Deutschlands "semisouveräner Staat" | Parlamentarismus | bpb.de

Zum Konzept der"Semisouveränität"

Dem schillernden Begriff der "Souveränität" begegnet man traditionell vor allem im Bereich der internationalen Beziehungen. In der Geschichte der Bundesrepublik spielte das Thema einer eingeschränkten Souveränität zunächst in völkerrechtlicher Hinsicht eine wichtige Rolle. Heute kommen einem beim Nachdenken über die Handlungssouveränität deutscher Regierungen, ja von Regierungen in konsolidierten liberalen Demokratien überhaupt, in der Regel zuerst die vielfältigen Wandlungen nationalstaatlicher Handlungsfähigkeit in den Sinn, die mit der fortschreitenden Internationalisierung von Politik zu tun haben. In regional und funktional spezifizierter Form betreffen diese Internationalisierungseffekte die Bundesrepublik vor allem in Form der "Europäisierung".

Speziell für die deutsche Nachkriegsdemokratie wurde die Vorstellung einer modifizierten bzw. eingeschränkten Handlungssouveränität von Regierungen jedoch noch in einem anderen Zusammenhang diskutiert. In einer der international einflussreichsten Interpretationen des bundesdeutschen Regierungssystems hat der in den Vereinigten Staaten lehrende Politikwissenschaftler Peter J. Katzenstein die Bundesrepublik gerade mit Blick auf die Bedingungen des Regierens im Innern als "semisouveränen Staat" beschrieben. Dabei hatte Katzenstein das durch die Vielzahl von "Mitregenten" und potentiellen "Vetospielern" - wie den Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht oder auch die mächtigen Interessenverbände - empfindlich eingeschränkte Durchsetzungsvermögen deutscher Bundesregierungen vor Augen. Obwohl es auch in einigen anderen westlichen Ländern stark gewaltenteilig angelegte Institutionenarrangements gibt, verkörpert die Bundesrepublik zumindest innerhalb der Familie der parlamentarischen Demokratien ein Modell, das durch eine nahezu einmalige Vielfalt und Stärke von potentiellen "Vetospielern" regierender Mehrheiten gekennzeichnet ist.

Im Zentrum dieses Beitrags steht die Frage, wie sich das Gesicht des "semisouveränen Staates" in Katzensteins Sinne in den vergangenen anderthalb Jahrzehnten gewandelt hat und wie sich diese Veränderungen auf die strukturelle Handlungsfähigkeit parlamentarischer Mehrheitsregierungen in der Bundesrepublik ausgewirkt haben.

Die innenpolitische Handlungsfähigkeit deutscher Bundesregierungen

Parteiensystem, Koalitionsregierungen und parlamentarische Mehrheitsverhältnisse

Eines der zentralen Kennzeichen des "semisouveränen Staates" bei Katzenstein - die Vorherrschaft von Koalitionsregierungen - ist jedem deutschen Betrachter so vertraut, dass es scheinbar kaum der Erwähnung bedarf. Wie in der alten Bundesrepublik ist Regieren auf Bundesebene auch im vereinigten Deutschland praktisch nur in Koalitionen möglich. Das "klassische" Koalitionsformat in der Bundesrepublik ist trotz gelegentlicher Spekulationen über die Bildung einer "großen Koalition" die kleine Koalition (Kanzlerpartei plus Juniorpartner) geblieben. Die Vorherrschaft von Koalitionsregierungen auf Bundesebene ist in hohem Maße ein Spiegel der Kräfteverteilungen im Parteiensystem, obwohl hierfür vereinzelt auch tief verwurzelte politisch-kulturelle Vorbehalte gegenüber der möglichen Alternative von Einparteien-Minderheitsregierungen verantwortlich gemacht wurden.

