I. Einleitung
Seit dem Ende der bipolaren, von den USA und der Sowjetunion getragenen und auf Europa zentrierten Sicherheitsbalance des Kalten Krieges haben sich die USA auf die neue außen- und sicherheitspolitische Lage eingestellt, doch den Europäern ist dies bisher nicht gelungen. Zu ihren Versuchen, der neuen sicherheitspolitischen Lage Europas mit neuer Politik gerecht zu werden, zählen in erster Linie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) der Europäischen Union (EU). Eine neue europäische Sicherheitspolitik, die diesen Namen wirklich verdiente und tragfähig wäre, konnte auf diesem Wege bisher nicht entstehen. Einen Einblick in die reale Lage gaben und geben die Entwicklungen, die den Ereignissen vom 11. September 2001 folgten.
Die EU-Staaten verzichteten, obwohl sie niemand an gemeinsamem Handeln hätte hindern können, auf jegliche gemeinsame Politik oder gar Waffenanwendung. Vielmehr drängten die meisten von ihnen von vornherein - jeder für sich und wie ganz selbstverständlich - zu einer eigenen nationalstaatlichen Beteiligung an der Kriegführung der USA. Die Diskrepanz zwischen dem von den EU-Staaten mit ihrer GASP/ESVP erhobenen Anspruch, in der Weltpolitik gemeinsam, einheitlich und auch mit Waffenmacht zu agieren, und ihrer tatsächlichen Fähigkeit bzw. Bereitschaft, diesem Anspruch einigermaßen gerecht zu werden, wurde augenfällig. Und ebenso wie die EU blieb auch die NATO, die nach allgemeinem Verständnis die für Europa wichtigste sicherheitspolitische Organisation und die Grundlage der europäisch-amerikanischen Partnerschaft ist, nach dem 11. September 2001 operativ außen vor.
Die USA reagierten auf die Terrorakte mit einer fast explosiven Manifestation der amerikanischen außenpolitischen Kultur: von der Ankündigung des Präsidenten, man werde Bin Laden ,,dead or alive herbeischaffen, bis zu der gigantischen Demonstration der einzigartigen politischen und militärischen Macht der USA, von der Ausrufung eines ,,Kreuzzuges gegen das Böse in der Welt oder zumindest gegen eine ,,Achse des Bösen bis zu der besonders intensiven national-religiösen Verwendung der amerikanischen Flagge. Der Krieg gegen den Terrorismus wird von der Supermacht USA, wie sie dies ihre europäischen Verbündeten auch unmissverständlich haben wissen lassen, als rein amerikanisch geführter Krieg verstanden.
In gewisser Weise liefern diese aktuellen Entwicklungen ein konzentriertes Querschnittsbild vom generellen Stand der europäischen und der transatlantischen sicherheitspolitischen Gegebenheiten. Es zeigt, dass für die europäische Sicherheitspolitik neue Wege und Möglichkeiten gefunden werden müssen. Sie müssten zu einer gemeinsamen europäischen Sicherheitspolitik für das heute wieder ungeteilte und größere Europa führen. Diese Politik könnte aber kaum die einfache Fortführung der früheren bzw. bisherigen westlichen Politik sein. Sie müsste in erster Linie deren konsequente Europäisierung verfolgen und gemeinsam mit den Staaten aus dem Bereich des früheren Warschauer Paktes gestaltet werden. Und sie müsste den realen Fähigkeiten und insbesondere dem realen langfristigen Willen der europäischen Staaten zu konkreten Formen internationalen sicherheitspolitischen Engagements gerecht werden. Kurz: Anders als in den Jahrzehnten des Kalten Krieges, in denen die westliche Sicherheitspolitik unter dem ständigen Druck von außen und mit einer begrenzten Zielsetzung zustande kam, muss die heute von Westeuropa ausgehende Sicherheitspolitik für das größere Europa als umfassende Politik zur langfristigen Friedenssicherung in einer in die Zukunft offenen Entwicklung angelegt sein. Bedürfte es für diese Notwendigkeit noch eines Beweises, dann wäre er mit den Ereignissen und Konsequenzen nach dem 11. September 2001 erbracht.
Jede künftige europäische Sicherheitspolitik muss realistischerweise von den bisher in und für Europa entstandenen sicherheitspolitischen Grundlagen und ihren Entwicklungen ausgehen und auf ihnen aufbauen. Im Einzelnen geht es dabei um
- die Sicherheit für Europa gegenüber Gefahren von außen,
- die Sicherheit innerhalb Europas und
- die Sicherheit in der Welt durch und mit Europa.
II. Grundlagen und Entwicklungen
1. Sicherheit für Europa durch die UNO und die USA
Die heute bestehende sicherheitspolitische Lage in Europa begann vor gut einem halben Jahrhundert mit zwei amerikanischen Initiativen: der Gründung der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) und der Gründung der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO). Mit beiden Organisationen wurde, wenn auch auf unterschiedliche Weise, Sicherheit für Europa geschaffen. Beide Organisationen entsprachen den beiden Grundvorstellungen für die bisherige amerikanische Außenpolitik: der Vorstellung von der Sendung des amerikanischen Volkes, seiner ,,manifest destiny, für das Wohl der Welt einzutreten, und der Vorstellung von dem Recht der USA, dafür Waffengewalt nach eigener Entscheidung anzuwenden. Teil dieser Grundvorstellungen ist ihre unilaterale Ausrichtung. Sie hat angesichts der Situation der USA quasi als Insel im weltpolitischen Raum ihre eigene Logik und bietet sich zusätzlich für einen Staat von der Potenz und mit der Position der USA an. Mit dem weltweiten kollektiven Sicherheitssystem UNO und dem regionalen kollektiven Verteidigungssystem NATO wurde die unilaterale amerikanische Außenpolitik freilich nicht geändert. Es wurden ihr nur eine multilaterale Variante, Legitimierung und Abstützung beigegeben.
