Zur Reform des Bundesrates | Föderalismus | bpb.de

I. Der Bundesrat - unvergleichlich, aber nicht unvergleichbar

Im internationalen Vergleich ist die Konstruktion des Deutschen Bundesrates der abweichende Fall. Der Bundesrat ist nach der Verfassung keine echte Zweite Kammer, sondern eines der fünf obersten Bundesorgane. Gleichwohl ist er in einer Weise in die Gesetzgebung eingebunden, die an Gewicht die Einflussmöglichkeiten vieler Zweiter Kammern übertrifft. Immerhin hat er heute in ca. 60 Prozent der Fälle ein absolutes Vetorecht bei Gesetzesvorhaben des Bundes. Es gibt für den Bundesrat - im Unterschied zu der Bestellung der meisten Zweiten Kammern anderer Demokratien - auch keinen Wahltermin für die Rekrutierung seiner Mitglieder. Der Bundesrat ist ein "ewiges Organ", das sich mit jeder Landtagswahl und der darauf folgenden Regierungsneubildung teilerneuert. Der Rhythmus dieser Teilerneuerung ist in keiner Weise zwischen den Ländern oder mit den Bundestagswahlen koordiniert, wie dies bei Wahlen zur Ersten und zur Zweiten Kammer ansonsten regelmäßig der Fall ist.

Für eine Zweite Kammer völlig ungewöhnlich ist das imperative Mandat, das für die Mitglieder des Bundesrates gilt. Sie sind an die Beschlüsse der Landesregierungen gebunden. Die Regel für Parlamente in repräsentativen Demokratien ist dagegen nicht das imperative, sondern das freie Mandat. Der gewählte Volksvertreter oder die Abgeordnete einer Region, eines Standes, einer Kommune soll bei seinen bzw. ihren Entscheidungen in der Zweiten Kammer letztendlich nur seinem/ihrem Gewissen verpflichtet sein, auch wenn dies Fraktionsdisziplin in der einen oder anderen Form nicht ausschließt. Noch ungewöhnlicher ist aus vergleichender Perspektive der Zwang zur einheitlichen Stimmabgabe nach Artikel 51 (3) Grundgesetz, den das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 18. Dezember 2002 bestätigt hat. Dieser Zwang wäre ohne imperatives Mandat nicht durchzuhalten, dehnt dieses aber gleichzeitig auf die Repräsentation eines Landes insgesamt aus.

Unvergleichlich rigide ist auch die Mehrheitsregel im Bundesrat, nach der gemäß Art. 52 (3) Grundgesetz der Bundesrat seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen fasst, also mit absoluter Mehrheit. Enthaltungen wirken so automatisch wie Nein-Stimmen, denn sie tragen nicht zum Erreichen der absoluten Mehrheit bei. Die hohe Hürde des Abweichens von dem Erfordernis der relativen Mehrheit bei Entscheidungen in der Zweiten Kammer errichten politische Systeme in anderen Demokratien, wenn überhaupt, nur im Falle von Verfassungsänderungen oder wenn es um die institutionelle Identität der Zweiten Kammer, also quasi um ihr "institutionelles Selbstbestimmungsrecht", geht.

Trotz und zum Teil auch wegen einiger dieser zahlreichen Besonderheiten des Bundesrates hat dieser bei Debatten über die Reform Zweiter Kammern in einer Reihe von Demokratien durchaus Beachtung gefunden. In Kanada und in Spanien, in Großbritannien, in Österreich und in der Europäischen Union im Hinblick auf die zukünftige Ausgestaltung des Ausschusses der Regionen wurde die institutionelle Ausgestaltung des Bundesrates mit Interesse betrachtet, wenn auch schließlich als nationales Reformmodell bisher noch jedesmal wieder verworfen. Vor allem die Aufwertung regionaler Regierungen, die mit der Bundesratskonstruktion verbunden ist, dämpft den Reformeifer nationaler Regierungen in anderen Demokratien, auch wenn sie die geordneten Kooperationsbeziehungen zwischen Bund und Gliedstaaten, die der Bundesrat zu bieten scheint, schätzen und in ihm einen plausiblen Weg sehen, der Verschärfung des Parteienwettbewerbs in der Ersten Kammer durch die Einrichtung einer ebenfalls im parteipolitischen Wettbewerb gewählten Zweiten Kammer zu entgehen.