Die Kontinuität des Parteiensystems, die auf der gouvernementalen Ebene reflektiert wird, ist jedoch zum Teil nur eine scheinbare. Gegenüber den achtziger Jahren gibt es in der Berliner Republik deutliche Veränderungen. Zu nennen ist hier zunächst der offensichtliche Verlust einer strukturellen Mehrheit zugunsten der Christdemokratie, die zu den zentralen Charakteristika des Parteiensystems der alten Bundesrepublik gehörte. Hinzu kommt die gewachsene Bipolarisierung des Parteiensystems; eine strukturelle Konstellation, in der es zwei in etwa gleich starke Parteiformationen - die eine links, die andere rechts von der Mitte - gibt. Nach Einschätzung einiger Beobachter gibt es mittlerweile sogar Anzeichen dafür, dass es sich bei der Verbindung von Rot-Grün, über das Wahlkampfverhalten der Akteure hinaus, um ein immer fester zusammenwachsendes und dauerhaftes Bündnis handelt. Nach den ersten drei gesamtdeutschen Wahlen wurde die stärker symmetrische Konstellation zwischen den "bürgerlichen" und den links von der Mitte angesiedelten Parteien auf parlamentarischer Ebene jeweils noch durch die vergleichsweise starke Repräsentanz der als "nicht koalitionsfähig" erachteten PDS modifiziert. Dies hat sich durch die Bundestagswahl vom September 2002 und die nachfolgenden Entwicklungen geändert. Die Repräsentationsstärke der PDS im 15. Deutschen Bundestag beträgt gerade einmal 0,3 Prozent der Sitze. Die schwere Führungskrise der PDS während der ersten Hälfte des Jahres 2003 hat dazu beigetragen, die strukturelle Wettbewerbsfähigkeit der Partei eher noch zu verschlechtern als zu verbessern.

Das im hier gegebenen Zusammenhang wichtigste Moment des Wandels im Parteiensystem betrifft jedoch die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse. Die Ergebnisse der Bundestagswahlen von 1994 und 2002 waren - hinsichtlich des prozentualen Mandatsanteils der aus der jeweiligen Wahl hervorgehenden Regierungsparteien - die knappsten in der Geschichte der Bundesrepublik seit 1949. Nach der Bundestagswahl vom September 2002 schrumpfte die Mandatsdifferenz zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen auf lediglich neun Sitze zusammen. Ohne den Gewinn von Überhangmandaten wäre die Mehrheit für die Regierung von Gerhard Schröder sogar noch ein wenig schmaler ausgefallen. In einer nach dem Mehrheitsprinzip funktionierenden parlamentarischen Demokratie wie der Bundesrepublik sind sehr knappe parlamentarische Mehrheiten stets mit der Gefahr eines Verlusts der politischen Handlungsfähigkeit der Regierung verbunden. Bei außergewöhnlichen internationalen Herausforderungen und innenpolitischen Belastungen - zu denen die jüngste Vergangenheit gezählt werden kann - gilt dies in besonderem Maße. Der Entschluss von Bundeskanzler Schröder, die parlamentarische Entscheidung über den Antiterroreinsatz der Bundeswehr in Afghanistan im Herbst 2001 mit einer Vertrauensfrage gemäß Art. 68 GG zu verbinden, symbolisiert die gewachsenen Anforderungen an das parlamentarisch-gouvernementale "Mehrheitsmanagment" über den betreffenden Einzelfall hinaus.

Interessengruppen

In eine ähnliche Richtung weisen auch die jüngeren Entwicklungen im Bereich der Interessenpolitik. Wie in allen westlichen Demokratien ist es in den vergangenen Jahrzehnten auch in der Bundesrepublik zu einer deutlichen Zunahme von gesellschaftlichen Akteuren gekommen, deren Ziel es ist, Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen oder weitgehend autonom zu treffen. Seitens der politischen Soziologie wurden diese Veränderungsprozesse unter dem Stichwort der "Netzwerkgesellschaft" diskutiert. Die autopoietischen Radikalentwürfe der Bielefelder Schule - nach der sich weite Teile des Systems selbst steuern und dem Staat bestenfalls die Rolle einer "Supervisionsinstanz" zukommt - treffen empirisch auf die Bundesrepublik sicherlich ebenso wenig zu wie auf jede andere westeuropäische Demokratie. Selbst moderatere Szenarien aus der Feder unterschiedlicher "Steuerungsskeptiker" erscheinen empirisch kaum haltbar: Weder ist die Gesetzgebung als politisches Steuerungsinstrument vollständig obsolet geworden noch ist der Staat zu einem lediglich gleichberechtigten Spieler innerhalb eines nach allen Seiten offenen Entscheidungssystems herabgesunken. Die analytische Unterscheidung zwischen einem Entscheidungssystem und einem Einflusssystem ist nach wie vor sinnvoll, und viele der von den gesellschaftlichen Akteuren (mit)geprägten Entscheidungsprozesse finden zumindest "im Schatten der Hierarchie" (Fritz W. Scharpf) des Staates statt, welcher als einziger über die wichtige Ressource der Rechtsetzungsfähigkeit verfügt.