Für Europa setzte die UNO einen ersten multilateralen sicherheitspolitischen Rahmen und Maßstab. Sie initiierte in Europa das Denken, das zur heutigen Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und zu weiteren Schritten in eine vergleichbare Richtung führen sollte. Und es lässt sich begründen, dass ohne die UNO wahrscheinlich auch die über Jahrzehnte entwickelte, heute von der EU getragene europäische Einigungspolitik nicht hätte beginnen können. Heute können die Staaten Europas, allein oder gemeinsam, in der sich immer mehr globalisierenden Welt und angesichts der Position der Supermacht USA nur mit und durch die UNO weltpolitisch wirkungsvoll handeln.
Für die USA hingegen war die UNO bald nicht mehr das, was sie sich von ihr erhofft hatten. Schon früh war man dort enttäuscht, als mit dem beginnenden Kalten Krieg der UNO-Sicherheitsrat und mit ihm die amerikanische Politik von der Sowjetunion durch ständigen Gebrauch des Vetos weitgehend blockiert wurden. Dann folgten die Enttäuschungen durch den starken Antiamerikanismus aus der ab den sechziger Jahren entstandenen Dritten Welt. Sie mündeten dank der Aktivitäten der nationalistischen amerikanischen ,,Heritage Foundation in eine dauerhafte Anti-UNO-Haltung von großen Teilen der amerikanischen öffentlichen Meinung, die sich nun seit dem 11. September einmal mehr bestätigt fühlt. Auch in der sicherheitspolitischen Einschätzung der UNO hat sich also der Abstand zwischen Europa und den USA immer mehr vergrößert.
2. Sicherheit für Europa durch die NATO
Die heutige Sicherheitspolitik für Europa geht in ihren Grundstrukturen auf den Kalten Krieg zurück. Wie dieser selbst durch seine bipolare weltpolitische Dimension, so war auch die NATO, die aus ihm über die enorme Entfernung über den Atlantik hinweg entstanden war, ein historisches und politisches Unikat. Die Gründung und Führung der NATO lagen zwar ganz auf der traditionellen Linie der unilateralen amerikanischen Außenpolitik. Doch entstand mit dem transatlantischen Bündnis für Westeuropa ohne jeden Zweifel eine Sicherheit, wie sie unter den damals obwaltenden Umständen anders nicht hätte gewährleistet werden können. Die Westeuropäer, einschließlich der Neutralen, lebten in einer Pax Americana.
Für die Beurteilung künftiger Möglichkeiten für europäische Sicherheit sollten aus dem Bild von der damaligen europäischen sicherheitspolitischen Landschaft zumindest drei Fakten in Erinnerung bleiben: Einmal, dass die NATO in ihren wichtigsten Teilen - Politik, Strategie, Planung und Führung - immer eine amerikanische Veranstaltung war. Ferner, dass die Sicherheit der USA, die Behauptung ihrer Stellung als erste Weltmacht gegenüber der zweiten Weltmacht Sowjetunion sowie die Sicherung des westlichen Teils Europas als des vorderen Frontbereichs des Westblocks (der auch aus rein nationalem amerikanischen Interesse nicht in die Hand des Feindes fallen durfte) miteinander zusammenhängende Teile ein und derselben nationalen Politik der USA waren. Und schließlich, dass durch die Bedingungen und Zwänge des Kalten Krieges die amerikanische Außen- und Sicherheitspolitik in gewisser Weise transatlantisch eingehegt war.
Heute ist die einzige Supermacht USA - lässt man ihren gegenwärtigen Kampf gegen einen neuartigen und schwer erkenn- und lozierbaren Gegner einmal außer Betracht - in ihrer Bewegungsfreiheit weder durch einen Superfeind noch durch einen Verteidigungsverbund eingeschränkt. Durch ihre geopolitisch insulare Position ist für sie die gesamte Welt quasi ihr Umfeld, in dem sie sich (wieder) gegenüber allen anderen Staaten behaupten muss. Sie tut dies mit einer variationsreichen und gleichzeitig ebenso unilateral wie imperial ausgerichteten hegemonialen Rundumpolitik mit dem Ziel, die Entwicklungen in ihrem weltweiten Umfeld nach Möglichkeit so zu steuern, dass aus ihnen für die USA keine wie auch immer gearteten Gefahren oder Nachteile entstehen.
Europa ist heute aus amerikanischer Sicht nicht mehr der unverzichtbare vordere Frontabschnitt eines amerikanisch dominierten Verteidigungsbereichs. Es ist für die USA eine unter mehreren Regionen in ihrem Umfeld sowie ein Brückenkopf gegenüber Russland, dem Nahen Osten und dem eurasischen Raum mit einer über noch weitere Entfernungen reichenden geostrategischen Bedeutung. Diese auf der Linie der Fortführung der traditionellen amerikanischen Außenpolitik liegende und weltpolitisch gesehen eigentlich ganz natürliche sicherheitspolitische Neubewertung Europas durch die USA scheint in Europa - trotz der offenkundigen Negierung von NATO und EU im amerikanischen Anti-Terror-Krieg - in ihrer Bedeutung für die Sicherheit Europas noch nicht in vollem Umfange erkannt worden zu sein.
