Einleitung
"Konsens ist Nonsens" - auf diesen Nenner lassen sich weite Teile der aktuellen Reformdiskussion um das institutionelle System der Bundesrepublik Deutschland und seine verfassungsrechtlichen Grundlagen bringen. Endlich erfahren wir, dass die Deutschen mit einer vollkommen "verstaubten" Verfassung leben. Vor allem die Mitwirkung des Bundesrates an Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes sei "grober Unfug" und daher kurzerhand aus der Verfassung zu streichen. Durch den Zwang zur Konsensbildung trügen der Föderalismus und insbesondere der Bundesrat dazu bei,dass schnelle und effiziente Entscheidungen -gerade in Zeiten erhöhten Reformdrucks - unmöglich seien. In diesem Zusammenhang ist bemerkenswert, wie vehement neuerdings das "Regieren" in den Vordergrund rückt und als Grundvoraussetzung für Reformfähigkeit gehandelt wird - mit erkennbaren Folgen für die Positionierung des Bundesrates zwischen Kontrolle und Mitregierung. Im Folgenden möchte ich die bisherige Diskussion über den Bundesrat skizzieren und einige Überlegungen zur institutionellen Logik bikameraler Systeme anstellen. Abschließend wird untersucht, inwieweit die These von der Blockaderolle des Bundesrates wirklich haltbar ist.
Die neue Lust am "Regieren" und der "lästige" Bundesrat
Das politische Handeln im deutschen Bundesstaat ist eine immer komplexere Angelegenheit geworden. Nicht zuletzt deshalb erlebt das Regieren im Sinne einer "umfassenden, initiativpflichtigen, jederzeit handlungsbereiten und kontinuierlichen Führungstätigkeit" eine ungeahnte Aufwertung gegenüber der konsensualen Variante. Effektivität und Effizienz gelten nunmehr als Parameter eines demokratisch legitimen Regierens im parlamentarischen Bundesstaat; der einst von Theodor Eschenburg diagnostizierte "Antiführungskomplex" in der Bundesrepublik scheint überwunden. Vor diesem Hintergrund hat sich das hohe Konsensniveau politischer Entscheidungen in der Bundesrepublik von einem stabilisierenden, integrierenden und die soziale Kohäsion sichernden Faktor zu einem handfesten Nachteil entwickelt. Hauptschuldiger: der Bundesrat. Dieser wird in der öffentlichen Debatte mit geradezu "fahrlässiger Leichtigkeit in einem Atemzug mit Politikblockaden im Föderalismus" genannt. In der Regierungszeit der rot-grünen Koalition wurde hier ein denkwürdiger Tiefpunkt mit dem Theater bei der Bundesratsabstimmung zum Zuwanderungsgesetz erreicht. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht (wenn auch nicht unbedingt überzeugend) die rechtlich-prozedurale Seite des Abstimmungskonflikts entschieden, den verheerenden Eindruck der (Selbst-)Demontage einer Verfassungsinstitution konnte dies aber nicht verhindern. Und spätestens seit den Landtagswahlen in Hessen und Niedersachsen im Februar 2003, die zu einer Blockademehrheit der Union im Bundesrat führten, und dem Versuch der Regierung Schröder, eine umfassende Reform des Arbeitsmarktes, des Steuerwesens und der Sozialsysteme - mit dem Bundesrat als Gegenspieler - durchzusetzen, bricht die Diskussion nicht mehr ab. Dabei ist eine gewisse Parallele zur Blockade der Steuerreform der Kohl-Regierung 1997/98 durch den SPD-dominierten Bundesrat augenfällig, die maßgeblich zum damaligen Eindruck des Reformstaus beitrug.