In Deutschland erwähnt die öffentliche Debatte inzwischen häufig mit fahrlässiger Leichtigkeit den Bundesrat in einem Atemzug mit Politikblockaden im Föderalismus. Was aus der Perspektive des Auslands, aber auch in der deutschen Tradition der vertikalen Gewaltenteilung als Vorteil gilt, dass nämlich die Vertreter der Gliedstaaten an der Bundesgesetzgebung und -verwaltung sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirken (Art. 50 Grundgesetz), erscheint so als Konstruktionsfehler der deutschen Nachkriegsdemokratie. Das Thema "Politikblockade" durch den Bundesrat hat in den siebziger Jahren erstmals eine Rolle gespielt und ist seit den neunziger Jahren wieder ein politisches Thema geworden. Die Effizienz der Bundesregierung wird heute mit den Partizipationsrechten der Länderregierungen in Konflikt gesehen, nicht zuletzt, weil seit den siebziger Jahren beobachtet werden kann, dass das Abstimmungsverhalten im Bundesrat Teil der Oppositionsstrategie geworden ist. Aus all dem ergibt sich der Wunsch, nach Wegen zur Reform des Bundesrates zu suchen.

II. Reform des Bundesrates - welches Vorbild?

Eine Reform des Bundesrates kann grundsätzlich drei Wege einschlagen: Sie kann innerhalb der heutigen Konstruktion des Bundesrates nach Optionen für Reformen suchen und dafür beispielsweise einzelne Elemente hinsichtlich Zweiter Kammern in anderen Demokratien in die Funktionsbestimmung oder die Arbeitsweise des Bundesrates übernehmen. Radikaler ist der Weg der Systemverschiebung, d.h. der Entschluss, den Bundesrat zu einer vollgültigen Zweiten Kammer fortzuentwickeln (Parlamentarisierung), deren Entscheidungskontext dann ausschließlich der Parteienwettbewerb ist, oder drittens, alternativ ihn zu einer parteipolitisch neutralen Interessenvertretung der Länder zu machen (Kantonalisierung).

1. Kantonalisierung

Auch in Zukunft werden die Regierungen der deutschen Länder aus dem Parteienwettbewerb hervorgehen, sodass es müßig scheint, von ihnen im Bundesrat parteipolitische Enthaltsamkeit zu fordern. Wo sollte auch realistischerweise die Grenzlinie zwischen Landesinteresse und parteipolitischem Interesse gezogen werden? Die Entpolitisierung der Auseinandersetzungen im Bundesrat könnte nur erreicht werden, würde man einem Vorschlag von Wilhelm Hennis folgen, den dieser anlässlich der bevorstehenden deutschen Einheit und der damit verbundenen Veränderungen im Bundesrat machte. Hennis schrieb: "Es liegt (...) nahe, die ständigen Schwankungen der Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat durch eine Art 'Kantonalisierung' der Verfassungspraxis der Bundesländer zu beseitigen. Koalitionen nach Bonner Muster oder Bonner Anti-Muster in den Ländern sind eine Absurdität (...) Wenn die Länder Länderinteressen und nicht Parteiinteressen im Bundesrat vertreten wollen, so müssen alle wesentlichen politischen Kräfte der Länder in ihren Regierungen vertreten sein - so wie es in den Schweizer Kantonen der Fall ist."

Das Rezept lautet also, Neutralisierung des Parteienwettbewerbs im Bundesrat durch erzwungene Allparteienkoalitionen in den Ländern. Hierfür gibt es auch außerhalb der Schweiz Vorbilder. In den österreichischen Bundesländern waren Allparteienkoalitionen lange Zeit die Regel. Außer in Wien und Vorarlberg gab es entsprechende Festlegungen in den Landesverfassungen. 1998 reformierten Salzburg und Tirol ihre Verfassung und nahmen so von dieser Verpflichtung abstand. Der politische Trend in Österreich weist eindeutig in Richtung einer parteipolitischen Öffnung der Landesregierungen. Die Kritik an dem Fehlen einer parlamentarischen Opposition in den Landesparlamenten wächst. Heute sind "Proporzregierungen" noch in fünf der neun Länder vorzufinden.

