Die sozialpolitische Gegenreformation | Wirtschafts- und Sozialpolitik | bpb.de

Einleitung

Für die Demokratie ist es wesentlich, dass die Regierung keine Interessen vertreten kann, die denen der Masse der Regierten entgegenstehen. Dieses von Alexis de Tocqueville formulierte politische Grundgesetz macht die erfolgreiche Ablösung der unionsgeführten Regierung durch eine rot-grüne Koalition verständlich und gibt den entscheidenden Hinweis zum Verständnis der Neuausrichtung der deutschen Wirtschafts- und Sozialpolitik, die über die Legislaturperiode 1998-2002 hinaus Bestand haben wird. Im Zentrum des SPD-Wahlkampfs stand 1998 das Versprechen, die unpopulären Reformen der Regierung von Helmut Kohl in den sozialen Sicherungssystemen und bei der Regulierung der Arbeitsmärkte wieder rückgängig zu machen. Es wäre falsch, diese Strategie als besonders eklatanten Fall von politischem Opportunismus zu verbuchen. Sie verweist vielmehr trotz niedriger Erwerbsquoten, weit verbreiteter Dauerarbeitslosigkeit und dünn gesäter Chancen einer Aufwärtsmobilität auf eine durchschlagende politische Schwäche jener, die in den sozialen Ergebnissen eines unbehinderten Marktmechanismus die Alternative zu den Verteilungs- und Ausgleichsmechanismen der Sozialpolitik sehen. In der sozialen Arithmetik der deutschen Demokratie überwiegen bereits aus sozialstrukturellen Gründen die Staats- gegenüber den Marktinteressenten. Damit wird es noch schwieriger, dem Wohlfahrtsstaat das zu erhalten, was wirtschaftlich zwar seine Grundlage, interessenpolitisch aber sein Widerspruch und institutionelles Gegengewicht ist.

Das Problem eines laufend neu auszutarierenden Interessengleichgewichts stellt sich in allen entwickelten Gegenwartsgesellschaften mit ihrem zutiefst widersprüchlichen Neben- und Gegeneinander von Marktwirtschaft und Wohlfahrtstaat in verschärfter Form. In den demokratischen Staatswesen sei es "nicht ein Teil des Volkes, der den Zustand der Gesellschaft verbessern will; das ganze Volk befasst sich damit. Es handelt sich nicht nur darum, für die Bedürfnisse und Bequemlichkeiten einer Klasse, sondern aller Klassen zugleich zu sorgen" . Die Folge ist eine unstete und widersprüchliche Politik als Motor einer überbordenden Gesetzgebung und eine Überschätzung von Politik überhaupt. Man schreibe den Gesetzen zu viel Bedeutung zu, meinte Tocqueville, und deshalb werden auch offensichtlich schädliche Gesetze mit neuen und damit mehr, statt weniger Gesetzen bekämpft. Die dramatische Problemverschärfung ergibt sich aber letztlich daraus, dass es heute anders als zur Zeit Tocquevilles in keiner entwickelten Industriegesellschaft mehr materielle, vom jeweiligen Stand der Gesetzgebung unabhängige Bedingungen gibt, die Wohlfahrt erzeugen. Die Regierung ist allzuständig geworden, was sich nicht zuletzt darin zeigt, dass eine sehr fürsorgliche und mit allen Mitteln der Gesetzgebung und Verwaltungstechnik betriebene Pflege der Marktwirtschaft und nicht eine scharf beachtete Staatsfreiheit im Mittelpunkt ihrer Wirtschaftspolitik steht. Der Primat von umfassenden Bestandschutzinteressen hat sich in allen demokratischen Staatswesen durchgesetzt. Er kann sich je nach der Eigenart der Verfassung von Sozial- und Wirtschaftspolitik zwar durchaus unterschiedlicher Formen bedienen, setzt sich aber doch immer wieder durch.

