Der neue Arbeitsmarkt und der Wandel der Gewerkschaften | Zukunft der Gewerkschaften | bpb.de

Einleitung

Mit der Krise des deutschen Modells der Arbeitsbeziehungen wird keine andere Institution so eng in Verbindung gebracht wie die Gewerkschaften. Während diese bis in die achtziger Jahren vor allem als Reformakteure galten, wird ihnen seit Beginn der neunziger Jahre vor allem die Rolle einer Vetokraft zugeschrieben. Doch wo stehen die deutschen Gewerkschaften heute wirklich? Welche Handlungsmuster und Wandlungstendenzen charakterisieren sie? Wie reagieren sie auf den Wandel des Arbeitsmarktes? Beim Versuch, Antworten auf diese Fragen zu geben, sollen wesentliche Ebenen, die für die Funktionsfähigkeit und Weiterentwicklung des deutschen Gewerkschaftsmodells maßgeblich sind, zusammen gedacht werden: erstens die Auswirkungen des neuen Arbeitsmarktes; zweitens die so genannte "Gegnerkrise", also die zurückgehende Gestaltungskraft der Arbeitgeberverbände, und drittens die Schwierigkeiten mit dem politischen System. Ich vertrete die These, dass sich das deutsche Modell in einem nachhaltigen Veränderungsprozess befindet, wobei wichtige Facetten dieses Prozesses am Beispiel der Gewerkschaften studiert werden können.

Die Notwendigkeit der Reform des deutschen Modells der Arbeitsbeziehungen ergibt sich daraus, dass auf vielen Feldern nicht mehr die Ergebnisse erreicht werden, um die vorhandenen wirtschaftlichen und sozialen Probleme erfolgreich zu bearbeiten. In kaum einem anderen Land wird so viel Geld für Arbeitsmarktpolitik ausgegeben, und gleichzeitig ist die Zahl der Langzeitarbeitslosen fast nirgendwo so hoch wie in Deutschland. Das deutsche Wirtschaftswachstum liegt seit einigen Jahren unter dem EU-Durchschnitt. Brisant ist diese Schwäche auch deshalb, weil es in Deutschland eines weit höheren Anstiegs des Wirtschaftswachstums bedarf, um Beschäftigungszuwachs zu realisieren. Die Prognosen gehen von etwa zwei Prozent aus. Dagegen lässt sich dieses Ziel in anderen Volkswirtschaften schon mit einem Wachstum von etwa 0,5 Prozent erreichen. Zu den Schwächen des deutschen Modells gehört auch, dass es nicht gelingt, eine Politik zu favorisieren, die ihre Akzente auf die Zukunftsvorsorge setzt (Kinder, Bildung, Forschung). Stattdessen dominiert eine nachsorgende Ausgabenpolitik (Rente, Arbeitslosigkeit, Zinsen). Auch wenn in Deutschland der Dienstleistungssektor stark an Bedeutung gewonnen hat, wird die Institutionenordnung der deutschen Arbeitsbeziehungen weiterhin durch den verarbeitenden Sektor geprägt. Deutschland hat die "mächtigste" Industrielandschaft Europas, ohne jedoch eine vergleichbare Dynamik in den wissensbasierten Wirtschaftsfeldern aufweisen zu können.

Diese Defizite und Herausforderungen können von den Gewerkschaften weder alleine bewältigt werden, noch verfügen diese über hinreichende authentische Mittel, um einen nachhaltigen eigenen Beitrag zur Lösung der oben angesprochenen Probleme zu leisten. Die deutschen Gewerkschaften sind primär Mitgliederorganisationen, die ihre Aufgabe zunächst einmal darin sehen, die Position der Beschäftigten zu stärken. Anders als die Gewerkschaften in vielen anderen Ländern haben sie sich jedoch meist auch - mit Blick auf gesamtgesellschaftliche Anliegen - einbinden lassen: Die Kooperation reicht von der Lohn- bis in die Sozial- und Jugendpolitik. Da die Gewerkschaften bei ihren Anstrengungen, die sozialen Verhältnisse zu gestalten, in den letzten Jahren an ihre Leistungsgrenzen gelangt sind, die insbesondere auf den forcierten Umbau der Betriebe, neue Marktverhältnisse und eine veränderte politische Regulationspolitik zurückzuführen sind, haben sie sich selbst eine Neuorientierung verordnet. Es geht bei den dabei entstehenden Konflikten zur Neujustierung der deutschen Gewerkschaftspolitik um nichts weniger als um das zukünftige Gesicht des deutschen Kapitalismus in Europa. Dessen Strukturen werden maßgeblich davon geprägt sein, ob und wie es den Gewerkschaften gelingt, den Wandel des Arbeitsmarktes mit zu gestalten. Für die Gewerkschaften wird es dabei auch von eminenter Bedeutung sein, ob es ihnen gelingt, aus der ihnen zugewiesenen Rolle des "Sündenbocks" herauszukommen und wieder als zukunftsorientierter Reformakteur in Erscheinung zu treten.