Sowohl in der Schweiz als auch in Österreich hat die Stilllegung des Parteienwettbewerbs auf der kantonalen bzw. der Bundesländer-Ebene keinen Effekt auf die Zweite Kammer. Dies liegt im Bestellungsmodus der Zweiten Kammern begründet. In Österreich wählen die nationalen Parlamente, in der Schweiz das Volk in den Kantonen seine Repräsentanten. Entscheidend für das Gesicht der Zweiten Kammer ist jeweils die parteipolitische Selektion ihrer Mitglieder, in der Schweiz deshalb, weil die Parteien bei der Volkswahl ihre Kandidaten zur Wahl stellen, und in Österreich deshalb, weil die Vertreter im österreichischen Bundesrat von den Länderparlamenten nach dem Stärkeverhältnis der dortigen Parteien bestimmt werden.

Für den Deutschen Bundesrat ist die von Hennis geforderte Kantonalisierung der Länderregierungen keine realistische Alternative. Sie ist international eher ein "Auslaufmodell", weil der Parteienwettbewerb sich überall auch wohlgemeinter anderer Interessenvermittlungsmodelle bemächtigt. Selbst in der Schweiz wären Politikblockaden aus parteipolitischen Gründen denkbar, blieben sie nicht in dem ganz anders ausgestalteten Regierungssystem des Landes für den Parteienwettbewerb funktionslos. Ist deshalb sozusagen die "Flucht nach vorne" die vielversprechendere Reformalternative für den Deutschen Bundesrat, also die vollständige Ausbildung des Parteienwettbewerbs?

2. Parlamentarisierung

Diese Überlegung hätte die logische Konsequenz, den Bundesrat an die Verfassungspraxis anderer Zweiter Kammern anzunähern. Es zeigt sich nämlich, dass heute - gleich welche Begründung einmal für die Einrichtung einer Zweiten Kammer galt - diese überall den Imperativen des Parteienwettbewerbs gehorchen.

Die klassische Begründung für Zweite Kammern ist das "sanior pars"- Argument, also der Gedanke, dass diese eine Art "Chambre de réflexion" sein sollten, in der "sine ira et studio" aufgrund von Gemeinwohlüberlegungen Korrekturen an den aus der Hitze des politischen Wettbewerbs entstandenen Entscheidungen der Ersten Kammer vorgenommen werden können. In vordemokratischen Zeiten wurde die Fähigkeit der Gemeinwohlsicherung sozial hervorgehobenen Persönlichkeiten zugeschrieben. Mit dem britischen Oberhaus hat sich bis heute eine solchermaßen geprägte Institution erhalten. Die Form der Bestellung, die sich mit der Idee der Gemeinwohlkorrektur von Parlamentsentscheidungen verbindet, ist diejenige der vererbten Mitgliedschaft in der Zweiten Kammer oder moderner: der Ernennung. Wenige ernannte bzw. Ex-officio-Mitglieder gibt es beispielsweise auch im belgischen, im irischen oder im italienischen Senat. In Großbritannien ist das Ernennungsprinzip inzwischen äußerst umstritten. Im Februar 2003 scheiterten mehrere Anläufe, die Ernennung oder Teilernennung des Oberhauses gesetzlich festzuschreiben. Die Befürworter einer Bestellung des Oberhauses im parteipolitischen Wettbewerb durch allgemeine Wahlen verhinderten dies.

Selbst in denjenigen europäischen Ländern, in denen der Parteienwettbewerb formal nur eine Nebenrolle für die Bestellung der Zweiten Kammer spielt, weil ständestaatliche (Irland) oder territoriale Repräsentationswünsche (Spanien, Frankreich) im Vordergrund stehen, dominiert er heute einfach deshalb, weil die Parteien die Kandidatenaufstellung für die Mitglieder der Zweiten Kammern kontrollieren und den Wahlkörper durchdringen. Aus dieser Perspektive ist die viel beklagte Parteipolitisierung des Bundesrates ein bemerkenswerter Ausnahmefall, denn es ist unbestritten, dass das Selektionskriterium Mitgliedschaft in einer Landesregierung für die Mitglieder des Bundesrates einen Hebel bietet für manchmal deutlich von der Parteilinie abweichende politische Positionierungen.