Die NATO war im Sinne der veränderten Interessenlage der USA bekanntlich schon 1991 auf amerikanische Initiative mit einem neuen strategischen Konzept versehen worden, dem zufolge sie - neben ihrem ursprünglichen und im Grunde nur noch rhetorisch fortgeführten Verteidigungsauftrag - außerhalb des NATO-Gebiets, also weltpolitisch, agieren soll. Sie soll, so das Konzept, neuen Gefahren begegnen, ,,einschließlich der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, der Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen sowie von Terror und Sabotageakten. Mit dem von der NATO gegen Jugoslawien geführten Krieg wurde diese Strategie erstmalig verwirklicht. Anschließend wurde diese Neuorientierung der Allianz im April 1999 zum 50. Jahrestag ihrer Gründung durch eine NATO-Gipfelkonferenz in Washington bestätigt und ausgebaut.
Auch diese neue NATO kann, wie die alte NATO, nur agieren bzw. intervenieren, wenn sich die USA führend beteiligen. Und sehr viel mehr noch als im Kalten Krieg wird diese Beteiligung entscheidend von der jeweiligen Interessenlage der USA abhängen. So führten die USA den Krieg gegen Jugoslawien als NATO-Krieg, den jetzigen Krieg gegen den Terrorismus aber führen sie - trotz aller gemeinsamen transatlantischen NATO-Anti-Terrorismus-Strategie - ohne NATO. Zudem wird mit der NATO die amerikanische Politik auch dann wirkungsvoll abgestützt, wenn nicht alle ihre Mitgliedstaaten oder wenn die USA sogar, wie etwa im gegenwärtigen Krieg gegen den Terror, ohne die NATO agieren. Denn mit der NATO sind, mit Ausnahme Japans, alle führenden Industrienationen (und dies nicht zuletzt in deren eigenem Interesse an guten Beziehungen zur Supermacht USA) als Alliierte der USA mehr oder weniger zwingend in die amerikanische Außen- und Sicherheitspolitik eingebunden.
Für die europäischen und insbesondere für die neuen und künftigen europäischen NATO-Mitglieder mag die Mitgliedschaft in der Allianz politischen Wert haben. Deren militärischer Wert für die eigene Sicherheit ist allerdings fraglich. Denn Artikel 5 des NATO-Vertrages, der die Bündnispflicht festlegt und der unter den Umständen des Kalten Krieges bis zu einer gewissen Automatik gehärtet war, gilt heute nur noch nach seinem präzisen Wortlaut, dem zufolge jeder NATO-Staat im Konfliktfall (lediglich) ,,die Maßnahmen . . . trifft, die er für erforderlich erachtet. Es gibt keine Pax Americana mehr für Europa. Die NATO ist in ihrer ursprünglichen Bedeutung als Verteidigungsallianz zu einer Allianz der Beliebigkeit geworden. Die Erweiterung der NATO in das größere Europa hinein vollzieht sich ohne ein transatlantisches oder gar europäisches Konzept. Ihr weiterer Fortgang ist nicht zuletzt von den Interessen der USA abhängig.
Fazit: Die USA haben nach dem Epochenwechsel der Jahre 1989/91 ihre Außen- und Sicherheitspolitik zügig und entschlossen gemäß den neuen weltpolitischen Verhältnissen und der Wahrung amerikanischer Interessen in ihnen umgestellt, und sie haben dafür auch die NATO von einem Bündnis für gemeinsame Verteidigung zu einem Instrument für amerikanisch geführte Weltpolitik umgewidmet. Eine auch nur in etwa vergleichbare Umstellung der Außen- und Sicherheitspolitik europäischer Staaten bzw. der EU hat bisher nicht stattgefunden. Es scheint, dass neues europäisches Nachdenken nicht nur über die sicherheitspolitische Funktion der NATO, sondern generell über die für Europa nötige Sicherheitspolitik dringend erforderlich ist.
3. Sicherheit innerhalb Europas durch den Europarat und die OSZE
Im Windschatten der Sicherheit, die in den Jahrzehnten des Kalten Krieges durch die USA und die NATO gewährleistet war, waren innerhalb von Europa drei Staatenverbünde entstanden, die dem Zweck dienen sollten, Sicherheit zwischen den ihnen angehörenden Staaten auf nichtmilitärische Weise zu gewährleisten: der Europarat, die Konferenz bzw. Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE/OSZE) und schließlich diejenigen Organisationen, die sich sukzessive zur heutigen EU entwickelt haben.
Der 1949 gegründete Europarat zeichnet sich dadurch aus, dass seine Mitglieder mehr als in anderen multilateralen Organisationen umfangreichen ethischen und rechtlichen Verpflichtungen genügen müssen, die sie mit ihrem Beitritt zu übernehmen haben. Die zentralen Aufgaben des Europarats sind die Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten, die er mit Rechtsregeln, vor allem aber mit seiner inzwischen erworbenen Glaubwürdigkeit und moralischen Autorität betreibt. Ferner leistet er eine wichtige Arbeit für die Förderung des wechselseitigen Verständnisses zwischen den Kulturen Europas und für den Austausch zwischen ihnen. Sein auf diese Weise den inneren Frieden zwischen den Europäern sicherndes Wirken hat seinen Niederschlag unter anderem in etwa 170 Konventionen gefunden.
