Die USA und die transatlantischen Beziehungen nach dem 11. September 2001 | US-Außenpolitik | bpb.de

Einleitung

In der Folge des 11. September 2001 als transformativem Moment für die amerikanische Außenpolitik haben sich einige der Strukturprobleme in den transatlantischen Beziehungen eher verschärft als verringert. Denn vor dem Hintergrund einer erhöhten Wahrnehmung asymmetrischer Bedrohungen gelang es der auf überlegene militärische Macht und uneingeschränkte Handlungsfreiheit setzenden Denkschule, den außenpolitischen Diskurs zu dominieren. Je stärker diese hegemoniale Richtung die Politik der Bush-Administration bestimmen wird - und in etlichen Bereichen hat sie es bereits getan -, desto mehr wird dies zu einer wachsenden strategischen Divergenz zwischen USA und Europa führen.

I. Der 11. September als transformatives Moment für die amerikanische Außenpolitik

Der 11. September wirkte im doppelten Sinne als "transformatives Moment" für die amerikanische Außenpolitik: Erstens wurden "worst case"-Befürchtungen auf eine unerwartete Weise bestätigt. Die Furcht vor einem "catastrophic terrorism" hatte sich auf den terroristischen Einsatz von Massenvernichtungswaffen gerichtet. Der 11. September zeigte jedoch, dass der Terrorismus andere Formen annehmen kann, die in den bisherigen Szenarien so nicht vorkamen. Die Anschläge offenbarten die asymmetrische Verwundbarkeit einer Gesellschaft, in der die Hypersensibilität für potenzielle militärische Bedrohungen seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert ein Charakteristikum der außenpolitischen Debatten ist. Gegen weitreichende sowjetische/russische Nuklearwaffen waren die USA zwar seit Jahrzehnten verwundbar; doch aufgrund der wechselseitig gesicherten Vernichtungsfähigkeit handelte es sich um eine symmetrische Konstellation, welche die Abschreckung des potenziellen Gegners ermöglichte. Gegen zum Selbstmord bereite nichtstaatliche Akteure, die im Rahmen eines religiös-ideologischen Überzeugungssystems agieren, scheint Abschreckung nicht mehr möglich.

Zweitens - und dies ist der andere Aspekt der Rede vom "transformativen Moment" - eröffnet die globale Bedrohung durch den Terrorismus, der mit den Anschlägen des 11. September zu einer strategischen Herausforderung wurde, die politische Chance für eine strategische Neuausrichtung der amerikanischen Weltpolitik und der internationalen Beziehungen weit über die Bekämpfung des Terrorismus hinaus: "how do you capitalize on these opportunities" - so lautete die Frage, die Sicherheitsberaterin Condoleeza Rice ihren Mitarbeitern im NSC vorlegte. Aus ihrer Sicht befinden sich die USA in einer Zeit wie der zwischen 1945 und 1947, als die amerikanische Weltpolitik unter dem Vorzeichen der weltweiten kommunistischen Bedrohung eine neue Gestalt annahm und die Doktrin der "Eindämmung" zum organisierenden Prinzip amerikanischer Außenpolitik wurde.

Jetzt sehen sich die USA in einem lange währenden "Krieg" nicht nur gegen terroristische Organisationen, sondern auch gegen jene "Terrorstaaten", welche die Sicherheit der USA und ihrer Verbündeten mit Massenvernichtungswaffen bedrohen könnten. Galt der Kampf ursprünglich dem Terrorismus globaler Reichweite und den ihm Unterstützung gewährenden Staaten und kam dann das Thema Massenvernichtungswaffen in den Händen von Terroristen hinzu, so verschob sich bald der Akzent auf terroristische Staaten, welche die Welt mit Massenvernichtungswaffen bedrohen wollen. Sollen die USA sich wieder jemals sicher fühlen können, muss die Bedrohung durch Terroristen und die unterstützenden Staaten in toto beseitigt werden: "We will not be secure as a nation until all of these threats are defeated. Across the world and across the years, we will fight these evil ones, and we will win." Dieser "Krieg" soll offensiv geführt werden: "Defending the U. S. requires prevention, self-defense and sometimes preemption. Defending against terrorism and other emerging 21st century threats may well require that we take the war to the enemy. The best, and in some cases, the only defense, is a good offense."

