine grundlegende Skepsis gegenüber multilateralen Organisationen, wobei Trump immer wieder zum Ausdruck gebracht hat, dass die USA seiner Meinung nach von anderen Staaten, insbesondere von ihren Bündnispartnern, über den Tisch gezogen würden. Ähnlich konstant ist seine Ablehnung des Freihandels. Seit Jahrzehnten wettert Trump gegen angeblich unfaire Handelsabkommen. Und schließlich hat Trump seit langer Zeit eine große Sympathie für autoritäre Machthaber gezeigt. All das macht ihn zum Exponenten der immer weiter verbreiteten illiberalen, nationalistischen Kritik an der bestehenden Ordnung.

Kernelemente der liberalen Weltordnung

Zwar ist das, was häufig mit dem Schlagwort "liberale Weltordnung" beschrieben wird, ein komplexes Geflecht von Normen und Institutionen, das weder übersichtlich in einem Dokument niedergelegt wurde noch jemals widerspruchsfrei war. Aber schaut man auf ihren normativen Kern, lassen sich drei Grundprinzipien identifizieren, die aufgrund ihrer friedensfördernden Wirkung in der Politikwissenschaft auch als "Triangel des Friedens" bezeichnet werden: die liberale Demokratie als politisches Leitmodell, die wirtschaftliche Zusammenarbeit im Rahmen offener Volkswirtschaften sowie der institutionalisierte Multilateralismus im Rahmen einer regelbasierten Ordnung.

Die in der Mitte des 20. Jahrhunderts begründeten Institutionen wie die Vereinten Nationen, im wirtschaftlichen Bereich die durch das Bretton-Woods-Abkommen geschaffenen Institutionen und im Sicherheitsbereich die NATO, aber auch das Netz bilateraler Sicherheitsgarantien der USA bilden bis heute das Rückgrat dieser Ordnung, die in der Zeit des Ost-West-Konflikts noch im Wesentlichen auf die westliche Welt beschränkt war, nach dem Fall der Berliner Mauer und dem Zerfall der Sowjetunion aber in gewisser Weise "globalisiert" wurde. Nie zuvor bestimmten liberale Vorstellungen in so tief greifender Weise die Weltpolitik. In fast allen Teilen der Welt verabschiedeten Regionalorganisationen Verträge zum Schutz der Demokratie. Die UN-Friedensmissionen folgten einem liberalen Skript und dienten als Transmissionsriemen für liberale Ordnungspolitik. Nichtwestliche Großmächte wie China und Russland wurden verstärkt in die liberale Ordnung eingebunden, verknüpft mit der Hoffnung, sie würden zu "verantwortlichen Teilhabern" dieser Ordnung. Weitere Freihandelsrunden beschleunigten den Austausch von Gütern, Kapital und Dienstleistungen. Gleichzeitig wurde das Netz aus internationalen Organisationen immer engmaschiger, und ihre Befugnisse nahmen zu. Der europäische Integrationsprozess nahm in den 1990er Jahren neue Fahrt auf und führte sowohl zu einer Erweiterung als auch zu einer Vertiefung der EU. Und während diese zwar das mit Abstand weitreichendste Experiment supranationaler Zusammenarbeit blieb, folgten viele Regionalorganisationen dem europäischen Vorbild regionaler Integration. Auch die internationale Gerichtsbarkeit wurde weiterentwickelt, mit der Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs als vorläufigem Höhepunkt. Die globale Schutzverantwortung wurde proklamiert, verschiedenste Maßnahmen an die Einhaltung der Menschenrechte geknüpft. Staatliche Souveränität wurde immer restriktiver definiert. Die Weltordnung wurde immer liberaler.

Illiberale Gegenbewegung

Dieser Prozess scheint sich mittlerweile umgekehrt zu haben. Die gegenwärtige Phase lässt sich eher als "illiberaler Moment" beschreiben, in dem diese liberalen Grundprinzipien infrage gestellt werden – von außen durch den Aufstieg autoritärer Großmächte, die abweichende Ordnungsvorstellungen verfolgen und sich eben nicht so problemlos wie erhofft in die liberale Ordnung eingefügt haben; von innen durch die Herausbildung illiberaler politischer Kräfte in fast allen Ländern des Westens.