Die 1975 gegründete KSZE, die heutige OSZE, erfasste in ihrer ersten, bis zum Ende des Kalten Krieges reichenden Phase den Bereich des Ost- und Westblocks sowie der neutralen Staaten. In ihr widmete sie sich mit dem Mittel der blockübergreifenden Kooperation der Förderung von Wirtschaftsbeziehungen, Menschenrechten und Sicherheit. Zu ihren wichtigsten Erfolgen gehört, dass die KSZE die Erörterung von Fragen der Menschenrechte innerhalb des sowjetischen Herrschaftsbereichs legalisiert und damit nicht unwesentlich zum Zusammenbruch des Sowjetregimes beigetragen hat. Die heute politisch gewissermaßen zwischen dem nichtmilitärischen Europarat und der militärischen NATO angesiedelte OSZE agiert teils nichtmilitärisch teils militärisch - mit einem Forum für Sicherheitskooperation, einem Vergleichs- und Schiedsgerichtshof, zahlreichen Missionen und weiteren Gremien, mit Kommissaren und Beauftragten usw. - präventiv, kontrollierend und stabilisierend.
Wie nach dem Ersten Weltkrieg mit dem Völkerbund und dem Zweiten Weltkrieg mit der UNO, so entstand nach dem Ende des Kalten Krieges mit der KSZE Hoffnung auf eine stabile kollektive Sicherheit in Europa. Die KSZE und spätere OSZE wurde mit zwei Gipfelkonferenzen in Paris und Helsinki spektakulär aufgewertet und mit der Charta von Paris (1990) und dem Helsinki-Dokument ,,Herausforderungen des Wandels (1992) als ,,Sicherheitszone von Vancouver bis Wladiwostok quasi neu begründet. Doch mangels Interesses ihrer größeren Mitgliedstaaten entwickelte sie sich - wie nicht zuletzt ihre Rolle auf dem Balkan in den neunziger Jahren zeigte - nicht so positiv, wie dies notwendig und auch möglich gewesen wäre.
Aus der großen Chance, welche die dramatischen, radikalen Veränderungen der Jahre nach 1989 boten, erwuchs weder der nahe liegende Gedanke, die NATO nach Erfüllung ihres Verteidigungsauftrages, für den allein sie (nach ihrem Vertrag bis heute) geplant und gegründet worden war, aufzulösen, noch der Gedanke, für das nun wieder ungeteilte Europa eine gesamteuropäische interne Sicherheitsstruktur und vielleicht auch eine kollektive europäische Verteidigungsorganisation zu schaffen. Die europatypischen Konstanten kurzsichtiger nationalstaatlicher Eigeninteressen waren immer noch stärker. Der erste konkrete Ausgangspunkt für eine neue präventive und kooperative Sicherheitsordnung in Europa, die KSZE/OSZE, versank ebenso schnell in Bedeutungslosigkeit wie der sich aufdrängende umfassendere Gedanke, nach dem Ende der großen nuklearen Bedrohung der Welt nun das mit der UNO verfügbare Weltsicherheitssystem zu revitalisieren, zu festigen und auszubauen.
Europarat und OSZE repräsentieren in Europa die über den militärischen Bereich hinausgehende Form der Friedenssicherung durch Kooperation und Verrechtlichung - letztlich durch Veränderung der Verhaltensweisen von Menschen, Staaten und Regierungen. Daher standen sie immer im Schatten des durch extreme militärische Konfrontation bestimmten Ost-West-Konflikts. Und vor dem Hintergrund von Ereignissen wie dem gegenwärtigen Anti-Terrorismus- oder dem israelisch-palästinensischen Krieg mögen sie manchem gar als romantisch erscheinen. Sie fanden und finden politisch und gesellschaftlich immer noch weniger Interesse als militärisches Planen und Handeln. Daher gilt für den Europarat und die OSZE in besonderem Maße die für alle internationalen Organisationen zutreffende Erfahrung, dass beide Organisationen nur so stark sein können, wie ihre großen und mächtigen Mitglieder dies aufgrund ihrer Interessenlage für wünschenswert halten. Es wäre kluge und fortschrittliche europäische Politik, die beiden Organisationen zu beleben und effizienter zu machen.
Die Leitidee für Europarat und OSZE, die auch aller sonstigen Sicherheitspolitik übergeordnet sein sollte, ist die allseits anerkannte, wenn auch nicht gerade ständig mit Leidenschaft verfolgte Zielsetzung, an die Stelle des Rechts der Macht die Macht des Rechts zu setzen. Ihr steht freilich das letztlich antizivilisatorische, in der heutigen internationalen Politik aber immer noch bevorzugte Verfahren entgegen, Konflikte durch Gewaltanwendung zu lösen. Gefördert wird diese Sichtweise durch die Vernachlässigung der mühseligen Konfliktvermeidung bzw. -deeskalation, durch den Drang zu möglichst schnellen Problemlösungen, durch den immer leichteren Zugriff zu Waffen, durch wirtschaftliche Interessen und durch ein Bündel von politischen Motiven, die gerne als ,,realpolitisch präsentiert werden. Die im vitalen europäischen Interesse liegende Zurückdrängung der atavistischen Formen der Konfliktlösung mit Waffengewalt ist somit nicht nur eine militärische oder unmittelbar politische, sondern auch - und dies vielleicht sogar in erster Linie - eine gesellschaftliche, also kulturelle Aufgabe. Kurz: Die Einsicht, dass ,,die Vernunft den Krieg verdammt (Kant), hat in der europäischen Sicherheitspolitik noch nicht das ihr zukommende Gewicht.