Tocquevilles Einsichten in die letztlich sozialpsychologisch begründeten Gesetzmäßigkeiten der modernen Massendemokratie finden in den Entwicklungen der deutschen Wirtschafts- und Sozialpolitik der vergangenen vier Jahre eine eindrucksvolle Bestätigung. Eindrucksvoll deshalb, weil im Zusammenhang mit einer angeblich von Globalisierung und Europäisierung erzwungen "Entstaatlichung" vor allem der nationalen Wirtschafts- und Sozialpolitik so gut wie jeder eigenständige Handlungsspielraum abgesprochen wurde. Stattdessen zeichnet sich ein enormer Macht- und Einflussgewinn der Exekutive ab. Für die Mehrheit des nach wie vor ausschließlich national definierten Wahlvolks besteht die Hauptaufgabe jeder Regierung immer noch darin, in "ihrer" von autonomen Weltmarktbewegungen abhängigen "Volkswirtschaft" ein möglichst hohes Maß an politisch gestalteter Ordnung und staatlich verbürgter sozialer Sicherheit zu schaffen. Insofern kann man durchaus feststellen, dass unter dem Druck der Wähler die Europäisierung und Globalisierung der Wirtschaft mehr, nicht weniger nationale Wirtschaftspolitik zur Folge hat und die neuen außenwirtschaftlichen Bedingungen keineswegs eindeutig und zwingend eine deregulierende Arbeitsmarkt- und marktorientierte Sozialpolitik verlangen. Wie das deutsche Beispiel zeigt, kam es seit 1998 innerhalb bestimmter Grenzen sogar zu einer Wiederbelebung der klassischen Motive, Zielsetzungen, Inhalte und Methoden einer Arbeitersozialpolitik. Damit ist aber noch nichts darüber gesagt, ob diese Politik richtig oder falsch ist, sondern allein etwas über ihre letztlich demokratischen und damit politischen, nicht ökonomischen Rationalitätskriterien. Die soziale Arithmetik der Massendemokratie sorgt dafür, dass in der Wirtschafts- und Sozialpolitik nicht die besseren, sondern die stärkeren Argumente siegen.

I. Die soziale Theorie der deutschen Demokratie

In der Massendemokratie ist eine demoskopisch laufend kontrollierte Meinungskonformität das A und O vor allem in der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Jede Reformpolitik wird darauf geprüft, ob sie mit den Einschätzungen beachtlicher Bevölkerungskreise übereinstimmt. Für Regierung wie Opposition gelten die Antworten auf Herausforderungen als richtig, die auf Zustimmung der Betroffenen stoßen. Weil diese Zustimmung vor allem über die Medien erkennbar wird, werden diese, und hier wiederum vor allem die Massenmedien, nicht nur zentrales Erkenntnismittel demokratischer Politik, sondern sind auch zum ersten Adressaten bei der Formulierung von Politik aufgestiegen. Die wahrscheinliche Reaktion der Medienakteure wird zum Nadelöhr jeden Versuchs, über Politik die gesellschaftlichen Verhältnisse zu gestalten und zu lenken. Wirtschafts- und Sozialpolitik wurden zu einer medienvermittelten und demoskopisch kontrollierten Funktion der gesellschaftlichen Verhältnisse. Hier liegt der eigentliche Grund dafür, dass in der medial kurzgeschlossenen Massendemokratie der politische Handlungsspielraum gegen null zu tendieren scheint und vor allem in der Sozialpolitik zirkuläre Verhältnisse vorherrschen. Bereits bei der Erkundung wirtschafts- und sozialpolitischer Alternativen stellen sich Regierungs- wie Oppositionsvertreter auf die wahrscheinliche Rezeption durch die Massenmedien ein. Diese sind als politisch allein relevante Öffentlichkeit zu einem eigenen Machtfaktor aufgestiegen; zugleich dienen sie als Resonanzraum für eine ausdifferenzierte Interessengruppenstruktur.

1. Das politische Mandat der Wohlstandsgesellschaft

Das zentrale Problem der Reformpolitik im entwickelten Wohlfahrtsstaat der deutschen Republik ist nicht die Verfassung des politischen Systems, sondern die Stimmungslage einer demokratisch handlungsfähig gemachten Gesellschaft. Die Ergebnisse der Demoskopie zeigen, warum der Vorzug sozialpolitischer Bedarfsdeckung gerade in einer alternden Bevölkerung und trotz restriktiver Bedingungen für die öffentlichen Haushalte kaum abweisbar ist und dass gegenüber der anonymen Sozialpolitik des Marktmechanismus in Form von Produktivitätssteigerungen, verbreiterten und verbilligten Güter- und Dienstleistungsangeboten, höheren Einkommen und sozialen Aufstiegschancen eine kritische Haltung herrscht. Der Mehrheit der Bevölkerung ist die Börse und die "Spekulation" prinzipiell als gemeinwohlschädlich verdächtig. Der Wirtschaftsliberalismus als Theorie zur Rechtfertigung sozialer Ungleichheit, als politische Formel, die auch die negativ Privilegierten, die Marktverlierer, dazu bringen könnte, ihr Schicksal als rechtmäßig und unvermeidlich zu akzeptieren, ist in der Massendemokratie gegenüber den sozialpolitischen Solidaritäts- und Gerechtigkeitsformeln und ihren parteipolitisch wirksam gemachten Korrekturangeboten weitgehend chancenlos.