Mit diesem Programm und dieser Sicht der terroristischen Bedrohung übernahm der Präsident das Paradigma jener Befürworter einer hegemonialen, in der Tradition Reagans sich sehenden, auf "militärische Stärke und moralische Klarheit" setzenden globalen amerikanischen Führungsrolle, die als beste Garantie für ein stabiles internationales System angesehen wird. Dieser Flügel der Republikanischen Partei, wie ihn Verteidigungsminister Donald Rumsfeld, sein Stellvertreter Paul Wolfowitz und Vizepräsident Dick Cheney innerhalb der Administration vertreten, nutzte erfolgreich die Gunst der Stunde zum Positionsgewinn gegenüber der eher traditionellen, realpolitischen Richtung, wie sie von Außenminister Colin Powell und seinem Berater, dem Direktor des Planungsstabes im State Department Richard Haass, vertreten wird.

Doch ist keineswegs gewiss, ob der 11. September den "innenpolitischen" Kontext amerikanischer Außenpolitik derart tief greifend verändert hat, dass die hegemoniale Richtung sich mit ihren Vorstellungen dauerhaft durchsetzen kann. Die geradezu alarmistische Sprache, derer sich Präsident Bush bedient, die Rede von einer ungeheuren Bedrohung auf lange Sicht, die eine immense Steigerung des Militärhaushaltes erfordere - all dies dient gegenwärtig einer permanenten Mobilisierung und der innenpolitischen Absicherung amerikanischer Weltpolitik.

Gewiss hat der 11. September ein zuvor innenpolitisch nicht durchsetzbares massives Rüstungsprogramm ermöglicht; das meiste, etwa die Beschaffung neuer Kampfflugzeuge und Zerstörer, hat mit der Bekämpfung des Terrorismus wenig zu tun. Es handelt sich um Waffensysteme, die gebraucht werden, wenn eine andere Militärstreitmacht bekämpft werden soll. Bei aller Bereitschaft zum nationalen Schulterschluss und bei aller Betonung der "bipartisanship" ist der Kongress jedoch nicht gewillt, seinen Einfluss auf die Außenpolitik preiszugeben. Eine Blankovollmacht für den Einsatz des amerikanischen Militärs gegen den internationalen Terrorismus wollte der Kongress bei aller Zustimmung zur Politik des Präsidenten nicht geben. Gescheitert ist Präsident Bush früh auch mit seinem Versuch, vom Kongress die Befugnis zu erhalten, im Dienste der Terrorismusbekämpfung alle gesetzlichen Beschränkungen für Militärhilfe und Rüstungsexporte in den nächsten fünf Jahren auszusetzen. Der Kongress ist bereit, dem Präsidenten dort zu folgen, wo es direkt um die Terrorismusbekämpfung geht. Aber er reagiert sehr empfindlich, wenn die neue Bedrohung zur Ausweitung von Befugnissen des Präsidenten genutzt werden soll, die diesem Ziel nicht unmittelbar dienen. Trotz aller Bestrebungen und Erfolge von Präsident Bush, die Macht des Amtes auszubauen, wird sich der seit den siebziger Jahren gewachsene Mitspracheanspruch des Kongresses nicht dauerhaft einschränken lassen.

II. Eher Akzentuierung als Abschwächung der Strukturprobleme in den transatlantischen Beziehungen

Trotz der Wahrnehmung einer gemeinsamen Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus haben der 11. September und seine Folgen einige der Strukturprobleme im transatlantischen Verhältnis eher akzentuiert und verschärft als verringert. Lässt man die wirtschaftlichen Beziehungen beiseite, die hier nicht Gegenstand sind, so können drei solcher strukturellen Probleme identifiziert werden. Ihr Konfliktpotenzial war auch schon vor dem 11. September deutlich zu erkennen.