4. Sicherheit innerhalb Europas durch die EU
Kernelement aller europäischen Sicherheitspolitik ist die in und mit der EU seit einem halben Jahrhundert auf nichtmilitärische Weise mehr und mehr gefestigte europäische Sicherheit. Das Vorherrschen des Wirtschaftlichen in der EU hat den Blick auf die EU auch als ein System der Friedenssicherung, das sie seit Anbeginn ist, etwas verstellt. Es ist daher daran zu erinnern, dass schon bei der Vorstellung des Planes für die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) am 9. Mai 1950 der französische Außenminister Robert Schuman auf die Friedenssicherung als die übergeordnete Zielsetzung hingewiesen hat, als er sagte: ,,Die Zusammenlegung der Kohle- und Stahlproduktion wird die Bestimmung jener Gebiete ändern, die lange Zeit der Herstellung von Waffen gewidmet waren, deren sicherste Opfer sie gewesen sind.
Ferner wies Schuman auf die Bedeutung einer von Europa ausgehenden langfristigen Friedenssicherung hin: ,,Der Beitrag, den ein organisiertes und lebendiges Europa für die Zivilisation leisten kann, ist unerlässlich für die Aufrechterhaltung friedlicher Beziehungen. Das EU-System der sich ständig weiter verdichtenden Kooperation zwischen ihren Mitgliedstaaten auf immer mehr Sachgebieten mit Hilfe eines für alle Mitglieder gleichermaßen verbindlichen Regelwerks ist zweifellos das heute weltweit am besten ausgearbeitete und gesicherte System für Friedenssicherung durch Kooperation.
Aus der Sicht militärischer Friedenssicherung mag das nichtmilitärische EU-System leicht als ineffizient erscheinen. Aus dessen Sicht wiederum erscheint die militärische Friedenssicherung oft als inkongruent, nachvollziehend, hektisch, eindimensional und überzogen, gelegentlich auch als engstirnig. Für eine Bewertung des EU-Systems sollte man sich vielleicht auch daran erinnern, dass dieses System sich schon im Kalten Krieg auf unspektakuläre und komplementäre, aber wirkungsvolle Weise bewährt hat. Es beweist sich durch seinen Erfolg. Es hat die EU zu einem Staatenverbund gemacht, in dem zwischen den EU-Staaten machtpolitische Auseinandersetzungen mit Gewaltanwendung undenkbar geworden sind. Fazit: In der europäischen Sicherheitspolitik sollte künftig die EU mehr als bisher als das Verfahren zur Friedenssicherung, das sie darstellt, verstanden werden.
5. Sicherheit mit der EU in Europa und in der Weltpolitik
Im Außenverhältnis verfolgen die EU-Staaten, neben der vorrangigen Pflege der wirtschaftlichen Beziehungen, seit jeher eine nichtmilitärisch und seit 1992 zusätzlich eine militärisch konzipierte Außen- und Sicherheitspolitik. Mit ihrer nichtmilitärischen Version setzt sich unbeschadet der notwendigen gemeinsamen Interessenvertretung nach außen die interne Politik der Friedenssicherung durch Kooperation über die Grenzen der EU hinaus fort. Das begann mit der 1970 zwischen den EG-Staaten vereinbarten (nichtmilitärischen) außenpolitischen Zusammenarbeit: der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Ihre Grundlage war der Konsens bzw., sofern eine Abstimmung erforderlich wurde, die Einstimmigkeit.
Heute ist die außenpolitische Zusammenarbeit der EU-Staaten Teil der mit dem EU-Vertrag von Maastricht (1992) festgelegten Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Mit ihr entstand in der EU in Fortführung der EPZ mit der Gemeinsamen Außenpolitik, also gewissermaßen mit der GA(S)P, nicht nur ein inzwischen bemerkenswert umfangreicher und stabiler Fundus an realer außenpolitischer Gemeinsamkeit. Auch die Betrachtungs- und Beurteilungsweisen und sogar politische Grundlinien der EG/EU-Staaten haben sich untereinander angeglichen. Doch hat die EU ihre außenpolitische Geschlossenheit und Handlungsfähigkeit in der internationalen Staatengemeinschaft sowie die Anerkennung, die sie international findet, nicht durch ausgeklügelte vertragliche Verpflichtungen oder zwingende Regeln gewonnen. Sie erlangte sie dadurch, dass sie mit einem relativ locker gefügten Regelwerk über drei Jahrzehnte hinweg gemeinsame Außenpolitik praktiziert hat. Das einzig Zwingende war und ist, dass die EU-Staaten zwar nicht zum Konsens, wohl aber zur Konsultation über ihn verpflichtet sind. Und es ist bis heute kein Fall bekannt, in dem ein Mangel an Konsens zu einem Debakel für die EU geführt hätte.
Mit dem Vertrag von Amsterdam (1997) wurde die GASP weiter konkretisiert. Jetzt können im EU-Ministerrat Beschlüsse für die GASP unter gewissen Umständen auch ohne Einstimmigkeit gefasst werden. Doch alle seitherigen Erfahrungen zeigen, dass in der Realität der EU-Zusammenarbeit die GASP der EU-Staaten auch nach diesen Ergänzungen im Grunde nicht anders zustande kommt als früher. Dies gilt in besonderem Maße für alle sicherheitspolitischen Entscheidungen. Im Übrigen kann sich bei der GA(S)P der Ministerrat naturgemäß nur mit den großen Linien und besonders wichtigen oder schwierigen Einzelfragen befassen, so dass die Masse aller EU-Zusammenarbeit in der GA(S)P auf anderen Ebenen vorwiegend unterhalb des Ministerrats stattfindet. Hier aber wird die GA(S)P in den jährlich Tausenden von EU-internen Konsultationen in Brüssel, zwischen den Außenministerien, zwischen den Botschaften der EU-Staaten sowie zwischen Delegationen an vielen Orten und in vielen Gremien und Konferenzen oft allein schon aus technischen und zeitlichen Gründen fast zwangsläufig nach dem Konsensprinzip gestaltet und umgesetzt. Alle Erfahrungen zeigen, dass diese konsultative und konsensbedingte nichtmilitärische außenpolitische Zusammenarbeit die der EG/EU adäquate und gleichzeitig sehr erfolgreiche Form der gemeinsamen Beteiligung der EU-Staaten an der internationalen Politik ist.