Der Bundesrat firmiert derzeit also vornehmlich als negativ besetzte Institution eines ohnehin maroden und reformunfähigen Verfassungsganzen. Dabei ist es gerade der Eindruck politischen Stillstands, der auf den Einfluss eines "machtpervers" instrumentalisierten Bundesrates zurückgeführt wird und diesen zum Objekt kritischer Analysen und Reformvorschläge macht. Seine Entwicklung zur faktischen "Zweiten Kammer" und die des Vermittlungsausschusses zur faktischen Nebenregierung soll, wenn nicht rückgängig gemacht, so doch abgemildert werden, und die Parteipolitisierung soll eingedämmt werden. All dies sind aber keine wirklich neuen Themen. Die Festschreibung des Bundesrates im Grundgesetz begründete eine Pfadabhängigkeit der Entwicklung des deutschen Bundesstaates nach 1949 und provozierte mit schöner Regelmäßigkeit Kontroversen über die verfassungskonforme und funktional angemessene Rolle des Bundesrates. Schon früh war es die Frage einer Ausweitung der Zustimmungsbedürftigkeit, an der sich die Diskussion - Wahrung der föderalen Interessen der Länder und Einbringen ihrer Verwaltungsexpertise einerseits und Ausspielen der parteipolitischen Karte im Bundesrat und der damit verbundenen Bundespolitisierung der Landtagswahlen andererseits - entzündete. Unmittelbar damit verknüpft war die Frage nach der Organqualität des Bundesrates und die Kritik an der Machtfülle eines nur mittelbar legitimierten, faktischen Mitgesetzgebers - Probleme, die seit den siebziger Jahren besonders virulent sind, weil immer wieder so genannte "umgekehrte Mehrheiten" in Bundestag und Bundesrat das Regieren auf Bundesebene erschwerten. Gleichwohl sahen weder die "Enquete-Kommission Verfassungsreform" in den siebziger Jahren noch die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat in den neunziger Jahren einen Anlass dafür, die verfassungsrechtlichen Stellschrauben für den Bundesrat neu zu justieren.
Sind die jüngsten Angriffe auf den Bundesrat also nicht mehr als die übliche Kakophonie, welche die Debatte um den Föderalismus seit 1949 begleitet? Oder steckt diesmal mehr dahinter als ein Strohfeuer, das spätestens dann schnell wieder ausgetreten wird, wenn das institutionelle Eigeninteresse der politischen Akteure in Bund und Ländern obsiegt? Vor allem: Ist die Kritik am Bundesrat wirklich berechtigt? Und wo lässt sich der "richtige" Platz des Bundesrates im parlamentarischen Bundesstaat verorten?
Zur institutionellen Logik bikameraler Systeme
Das institutionelle System der Bundesrepublik mit seinen widerstreitenden Strukturprinzipien Parteienwettbewerb und Konsensherstellung ist - zumindest in Krisenzeiten - dem Problemdruck scheinbar kaum gewachsen. Das dem Parteienwettbewerb inhärente Einklagen von Handlungsbedarf und der Vorwurf des "Blockierens" an die parteipolitische Konkurrenz führt letztlich in einen Teufelskreis, wie ihn Dieter Grimm zutreffend beschrieben hat: "Wo dagegen Einigungszwänge herrschen, wird das Publikum auf eine harte Geduldsprobe gestellt. Die Parteien selber haben es durch die ständige Beschwörung von Handlungsbedarf in Erwartung vesetzt und können diesen dann wegen der hohen Konsensschwellen nicht schnell genug decken. In Reaktion auf den wachsenden Unmut überbieten sie einander an Blockadevorwürfen, die sich schließlich für keine Seite mehr rentieren, sondern, nur noch die Verstimmung im Publikum steigern. Diese schlägt dann nicht mehr bestimmten Parteien oder Politikern entgegen. Sie erfasst vielmehr die Politik insgesamt. Das gilt erst recht in Umbruchzeiten wie der jetzigen, die bewährten Problemlösungen den Boden entziehen und in der Bevölkerung Zukunftsängste erzeugen. (...) Während an Rezepten Mangel herrscht, wächst das Konfliktpotential. Zwingt dann das institutionelle Arrangement beide Seiten zur Verständigung, kommt entweder keine Einigung oder nur eine verwässerte Lösung zustande. (...) Was geschieht, wirkt angesichts der Größe der Herausforderung zu klein und erfolgt meist so spät, dass der Eindruck des Immobilismus bestehen bleibt." Eine Politik des "reformlosen Wandels" und der evolutiven Modernisierung des Staates mag für "Normalzeiten" eine durchaus taugliche und akzeptable Strategie sein. In Krisenzeiten steigen jedoch die Erwartungen, und der Problemdruck verhält sich inder Perzeption einer zunehmend kritischen Öffentlichkeit umgekehrt proportional zur Lösungsfähigkeit des politischen Systems und seiner Institutionen. "Constitutional Engineering" und innovative Institutionspolitiken sind dann das Gebot der Stunde, um den etwaigen Immobilismus zu kompensieren.