Nach den Erhebungen des Instituts für Demoskopie Allensbach bewerteten 1998 60 Prozent der Bevölkerung die wirtschaftlichen Verhältnisse als "nicht gerecht". Dieser Wert lag 1995 bei 43 und 2001 bei 47 Prozent. Nach einer Umfrage aus dem Jahr 2001 stimmten 46 Prozent der Bevölkerung der Aussage zu, die soziale Gerechtigkeit habe "bei uns in den letzten drei, vier Jahren abgenommen", während 8 Prozent der Meinung waren, sie habe zugenommen. 1995 lagen die entsprechenden Werte bei 55 bzw. 5 Prozent. Im November 2001 hatten nur 29 Prozent der Befragten "sehr viel" und "ziemlich viel" Vertrauen in die Unternehmen. Deren Bewertung fiel in einer Vergleichsstudie in Frankreich mit 48 Prozent und in Großbritannien mit 41 Prozent deutlich besser aus. In dieses Bild passt denn auch, dass mehr als die Hälfte der Bevölkerung es als die Aufgabe des Staates betrachtet, Arbeitsplätze zu schaffen.

Welche Erwartungen typischerweise an die Wirtschafts- und Sozialpolitik gestellt werden, zeigen die Umfragewerte zum Thema Gleichheit. Im Jahr 1999 fanden 71 Prozent der Befragten diesen Begriff "sympathisch". Im Januar 1999 wollte genau die Hälfte der Bevölkerung in einem Land leben, "in dem es keine Reichen und keine Armen gibt, sondern möglichst alle gleich viel haben". 31 Prozent lehnten diese Vorstellung ab. Im Februar 2001 fanden 75 Prozent, die bundesdeutsche Gesellschaft sei "nach wie vor gespalten in die, die das Geld haben und letztlich sagen, wo es langgeht, und die, die wenig haben und immer den Kürzeren ziehen". Im Januar 2000 zeigten sich 73 Prozent überzeugt, die Bevölkerung sehe keinen wichtigen Unterschied zwischen " Chancengleichheit" und "Gleichheit" - jedoch gaben sich 56 Prozent überzeugt, es gäbe einen wichtigen Unterschied. Nach einer Umfrage vom August 1999 fanden 58 Prozent der Bevölkerung, es gäbe mehr Rücksichtslosigkeit und Egoismus, 51 Prozent gingen davon aus, es komme zu immer größeren Spannungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Für die weitere wirtschaftliche Entwicklung überwiegt eine skeptische Haltung. Nach den Ergebnissen dieser Erhebung gingen nur 7 Prozent davon aus, die soziale Gerechtigkeit werde zunehmen, und nur 12 Prozent zeigten sich überzeugt, der Wohlstand vergrößere sich.

Den hohen Stellenwert von Sicherheit zeigen Umfragedaten, nach denen 91 Prozent der Bevölkerung den Begriff "soziale Sicherheit" sympathisch finden. Es überrascht deshalb auch nicht, dass die Institutionen der Sozialpolitik kaum als Ursache von Standortnachteilen, Wettbewerbsproblemen und Massenarbeitslosigkeit gesehen werden. Wenn es um die Kosten der sozialen Sicherheit und den Aufwand für die Arbeitsschutzgesetzgebung im Kontext wirtschaftspolitischer Reformen geht, zeigten sich im Oktober 1999 56 Prozent davon überzeugt, es seien nicht die Belastungen der Unternehmen, die dazu führten, dass diese im Ausland investierten, sondern es sei "nur" deren Bestreben, "noch größere Gewinne zu machen". 28 Prozent hielten dagegen die Höhe der staatlichen Belastungen für ausschlaggebend.