Besonders gut lässt sich dies im überschaubar geregelten System der UNO erkennen. In der UNO-Generalversammlung in New York und in den Sonderorganisationen am zweiten UNO-Sitz in Genf veranstalten die EU-Staaten jährlich ca. 500 Konsultationen, und als Ergebnis stimmen sie in rund 90 Prozent der Fälle einheitlich ab. Gerade in der UNO wird zudem besonders deutlich, dass die EU mit ihrer gemeinsamen Außenpolitik in gewisser Weise auch immer die Tatsache vermittelt, dass ihre Politik auf der Grundlage einer besonders stabilen internen Friedensordnung entstanden ist. Dies ist einer der Gründe, warum die EU-Staaten die bedeutendste Staatengruppe innerhalb der UNO sind und dort vor allem in Fragen, welche die Kooperation innerhalb der Weltorganisation und ihre Verbesserung betreffen, besonderes Gewicht haben. Hier erweist sich die vergleichsweise umständliche Prozedur zur Erreichung gemeinsamer politischer Positionen von heute 15 und künftig noch mehr EU-Staaten insofern als vorteilhaft, als die so erreichten Positionen immer ausgewogen und meistens gut vermittelbar sind. Die GA(S)P ist also in der Praxis sehr viel besser und wirkungsvoller, als sie manchem eher oberflächlichen Beobachter erscheinen mag.
6. Sicherheit durch die EU in der Weltpolitik
Seit dem Epochenwechsel von 1989/91 versuchen die EU-Staaten zusätzlich zu ihrer traditionellen nichtmilitärischen eine militärisch grundierte Außen- und Sicherheitspolitik zu entwickeln. Bereits ab 1992 strebten sie mit der GASP des Vertrages von Maastricht ein eigenes militärisches Machtpotenzial an. Doch dieses Unternehmen entwickelte sich mit einer erstaunlichen Zögerlichkeit. Zunächst wollten die EU-Staaten bei bewaffneten Interventionen für politische Zwecke militärische Gewalt nicht selbst anwenden. Sie wollten sie der militärisch bunt gewürfelten und inzwischen praktisch liquidierten Westeuropäischen Union (WEU) überlassen, die sie nach den hierfür getroffenen Vereinbarungen zunächst ,,ersuchen mussten und später ,,in Anspruch nehmen konnten. Die WEU galt als ,,bewaffneter Arm der EU. Erst neun Jahre später sollte die EU anfangen zu versuchen, mit der Einführung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) ihren eigenen GASP-Arm zu bewaffnen.
Auslöser hierfür war bekanntlich die tief greifende Enttäuschung darüber, dass der (,,europäische) Krieg gegen Jugoslawien (1999) von den USA an der EU vorbei vorbereitet, begonnen, geführt und beendet worden war. Mit der Einführung der ESVP wiederum wurde zwar erstmalig auch die Verteidigung als ein Teil der gemeinsamen europäischen Sicherheitspolitik genannt, gleichzeitig wurde aber öffentlich erklärt, dass die Verteidigung Europas selbstverständlich weiterhin Sache der NATO sei. Das von einigen EU-Staaten zusammengestellte Eurokorps blieb bis heute eine militärisch unwichtige Nebensächlichkeit. Zumindest drei Gründe sprechen dafür, dass aus dem Unternehmen ESVP noch für lange Zeit nichts Richtiges werden kann:
Zum einen ist das Vorhaben EU-intern von seinem Ansatz her widersprüchlich. Denn mit dem Vertrag von Maastricht war 1992 nicht nur die GASP, sondern gleichzeitig auch für die gesamte übrige (wesentlich umfangreichere) Politik der EU das Subsidiaritätsprinzip eingeführt worden. Es stellt seither die Grundlinie für alle EU-Politik dar. Es besagt, dass die EU-Staaten künftig nur die Dinge innerhalb der EU gemeinsam tun sollen, die sie alleine nicht besser tun können. Die gesamte EU-Politik läuft also nicht in Richtung eines engen und integrierten Zusammenschlusses der Staaten in der EU, wie er für die ESVP - d. h. für einheitliche Kriegführung mit einheitlichen Entscheidungen (auch über Leben und Tod) - erforderlich wäre, sondern in die genau entgegengesetzte Richtung.
Ferner ist zu berücksichtigen: Acht der heute 15 Mitglieder der EU sind europäische Staaten, deren außenpolitische Vorgeschichte und Kultur wesentlich durch ihre frühere weltpolitische Position als kleinere oder größere Kolonialmächte geprägt ist. Alle zu dieser EU im Zuge ihrer umfangreichen Osterweiterung hinzutretenden Staaten hingegen haben eine binneneuropäische außenpolitische Vorgeschichte und Kultur. Dies wird sicher nicht ohne Auswirkungen auf die Motivierungen innerhalb der EU für militärische Interventionen für politische Zwecke bleiben.