Die Überzeugung, es handele sich bei der liberalen Demokratie um das einzig legitime politische Ordnungsmodell, wird von verschiedenen Akteuren infrage gestellt. Auf der einen Seite hat sich ein alternatives illiberales Ordnungsmodell – der autokratische Staatskapitalismus – herausgebildet, das zumindest aufgrund seines wirtschaftlichen Erfolgs Anhänger findet und von seinen Vertretern immer offensiver und selbstbewusster als Alternative zur Kombination aus liberaler Demokratie und Marktwirtschaft präsentiert wird. Nachdem China lange Zeit darauf verwies, keinerlei Ambition zu hegen, das eigene Modell zu exportieren, pries Staatspräsident Xi Jinping den chinesischen Weg vor dem Nationalen Volkskongress 2017 als neues Modell für jene Länder, die ihre Entwicklung beschleunigen und gleichzeitig ihre Unabhängigkeit bewahren wollten. Zudem bemüht sich Peking bereits seit einigen Jahren, eine Art Parallelsystem zu den Institutionen der liberalen Ordnung aufzubauen.

Auf der anderen Seite zeigen Umfragen in vielen Ländern der Erde zunehmende Unzufriedenheit mit liberal-demokratischen Normen und Institutionen sowie wachsende Unterstützung für autoritäre Politikstile. Jene gemäßigten Kräfte der politischen Mitte, die die Nachkriegsordnung wesentlich prägten, haben fast allerorts an Einfluss verloren. Populistische Parteien sind heute in etwa einem Dutzend westlicher Demokratien an der Regierung beteiligt. Und selbst in den Ländern, in denen diese Parteien nur einen kleinen Teil der Stimmen auf sich vereinigen können, haben sie den politischen Diskurs zum Teil beachtlich verändert oder die gemäßigten Parteien zum Politikwechsel verleitet. Auch die globale Verbreitung liberaler Demokratie, noch vor einigen Jahren als eine Art natürlicher Prozess verstanden, ist längst zum Halt gekommen. 2017 war das zwölfte Jahr in Folge, in dem es mehr Länder auf der Welt gab, die einen Rückgang statt einer Verbesserung bei politischen Rechten und bürgerlichen Freiheiten verzeichneten.

Ähnlich steht es um die wirtschaftliche Integration durch die Förderung des freien Handels, dessen ungleich verteilte Gewinne und Verluste durchaus zum Aufstieg des Populismus beitrugen. Verhandlungen im Rahmen der Welthandelsorganisation sind seit vielen Jahren kaum vorangekommen, während regionale Handelsabkommen vermehrt heftige Proteste hervorrufen. Protektionistische Kräfte gewinnen in vielen Ländern an Einfluss – nicht zuletzt in den USA, die lange die maßgebliche Triebfeder hinter der Handelsliberalisierung waren. Erste Folgen des neuen ökonomischen Nationalismus und Protektionismus sind bereits abzusehen. Die Entscheidung von US-Präsident Trump, China, aber auch einige der engsten Bündnispartner mit Strafzöllen zu belegen, wird nach verbreiteter Auffassung nicht nur zu großen Wohlfahrtsverlusten führen, sondern birgt auch das Potenzial, eine Eskalationsspirale auszulösen, die geradewegs in einen echten Handelskrieg führen könnte.

Auch die multilaterale Zusammenarbeit wird von verschiedensten Akteuren infrage gestellt. Man kann argumentieren, dass die zunehmende Politisierung und Infragestellung internationaler Organisationen auch in ihrem Kompetenzzuwachs und ihren teils weitreichenden Eingriffsrechten begründet liegt. So zeigt sich heute in vielen Bereichen eine Gegenbewegung zum institutionalisierten Multilateralismus – nicht zuletzt in Europa. Im Unterschied zu den 1990er und frühen 2000er Jahren erscheint die europäische Integration heute kaum mehr als Einbahnstraße hin zu einer immer engeren Union. Das britische Referendum über den Austritt aus der EU hat klargestellt, dass die europäische Integration keinesfalls unumkehrbar ist. Die wichtigsten Organisationen im Bereich der Sicherheitspolitik befinden sich gleichsam unter Druck. Der UN-Sicherheitsrat hat sich in Bezug auf die schwersten Konflikte der vergangenen Jahre, allen voran Syrien, als nicht handlungsfähig erwiesen. Aber auch die Kerninstitution der westlichen Ordnung, die NATO, wird offen infrage gestellt, wenn Trump implizit damit droht, die USA könnten sich zurückziehen, oder in Interviews das Prinzip der kollektiven Verteidigung kritisiert.