Die Politikwissenschaft hat unter dem Eindruck eines solchen Immobilismus verschiedene Theorieansätze entwickelt, mit denen die begrenzte Problemlösungsfähigkeit des deutschen Föderalismus erklärt werden kann. Vergleichende Studien zum Regieren in Demokratien zeigen zudem, dass der "Preis des Föderalismus" in der Bundesrepublik vor allem hinsichtlich der Effektivität und Effizienz zu entrichten ist. Regieren in der Bundesrepublik spielt sich in einem institutionellen Kontext ab, der treffend mit dem Begriff der "föderalistischen Konsensusdemokratie" umschrieben wird. Dieser Systemtypus zeichnet sich durch institutionelle Charakteristika aus, die zur "Fesselung der Legislative und der Exekutive durch machtaufteilende und gewaltenbalancierende Einrichtungen", mithin zur "Mäßigung der Demokratie" beitragen. Ein wesentliches Element ist dabei der Zwang zur Konsensbildung, der den politischen Akteuren auf bundes- und gliedstaatlicher Ebene "Vetopunkte" eröffnet.
Bikamerale Systeme, insbesondere solche mit einer starken Zweiten Kammer, enthalten eine Vielzahl solcher "Vetopunkte": Dabei handelt es sich um konstitutionelle "Opportunitätsstrukturen", deren Inanspruchnahme der Entscheidung der politischen Akteure obliegt. Institutionen besitzen also nicht per se Vetoeffekte, sondern politische Akteure können sich dieser Vetopotentiale bedienen. Das bedeutet aber, dass für den Erfolg oder das Scheitern einer demokratisch verantwortungs- und sachlich sinnvollen Reformpolitik nicht nur Strukturbrüche und/oder institutionelle "Geburtsfehler" verantwortlich sind, sondern auch Konkurrenzstil und Kooperationsfähigkeit der Parteien und ihrer Akteure.
Werden die Vetopunkte von politischen Akteuren aktiviert, führt dies in bikameralen Systemen zu Kompromisszwängen und partiellen oder auch totalen Blockaden der (Regierungs-)Politik. Dies lässt sich normativ unterschiedlich bewerten. Einerseits werden Zweite Kammern als Institutionen zur Milderung mehrheitsdemokratischer Politik - und somit als ein Strukturmerkmal konsensdemokratischer Systeme - verstanden. Ihnen wird ein "Potential der Politikverzögerung" zugeschrieben - und unter bestimmten Bedingungen sollen sie durchaus auch "blockieren" können, um Kompromisse zu erzwingen. Anderseits wird Zweiten Kammern die Funktion attestiert, zu einer verstärkten Legitimation des Gesamtsystems beizutragen. Diese scheint aber gerade dann zu leiden, wenn sie die Rolle eines Veto-Players übernehmen und dabei Entscheidungskosten sowie eine "verwässerte Gesetzgebung" produzieren - was zu dem Vorwurf der Reformverzögerung, suboptimaler Problemlösung und damit der Verletzung des Gemeinwohls führt. Kontrolle und Mitregierung des Bundesrates scheinen also partiell inkompatiblen Legitimitätskriterien unterworfen zu sein. Insofern mag es angebracht sein, den Blick auf Zahlen und Fakten zu lenken, die das Verhalten des Bundesrates bei der Gesetzgebung sowie beim Erlass von Rechtsverordnungen und allgemeinen Verwaltungsvorschriften verdeutlichen.