Und schließlich ist das Thema keineswegs neu: Bereits 1954, also unter den besonders günstigen Bedingungen des Aufbruchs zu einer damals erhofften europäischen Einigung durch überstaatliche Integration, scheiterte aus nationalstaatlichen Überlegungen der Versuch, mit der Gründung einer Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) und einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) eine wirklich einheitliche und entsprechend handelnde europäische Armee ins Leben zu rufen. Nach inzwischen einem halben Jahrhundert drängt sich die Frage auf, ob und wann so etwas denn überhaupt zustande kommen kann und ob eine in solche Richtung zielende Politik gerade in der jetzigen Zeit der offenkundigen Renationalisierung der Politik der EU sinnvoll und vernünftig ist.
Der tiefere Grund für den Mangel an EU-Gemeinsamkeit im militärischen Bereich scheint jedoch zu sein, dass Fragen des Einsatzes militärischer Mittel eben immer auch Machtfragen in ihrer reinsten Form sind, die von allen Staaten, einschließlich der EU-Staaten, als nationale Angelegenheit, wenn nicht gar als nationaler Auftrag verstanden werden. So ist zum Beispiel unverkennbar, dass alle EU-Staaten ihre Beteiligung an multilateralen bzw. multinationalen sicherheitspolitischen Aktionen von Staatenverbünden und Allianzen - wie UNO, EU und NATO - immer weniger als Beteiligung an einer Gemeinsamkeit, sondern mehr als Teil ihrer ureigenen Außen- bzw. Sicherheitspolitik verstehen und auch so darstellen.
Aufschlussreich ist auch ein Einblick in das weit gespannte weltpolitische Regelwerk der UNO. In ihm ist der Sicherheitsrat (SR) der für die GASP/ESVP zentrale Aktionsbereich. Außerhalb des Sicherheitsrates treten gemäß EU-Vertrag alle Mitgliedstaaten, wie gezeigt, einheitlich für die gemeinsamen Standpunkte ein. Im SR hingegen ist die GASP/ESVP durch die besondere Stellung der EU-Staaten Frankreich und Großbritannien als zwei der insgesamt fünf Ständigen Mitglieder des SR eingeschränkt. Für die allgemein gültigen Grundsätze der GASP/ESVP stehen die in der Regel ein bis zwei EU-Staaten unter den nicht-ständigen Mitgliedern im SR ein. Frankreich und Großbritannien aber orientieren sich als Ständige Mitglieder des SR weniger an ihrer EU-Rolle, sondern vorrangig an ihrer ,,Verantwortlichkeit aufgrund der Charta der Vereinten Nationen und an den mit ihr verbundenen Möglichkeiten, als Weltmächte aufzutreten. Die EU-Staaten konnten bisher nicht den Grad an Gemeinsamkeit erreichen, der für eine GASP/ESVP, die ihren Namen wirklich verdiente, erforderlich wäre. Die Antwort auf die Frage, warum dies so ist, ist einfach: Es fehlt der gemeinsame Wille.
III. Wege und Möglichkeiten
Die hier skizzierten Vorgaben für eine verbesserte europäische Sicherheitspolitik zeigen, dass eine solche Politik notwendig und möglich ist. Und sie zeigen, dass diese Politik durch entsprechende Fortentwicklung einzelner Teile dieser Vorgaben organisch verwirklicht werden kann. In erster Linie gilt dies für die übergeordnete Notwendigkeit, europäische Sicherheitspolitik in all ihren Facetten deutlich mehr als bisher zu europäisieren. Dieses Vorhaben müsste nicht, dürfte aber nach allen Erfahrungen zu Spannungen mit den USA führen. Doch sollte es möglich sein, die USA zu überzeugen, dass unter den heute und künftig obwaltenden Umständen eine stabile europäisch-amerikanische Partnerschaft über den Atlantik hinweg nur mit einem deutlich mehr europäisierten Europa möglich sein wird und dass ein solches Europa auch im Interesse der USA liegt. Von diesem generellen Ansatz her ergeben sich zu der Frage nach neuen Wegen und Möglichkeiten für die künftige europäische Sicherheitspolitik noch folgende fünf Überlegungen:
1. Zur Sicherheit für Europa
Sie ist und bleibt die primäre, kardinale Aufgabe aller künftigen europäischen Sicherheitspolitik. Sie kann von den Europäern nicht mehr von den USA eingefordert und nicht mehr vorwiegend transatlantisch abgesichert werden. Die NATO wird ihren mit dem Epochenwechsel eingeleiteten und seit dem 11. September 2001 offenkundigen politischen und militärischen Schrumpfungsprozess voraussichtlich fortsetzen. In ihm wird aufgrund der faktischen Umwidmung der NATO zu einem Interventions-Bündnis die Verteidigungsfähigkeit voraussichtlich schneller schrumpfen als das Gesamtbündnis. Das größere und sich weiter einigende Europa wird sich für seine Sicherheit nicht mehr auf eine alleinige NATO-Lösung verlassen können. Es wird für die Grundausstattung seiner Verteidigung selbst Sorge tragen müssen. In allen Staaten Europas werden die Wehretats mit der Notwendigkeit nationaler Sicherheitsvorsorge begründet. Die Logik heutiger internationaler Politik legt die Multilateralisierung dieser Vorsorge, die europäische Logik legt ihre Europäisierung nahe. Dies umso mehr, als auch in Osteuropa die mythische Wirkung der NATO nachzulassen scheint.