Die Möglichkeiten für Blockadepolitik im parteipolitischen Wettbewerb hängen von der Stärke der Zweiten Kammer und von ihrer parteipolitischen Zusammensetzung ab. Ein absolutes Veto gepaart mit unterschiedlichen Mehrheiten in beiden Kammern macht Politikblockaden wahrscheinlich. Einen Automatismus, insbesondere wenn dem Verfassungskonventionen wie in den Niederlanden entgegenstehen, gibt es aber nicht. Dass Politikblockaden auftreten könnten, war beispielsweise eine Sorge in Italien nach dem Zusammenbruch der traditionellen Koalitionspolitik der Ersten Republik 1993 und dem Ende der Vorherrschaft der Vierer- bzw. Fünferkoalitionen, die beide Kammern dominierten. Am wenigsten wirkt sich die parteipolitische Orientierung der Zweiten Kammer auf die Entscheidungsfindung aus, wenn die Erste Kammer diese überstimmen kann (wie in Spanien, Österreich, Frankreich oder Großbritannien).

Für eine Reform des Bundesrates, die diesen mehr zu einer Zweiten Kammer traditionellen Typs machen würde, bestünde das Dilemma, entweder das heutige Gewicht des Bundesrates zu erhalten und damit die parteipolitische Blockade sozusagen mit zusätzlicher Legitimation zu versehen, oder diesen dem Bundestag nachzuordnen, was in der Praxis den Verzicht auf den Zustimmungsvorbehalt (Artikel 77 Grundgesetz) bedeutete.

Neben dem Öffnen des Bundesrates für den parteipolitischen Wettbewerb wäre, nimmt man die Konstruktion Zweiter Kammern in Europa als Vorbild, im Zuge seiner Parlamentarisierung auch die Einführung des freien Mandats und der "relativen Mehrheit" als Entscheidungsregel die logische Konsequenz. Eine Ausnahme bildet der belgische Senat. Hier ist das Erfordernis der absoluten Mehrheit aber Ausdruck des traditionellen "perfekten" Bikameralismus und nicht einer eigenständigen Regel für die Zweite Kammer. Auch in der Ersten Kammer gilt das Erfordernis der absoluten Mehrheit. Die entsprechende Regelung für die Zweite Kammer ergibt sich quasi "automatisch" aus der Logik ihrer völligen Gleichstellung mit der Ersten.

Keine Konvergenz weisen europäische Zweite Kammern hinsichtlich des Repräsentationsprinzips, des Wahlmodus oder der Konfliktschlichtungsmechanismen auf. Modellhafte Voraussetzungen für die Parlamentarisierung des Bundesrates lassen sich aus der hier vorhandenen Vielfalt von Verfahrensweisen nicht ableiten.

In Irland und Großbritannien finden sich noch unterschiedliche Formen der Ständevertretung. In Großbritannien bildeten diese die Erbpeers. Sie stellten traditionell die übergroße Mehrheit in der Zweiten Kammer. Seit der Reform des Jahres 2000 ist ihre Zahl auf 92 (von 695) begrenzt. Die neue Mehrheit wird nun getragen von - nach einem Vorschlag einer regierungsunabhängigen Appointments Commission ernannten - verdienten Persönlichkeiten. In der Diskussion ist in Großbritannien, das ständestaatliche Repräsentationsprinzip, also die Vertretung des Erbadels, völlig abzuschaffen und zumindest teilweise territoriale und gesellschaftliche (Religionen, Ethnien, Geschlechter) Repräsentation einzuführen. In der Republik Irland soll der Senat seit der Verfassungsreform von 1937 gesellschaftlich relevanten Gruppen (Akademiker, Kultur und Erziehungswesen, Landwirtschaft, Arbeit, Industrie und Handel, Verwaltung) eine Mitwirkungsmöglichkeit an der nationalen Politik geben. Da dies sich aber schon bei der ersten Senatswahl 1938 als nicht erreichbares Ziel herausstellte, weil die parteipolitische die gesellschaftliche Repräsentation überlagerte, wird die Arbeit der Zweiten Kammer seit den Anfängen von einer Diskussion über ihre Abschaffung begleitet. "Gerettet" hat sie bisher ihre Einflusslosigkeit und ihre Funktion als erste Stufe der Karriereleiter vieler irischer Politiker.