1. Wertedifferenz

Erstens handelt es sich um Wertekonflikte innerhalb eines Beziehungsgefüges, das aufgrund der Intensität der gesellschaftlichen Beziehungen, des Bestandes gemeinsamer liberal-demokratischer Werte und der institutionalisierten Kooperationsmechanismen mit einigem Recht als "atlantische Gemeinschaft" bezeichnet werden kann. Diese Wertedifferenz - siehe insbesondere die Auseinandersetzungen um Todesstrafe und religiöse Freiheit - wurzelt darin, dass die USA im Vergleich zu anderen westlichen Demokratien unter dem Aspekt der politischen Kultur und der politischen Institutionen nach wie vor die "exceptional nation" sind.

In vielen Bereichen lässt sich zwar eine Amerikanisierung europäischer Gesellschaften und Staaten erkennen; doch unterscheiden sich die USA in zwei wesentlichen Punkten von anderen westlichen Demokratien: Dies ist zum einen der amerikanische Wertekanon mit seinem ausgeprägt individualistischen Freiheitsverständnis, wie er in einer Gesellschaft ohne frühere feudale und aristokratische Strukturen und vor dem Hintergrund einer spezifischen Form voluntaristischer religiöser Gemeinschaften ohne Hierarchie sich entwickelte. Dies ist zum anderen das auf dem Prinzip verschränkter Gewalten beruhende Regierungssystem mit einer außergewöhnlich starken, für gesellschaftliche Interessen überaus offenen Legislative. Dieser amerikanische Exzeptionalismus mit seinem starkem Hang zu einem religiös geprägten Moralismus macht den Umgang mit den Vereinigten Staaten nicht einfacher. Das gilt zumal, wenn die USA sich in einem "gerechten Krieg" gegen den Terrorismus sehen.

2. Machtasymmetrie

Zweitens ist die strukturelle Asymmetrie zwischen USA und Europa zu nennen, die sich aus der großen Disparität in den militärischen Machtressourcen ergibt. Während im wirtschaftlichen Bereich eine Machtsymmetrie zwischen USA und EU besteht, sind die USA militärisch tatsächlich die alleinige Supermacht. Nicht mehr länger sind die Bemühungen der Europäer, dieses Machtgefälle durch den Aufbau einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) auszugleichen, das vorrangige Problem für die transatlantischen Beziehungen, sondern der Relevanzverlust der NATO für eine flexible, funktionale Koalitionen in den Mittelpunkt stellende amerikanische Weltpolitik.

Die Asymmetrie im sicherheitspolitischen Bereich führte nach dem Ende des Ost-West-Konflikts zu den Bemühungen Europas, sich als eigenständiger Akteur, als eigener Machtpol gegenüber der einzig verbliebenen Supermacht USA zu etablieren. Dieser säkulare Prozess der Europäisierung, der durch den Kosovo-Krieg weiter vorangetrieben wurde, ist in der Finalität offen, sein Scheitern möglich. So nebulös die ihn begleitende Rhetorik auch gelegentlich ist - sicher weniger in Frankreich, dafür umso mehr in Deutschland -, so sehr hat die nach wie vor immer auch in realistisch-geopolitischen Kategorien denkende außenpolitische Elite der USA die Zielrichtung erkannt: Es geht ja um die "Umverteilung der Macht im Bündnis", um die Balancierung amerikanischer Macht, um ein die Machtfülle der einzigen Supermacht einhegendes Gleichgewicht.