Graduelle Veränderungen sind jedoch unübersehbar. Selbst Vertreter der klassischen, rechtswissenschaftlich dominierten Gesetzgebungslehre haben von der Idee eines zentralen, verfassungsrechtlich berufenen Gesetzgebers mittlerweile Abschied genommen und diese durch die Vorstellung einer "Instanzenvielfalt in der offenen Gesellschaft derGesetzgeber" ersetzt; damit korrespondiert eine stärkere Fragmentierung des Entscheidungssystems auch im Implementationsstadium des Gesetzgebungsprozesses. Vor diesem Hintergrund erscheint die relative Schwächung der etablierten Großverbände (vor allem der Gewerkschaften) gegenüber dem Staat - als Folge anhaltender Mitgliederverluste und schwindender Loyalitäten sowie gewachsener verbandsinterner Verteilungskämpfe und zwischenverbandlicher Konkurrenz - aus Sicht der regierenden Parteien nur als ein mäßiger Gewinn. Die vorübergehende Wiederentdeckung tripartistischer Regulierungsmuster, vor allem in Form des mittlerweile gescheiterten "Bündnisses für Arbeit", und der verstärkte Einsatz von Expertenkommissionen und -räten seitens der Regierung Schröder lässt sich am ehesten als ein strategischer Versuch bewerten, die gewachsenen Restriktionen bezüglich des klassisch-hierarchischen Steuerungspotentials des Staates durch die Inanspruchnahme einer Schlichtungs- und Moderierungsfunktion jedenfalls teilweise zu kompensieren.

Das föderative System

Zu den klassischen Strukturen des deutschen Regierungssystems, welche die Reichweite der Entscheidungsmacht von Bundesregierungen deutlich einschränken, gehört von jeher der föderative Staatsaufbau. Hervorgehoben seien hier ausschließlich einige der jüngeren Veränderungen, die einen signifikanten Einfluss auf den Handlungsspielraum parlamentarischer Mehrheiten auf Bundesebene haben. Zu den diesbezüglich erwähnenswerten Kennzeichen des Föderalismus im vereinigten Deutschland gehört zunächst die deutlich gewachsene Vielfalt von Parteikoalitionen auf Länderebene. Zu Beginn des Jahres 2003 gab es nicht weniger als acht in parteipolitischer Hinsicht unterschiedlich zusammengesetzte Landesregierungen. Von den 16 Regierungen auf Landesebene wiesen nur fünf exakt die parteipolitische Zusammensetzung entweder der Bundesregierung oder des "bürgerlichen" Oppositionslagers (CDU/CSU und FDP) auf Bundesebene auf; bei allen anderen handelte es sich um Alleinregierungen oder Parteienbündnisse, für die es auf Bundesebene kein Pendant gibt.