Eine europäische Verteidigungspolitik ist ein unverzichtbarer (wenn auch bisher vernachlässigter) Teil der europäischen Einigungspolitik. Sie ist die unabdingbare Voraussetzung und Grundlage für jede weltpolitisch orientierte europäische Interventionspolitik. Die EU-Staaten sollten mit dem ,,V in ihrer ESVP ernst machen und eine Harmonisierung und spätere Vereinheitlichung ihrer nationalen Sicherheitsvorkehrungen in die Wege leiten.
2. Zur Sicherheit innerhalb Europas
Das gegenwärtig und noch für geraume Zeit zentrale Projekt für Sicherheit innerhalb Europas ist die Osterweiterung der EU. Mit ihr dehnt sich das nichtmilitärische Sicherheitssystem der EU in das größere Europa hinein aus. Gleichzeitig nimmt im Europarat und in der OSZE durch die sich vergrößernde Zahl der EU-Staaten das Gewicht der EU zu. Beides gibt die Chance für eine weitere Europäisierung und damit Verstärkung nichtmilitärischer und präventiver Sicherheit innerhalb Europas. Dieser Effekt würde sich in dem Maße verstärken, in dem die Europäer sich zu einer gemeinsamen Verteidigungspolitik zusammenfinden würden.
Die EU-Staaten sollten die EU-Erweiterung nicht vorwiegend als wirtschaftliche Unternehmung verstehen, sondern sie auch unter dem Vorzeichen der gemeinsamen Sicherheit betreiben. Sie sollten bei allen sicherheitspolitischen Maßnahmen und Programmen auf dem Balkan auf eine Europäisierung hinwirken und die OSZE schon jetzt mehr als bisher stärken und nutzen. Der EU-Konvent für die Verbesserung der Grundlagen für die EU-Politik sollte die für Europa existenziell wichtige Sicherheitspolitik voll in seine Arbeit einbeziehen und für die weitere EU-Politik Schritte vorbereiten, mit denen der Einigungsprozess auch militärisch verfestigt, die Osterweiterung der EU sicherheitspolitisch erleichtert und eine Kombination aus EU-europäischer und gesamteuropäischer Sicherheitspolitik möglich wird.
3. Zur Sicherheit in der Weltpolitik durch die EU
Das Ziel, die EU mit Hilfe ihrer GASP/ESVP in der Weltpolitik als bewaffnete Weltmacht zu etablieren, ist, wie gezeigt, auf absehbare Zeit nicht erreichbar, da der fehlende gemeinsame Wille weder durch ausgeklügelte Abstimmungsverfahren noch durch die Organisierung von militärischem Personal und Material ersetzt werden kann. Eine solche EU-Politik ist auch weder für eine positive Fortentwicklung der EU noch für einen spezifisch europäischen Beitrag zur Sicherung des Weltfriedens erforderlich. Die Verfolgung dieses Ziels entzieht der EU an anderen Stellen nützlich einsetzbare Ressourcen und Kräfte und ist geeignet, ohne Gewinn für die EU zu Spannungen mit den USA zu führen.
Die EU-Staaten sollten dieses Ziel bis auf weiteres nicht mehr verfolgen. Sie sollten gemeinsame und für alle EU-Staaten bei jeder Gelegenheit verbindliche Grundsätze, Regeln und Verfahren für die Verwendung militärischer Mittel für außenpolitische Zwecke vereinbaren, wie etwa ein UNO-Mandat als Voraussetzung usw. Das entsprechende Agieren aber sollte dem Dafürhalten und der Entscheidung der einzelnen EU-Staaten überlassen bleiben. Die EU sollte die Mechanismen der GASP/ESVP in diesem Bereich nur fortführen, um die militärischen Unternehmungen einzelner EU-Staaten, sofern dies von ihnen gewünscht wird, zu koordinieren.
4. Zur Sicherheit in der Weltpolitik mit der EU
Die weltpolitische Stärke der EU liegt, wie gezeigt, in ihrer starken multilateralen Befähigung und in ihren mit dieser Befähigung einhergehenden umfangreichen multilateralen Möglichkeiten. Die EU kann diese Möglichkeiten noch besser als bisher nutzen. Sie kann mit ihnen im Ergebnis der unilateralen und imperialen Politik der USA einen multilateralen Gegenentwurf zu Sicherung des Weltfriedens und zur Lösung der großen Weltprobleme gegenüberstellen und mit ihm auch europäische Interessen ohne Konfrontation mit den USA zur Geltung bringen.
Die EU-Staaten sollten, statt es mit ihrer GASP/ESVP den USA machtpolitisch gleichtun zu wollen, darauf zielen, sozusagen einen besseren Zustand des weltweiten Umfelds der USA zu erreichen. Sie sollten die UNO und insgesamt den internationalen Multilateralismus konsequent und gegebenenfalls auch in Gegenposition zu den USA mit dem Ziel stärken, die weltpolitischen Entwicklungen in Richtung einer stabilen Friedensordnung, das heißt letztlich in Richtung eines (im Einzelnen freilich noch zu findenden) Weltordnungssystems, einer Global Governance, zu steuern.
5. Zur Rolle Deutschlands
Für die Deutschen dürften nach ihrer Geschichte, nach ihrem Weg seit dem Zweiten Weltkrieg und nach den in Deutschland quer durch die Parteien mehrheitlich übereinstimmenden außenpolitischen Grundsätzen die hier angestellte sicherheitspolitische Betrachtung und die aus ihr gezogenen Schlussfolgerungen vielleicht etwas plausibler sein als für manche anderen Europäer. Es wäre daher sinnvoll, wenn Deutschland in der europäischen Sicherheitspolitik im Sinne dieser Schlussfolgerungen vorangehen würde.