Wandel des Arbeitsmarktes: Rekrutierungsdefizite

Die deutschen Gewerkschaften erreichen im internationalen Vergleich traditionell ein mittleres Organisationsniveau. Der "Nettorganisationsgrad" liegt heute für die DGB-Gewerkschaften bei etwa 20 Prozent aller Erwerbsfähigen. Neben dem sinkenden Organisationsgrad haben die deutschen Gewerkschaften auch ein strukturelles Mitgliederproblem. Denn mittlerweile ist die Tertiarisierung des Arbeitsmarktes so weit fortgeschritten, dass über 50 Prozent der Beschäftigten in Dienstleistungsberufen tätig sind. Während in den traditionell gewerkschaftlich gut organisierten Bereichen der verarbeitenden Industrie in den letzten Jahren kontinuierlich Beschäftigung abgebaut wurde, wächst sie bei den Gruppen, die für Gewerkschaften bislang nur schwer ansprechbar sind: also im Dienstleistungssektor, bei Beschäftigten mit befristeten Arbeitsverträgen, Teilzeitarbeitnehmerinnen und -nehmern sowie Leiharbeiterinnen und Leiharbeitern, zumeist in kleinen und mittleren Betrieben. Eine weitere Strukturveränderung auf dem Arbeitsmarkt ergibt sich aus der Zunahme der Frauenbeschäftigung. So stieg der Anteil erwerbstätiger Frauen an allen abhängig Beschäftigten in den alten Bundesländern von 33,6 Prozent im Jahr 1950 auf 46 Prozent im Jahr 1998. Ein zentrales Organisationsproblem der Gewerkschaften besteht folglich darin, dass Arbeitsmarkt- und Mitgliederstruktur immer weniger deckungsgleich sind: Während der Anteil der Arbeiter auf dem Arbeitsmarkt nur noch 37 Prozent beträgt, liegt er bei den Gewerkschaftsmitgliedern bei 64 Prozent. Bei den Angestellten ist das Verhältnis mit 57 zu 27 Prozent genau umgekehrt. Hieraus erklärt sich die Dominanz des älteren, gewerblichen männlichen Arbeiters in den Gewerkschaften. Frauen und Jugendliche sind - gemessen an ihrem Arbeitsmarktanteil - demgegenüber deutlich unterrepräsentiert.

Die Gewerkschaften haben es hinsichtlich ihrer Rekrutierungschancen grob mit "drei Welten" zu tun: Die "erste Welt" liegt in der Großindustrie des verarbeitenden Sektors; sie ist nach wie vor Anker und Rückgrat gewerkschaftlicher Stärke in Deutschland. Zu dieser Welt gewerkschaftlicher Präsenz und Stärke zählt zweifelsohne auch der öffentliche Dienst. Auch wenn dort die Rekrutierung anderen Kriterien folgt und die gewerkschaftliche Bedeutung für das exportorientierte deutsche Modell nachrangig ist (Flankierung), haben wir es mit einer festen Basis für gewerkschaftliche Präsenz in Deutschland zu tun. Die "zweite Welt" sind die mittelgroßen Betriebe der verarbeitenden Industrie und der Dienstleistungssektor. Dort ist gewerkschaftliche Stärke keinesfalls selbstverständlich, und wenn sie vorhanden ist, ist sie auf günstige regionale, branchenspezifische oder betriebliche Bedingungen zurückzuführen, also auf eine besondere Akteurskonstellation. In der "dritten Welt" sind die Gewerkschaften meist gar nicht oder nur schwach vertreten. Dabei handelt es sich nicht nur um kleine oder mittlere Betriebe, sondern auch um einige größere, zumeist des Dienstleistungssektors, die sich als mittelständisch verstehen. Da sich viele dieser Firmen durch eine hohe Wertschöpfung und ein hohes Innovationsniveau sowie durch mehr Beschäftigungsaufbau auszeichnen als in den ersten beiden Welten, kann hier von den Gewinnern des Strukturwandels gesprochen werden. Dass die Gewerkschaften gerade in diesen Betrieben nicht oder nur schwach vertreten sind, kann als Achillesferse des deutschen Modells begriffen werden. Mit diesem Strukturwandel sind weitere soziale, ökonomische und politische Prozesse verbunden, welche die Mitgliederkrise verschärfen und die Rekrutierungschancen erschweren:

1. eine Emanzipation (Individualisierung; verstärkte Bedeutung von Nutzenkalkülen und dem Verlust der Bindewirkung) der Beschäftigten gegenüber gesellschaftlichen Großorganisationen;

2. eine zuehmende Abkoppelung des beruflichen Werdeganges von gesellschaftlichen Großorganisationen;

3. ein deutlicher Rückgang des traditionelles Partizipationsinteresses in den letzten Jahren: Mehr Partizipation und Autonomie scheint für Nichtmitglieder derzeit kein Beitrittsanreiz zu sein. Dies führt zu der Frage, wie die Nützlichkeit der Gewerkschaft für den Einzelnen verbessert werden kann, ohne die Durchsetzbarkeit solidarischer Politik dadurch zu gefährden.

Gewerkschaften und Arbeitslosigkeit

Ein besondere Herausforderung für die Gewerkschaften sind die Arbeitslosen. Sie können Mitglied in der Gewerkschaft werden, und es gibt auch spezifische Angebote (Rechtsberatung, Bewerbungstraining, Umgang mit dem Arbeitsamt usw.) sowie Beteiligungsmöglichkeiten für sie. In einzelnen Gewerkschaften besteht zudem die Möglichkeit, in den Gremien vertreten zu sein und dort aktiv mitzuarbeiten. So haben im IG-Metall-Bezirk Küste Arbeitslose sogar einen Sitz in der Tarifkommission. Unterstützt werden auch gewerkschaftliche Arbeitsloseninitiativen. Dies alles bietet zwar nicht die Gewähr für eine intensive Vertretung der Interessen Arbeitsloser, ist aber zumindest als Ausdruck des politischen Willens zu werten, dass gerade auch die Gewerkschaften Arbeitslosen eine Plattform geben sollten. Dass es sich dabei derzeit nicht selten nur um symbolische Politik handelt, hängt damit zusammen, dass den Gewerkschaften bislang keine spezifischen Instrumente zur Verfügung stehen, um die Anliegen Arbeitsloser wirkungsvoll zu vertreten. Es kann zwar in Einzelfällen persönliche Hilfe geleistet und so die Lage und Interessen Arbeitsloser öffentlich gemacht werden. Die eigentliche, Interessenvertretung der Gewerkschaften im Hinblick auf Beschäftigungsprobleme ist aber präventiver Natur; sie spielt sich auf den Feldern der Tarif-, Betriebs- und Industriepolitik ab und verfolgt derzeit vier Ziele:

Erstens eine andere Verteilung der Arbeit durch Arbeitszeitpolitik; zweitens eine innovative regional- und betriebsbezogene Produkt- und Wachstumspolitik; drittes eine keynesianische Wachstumspolitik durch hohe Lohnabschlüsse und staatliche Investitionsprogramme sowie viertens eine verbesserte Qualifikationspolitik, wozu bereits Tarifverträge abgeschlossen wurden, die dazu beitragen sollen, die Weiterbildungsmöglichkeiten zu forcieren. Eine Politik, die zur Schaffung zusätzlicher Beschäftigungsmöglichkeiten sowie auf die Entwicklung eines neuen, regulierten Niedriglohnsektors zielt, ist von den Gewerkschaften bislang abgelehnt worden. Dass diese Position jedoch brüchig geworden ist, zeigt sich nicht nur an den Lockerungsübungen im Kontext des "Bündnisses für Arbeit", in dem mit Unterstützung der Gewerkschaften Mittel für Maßnahmen zur Verfügung gestellt wurden, die auf diese Gruppe zielen, sondern auch in einer Tarifpolitik, die eine Ausdehnung des Leiharbeitssektors fördert.

Ungeachtet der geschilderten Aktivitäten der Gewerkschaften lautet die landauf, landab zu hörende Kritik, diese würden nichts für die Arbeitslosen tun. Manche Kritiker gehen sogar noch einen Schritt weiter und behaupten, die Gewerkschaften stärkten die Position der Insider (Erwerbstätigen) und schwächten die der Outsider (Arbeitssuchenden), indem sie sich zu wenig für die Lohndifferenzierung einsetzten und zu hohe Sicherungsstandards für die Beschäftigten durchgesetzt hätten. Ich vertrete die These, dass die Gewerkschaften mit der an sie herangetragenen Forderung, ihre Programmatik und Politik intensiver auf das Vollbeschäftigungsziel auszurichten, schlichtweg überfordert sind.