In der Kombination mit den extrem unterschiedlichen finanziellen Leistungsgrenzen der Länder hat die wachsende Vielfalt an Regierungskoalitionen indirekt - und dies ist im hier interessierenden Zusammenhang entscheidend - auch die Funktionsweise des Bundesrates verändert. Seine gezielte parteipolitische Instrumentalisierung - eine in den Lehrbüchern zum deutschen Regierungssystem vor allem den Oppositionsparteien unterstellte Strategie - ist angesichts der gestiegenen Zahl unterschiedlicher Koalitionsformate und der starken finanziellen Abhängigkeit der ärmeren Länder vom Bund schwieriger geworden. Die Eigeninteressen der Länder haben gegenüber parteipolitischen Motiven des Abstimmungsverhaltens im Bundesrat relativ an Bedeutung hinzugewonnen. Das bedeutet: Für Regierungen ohne eigene Mehrheit im Bundesrat wird das Erlangen einer Gesetzgebungsmehrheit in Bundestag und Bundesrat - unter sonst gleichen Bedingungen - dadurch potentiell erleichtert. Umgekehrt ist es für eine Opposition mit starker Repräsentanz in den Ländern und im Bundesrat vergleichsweise schwerer, ihre eigenen Reihen - trotz strategischer "Aufweichungsversuche" des Bundes - geschlossen zu halten. Wichtige Beispiele für die Möglichkeit, dass parteipolitische Fronten trotz großer Kraftanstrengungen der in Opposition stehenden Bundespartei(en) als Folge attraktiver finanzieller Lockangebote des Bundes an einzelne Länder "einbrechen" können, finden sich in der 14. Wahlperiode des Deutschen Bundestages (1998 - 2002) vor allem auf dem Gebiet der Steuer- und Rentenreform.

Diese Dynamisierung des Kräftespiels im föderativen System des vereinigten Deutschland ging jedoch mit beträchtlichen finanziellen Belastungen einher, die den Handlungsspielraum der Bundesregierungen von anderer Seite her einschränken. Ungleich bedeutender als die für den gelegentlichen "Stimmenkauf" bei einzelnen Bundesratsentscheidungen zu leistenden Zahlungen des Bundes waren die enormen finanziellen Kosten der deutschen Einheit, die seit 1990 zu einem im internationalen Vergleich überdurchschnittlichen Anstieg der Staatsverschuldung in der Bundesrepublik führten. Sie wurden vor allem vom Bund getragen. Auch jüngere Entwicklungen bestätigen diesen Trend. Die im Juni 2001 vereinbarte Neuregelung des horizontalen Finanzausgleichs ab dem Jahre 2005 wurde nicht zuletzt möglich, weil die finanziellen Kosten der Reform auf den Bund abgewälzt wurden.

Bundesverfassungsgericht und Bundesbank

Auf zwei anderen Feldern - der Verfassungsgerichtsbarkeit und der Geldpolitik - lässt sich auf den ersten Blick eine deutliche Schwächung ausgerechnet von zwei der historisch schwergewichtigsten potentiellen "Vetospieler" deutscher Regierungen erkennen. Sowohl Bundesbank als auch Bundesverfassungsgericht haben im Zuge des fortschreitenden europäischen Integrationsprozesses ihre traditionelle Machtposition im deutschen Regierungssystem mehr oder minder deutlich eingebüßt. Dies gilt vor allem für die Bundesbank seit der "Wachablösung" durch die Europäische Zentralbank im Gefolge der Euro-Einführung. Es gilt in geringerem Maße, aber doch zumindest der Tendenz nach, auch für die Rolle des Bundesverfassungsgerichts, dessen exklusiver Kompetenzbereich gegenüber demjenigen des Europäischen Gerichtshofs in den vergangenen Jahren merklich zusammengeschmolzen ist.

Zweifelsohne hat sich der strukturelle Handlungsspielraum deutscher Bundesregierungen durch die Supranationalisierung der Funktionen von Bundesbank und Bundesverfassungsgericht nicht gerade vergrößert. Die alten mächtigen "Vetospieler" sind vielmehr durch neue, von der Bundesregierung allein schon hinsichtlich der Elitenrekrutierung noch unabhängigere und überdies weniger am speziellen Wohl der Bundesrepublik orientierte potentielle "Vetoakteure" ersetzt worden. Allerdings wird man einräumen müssen, dass Bundesregierungen auf den Feldern der Geldpolitik und der Verfassungsgerichtsbarkeit ohnehin nicht sehr viel an Handlungsmacht zu verlieren hatten. Wie historische Bestandsaufnahmen belegen, war der Einfluss von Regierungen auf die Entscheidungen von Bundesbank und Bundesverfassungsgericht alles in allem stets gering. Dies gilt insbesondere für die Geschichte von Konflikten zwischen Bundesregierung und Bundesbank, welche durch zahlreiche Niederlagen und seltene Erfolge der Regierung gekennzeichnet ist. Nach Einschätzung einiger Beobachter war das hartnäckige Festhalten der Bundesbank an ihrem zinspolitischen Kurs ein wesentlicher Grund für den Machtverlust von nicht weniger als drei Kanzlern der Bundesrepublik. Auch der gezielte und einseitige parteipolitische Einfluss von Regierung und Parlamentsmehrheit auf die Rechtsprechungspraxis des Bundesverfassungsgerichts war - im Vergleich insbesondere zu den USA - hierzulande ebenfalls schon immer sehr mäßig ausgeprägt. Dafür war nicht nur das hoch informalisierte und im Ergebnis streng proporzorientierte Selektionsverfahren von Richtern verantwortlich. Daneben gab und gibt es ein insgesamt sehr hohes Maß an parteipolitischer Unabhängigkeit der Richter, welches zuweilen zu Enttäuschungen auf Seiten der parteipolitischen Rekrutierungseliten geführt hat, dem gesamtgesellschaftlichen Ansehen des Gerichts hingegen zweifelsohne zugute gekommen ist.