Vorherrschend ist in Europa inzwischen die territoriale Vertretung als Wesensgrund Zweiter Kammern, wobei nur in der Schweiz das Senatsprinzip, also die gleichgewichtige Vertretung von unterschiedlich bevölkerungsreichen Territorien in der Zweiten Kammer, gilt. Die territoriale Repräsentation der Gliedstaaten ist in föderalen Staaten wie Österreich oder der Schweiz, unmittelbar plausibel, aber sie ist als Repräsentationsregel für föderale Staaten nicht zwingend, wie die Beispiele Belgiens oder des quasiföderalen Spaniens zeigen. Die Zweiten Kammern in diesen beiden Ländern berücksichtigen zwar teilweise die regionale Gliederung des Landes, aber nicht mehrheitlich. Damit ist die Richtung der dortigen Reformdiskussion vorgegeben. Gefordert wird eine Stärkung der regionalen Vertretung.

Bleibt diese aus und das regionale Selbstbewusstsein wächst, entwickelt sich eine neue informelle Ebene in politischen Systemen. Dies konnte zunächst in Kanada beobachtet werden, wo der ernannte Senat die Funktion der föderalen Interessenrepräsentation nicht erfüllen kann. Die Koordination der Provinzen, auch mit dem Bund, geschieht deshalb ad hoc auf Konferenzen der Regierungschefs. Ähnliche informelle Absprachen sind teilweise in Belgien und verstärkt in Österreich zu beobachten. Während in Belgien der Senat einen komplizierteren Kompromiss zwischen den Interessen der Regionen und Gemeinschaften des Landes verkörpert und deshalb de facto weitgehend handlungsunfähig ist, stellt der österreichische Bundesrat nur eine Fußnote der nationalen Parteipolitik dar. Es ist bezeichnend, dass die Mitglieder des Bundesrates über ihre Parteizugehörigkeit in den Fraktionen des Nationalrats sitzen. In Österreich haben sich wegen der mangelhaften Vertretung von Länderinteressen in der Zweiten Kammer in den letzten Jahren verstärkt die Landeshauptleute zusammengefunden, um Reformen des österreichischen Föderalismus voranzutreiben. In Deutschland entspricht dieser Art der informellen Länderkooperation die Dritte Ebene, also die Zusammenarbeit von Länderministern und Ministerpräsidenten der Länder. Anders als bei informellen Kooperationsbemühungen in Belgien und Österreich geht es hier aber in erster Linie um die Selbstkoordination der Länder und nicht um Bundesangelegenheiten.

Der Wahlmodus für Zweite Kammern ist insbesondere zum Zeitpunkt der Einführung der Direktwahl für Zweite Kammern Diskussionsgegenstand. Heute gibt es diese Debatte deshalb vor allem in Großbritannien. Aber auch bei Reformen nationaler Wahlsysteme steht der Wahlmodus der Zweiten Kammer in parlamentarischen Regierungssystemen zur Diskussion. Hauptsächlich gilt es, mit Hilfe der Unterschiede in den Wahlsystemen der Ersten und der Zweiten Kammer zu vermeiden, dass die beiden Kammern in ihrer parteipolitischen Zusammensetzung identisch sind. Eine solche Verdoppelung von Repräsentation wird noch wahrscheinlicher, wenn - wie dies in der Regel der Fall ist - Erste und Zweite Kammer zeitnah gewählt werden. Italien beispielsweise hat bei seiner Wahlsystemreform von 1993 den Grundsatz der Varianz der Wahlsysteme der Ersten und Zweiten Kammer befolgt.

Unterschiedliche Wahlsysteme können allerdings auch unterschiedliche Mehrheiten in beiden Kammern eines Parlamentes bewirken, weshalb in der Regel Mechanismen der Konfliktschlichtung zwischen beiden Kammern vorgesehen sind. Notwendig sind diese vor allem, wenn die Zweite Kammer über ein absolutes Veto verfügt. Offene Problemfälle, weil es an ausgefeilter Schlichtungstechnik mangelt, sind in Europa die Niederlande und Italien und mit Einschränkungen die Schweiz. In den Niederlanden und der Schweiz haben bisher parlamentarische und politisch-kulturelle Konventionen und in Italien die gleichgerichteten parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse in beiden Kammern eine Verfassungskrise vermieden. Dass diese als Konsequenz von aus unterschiedlichen Wahlsystemen hervorgegangenen unterschiedlichen Mehrheiten in den beiden Kammern eines Parlaments nicht ausgeschlossen werden kann, zeigt die australische Verfassungskrise von 1975.