2. Die politische Realität einer Wohlstandsgesellschaft
Das demoskopisch-demokratische Kurzschließen bedeutet, dass der jeweilige Stand der Wirtschafts- und Sozialpolitik auch immer der jeweils "richtige", weil politisch allein mögliche ist: Wenn es eine nach den zwangsläufig populistischen Kriterien "bessere" Wirtschafts- und Sozialpolitik gäbe, dann wäre sie bereits verwirklicht. Insofern ist der jeweils erreichte Status quo ein politisches Optimum. In der offenen Ordnung der Mediendemokratie wird die in der Wirtschafts- und Sozialpolitik Ausdruck findende effektive Gleichheit durch Kompromiss, also induktiv gefunden: Die aufgrund ihrer jeweils anderen Verortung im System der gesellschaftlichen Arbeitsteilung typischerweise gegenläufigen Ansprüche der verschiedenen Gruppen werden derart balanciert, dass ein Höchstmaß an politischer Zufriedenheit erreicht wird. Die konkreten Regelungen der Wirtschafts- und Sozialpolitik sind ein Kompromissprodukt, bei dem alle politisch signifikanten Gruppen auf ihre Kosten kommen. Veränderungen sind nur insofern akzeptabel, als sie gerade für die reaktions- und mobilisierungsfähige Klientel signifikante Verbesserungen ihrer Lebenslage versprechen.

Die soziale Arithmetik der deutschen Wohlstandsgesellschaft mit ihrem Übergewicht von Staats- gegenüber Marktinteressenten ist kein Ausnahmefall. Keine Volkspartei kann heute die sozialstrukturelle Grundtatsache ignorieren, dass inzwischen in den entwickelten Wohlfahrtsstaaten West- und Nordeuropas der Anteil derjenigen an der Wahlbevölkerung, deren Lebenslage entweder vollständig oder signifikant direkt von der Sozialgesetzgebung und damit von der Regierungspolitik abhängig ist, den Anteil derjenigen übertrifft, deren Lebenschancen in erster Linie von der Marktwirtschaft und damit von privaten Akteuren bestimmt werden.

Jede Kritik der sozialpolitisch verbarrikadierten deutschen Gesellschaft geht aber auch deshalb ins Leere, weil Veränderungen von genau jenen gefordert werden, für die der kritisierte Zustand die beste aller Welten ist. Reformforderungen haben typischerweise keinen durchsetzungsfähigen politischen Adressaten. Sie kommen entweder aus der politischen Opposition oder sind Produkte mehr oder weniger gelehrter Literaten und Zeitungsschreiber. Gemeinsam ist ihnen das Manko, dass sich ihre Forderungen immer an andere richten, die sie ausführen sollen. Diese Ohnmacht ist der Grund dafür, dass Reformforderungen regelmäßig zu Reformnotwendigkeiten dramatisiert werden. Dieses Mittel einer drastischen Beschreibung dessen, was geschieht, wenn nichts geschieht, ist aber selbst bereits Ausdruck von Ohnmacht. Außerdem kümmert sich die Kritik in aller Regel nicht weiter darum, weshalb die Verhältnisse so sind wie sie sind, und sie erspart es sich auch regelmäßig, sich jenes Detailwissen über den tatsächlichen Stand der Gesetzgebung und ihre konkreten Folgen anzueignen, das ihr im politischen System Wirkungschancen geben oder zumindest den Rechtfertigungsdruck auf die politisch Verantwortlichen merklich erhöhen würde.

3. Das demokratische Parteienwesen

In der bundesdeutschen Parteienkonstellation ist die Nachfrage nach korrigierender Sozialpolitik und sozialschutzorientierter Arbeitsmarktpolitik bereits strukturell angelegt, weil sich die jeweilige Opposition mit dem Angebot der Rücknahme von Leistungskürzungen und dem Versprechen "schmerzfreier" Reformen immer auf Kosten der Regierung profilieren kann. Die Opposition ist deshalb Teil des Problems, nicht der Lösung. Weil sie nicht an den Hebeln der Macht sitzt, braucht sie bei ihren Gegenvorschlägen auch keine Rücksicht auf eine kritische Klientel zu nehmen. Wenn sie an die Macht kommt, wird diese Rücksichtnahme aber sofort von den Gesetzmäßigkeiten der demokratisch-demoskopisch kurzgeschlossenen Wirtschafts- und Sozialpolitik erzwungen.

Gerade in Zeiten sinkender Wahlbeteiligung, einer geringeren Milieubindung der Parteien und steigender Anteile von Wechselwählern ist vor allem das ausdifferenzierte, so gut wie jeden Bürger unmittelbar und materiell ansprechende System der Sozialgesetzgebung das zentrale Kampfmittel des Parteienwettbewerbs und damit die wichtigste Existenzverbürgung des wohlfahrtsstaatlichen Status quo. Wahlkämpfe belichten besonders scharf das opportunistische Element sozialpolitischer Angebote.