Das Abstimmungsverhalten des Bundesrates bei zustimmungsbedürftiger Rechtsetzung des Bundes
Die verfassungsrechtlich vorgeschriebene, in der Intensität nach Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen abgestufte Mitwirkung der Zweiten Kammer hat nachhaltige Auswirkungen sowohl auf den politischen Prozess als auch auf den Inhalt der Gesetzgebung. Kann man aber auch von ostinaten Blockaden und von Reformverhinderung sprechen? Gewiss, der Bundesrat ist der wichtigste Ort der Aufgabenverschränkung von Bund und Ländern, wo die "Ingerenzrechte der Länder gegenüber dem Bund gebündelt sind" - und zwar in einer Weise, dass sie im Fall der Zustimmungsgesetze die Qualität einer Veto-Power erlangen, im Falle der Einspruchsgesetze eine zumindest retardierende Wirkung haben. Allerdings ist auch bei Einspruchsgesetzen eine absolute Vetomacht möglich, wenn im Bundestag nur knappe Mehrheitsverhältnisse herrschen, im Bundesrat dagegen die Opposition über eine komfortable Zweidrittelmehrheit verfügt und der Bundestag nicht in der Lage ist, einen Einspruch des Bundesrates mit gleicher Mehrheit zurückzuweisen. Versteht man Gesetzgebung als konstitutiven Bestandteil des Regierens im Bundesstaat, fungiert die Zweite Kammer in der Bundesrepublik offenkundig als bundespolitische Regierungsinstitution; welche zwar die von Alexis de Tocqueville befürchtete "Tyrannei der Mehrheit" bändigen kann, im Extremfall aber die "Tyrannei der umgekehrten Mehrheit" im Bundesrat ermöglicht. Bislang ist noch jede Bundesregierung von der Kooperation auch solcher Länderregierungen abhängig gewesen, die nur zum Teil oder gar nicht der parteipolitischen Zusammensetzung der Koalition im Bund entsprachen. Berücksichtigt man, dass der durchschnittliche Anteil der Zustimmungsgesetze in der 1. bis 14. Legislaturperiode 53,2 Prozent betrug, dann kann man in der Tat davon sprechen, dass der Bundesrat eine "Mitregierung" der Länder auf Bundesebene ermöglicht. Wie Tabelle 1 zeigt, bedeutet "Mitregierung" aber durchaus nicht permanente Blockade und Zustimmungsverweigerung, sondern vor allem inhaltliche Einflussnahme.
Zudem bleibt zu berücksichtigen, dass im Falle einer Entscheidungsblockade die außerordentlich effektive "Scharnierinstitution" Vermittlungsausschuss zur Verfügung steht. Dessen Tätigkeit weist eine sehr hohe Erfolgsquote auf, so dass die Zahl der tatsächlich scheiternden Gesetze insgesamt außerordentlich gering ist. Dem stehen die quantitativ wenigen, qualitativ aber bedeutsamen Fälle gegenüber, in denen der Bundesrat herausragende Gesetzgebungsvorhaben der Bundesregierung und der Mehrheitsfraktionen aus Gründen parteipolitischer Opposition blockiert hat. Ob man aus dieser in den siebziger Jahren einsetzenden expliziten Politisierung des Vetos im Bundesrat eine stärkere Abhängigkeit der Bundesregierung folgern kann, da dieses sich nunmehr stärker auf die materielle Politik richtete und nicht mehr auf die Verwaltungsvorschriften und damit den Gesetzesvollzug wie noch in den fünfziger und sechziger Jahren, ist allerdings zweifelhaft. Letzteres lässt sich nämlich weder aus der Bundesratsstatistik noch aus der für diese Zeit referierten Praxis ableiten. Zwar war und ist die Beteiligung des Bundesrates an der Verwaltung des Bundes immer noch ein Hauptgrund für die Zustimmungsbedürftigkeit, es kommt dadurch aber nicht ständig zu Konflikten. Vielmehr hatten Bund und Länder ein ausgeprägtes Interesse an der einheitlichen Ausführung von Bundesgesetzen, weshalb Verwaltungsvorschriften des Bundes nicht nur reichlich eingesetzt, sondern auch von den Ländern akzeptiert wurden - was im Übrigen auch als Indikator für die wirksame Koordination auf der dritten Ebene gelten darf. Wenn überhaupt, kann man eine gewisse "Widerborstigkeit" des Bundesrates nur bei Rechtsverordnungen konstatieren, denen in der ersten bis dritten Legislaturperiode gelegentlich die Zustimmung verweigert wurde (vgl. Tabelle 2).