Ohne weiteres wäre im Kontext des Deutschen Bundesrates aus der Vielzahl europäischer und außereuropäischer Erfahrungen mit Zweiten Kammern unmittelbar (sofern die Hürde einer Grundgesetzänderung genommen werden kann) nur eine Änderungen der Mehrheitsregel und die Einführung des freien Mandats nach internationalem Vorbild umsetzbar .

Die Bertelsmann-Kommission "Verfassungspolitik & Regierungsfähigkeit" forderte im Jahre 2000 für Abstimmungen im Bundesrat die relative Mehrheit, um die Handlungsfähigkeit des Bundesrates zu verbessern. Als weiteren Grund nannte sie "die parteipolitischen Zwänge. Zwar wird im Bundesrat nicht nur nach parteipolitischen Erwägungen abgestimmt. Droht abweichendes Stimmverhalten eines Landes der Partei jedoch zu schaden, ist für eine Nein-Stimme bei Zustimmungsgesetzen bisher ein gewichtiger landespolitischer Grund nötig. Würden Stimmenthaltungen als echte Enthaltungen und nicht faktisch als Nein-Stimmen gewertet, könnten die Entscheidungsebenen deutlicher getrennt werden. Damit könnte ein Ministerpräsident im Bundesrat durch Enthaltung seine Distanz ausdrücken, damit aber in einer knappen Entscheidungssituation das Gesetz doch passieren lassen. Dies entspricht dem Ziel, eine klarere Zuordnung von Verantwortung zu erreichen. Auch die Forderung nach echten Enthaltungen bedeutet jedoch die Einführung einer relativen Mehrheit".

Dies greift die Orientierung von Bundesratsreformen am Vorbild Zweiter Kammern anderer Länder auf. Allerdings lässt sich empirisch der Optimismus, dass die Einführung der relativen Mehrheit die Blockademöglichkeiten im Bundesrat abbauen und die Handlungsfähigkeit von Regierungen stärken würde, nicht untermauern. Von 1949 bis 1999 gab es in der deutschen bzw. westdeutschen Politik 34 Jahre, in denen die Regierungskoalition im Bund keine absolute Mehrheit im Bundesrat hatte. Bei einer angenommenen, politisch vor allem in den Anfangsjahren der Bundesrepublik nicht immer wahrscheinlichen Enthaltung derjenigen Länderkoalitionsregierungen, bei denen mindestens ein Partner im Bund in der Opposition bzw. an der Regierung war (Kategorie: Andere), wären durch Abstimmungen mit relativer Mehrheit nur in zehn der 33 Jahre (sieben davon zwischen 1949 und 1956!) für die Regierung zusätzlich Mehrheiten im Bundesrat möglich geworden.

Die Einführung des freien Mandats wäre sicherlich die logische Konsequenz einer Parlamentarisierung des Bundesrates - auch wenn damit nicht unbedingt verbunden sein muss, dass sich die Angehörigen der gleichen Partei zu Fraktionen wie im Bundestag zusammenfinden. Ganz so absurd, wie er auf den ersten Blick im deutschen Kontext erscheinen mag, ist dieser Gedanke übrigens nicht. Könnte man nicht die getrennten Koordinierungstreffen der A- und der B-Länder vor Bundesratssitzungen im internationalen Vergleich als funktionale Äquivalente von Fraktionssitzungen betrachten?

Die Einführung des freien Mandats könnte ebenso wie der Vorschlag, zur relativen Mehrheit bei Bundesratsentscheidungen überzugehen, den unbefriedigenden Zustand überwinden helfen, dass Länderstimmen wegen Koalitionsvereinbarungen bei uneinheitlichen Positionen in den Länderregierungen automatisch zu Nein-Stimmen werden. Wenn die Analyse der wichtigen Streitfälle im Bundesrat ergibt, dass Parteipolitik den Entscheidungsprozess im Bundesrat dominiert, ist nicht einzusehen, warum Parteipolitik durch das Gebot der einheitlichen Stimmabgabe - das ja nicht parteipolitisch gerechtfertigt ist, sondern sich aus dem Gedanken des einheitlichen Landesinteresses speist - durch Regelsetzung künstlich beiseite geschoben werden muss. Die Berücksichtigung der Koalitionsstimmen in den Ländern würde Regierungsmehrheiten erleichtern, vor allem aber die vorhandene parteipolitische Gewichtsverteilung realistischer widergeben. In der Schweiz wurde die aus deutscher Sicht "umgekehrte" Reform im Zuge der Vorbereitung der neuen Schweizer Verfassung von 1999 diskutiert, nämlich die Bindung der Ständeräte an die Instruktionen ihrer Kantone. Dieser Vorschlag wurde aber zugunsten der Beibehaltung des freien Mandats rasch fallen gelassen.