Gefahr des Zerfalls

Eine Ordnung lebt davon, dass sie als stabil wahrgenommen wird. Sie kann dann auch ohne große Kosten aufrechterhalten werden. Anders verhält es sich, wenn ihre Grundfesten ins Wanken geraten und ihre Geltung tatsächlich infrage gestellt wird. Dann ist die Aufrechterhaltung der Ordnung viel aufwendiger. Viele Prozesse, die einmal ins Laufen gekommen sind, lassen sich nur noch schwer einfangen. Ein Sanktionswettlauf kann in einen Handelskrieg münden, der möglicherweise zu einer globalen Rezession führt und den Nationalismus weiter anheizt. Nationale Alleingänge in der EU provozieren Maßnahmen anderer Mitgliedsstaaten, an deren Ende die Idee der EU selbst Schaden nimmt und wesentliche Errungenschaften wie die Freizügigkeit infrage stehen. Gestreute Zweifel an der Bündnissolidarität unterminieren die Abschreckung der NATO und können andere dazu verleiten, sie zu testen. Dieses Albtraumszenario treibt heute zu Recht so manchen in Mittel- und Osteuropa um. Vieles, was lange undenkbar schien, ist wieder eine realistische Bedrohung.

Umso beunruhigender ist es, dass vielen Akteuren der Ernst der Lage in dieser Zeit institutioneller Unsicherheit nicht bewusst zu sein scheint. Das ist angesichts dessen, was auf dem Spiel steht, bestenfalls naiv, politisch aber unverantwortlich, weil jede weitere Infragestellung der Ordnungsprinzipien ihren Niedergang wahrscheinlicher macht. Angela Merkel hat in jüngster Zeit daher wiederholt gemahnt, "dass in der Zeit, in der wir jetzt leben, wir unsere Schritte gut überlegen, dass wir besonnen agieren, dass wir in der Sprache klar sind". Gewiss geht die größte Gefahr der Destabilisierung gegenwärtig vom US-Präsidenten aus. Aber selbst hierzulande sprechen nun einige davon, dass die "Zeit des geordneten Multilateralismus" zu Ende sei und folgern daraus, Deutschland müsse seine Interessen im Zweifel allein verfolgen und Tatsachen schaffen.

Für Deutschland wäre der mögliche Zerfall der liberalen Ordnung besonders dramatisch. Schließlich gibt es kaum andere Staaten auf der Welt, die sich ähnlich gut an diese Ordnung angepasst haben und von ihr profitieren – als Zivilmacht politisch und militärisch von einem weitgehend stabilen internationalen System und der engen Einbindung in das westliche Bündnis und die EU; als Handelsstaat wirtschaftlich von einer offenen Weltwirtschaft und dem europäischen Binnenmarkt. Sollte die NATO tatsächlich eines Tages zerbrechen, erschiene die heutige Debatte darüber, ob Deutschland zwei Prozent seines BIP für Verteidigung ausgeben soll, im Rückblick reichlich absurd. Sollte die EU scheitern, würden die Auseinandersetzungen über zusätzliche deutsche Beiträge für europäische Initiativen in einem ganz anderen Licht erscheinen. Die Kosten würden gänzlich andere Dimensionen einnehmen.

Was kann und muss Deutschland also tun, um die Kernprinzipien der liberalen Ordnung zu verteidigen oder zumindest ihre weitere Erosion zu verhindern? Welche Schlussfolgerungen sind aus der veränderten Lage zu ziehen, in der alle wesentlichen Gewissheiten der deutschen Außenpolitik erodieren? Bei diesen Fragen steht unsere Debatte erst am Anfang. Leider erscheint zunehmend fraglich, ob sie mit dem Geschehen mithalten kann.