Die Rolle der Medien

Maßgeblich verändert haben sich in den vergangenen Jahren nicht zuletzt die Strukturen politischer Kommunikation in der Bundesrepublik - ein Bereich, der in Katzensteins Untersuchung aus den achtziger Jahren keine Rolle spielt, der jedoch so wichtig geworden ist, dass er hier berücksichtigt werden soll. Grundlage der veränderten Bedingungen politischer Kommunikation in der Bundesrepublik des frühen 21. Jahrhunderts sind signifikante Wandlungen des Mediensystems bzw. der Rolle der Medien im politischen System. In diesem Zusammenhang wurde von der Herausbildung einer "Mediengesellschaft" gesprochen, die durch mindestens die folgenden fünf Charakteristika gekennzeichnet sei: (1) eine quantitative und qualitative Ausbreitung der publizistischen Medien, (2) die Entstehung neuer Medienformen (wie die Netzwerkmedien), (3) eine deutliche Zunahme der Vermittlungsleistung und -geschwindigkeit von Informationen durch Medien, (4) eine immer stärkere Durchdringung aller gesellschaftlichen Bereiche durch die Medien ("Medialisierung") sowie (5) eine angesichts hoher Beachtungs- und Nutzungswerte deutlich gestiegene gesamtgesellschaftliche Aufmerksamkeit und Anerkennung der Medien.

Entscheidend ist im hier interessierenden Zusammenhang, dass die Massenmedien im Kontext der "Mediengesellschaft" in den vergangenen Jahren zu einem eigenständigen politischen Akteur aufgestiegen sind, der durchaus die Qualitäten eines "Vetospielers" von Regierungen entfalten kann. Wichtig hierfür waren auch Faktoren, die in der oben gegebenen Definition von "Mediengesellschaft" noch gar nicht berücksichtigt sind. Dazu gehört insbesondere die gewachsene ökonomische Orientierung des Mediensystems, aufgrund derer zum einen die politisch-rechtlichen Gestaltungs- und Einflussmöglichkeiten der staatlichen Akteure auf die Medien abgenommen haben und sich zum anderen die Orientierung der Medien auf bestimmte Gruppen und politische Werte deutlich abgeschwächt hat. Beide Entwicklungen sind dafür verantwortlich, dass die Medien in der Politikvermittlung zunehmend eigenständig agieren und dabei gegebenenfalls durchaus auch in die Rolle eines neuartigen, einflussreichen "Vetospielers" von Regierungen schlüpfen können.