3. Vorschläge zur Binnenreform

Neben eine grundsätzliche Neukontextualisierung von Zweiten Kammern, also ihre radikale Umformung zur Regionalvertretung ohne Parteienkonkurrenz, oder das Anerkennen einer zweiten von der Parteienkonkurrenz geprägten politischen Arena tritt als dritte Option die Reform der Binnenstruktur von Zweiten Kammern. Letztere geschah und geschieht wie auch die Kantonalisierung oder die Parlamentarisierung Zweiter Kammern grundsätzlich nicht aus dem Gedanken heraus, die Arbeit Zweiter Kammern an sich zu optimieren. Hintergrund jeglicher Reformvorstellungen sind die aktuell mehrheitsfähigen Leitbilder von Demokratie und Staatsorganisation.

Im internationalen Vergleich betreffen die Vorschläge zur Binnenreform vor allem nichtgewählte Kammern, wie das britische Oberhaus oder den kanadischen Senat. Sie werden als Relikt vordemokratischer Zeiten kritisiert und als parteipolitisches Machtinstrument der Regierung, durch das diese direkt oder indirekt das Ernennungsrecht kontrolliere. Die ständestaatliche Repräsentation des irischen Senats, die in der Zwischenkriegszeit als von der katholischen Soziallehre angeregter dritter Weg zwischen faschistischer Gleichschaltung und Konkurrenzdemokratie Plausibilität hatte, wurde schon wegen des statischen Gesellschaftsbildes kritisiert. Der große Reformentwurf blieb, wohl auch mangels der Alternative territorialer Repräsentation, aus. Die Abschaffung des gesellschaftliche Gruppen repräsentierenden bayerischen Senats als Folge eines Volksentscheids im Jahre 1998, obwohl der Landtag eine Senatsreform angeboten hatte und diese bei dem Volksentscheid auch zur Wahl stand, zeigt die Gefahr verspäteter Reformen von Zweiten Kammern. Diese Gefahr besteht spätestens dann, wenn deren Repräsentationsleistung nicht mehr unmittelbar einsichtig und den Bürgern präsent ist.

Wo Zweite Kammern durch das Modell der Repräsentation von Territorien legitimiert werden, hat durchweg der parteipolitische Wettbewerb die politische Willensbildung überformt. Dies wird in einigen Demokratien durchaus als Problem gesehen, wie beispielsweise in Österreich, Spanien oder der Schweiz, aber auch in den USA, und es werden Wege gesucht, den jeweiligen Länderregierungen in der Bundespolitik Gehör zu verschaffen. So ausgeprägt wie in Deutschland ist allerdings die Kritik an der Parteipolitik in der Zweiten Kammer nirgends. Theodor Eschenburg bemerkte beispielsweise: "Das Schwierige ist, dass das Parteienprinzip das Länderprinzip zwar nicht vernichtet, aber das Übergewicht gewonnen hat." Er fuhr jedoch dann mit Bezug auf die parteipolitischen Absprachen etwas ratlos fort: "Ich weiß aber nicht, wie man dieser Gefahr begegnen kann."

Die Strukturbruchthese Gerhard Lehmbruchs, die auf der angenommenen Inkompatibilität von Parteienwettbewerb und Wahrung von Länderinteressen beruht, hat deshalb immer wieder zu Überlegungen geführt, die Logik des Parteienwettbewerbs durch eine Reform der Zweiten Kammer quasi zu überlisten. Die erste Schwierigkeit für Binnenreformen des Bundesrates besteht darin, dass die Parteipolitik über das Ende der Parteipolitik in der Kammer entscheiden soll. "Die Nutznießer des Systems", so Dieter Grimm, "müssten also der Beschneidung ihres eigenen Einflusses zustimmen." Woraus sich die zweite Schwierigkeit ergibt, dass Reformen substantiell und nicht symbolisch sein müssen.