Angesichts der überaus erfolgreichen und kooperativen Mitregierung des Bundesrates beim Abschluss von Gesetzgebungsvorhaben und bei der Mitwirkung an der Verwaltung erstaunt es, dass diese positive Bilanz in der öffentlichen Diskussion regelmäßig ignoriert wird und stattdessen die wenigen Fälle tatsächlicher Blockade geradezu aufgebauscht werden. Demnach produziere die "legale Prämie" auf den Machtbesitz im Bundesrat nichtlegitime Folgen für das Gemeinwesen und "vergewaltige" die demokratische, direkt vom Volk legitimierte parlamentarische Mehrheit im Bundestag. Zugleich ist aber zu lesen, es sei "im demokratischen Parteienstaat legitim, auch den Bundesrat als Instrument der Opposition zu verwenden, wenn es um grundlegende Entscheidungen für das Gesamtsystem geht. Das Recht auf verfassungsmäßige Ausübung einer Opposition gehört zu den unantastbaren Bestandteilen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Die dem Bundesrat für seine Aufgaben im politischen Prozess zur Verfügung stehenden Einrichtungen und Kompetenzen lassen es zu, dass der Bundesrat oppositionelle Funktionen ausübt". Legal? Legitim? Legal und auch legitim? Legal, aber nicht legitim? Die Parameter demokratisch legitimen Regierens im Bikameralismus sind offenkundig unklar. Davon zeugt auch die bemerkenswerte Verschiebung in der zweiten Auflage von Gerhard Lehmbruchs "Parteienwettbewerb im Bundesstaat": Lehmbruch sieht just diese Parteienkonkurrenz, wie sie sich auch im Bundesrat speziell bei umgekehrten Mehrheiten manifestiert, nicht mehr in erster Linie von einer "Legitimitätslücke" bedroht, sondern spricht nunmehr von einer "Effektivitätslücke". Die Legitimitäts- wurde jedoch nicht durch die Effektivitätslücke substituiert. Vielmehr stellt die Effektivitätslücke eine qualitative Variante der Legitimitätslücke dar; denn in der Perzeption weiter Teile der Öffentlichkeit nimmt der Bundesrat die ihm zugedachten Funktionen - Legitimation des Gesamtsystems, Kontrolle, Beteiligung der Länder an der Willensbildung des Bundes - nicht mehr zufriedenstellend wahr, weil Kontrolle und Mitregierung zwar legal, aber nicht mehr legitim - da exzessiv - ausgeübt würden und dies zu Effektivitätsverlusten des Regierens auf Bundesebene führe.