Was können die Gewerkschaften auf diesem Feld tatsächlich tun? Sie können einen wichtigen Beitrag leisten, um die Bedingungen für Wachstum und Beschäftigung zu verbessern - allerdings nur im Verbund mit Staat und Unternehmen. Als Vorleistungen, um in einer Allianz mit den anderen Akteuren erfolgreich zu wirken, ist es wichtig, dass die Gewerkschaften sich konzeptionell auf eine Reform der Strukturen der Ausbildungs-, Qualifikations- und Sicherungssysteme einstellen. Dazu gehört, dass sie weitgehendere Konsequenzen aus der These vom Ende des Normalarbeitsverhältnisses ziehen, also eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik und eine Konzeption für leistungsfähige Übergangsarbeitsmärkte favorisieren. Dabei ist zu sehen, dass dies nicht im Widerspruch zu einer aktiven Tarifpolitik steht, sondern erst deren Voraussetzung bildet.

Reaktionen auf den Wandel des Arbeitsmarktes

Die Differenzierungsdynamik des Arbeitsmarktes und die Pluralisierung der Lebenslagen stellt die Gewerkschaften vor widersprüchliche Anforderungen. Sie sehen sich sowohl von ihrer Stammklientel als auch von den noch nicht gewerkschaftlich Organisierten herausgefordert, gleichermaßen authentische Antworten auf unterschiedliche Problemlagen zu geben. Zudem wird an die Gewerkschaften die Erwartung herangetragen, eine neue altersspezifische Gestaltungspolitik zu praktizieren. Veränderte, auch durch die "Mediengesellschaft" geprägte Sozialisationsbedingungen, die Erosion traditioneller Gewerkschaftsmilieus und Individualisierungstendenzen, der Wandel betrieblicher Rationalisierung und der Formwandel von Erwerbsarbeit haben nicht nur vielfältigere Formen des betrieblichen Handelns sowie einen modifizierten Beschäftigtenhabitus befördert, sondern auch die Vorstellungen von Organisationsloyalität und Solidarität verändert. Verwiesen sei in diesem Kontext auf die Theorien zu individualisierten Patchwork-Identitäten und kontingenten Lebensstilen, auf die Konzepte der vernetzten Selbststeuerung oder die Diskussion über den Typus des "Arbeitskraftunternehmers".

Die Gewerkschaften befinden sich also in einer Übergangsphase, in der sie mit unterschiedlichsten Initiativen an die veränderten Arbeits- und Lebensbedingungen der Beschäftigten anzuknüpfen versuchen. Voraussetzung dafür, dass das gelingt, ist auch der Umbau der gewerkschaftlichen Organisationsstrukturen selbst und die Verbesserung ihrer nach innen und außen gerichteten Kommunikationsfähigkeit. Bei der Inszenierung gewerkschaftlicher Macht dürfen die Gesetze der Mediendemokratie nicht außer Acht gelassen werden. In diesem Umbauprozess bildet das Verhältnis zwischen Betriebsräten und Gewerkschaften die zentrale Akteursbasis. Es geht dabei um

- einen Leitbildwandel: Neben dem Normalarbeitsverhältnis des männlichen Vollzeitbeschäftigten in der verarbeitenden, großbetrieblichen Industrie oder im öffentlichen Dienst müssen auch die Interessenlagen von atypisch Beschäftigten stärker berücksichtigt werden.

- eine Politik der Anreize und Dienstleistungen: Die vorhandenen Dienstleistungen, die eine organisationspolitische Bindewirkung erzeugen, müssen verbessert und um neue Angebote, die um die Erwerbsarbeit gruppiert sind, ergänzt werden (bspw. tarifgebundene, betriebliche Alterssicherung, Qualifikationsförderung).

- Imagekampagnen und verändertes Kommunikationsverhalten: Notwendig sind themengebundene Kampagnen, die an vorhandenen Konfliktpunkten ansetzen und mögliche Lösungspotenziale/-wege aufzeigen. Höchst umstritten sind teure "Imagekampagnen", die jenseits der "normalen" Interessenvertretungsarbeit angesiedelt sind.

- Partizipationsanreize: Das Verhältnis zwischen Flächentarifvertrag und betrieblicher Gestaltungspolitik sollte so justiert werden, dass die betrieblichen Akteure mehr Anreize erhalten, sich aktiv zu beteiligen. Dazu kann eine betriebsnahe Bildungs- und Tarifarbeit beitragen. Hinzu kommen sollten zusätzliche aktive Beteiligungsmöglichkeiten für interessierte Mitglieder. Gemeint sind dabei auch punktuelle Möglichkeiten des Engagements, deren Verpflichtungscharakter geringer ist, als es in den Satzungsgremien der Fall ist.