Der Kosovo-Krieg beschleunigte das sicherheitspolitische Autonomiebestrebens Europas. Die ESVP reaktivierte auf amerikanischer Seite jene Irritationen und Bedenken gegenüber der sicherheitspolitischen Dimension der europäischen Integration, wie sie bereits die erste Bush-Administration geäußert hatte. In der ambivalenten amerikanischen Haltung spiegelte sich die Sorge um den institutionellen Primat der NATO und der in diesem Rahmen ausgeübten amerikanischen Führungsrolle. Obgleich führende Mitglieder der ins Amt gekommenen "neuen" Bush-Administration in der Substanz diese Bedenken und das Interesse an der Erhaltung des institutionellen Primats der NATO teilten, vermieden sie transatlantische Kontroversen. Die neue Administration sah der (langsamen) Entwicklung der ESVP gelassen entlegen: Sie wollte, anders als es zeitweilig die Ambition der Clinton-Administration war, die NATO nicht zu einem global handelnden Bündnis verändern; Krisenmanagement und Friedenserhaltung, jenen zwei Aufgaben, die im Mittelpunkt der ESVP stehen, brachte sie nur geringes Interesse entgegen.

Die "alte" NATO im Sinn einer kollektiven Verteidigungsorganisation wurde nach dem 11. September zurecht von Kommentatoren für "tot" erklärt. Denn der Bündnisfall nach Artikel 5 wurde zwar ausgerufen, aber auf keiner Seite des Atlantiks als eine Verpflichtung zum militärischen Beistand interpretiert. Die NATO wird zu einer "security and defence-services institution" . Das erleichtert zwar ihre weitere Öffnung nach Osten, denn eine erheblich erweiterte NATO kann auf russischer Seite immer weniger als Bedrohung wahrgenommen werden. Doch die weitere Öffnung wird die Entwicklung von einer Allianz hin zu einer "Sicherheitsorganisation" verstärken: "Having led the push for NATO enlargement, American policy-makers must accept that this will create a more diffuse organisation, less militarily capable as a collective entity and mainly focused on the security of its own region."

Die weltpolitischen Prioritäten der USA verlagern sich dagegen in Richtung des Nahen und Mittleren Ostens sowie Ostasiens. Europa kann daher auf Dauer nicht davon ausgehen, dass es in Krisen, in denen die USA sich nicht engagieren wollen, vollen Zugang zu jenen knappen und teuren militärischen "assets" der NATO hat, die vor allem amerikanische sind. Die logische Konsequenz aus den Bemühungen um eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik lautet daher, wie es eine amerikanische Sicherheitsexpertin ausdrückte, "konstruktive Duplikation" militärischer Fähigkeiten in den Bereichen Logistik, strategische Aufklärung und Planung: "Without having genuinely autonomous military forces, Europe's needs are subordinate to US priorities. The EU is left hostage to the concerns and potential veto of the US and Turkey, both of which may well evaluate their interests as opposed to an EU operation. More generally, the lack of an EU military capability forces Europe into continuing dependence on the US, which is politically unhealthy in states as powerful and independent-minded as those of the EU."

Europa mag als Juniorpartner mit der ESVP militärisch interessanter für die USA werden. Doch die auf europäischer Seite verbreitete Hoffnung, dass ein größerer militärischer Beitrag auch zu größerem politischem Einfluss auf die USA führen werde, dürfte enttäuscht werden. Das militärische Gefälle wird auf absehbare Zeit eher noch weiter wachsen. Doch selbst wenn es geringer würde, wäre es an den USA zu entscheiden, wann und in welchem Maße sie einen Beitrag der Verbündeten wirklich in solchem Maße brauchen oder nutzen wollen, dass sie ihre Handlungsfreiheit beeinträchtigen lassen wollen.

3. Strategische Divergenz

Das dritte Strukturproblem, das sich im Gefolge des 11. September akzentuierte, liegt in der institutionell-ideologisch tief verwurzelten Divergenz bei der Wahrnehmung von Sicherheitsproblemen und der angemessenen Reaktion darauf. Etwas zugespitzt ausgedrückt: Die Außenpolitik der USA ist global in der Orientierung, Multilateralismus wird instrumentell verstanden und keineswegs als Fessel unilateralen Vorgehens, militärische Instrumente sind reichlich vorhanden und werden immer wieder genutzt. Amerikanische Außenpolitik hat eine Tendenz zu einer militarisierten unilateralen "grand strategy of primacy", die das Risiko in sich birgt, die USA anderen Mächten zu entfremden. Die europäische Außenpolitik ist dagegen nach wie vor eher regional orientiert, mit einer Präferenz für multilaterales Vorgehen und politisch-ökonomische Mittel. Zu erinnern ist an die geradezu traditionellen Konflikte über den Umgang mit von den USA so genannten Schurkenstaaten, die ja auch in den wirtschaftlichen Bereich übergeschwappt sind. Im Umgang mit "Terrorstaaten" und einer größeren Bereitschaft der USA, militärische Instrumente einzusetzen, werden diese Konflikte eher noch ausgeprägter werden.