Widerstreitende Legitimitätsparameter
Gleichwohl ist es angebracht, das gerade skizzierte Legitimitätsdilemma zwischen Kontrolle und Mitregierung zu relativieren. Das Regieren im Bundesstaat wird nämlich stets anhand normativer Kriterien beurteilt. Dies birgt ein erhebliches Risiko, weil das Merkmal der "Richtigkeit" und damit ein Wahrheitsanspruch in die Reformdiskussion eingeführt wird. Und sobald ein diffuses und aktionistisches Verständnis von Reform zum Parameter legitimen Regierens schlechthin wird, gerät in der Tat jeder Konsens zum Nonsens, weil er sich als Ausdruck von Stillstand stilisieren lässt. Analog gilt dies für Institutionen der föderalen Konsensdemokratie wie den Bundesrat. Es bleibt aber daran zu erinnern (und hierauf hat Arthur Benz zutreffend hingewiesen), "dass Reformbedarf niemals objektiv existiert". Vielmehr müssten sich Ziele der Reformpolitik stets aus dem demokratischen Prozess ergeben. Im Rahmen dieses demokratischen Prozesses sind aber verschiedene - durch die konstitutionellen "Opportunitätsstrukturen" ermöglichte und damit legale - Handlungsstrategien denkbar, deren sich die parteipolitisch affizierten bundesstaatlichen Akteure bedienen können: "Die Handlungsstrategien sich verändernder Parteien innerhalb eines sich gleichfalls immer wieder verändernden Parteiensystems bilden demnach in jedem pluralistisch demokratischen System eine Variable, deren Entfaltungsspielraum weniger durch die vor- und aufgegebenen Verfassungsstrukturen als vielmehr durch Politikintentionen bestimmt werden." Die Auswirkungen lassen sich - wie die (normative) institutionelle Ökonomie bikameraler Systeme beim Vergleich moderner Bundesstaaten zeigt - mit dem Begriff der effizienten und der redistributiven Institutionen beschreiben. Aber es müssen letztlich alle (Reform-)Pläne scheitern, die das Handeln der parteipolitischen Akteure durch rational (nach wessen Ratio eigentlich?) konstruierte, das allgemeine Wohl "besser" befördernde Institutionen auszugleichen versuchen. Damit begeht man den Fehler, die Meinung einer - ohnehin volatilen - Mehrheit aufgrund ihrer vermuteten oder suggerierten größeren Nähe zum Gemeinwohl als die einzig richtige zu begreifen. Dies widerspricht aber dem Grundgedanken einer gewaltenteilenden Mischverfassung, der gerade in föderalen Konsensusdemokratien stark präsent ist und für den die Institution des Bundesrates ein herausragendes Beispiel ist.
Es bleibt somit festzuhalten: "Von den Blockademöglichkeiten, die Regierungssysteme mit echten zweiten Kammern bieten, sind wir in der Bundesrepublik weit entfernt. (...) Der Bundesrat ist eine für die Regierungspolitik gelegentlich sicher unbequeme Hürde. Er kann aber nie die gesamte Regierungspolitik zum Stillstand bringen oder gar die Regierung stürzen." Der Bundesrat ist kein ostinater Veto-Player, nicht einmal in Phasen umgekehrter Mehrheiten. Ursula Münch und Heinz Laufer ist zuzustimmen: Der Schluss wäre falsch, "dass der Bundesrat unter dem Deckmantel der Sachbezogenheit zum großen Verhinderer im politischen System der Bundesrepublik würde. Seine Vorgehensweise und Orientierung wirken durchaus positiv auf die Funktionsfähigkeit des Systems; sie stabilisieren, verbessern und bewahren es. Wenn sie jedoch kaum verändernde, reformierende Auswirkungen haben, ist dies darauf zurückzuführen, daß der Bundesrat grundsätzlich ein Mitwirkungsorgan und eben kein Leitungsorgan im Regierungssystem darstellt." Reform an sich ist kein Signum "guten" Regierens, dem man mit fragwürdigen Legitimitätskriterien hinterherhecheln muss. Es ist einer der Grundgedanken des Bikameralismus und der Mischverfassung, einer solchen kurzatmigen (Reform-)Politik ein retardierendes und moderierendes Element beizugeben. In der gegenwärtigen Reformdiskussion könnte eine Rückbesinnung auf dieses Prinzip nicht schaden.