Zunahme von Unternehmermacht - abnehmender Einfluss der Arbeitgeberverbände

Unter den Bedingungen eines koordinierten Kapitalismus, der auf überbetrieblichen und flächendeckenden Regulierungsinstrumenten aufbaut, benötigen die deutschen Gewerkschaften einen verlässlichen Gegenspieler, mit dem sie eine Art "Konfliktpartnerschaft" praktizieren können. Das wichtigste Bindeglied für diese Form der Kooperation ist bislang der Flächentarifvertrag. Darüber hinaus gibt es weitere Kooperationsbezüge, wie die gemeinsam verantwortete Struktur des dualen Berufsbildungssystems oder ihre starke Stellung in den Sozialversicherungen. Das Verhältnis zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden kann gewissermaßen als System kommunizierender Röhren gedeutet werden.

Da die Deckungsrate eines Flächentarifvertrages nicht nur von der Stärke der Gewerkschaften abhängt, sondern ebenso vom Mitgliederorganisationsgrad der Arbeitgeberverbände, haben Gewerkschaften ein großes Interesse an starken Arbeitgeberverbänden. Anlass zur Sorge bietet die Tatsache, dass der Mitgliederorganisationsgrad der westdeutschen Arbeitgeberverbände seit etwa zwei Jahrzehnten kontinuierlich rückläufig ist. In der westdeutschen Metallindustrie waren 1960 64 Prozent, 1980 58 Prozent, 1990 nur noch 46 Prozent und 2001 sogar nur noch rund 31 Prozent der Betriebe Mitglieder von Arbeitgeberverbänden. Damit verringerte sich auch die Reichweite des Flächentarifvertrages, der von der Zahl der Beschäftigten in den verbandlich organisierten Betrieben abhängt. Dieser so genannte Beschäftigungsorganisationsgrad verringerte sich von rund 80 Prozent im Jahr 1960 auf ca. 62 Prozent im Jahr 2001. Seit Ende des 20. Jahrhunderts scheinen sich Verbands- und Tarifvermeidung bzw. -flucht als individuelle Formen des globalisierungstauglichen Personalmanagements zu entwickeln. Wo liegen die Ursachen für die abnehmende Integrations- und Steuerungsfähigkeit der Arbeitgeberverbände? Neben ökonomischem und technischem Wandel verlangen auch politische Veränderungen und nicht zuletzt der Individualisierungstrend von den Verbänden neue Anpassungsleistungen.

Mehrheitlich sind es kleinere Unternehmen, die sich nicht in einem Arbeitgeberverband organisieren. Dagegen sind größere Traditionsunternehmen - Betriebe mit starker gewerkschaftlicher Präsenz und einem Betriebsrat - nach wie vor in starkem Maße verbandlich organisiert. Die drei wichtigsten Faktoren für eine Verbandsbindung waren bisherder gewerkschaftliche Organisationsgrad im Betrieb, die Betriebsgröße und das Alter der Firma. Umgekehrt bedeutet dies: Dort, wo der gewerkschaftliche Organisationsgrad niedrig ist sowie die Firma relativ klein und noch jung, ist die Wahrscheinlichkeit einer Verbandsmitgliedschaft gering. Insbesondere die beiden letzten Merkmale erklären die schwach ausgeprägte Organisationsneigung ostdeutscher Betriebe. Denn dort handelt es sich nicht nur mehrheitlich um kleine, sondern auch um neu gegründete Firmen. Bei den großen Betrieben (mit mehr als 500 Beschäftigten) liegen die Organisationsgrade in Ost- und Westdeutschland nicht weit auseinander.

Im Schatten der weltwirtschaftlichen Strukturveränderungen seit den siebziger Jahren, der deutschen Einheit und des Maastricht-Prozesses ist es innerhalb der industriellen Beziehungen in Deutschland zu einer Machtverschiebung zugunsten von Unternehmen gekommen, die stärker als zuvor auf individuellen Lösungen in der Tarifpolitik bestehen. Seither geht es nicht mehr nur um Verteilungskonflikte, sondern immer auch um grundsätzliche institutionelle Fragen der Lohnfindung: Erstens steht in Frage, ob der Flächentarifvertrag als unabdingbarer, für alle gültiger Vertrag auch weiterhin das Maß der Dinge sein soll oder ob er nur noch einen Rahmen bildet, der betrieblich ausgefüllt wird. Reform oder Ende der überbetrieblichen Tarifpolitik - so lautet zugespitzt die Frage in der polarisierten Debatte. Zweitens geht es um die organisationspolitische Perspektive der Arbeitgeberverbände.