Eng mit dem gerade Genannten hängt die Divergenz politisch dominanter Weltordnungsvorstellungen zusammen, wie sie zu Konflikten über die Rolle internationaler Institutionen und multilateraler Regime geführt haben. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang insbesondere an die Konflikte um den Internationalen Strafgerichtshof und die Mandatierung von Militärinterventionen durch die Vereinten Nationen. Sicher: In der Programmatik waren die Unterschiede zwischen dem rhetorisch vorherrschenden liberalen Internationalismus unter Präsident Clinton und europäischen Vorstellungen keineswegs sehr groß. Jedoch ließ amerikanische Weltpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts in der von innenpolitischem Kalkül dominierten Praxis von der anfänglichen innovativen Reformprogrammatik kaum mehr etwas erkennen. Nicht Multilateralisierung und Ökonomisierung, sondern ein starker unilateraler Impuls und die Dominanz traditionell verstandener Sicherheitspolitik kennzeichneten die amerikanische Außenpolitik bereits vor dem Amtsantritt der Bush-Administration.

Waren unter Präsident Clinton die unilateralen Tendenzen vor allem über den Kongress vermittelt, so kam unter George W. Bush eine republikanische Administration ins Amt, in deren anfänglicher Programmatik sich sehr stark die Skepsis gegenüber internationalen Vereinbarungen, insbesondere bei der Rüstungskontrolle, spiegelte. An der ausgeprägt unilateralen Tendenz in Teilen der Administration, insbesondere im Verteidigungsministerium, änderte sich auch nach dem 11. September nichts. Die Herausforderung durch den internationalen Terrorismus als transnationales Problem deckte zwar die Grenzen jenes geopolitischen Machtdenkens auf, das in den Anfangsmonaten der Bush-Administration deutlich zu erkennen war. Der Primat des Kampfes gegen den Terrorismus zwingt zur Zusammenarbeit mit anderen Staaten und damit auch zu taktischen Konzessionen. Die Kooperation mit anderen Staaten geschieht vor allem im Rahmen flexibler, zweckgebundener ad-hoc-Koalitionen und bestehender funktionaler Gremien - etwa der von der G 7 eingerichteten Financial Action Task Force.

Der von der Bush-Administration - genauer: dem Außenministerium - angekündigte "hard-headed multilateralism" als beste Hoffnung für die Bewältigung der Bedrohung durch den Terrorismus bedeutet jedoch keinen Bruch mit der bisherigen Politik, in der sich ein ausgeprägter Unilateralismus mit Elementen eines instrumentellen Multilateralismus mischte. In den strittigen Fragen, die das Image einer unilateralen amerikanischen Außenpolitik genährt haben, war der nach dem 11. September oft erhoffte Paradigmenwechsel amerikanischer Außenpolitik nicht zu erkennen. Die sicherheitspolitische Handlungsfreiheit als leitende Maxime wurde geradezu bestärkt. Die Aufkündigung des ABM-Vertrages im Dezember 2001 und insbesondere die grundsätzliche Ablehnung der Bemühungen um eine Stärkung des B-Waffen-Übereinkommens auf der 5. Überprüfungskonferenz im November und Dezember 2001 zeigten dies deutlich. Anders als aus europäischer Sicht gilt für die USA multilaterale Rüstungskontrolle als Instrument der Nichtverbreitungspolitik als nutzlos, ja schädlich. Denn Rüstungskontrollverträge binden aus Sicht amerikanischer Konservativer zwar die USA, hindern aber entschlossene "Schurkenstaaten" nicht an der Entwicklung von Massenvernichtungswaffen.