Dieser Strukturwandel im Verhältnis Staat-Medien-Bürger hat zu grundlegend veränderten Bedingungen des Regierens in der Bundesrepublik geführt. Darstellungspolitik ist dadurch zwar nicht vollständig an die Stelle von Entscheidungspolitik getreten. Professionelles Medienmanagement ist unter den Bedingungen medialer Allgegenwart aber ohne Zweifel zu einem konstitutiven Teil des Regierungsprozesses geworden. Dadurch sind Ressourcen, die ansonsten für die Wahrnehmung der "klassischen" Regierungsaufgaben verwendet werden könnten, anderweitig gebunden. Die drastisch gewachsene Personalisierung von Politik ist das vielleicht greifbarste Phänomen der diesbezüglichen Veränderungen. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass die zunehmende Konzentration der öffentlichen Aufmerksamkeit auf einzelne Spitzenpolitiker - zumal den Regierungschef - nicht ausschließlich ein Ergebnis veränderter Medienberichterstattung ist, sondern in Form des rasantenBedeutungszuwachses der weltweiten "Gipfeldiplomatie" auch einen wichtigen materiellen Ansatzpunkt findet. Hinzu kommen drastisch verkürzte Entscheidungsfristen der Politik in der "Mediengesellschaft", deren Effekte nicht nur auf der Ebene des politischen Prozesses, sondern potentiell auch auf der Ebene materieller Politik zum Tragen kommen. Der "trial-and-error-approach" der Regierung Schröder, wie ihn einige genannt haben, mag andere Ursachen haben; er wurde durch die Gesetzmäßigkeiten der "Mediengesellschaft" jedoch zweifelsohne strukturell begünstigt und potenziert.

Kontinuität und Wandel parlamentarischer Regierung in der Bundesrepublik

Eine Bestandsaufnahme der jüngeren Entwicklungen in Deutschlands "semisouveränem Staat" ist - ungeachtet der in diesem Beitrag vorherrschenden Konzentration auf die wichtigsten Veränderungen - durch Wandel und Kontinuität gekennzeichnet. Erhalten geblieben ist die in wesentlichen Teilen bereits im Grundgesetz angelegte und durch vielfältige politische und politisch-kulturelle Faktoren befestigte ausgeprägte Machtteilung im deutschen Regierungssystem. Gemeinsam mit den USA und der Schweiz verkörpert die Bundesrepublik in der Familie der westlichen Länder nach wie vor einen Extremfall von "institutionellem Pluralismus". Auch einige der traditionellen Unterschiede zwischen der Bundesrepublik und den beiden erwähnten Ländern - darunter zumindest die ungleich größere Bedeutung des freien Marktes in den USA und die schon aufgrund ihrer geringen Größe viel enger geknüpften Entscheidungsnetzwerke in der Schweiz - sind erhalten geblieben.

Unterhalb dieser Ebene von prinzipieller Kontinuität sind unterschiedliche Dimensionen von Wandel, wie sie in diesem Beitrag beschrieben wurden, jedoch unverkennbar. In der Summe der Entwicklungen lässt sich von einer weiter reduzierten innenpolitischen Handlungsfähigkeit und Gestaltungsmacht parlamentarischer Mehrheiten in der Bundesrepublik sprechen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich des verbleibenden politisch-gesellschaftlichen Bereichs, in dem die Regierung und die sie tragenden Mehrheitsfraktionen autonom handeln und hierarchisch regieren können. In diesem Sinne ist die Bundesrepublik heute sicherlich in noch höherem Maße ein "semi-souveräner Staat" als in den vergangenen Jahrzehnten. Wie Manfred G. Schmidt jüngst gezeigt hat, ist effektives Regierungshandeln beinahe nurnoch in Ausnahmesituationen oder auf der Grundlage strategisch besonders geschickten Agierens möglich. Es ist zudem durch ein hohes Maß an unerwünschten Folgekosten gekennzeichnet. Zu diesen gehören gegebenenfalls ein übermäßiger Einfluss nicht legitimierter Sonderinteressen (als Preis eines hochgradig informalisierten Entscheidungsprozesses) oder eine segmentierte Problembearbeitung und eine weitere Erhöhung der "Erblast" der Politik (als potentieller Negativeffekt einer stark klientelbezogenen Politik).

Bemerkenswert ist, wie wenig die deutlich gestiegene Medienpräsenz im Regierungssystem zur Erhöhung von Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Entscheidungsprozesses beiträgt. Insgesamt scheint es vielmehr so zu sein, dass die vielfältigen Mechanismen der "Mediengesellschaft" mit der ihr eigenen starken Konzentration auf einzelne Persönlichkeiten - nicht zuletzt den vermeintlich allmächtigen Regierungschef - mehr dazu angetan sind, den beschriebenen Wandel des Regierungssystems zu verschleiern als adäquat zu reflektieren.