Sollten die Arbeitgeberverbände nicht mehr in der Lage sein, die für den Flächentarifvertrag notwendige Integrationsleistung gegenüber den Unternehmen zu erbringen, so hat dies auch fundamentale Auswirkungen auf die Handlungsbedingungen der Gewerkschaften. Die Zunahme von Tarif- und Verbandsflucht, die Bildung von Arbeitgeberverbänden ohne Tarifbindung sowie die tief greifende Organisationsproblematik der ostdeutschen Arbeitgeberverbände sind deutliche Belege für Desorganisations- bzw. Transformationsprozesse in den deutschen Arbeitgeberverbänden.

Deutlich ist allerdings auch, dass die Gewerkschaften keine abhängige Variable der Arbeitgeberverbandspolitik sind; vielmehr können sie durch eigene Initiativen auch deren Handlungsfähigkeit beeinflussen. Diesbezüglich ist die Tarifpolitik das zentrale Kernfeld gewerkschaftlicher Politik. Hier sehen sich die Gewerkschaften in den letzten Jahren mit zwei gegenläufigen Prozessen konfrontiert: Einerseits haben die Tarifverträge an Verbindlichkeit und Gestaltungseinfluss verloren, andererseits werden seitens der Betriebe und des Gesetzgebers neue Regelungsbereiche an die Tarifvertragsparteien übertragen.

Reform der Tarifpolitik: Flexibilisierung, Dezentralisierung und neue Handlungsfelder

In der alten Bundesrepublik konnten die Tarifparteien durch den Flächentarifvertrag eine für alle verbandsgebundenen Betriebe einer Branche gleichermaßen geltende materielle Basis schaffen. Derzeit spricht manches für eine neue Mischung zwischen verpflichtenden Mindestnormen und betrieblichen Gestaltungsmöglichkeiten. Die tarifpolitische Entwicklungsdynamik seit den achtziger Jahren spiegelt einen funktional erhöhten Flexibilitätsbedarf auf der betrieblichen Ebene wider (vor allem hinsichtlich der Arbeitszeit). Seit den neunziger Jahren gibt es weitere Gestaltungs- und Öffnungsklauseln, um in ökonomisch begründeten Notsituationen von tarifvertraglichen Mindestnormen abzuweichen. In manchen Branchen, wie beispielsweise der Chemie- oder Textilindustrie, aber auch im Bankenbereich, implementierten die Tarifparteien Korridormodelle. Die Arbeitgeber favorisieren einen Mix zwischen verpflichtenden Normen für alle und betrieblich ertragsabhängigen sowie individuell leistungsbezogenen Komponenten. DasErgebnis der Flexibilisierung und Dezentralisierung der Tarifpolitik wird in der Literatur auch als "kontrollierte Dezentralisierung" thematisiert.

Stärker als je zuvor versuchen die Gewerkschaften, verbandsflüchtige Unternehmen mit Haus- oder Ergänzungstarifverträgen regulativ einzufangen. Zwischen 1990 und 2001 lässt sich ein 170-prozentiger Anstieg der Firmentarifverträge feststellen: von 2 500 (1990) auf ca. 6 800 (2001). Trotz dieses scheinbar unaufhaltbaren Trends ist der Flächentarifvertrag weiterhin zentraler Ausgangs- und Referenzpunkt. Dieser wird von der Mehrheit der größeren Unternehmen insbesondere deshalb wertgeschätzt, weil er die betrieblichen Transaktionskosten senkt. Daran ändert sich auch durch die kontinuierliche Abnahme der Verbandsbindung derzeit noch nichts Grundlegendes. Indem Öffnungsklauseln, Haus- und Ergänzungs- oder sonstige tarifliche Sonderregelungen quantitativ und qualitativ an Bedeutung gewinnen, verändert sich das Gesamtsystem der Arbeitsbeziehungen zugunsten eines mehrstufigen Verhandlungssystems. Durch diese Entwicklung hin zur kontrollierten Dezentralisierung wird das deutsche System industrieller Beziehungen in seinen prägenden institutionellen Strukturen zwar beibehalten, aber zugleich einem beschleunigten Wandel ausgesetzt. Denn durch die Implementation institutioneller Differenzierungen wird die Problemverarbeitungskapazität des Gesamtsystems an veränderte Umweltbedingungen angepasst. Die Schutzfunktion flächentarifvertraglicher Regelungen bleibt zwar prinzipiell erhalten, gleichwohl nimmt ihre Reichweite und Geltungskraft ab. Unter politischen Gesichtspunkten ist es entscheidend, dass die Verbände weiterhin als Herren der Verfahren fungieren, indem sie die betrieblich relevanten Regelungssachverhalte auf der intermediären Ebene vorstrukturieren, ohne jedoch grundsätzlich verhindern zu können, dass die betrieblichen Akteure ein noch größeres Eigengewicht im Gesamtsystem erhalten. Es ist deshalb davon auszugehen, dass das deutsche System der Arbeitsbeziehungen sich von einem de facto einstufigen zu einem mehrstufigen Verhandlungssystem (Betrieb, Branchen, Nation, und Europa) verändern wird. Und mit der Rentenreform 2001 wurde den Tarifparteien eine neue Funktion in den sozialen Sicherungssystemen zugewiesen. Damit verbindet sich auch die Hoffnung, dass dies ein Mittel sein könnte, den Beschäftigten eine soziale Kompensationsstrategie für Rentenausfälle zu eröffnen. Gleichzeitig besteht die Möglichkeit, die Gegenseite durch eine gezielte Maßnahme selektiven Nutzens, die sich auf die kleineren und mittleren Betriebe richtet, zu stabilisieren. Auf der Basis des neuen Gesetzes schlossen die Tarifparteien im Herbst 2001 in fast allen Branchen Tarifverträge ab, die einen Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung ermöglichen.