Die Substanz solcher Reformen kann nur im Gesamtzusammenhang einer Föderalismusreform gesichert werden, welche die Entscheidungen des Bundesrates weitgehend aus der parteipolitischen Auseinandersetzung auf Bundesebene heraushebt. Der Weg dahin ist die Entflechtung der Aufgaben des Bundes und der Länder. Eine klare Aufgabentrennung würde den Bundesrat entlasten, insbesondere wenn der materielle Teil der Gesetze von den die Verwaltung betreffenden Vorschriften immer getrennt bliebe. Die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze und damit die Möglichkeit der parteipolitischen Blockade der Bundesgesetzgebung im Bundesrat würde sich drastisch verringern. Die Bundesregierung könnte effizienter und schneller handeln. Für den Wähler wären die politischen Verantwortlichkeiten klarer erkennbar, da nun der Zwang zur informellen großen Koalition entfiele, den eine Oppositionsmehrheit dort in vielen entscheidenden Fragen notwendig macht.

Dass solche Entflechtungsmodelle möglich sind und zunehmende Aufgabenverflechtung keine alternativlose Entwicklung moderner Föderalismen ist, falls die dominierende politische Kräftekonstellation dies wünscht, zeigen vor allem die Entwicklung des kanadischen Föderalismus und in Europa beispielsweise die belgischen oder spanischen Aufgabenreformen. Will man den großen verfassungspolitischen Bruch vermeiden, bietet sich als Entflechtungsstrategie auch ein schrittweises Vorgehen an. Margaret Thatcher hat 1982 beispielsweise mit einem System der "rolling devolution" versucht, im Konsens Rechte von der britischen Zentralregierung auf eine parlamentarische Versammlung in Nordirland zu übertragen.

Eine Variante dieser prozeduralen Entflechtung wurde jüngst von dem Frankfurter Juristen Joachim Wieland auch als Reformweg für den Bundesrat vorgeschlagen. Nach diesem Vorschlag würde es bei einer Zustimmungsverweigerung der Länder im Bundesrat möglich werden, dass diese im Bezug auf die betreffende Entscheidung eigene Wege gehen, sofern sie als Gegenleistung in diesem Falle auf ihr Zustimmungsrecht verzichten. Die Bundesgesetzgebung käme zustande, und jedes Land könnte für sich entscheiden, ob es Alternativen bevorzugt oder der bundesgesetzlichen Regelung folgen möchte.

Das fallweise Opting out der Länder führt über die Zeit zu einem Entflechtungszustand, der die Qualität des deutschen Föderalismus verändert. Eine andere Opting out-Alternative wäre die eigenständige Landesgesetzgebung in Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung und eventuell auch der Rahmengesetzgebung, solange der Bund nicht widerspricht, eine weitere Möglichkeit wäre die "Vorranggesetzgebung", die es den Ländern ermöglicht, bundespolitische Regelungen durch Landesrecht zu ersetzen oder zu ergänzen. Die Ergebnisse solcher Föderalismusreformen wären die Voraussetzung für eine neue Rolle des Bundesrates. Die Institution würde verändert, nicht weil sie sich selbst reformiert, sondern weil ihre Handlungsparameter durch eine neue staatsrechtliche Umwelt geprägt werden.

Der internationale Vergleich Zweiter Kammern kann nur begrenzt Hinweise für eine Reform des Bundesrates liefern. Reformen unterhalb der Schwelle der Grundgesetzänderung legt keines der Beispiele nahe. Damit ist das Problem zu lösen, dass diejenigen, die Reformen anstoßen sollen, wahrscheinlich die gleichen sein werden, die in ihrer großen Mehrheit von diesen Veränderungen betroffen sind. Eine Entscheidung in eigener Sache ohne die Garantie eines zumindest teilweisen Zugewinns fällt schwer. Die Argumentation der deutschen Reformer quasi gegen den Strom der allfälligen Realität von Parteiendemokratien erfordert Grundsatzentscheidungen für das eine oder andere Föderalismusmodell. Fraglich ist, ob ein weiteres Nachgeben auf dem Weg zur Parlamentarisierung des Bundesrates, welche die internationale Erfahrung mit Zweiten Kammern als "Modelltrend" nahe legt, vermieden werden kann.