Wenn vom Multilateralismus die Rede ist, dann geht es der Bush-Administration um die Zusammenarbeit mit anderen Staaten im Dienste bestimmter Ziele; die Ziele, die Aufgaben bestimmen dabei die flexiblen Koalitionen. Multilateralismus wird funktional verstanden und kann dabei, wo es notwendig erscheinen sollte, auch seinen Niederschlag in institutionellen Strukturen finden. Die USA bestimmen die Ziele; sie entscheiden darüber, welche Abkommen und Vereinbarungen dem Ziel angemessen sind. Multilaterale Kooperation soll amerikanische Optionen nicht beschränken, die Fähigkeit zum alleinigen Handeln nicht schmälern. Ein solcher "realistischer" Multilateralismus gilt der Administration nicht als Alternative zur amerikanischen Führung, sondern als ihre "Manifestation". Und: Allen Bekenntnissen zu einem neuen Multilateralismus zum Trotz ist in der "Bush-Doktrin" - einer Art Kriegserklärung an "jede terroristische Gruppe globaler Reichweite" und die sie unterstützenden Staaten - eine Tendenz zum unilateralen Handeln angelegt. Denn in der Konsequenz bedeutet die Umsetzung der "Bush-Doktrin", dass die USA darüber entscheiden, welche Organisation als Terrorgruppe mit "globaler Reichweite" gilt, welches Land als Unterstützer des Terrorismus eingestuft wird und mit welchen Methoden gegen dieses Land vorzugehen ist.

Damit kommt im Zuge des "Krieges gegen den Terror" verstärkt die Auseinandersetzung über die weltordnungspolitisch brisante Frage hinzu, wann und unter welchen Bedingungen militärische Gewalt bis hin zu einem Krieg als legitimes Mittel der Sicherheitspolitik eingesetzt werden darf. Die Doktrin der "antizipatorischen Selbstverteidigung", wie sie gegenwärtig im amerikanischen Diskurs begründet wird und sehr deutlich in der "Bush-Doktrin" anklingt, ist eine fundamentale Herausforderung für das bestehende völkerrechtliche System. Die Irak-Frage, bei der es den Regimesturzbefürwortern um die Neugestaltung der politischen Landschaft des Nahen und Mittleren Ostens geht, ist daher in vieler Hinsicht von großer weltpolitischer Bedeutung. In der amerikanischen Irakdebatte geht es nur vordergründig um den Kampf gegen den Terrorismus; dieser ist vor allem die innen- und außenpolitische nützliche Legitimation für einen "Präventivkrieg" zum Sturz eines nach Massenvernichtungswaffen strebenden Regimes, das als wachsende Bedrohung strategischer Interessen in einer kritischen Region gesehen wird. Mit der Wahrnehmung wachsender Bedrohung tendiert die amerikanische Politik dazu, die vom Irak ausgehende Bedrohung zu maximieren, die Eindämmungspolitik als gescheitert zu verwerfen und die Risiken eines Krieges gering zu schätzen. Ein Krieg mit dem Ziel des Regimesturzes ist - auch wenn seine Apologeten gerne das Wort "präemptiv" verwenden - vielmehr im Sinne jener Art von "Präventivkriegen" zu verstehen, wie sie im Dienste der Bewahrung des europäischen Machtgleichgewichts in der Neuzeit häufig geführt und in diesem Sinne auch begründet wurden. Im Falle des Irak geht es um eine hypothetische spätere Bedrohung und um die Bewältigung eines geopolitischen Problems.