Mit der kontrollierten Dezentralisierung soll es zu einem Prozess ausgehandelter Ergebnisse kommen, wobei der Flächentarifvertrag in einigen Punkten als flexible Referenzgröße betrachtet wird. Damit lassen die tarifpolitischen Akteure allerdings auch größere Variabilitäten zu als bei einer eindimensionalen Flächentarifvertragspolitik. Das neue Leitbild für eine Tarifpolitik, die nicht mehr nur von industriellen, großbetrieblichen Massenstandards ausgehen kann, ist somit das der nachhaltigen Regulierung von Vielfalt und Differenz. Zu berücksichtigen ist allerdings, das durch die Maßnahmen der kontrollierten Dezentralisierung bislang keine generelle Stabilisierung der Arbeitsbeziehungen erreicht werden konnte. Offensichtlich ist jedoch, dass ohne diese Veränderungen die Gegnerkrise größer und die Erosion der Tarifpolitik schneller verlaufen wäre.

Verknüpfung mit dem politischen System

Aus der Sicht des politischen Systems waren die Gewerkschaften bei der Etablierung neuer Strukturen auf dem Arbeitsmarkt effiziente Vetospieler, weshalb die Bundesregierung anders als beim Bündnis für Arbeit bei der Hartz- (Arbeitsmarkt) und Rürup-Kommission (Sozialversicherungssystem) nur noch eine kontrollierte und gleichsam personalisierte Form gewerkschaftlicher Beteiligung akzeptierte. Der entscheidende Unterschied zum Bündnis für Arbeit war, dass der Einfluss der Verbandsspitzen zurückgedrängt und der Druck der Bundestagswahl genutzt wurde, um die Gewerkschaften als Vetospieler einzubinden. Damit konnte die Steuerungsfähigkeit des Kanzleramtes temporär gestärkt werden.

Für die Gewerkschaften ist es nicht gleichgültig, welche Partei die Regierung stellt. Während bei CDU/FDP-Regierungen die Gewerkschaften in der Regel nur indirekt und informell als Gesprächspartner konsultiert werden, praktizieren sozialdemokratische Parteien bislang auch direkte Formen der Beteiligung. Darüber, ob das eine oder andere für die Handlungs- und Durchsetzungsfähigkeit der Gewerkschaften besser ist, gibt es innerhalb der Gewerkschaften unterschiedliche Auffassungen, wobei in der Regel die Befürworter der Direktbeteiligung überwiegen. Mit Beginn der Regierungsübernahme durch Rot-Grün im Jahr 1998 wurden die Gewerkschaften wesentlich stärker einbezogen als in den Jahren davor (1982 und 1998). Die wichtigsten Schritte waren die Einrichtung eines Bündnisses für Arbeit und eine Fülle von politischen Initiativen und Gesetzen, die von der Mehrheit der Gewerkschaften bejaht wurden oder sich sogar unmittelbar zu ihren Gunsten auswirkten, wie das reformierte Betriebsverfassungsgesetz (2001). Aufgrund abnehmender gemeinsamer gesellschaftlicher Grundpositionen und zurückgehender personeller Überlappungen zwischen SPD und Gewerkschaften besteht die Gefahr, dass sich eine nur lobbyistische Beziehung zwischen beiden durchsetzt. Dies würde die - in vielen Bereichen bereits realisierte - Entkoppelung zwischen beiden Organisationen forcieren bzw. vollenden, was die Gefahr birgt, dass sich der Charakter der Sozialdemokratie grundlegend wandeln wird und die Durchsetzungschancen für Gewerkschaften minimiert werden. Gemeinsame historische Wurzeln und inhaltliche Nähe sowie personelle und verbandliche Linkage-Strukturen bildeten bislang die Basis für den Tausch von Einflusschancen gegen Politikentlastung. Gewerkschaften brauchen die Unterstützung des politischen Systems; sie können dies aber nur dann positiv nutzen, wenn sie selbst über hinreichende eigene Autorität, Verpflichtungs- und Mobilisierungsfähigkeit verfügen.