Ein solcher "Präventivkrieg" gegen den Irak wäre - anders als vom VN-Sicherheitsrat mandatierte Militärschläge zur Durchsetzung der Irak obliegenden Rüstungskontrollverpflichtungen - eine völkerrechtlich, politisch und ethisch höchst problematische Entwicklung: völkerrechtlich, weil die Beschränkungen für den Einsatz militärischer Macht gelockert werden; politisch, weil es sich um einen Präzedenzfall handeln würde, auf den sich andere berufen könnten und der einen Staat wie Indien geradezu ermutigen könnte, Pakistan im Zuge der Terrorismusbekämpfung anzugreifen; ethisch, weil sich ein präemptives militärisches Handeln nur angesichts eines drohenden Krieges rechfertigen lässt - wenn der Verzicht auf Präemption eine ernsthafte Gefährdung für die territoriale Integrität und politische Unabhängigkeit eines Staates darstellen würde.

III. Weltmachtpolitik statt Weltordnungspolitik?

Die der amerikanischen Weltpolitik nach 1945 zugrundeliegende Rolle eines "wohlwollenden Hegemons", der in seiner Außenpolitik die Interessen anderer Staaten in die Bestimmung der eigenen Interessen aufnimmt und als internationale Ordnungsmacht handelt, ruht auf zwei wichtigen Voraussetzungen: zum einen der Bereitschaft, um der internationalen Ordnung willen auch dann militärisch zu intervenieren, wenn vitale nationale Interessen im engeren Sinne nicht unmittelbar berührt sind; zum anderen der Präferenz für multilaterale Mechanismen, damit andere Staaten eine Chance haben, ihre Interessen und Perspektiven einzubringen. Damit verbunden erfordert das die Bereitschaft, sich selbst den für alle geltenden Regeln multilateraler Institutionen zu unterwerfen und gestaltend solche Strukturen aufzubauen und weiterzuentwickeln - und internationale Institutionen nicht nur instrumentell verkürzt dann als nützlich anzusehen, wenn sie außenpolitischen Aktionen internationale Legitimität verleihen und die Kosten für die USA verringern helfen.

In einer internationalen Konstellation wie der zu Beginn des 21. Jahrhunderts, in der die USA über allen anderen Staaten überlegene und im militärischen Bereich weiter wachsende Machtressourcen verfügen, ein weltpolitischer Rivale fehlt und somit die "Zwänge" des internationalen Systems geringer geworden sind, ist die Versuchung groß, einen rein instrumentellen Multilateralismus zu betreiben und nationale Weltmachtinteressen im wesentlichen einseitig zu verfolgen. Doch das untergräbt den Anspruch multilateraler Ordnungspolitik. Zwar wurde im Kampf gegen den Terrorismus die Notwendigkeit internationaler Kooperation akzeptiert, doch für die weltpolitische Strategie wurden daraus keine klaren Konsequenzen gezogen. Eine grundsätzliche, im Einzelfall einseitiges Handeln nicht ausschließende Präferenz für einen multilateralen Ansatz, wie ihn liberale Internationalisten für notwendig halten, ist immer weniger zu erkennen.

Ansatzweise schimmert diese Orientierung noch auf - so in den im State Department zu findenden Überlegungen, wie die Koalitionen im Kampf gegen den Terror eine dauerhafte institutionelle Gestalt finden könnten, ohne dass die Flexibilität verloren ginge. Ob diese Überlegungen irgendwann in Vorschläge zur Errichtung einer neuen internationalen Institution münden werden, bleibt abzuwarten. Der grundlegenden Logik amerikanischer Außenpolitik nach 1945 würde es sicher entsprechen. Die Verbündeten sollten die Administration daher beim Wort nehmen und die Chance zu nutzen versuchen, die im gemeinsamen Interesse an der Bekämpfung des Terrorismus liegt: den Aus- und Aufbau multilateraler Strukturen. Vorschläge dazu gibt es: etwa die G-8 als Kern einer sich erweiternden Allianz zur Bekämpfung des Terrorismus zu nutzen, die vertraglich und organisatorisch entsprechend auszugestalten wäre; oder den Aufbau eines internationalen Gerichshofes für jene, die als Urheber der Terroranschläge in Verdacht stehen, oder gar eine erweiterte, rückwirkende Jurisdiktion für den von den USA abgelehnten Internationalen Strafgerichtshof.