Resümee

Der Schlüssel zum Verständnis gewerkschaftlicher Stärke in Deutschland war und ist ihre betriebliche Verankerung bei gleichzeitiger Fähigkeit, makroökonomischen und gesellschaftspolitischen Einfluss ausüben zu können. Zur Zeit befinden sich die Gewerkschaften in einer Thematisierungs- undGestaltungskrise. Wer von der Mitgliederkrise spricht, kann also von den Thematisierungs-, Mobilisierungs- und Gestaltungsproblemen nicht schweigen.

Um unter den neuen Bedingungen zu bestehen, verfolgen die Gewerkschaften eine Strategie des Mixes zwischen institutionell-organisatorischen und policy-bezogenen Veränderungen im Bereich der Tarif- und Arbeitsmarktpolitik. Durch die Etablierung eines Mehrebenensystems, das betriebliche, nationale und europäische Regulierungsmuster neben die tradierte Branchenebene stellt, wird perspektivisch das tradierte monodimensionale Niveau des Flächentarifvertrages abgelöst. Strukturauflösende Effekte können jedoch durch die Verkopplung der Ebenen und Akteure vermieden werden. Gelingt dieser Prozess, dann würde der Flächentarifvertrag nach wie vor die zentrale Referenzgröße dezentraler und europäischer Vereinbarungen bilden. Betriebsräte, Parteien und soziale Bewegungen sind aus dieser Perspektive existenzielle Kooperationspartner der Gewerkschaften. Wenn die Gewerkschaften versuchen, ihre Verbindung zu den betrieblichen Akteuren zu stabilisieren und sich für die Dynamik des tertiarisierten Arbeitsmarktes zu öffnen, so tun sie dies in dem Bewusstsein, dass sie auf der betrieblichen Ebene weniger substanziell vorgeben, regeln und koordinieren können als in der Vergangenheit, sondern mehr prozedural, kommunikativ und beratend sowie dienstleistend tätig sein werden. Während die Verteilungspolitik aus Sicht der traditionellen gewerkschaftlichen Perspektive in eine tiefe Krise gekommen ist, hat sich nicht nur in Deutschland, sondern auch in anderen Ländern in den letzten Jahren die Tendenz gezeigt, dass sozialstaatliche Themen, wie die tarifvertragliche Regelung von Beschäftigungssicherung, Rentenanteilen und Qualifikation, eine Aufwertung erfahren haben.

Meine Grundthese lautet: Eine unzureichende strategische Antwort der Gewerkschaften auf den Wandel des Arbeitsmarktes und die Erosion des Normalarbeitsverhältnisses bringen diese nicht nur in die problematische Rolle des "Sündenbocks", sie gefährden auch ihre repräsentative Funktion. Wenn es den Gewerkschaften nicht gelingt, den fundamentalen Wandel des Arbeitsmarktes in ihrer eigenen Reformagenda anzuerkennen und ihre Thematisierungs- und Gestaltungspolitik glaubhaft darauf einzustellen, werden sie aus der Sündenbockrolle nicht herauskommen und von Öffentlichkeit und Arbeitgeberverbänden weiterhin moralisch haftbar gemacht werden. Gewerkschaften müssen mit darüber nachdenken, wie Arbeitslose schneller zu integrieren sind und Langzeitarbeitslosigkeit abgebaut werden kann - und entsprechend handeln. Und es besteht kein Zweifel darüber, dass es bei all diesen Fragen nicht nur um die Zukunft der Gewerkschaften geht, sondern immer auch um die Zukunft des Modells Deutschland unter den Bedingungen der Europäisierung.