Die Kombination der Themen "soziale Gerechtigkeit" und "Innovation", mit der sich die SPD im Wahlkampf 1998 letztlich erfolgreich gegenüber der unionsgeführten Koalition in Szene setzen konnte, war nicht nur ein Spiegelbild der Wahrnehmung von Defiziten der Kohl-Regierung, sondern konnte aufgrund ihres nicht auflösbaren Widerspruchs auch nur außerhalb der Regierungsverantwortung formuliert werden. Wenn es um die Chancen einer Regierung auf Wiederwahl geht, wird dieser Widerspruch zwischen Sozialpolitik und wirtschaftlicher Modernisierung noch dadurch verschärft, dass nur Erstere eindeutig positiv zurechenbare Ergebnisse hervorbringt. Demgegenüber hängt der Erfolg einer wirtschaftlichen Modernisierung, was eine materiell signifikante und vor allem andauernde Besserstellung breiter Gruppen der Bevölkerung angeht, letztlich vom Entscheidungsverhalten privater Akteure ab, das von keiner Regierung zwingend kontrolliert werden kann. Außerdem schien die formale Europäisierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik - zusammen mit der faktischen Entmachtung nationaler Wirtschaftspolitik durch die Globalisierung der Marktwirtschaft - darauf hinauszulaufen, dass sich der Einfluss des zentralen Steuerungsinstruments des modernen Staates, des Gesetzes, noch weiter verringern würde. Diese Situation schien sich noch insofern zu verschärfen, als die gegenläufigen Zusammenhänge von marktwirtschaftlicher Europäisierung und Globalisierung, Systemkrisen der staatlichen Sicherungs- und Versorgungseinrichtungen und einer neuen Nachfrage nach sozialpolitischen Sicherungsgütern den Problemdruck deutlich erhöhten und gleichzeitig die Handlungsspielräume drastisch zu verengen drohten.

Trotzdem wurden und werden von keiner der beiden Volksparteien Reformen in Aussicht gestellt, die zu Einbußen an Sozialleistungen führen würden. Beide, CDU und SPD, sind sozial-demokratische Integrationsparteien und können bei Strafe eines Verlustes an Wählerstimmen auch gar nichts anderes sein. Deshalb den Parteien fehlende Offenheit angesichts der tatsächlichen Herausforderungen einer zukunftssicheren sozialen Sicherung und mangelnden Mut beim Entwurf problemadäquater Reformen vorzuwerfen übersieht das Zwangskorsett, das diese keineswegs auf die Bundesrepublik beschränkte Parteienkonstellation für jede Reformarbeit bedeutet. Trotz eines großen, aus verschiedenen Quellen gespeisten Anpassungsdrucks bleiben die Grundtatsachen des bundesdeutschen Sozialstaats dem politischen Prozess entzogen. Vor allem die wirtschafts- und sozialpolitischen Vorstellungen der beiden Großparteien haben sich inzwischen so weit angeglichen, dass die zentralen Probleme der wohlfahrtsstaatlichen Verfassung einer prinzipiellen Auseinandersetzung verschlossen sind. Außerdem sorgt der politische Markt der Massendemokratie dank des Parteienwettbewerbs automatisch und äußerst effizient dafür, dass sich jede wirtschaftliche Abwärtsbewegung und jede größere Insolvenzdrohung in dankbar angenommene sozial- und wirtschaftspolitische Interventionsangebote verwandelt.

II. Die sozialpolitische Gegenreformation

Die schnellen "Korrekturen" der Arbeitsmarktregulierung und die Neuregulierung der Beschäftigungsverhältnisse "Scheinselbständiger" und Niedrigverdienender, das "Gesetz zur Stärkung der Solidarität in der gesetzlichen Krankenversicherung" mit der "Rücknahme von Elementen der privaten Versicherungswirtschaft", die Ende 1998 und zu Beginn des Jahres 1999 verabschiedet wurden, zeigen, dass in der Wahrnehmung der Medien und Parteien der Klassen- und Interessencharakter der wirtschafts- und sozialpolitischen Auseinandersetzungen deutlich zugenommen hat. Die sich seit Mitte der neunziger Jahre abzeichnende Konjunktur von "Gleichheit" und "Gerechtigkeit" als politische Kampfbegriffe offenbarte nachdrücklich, dass die neue, verschärfte Ungleichheit zwischen den sozialen Gruppen wieder zu einem wahlentscheidenden Faktor der politischen Willensbildung geworden ist. Das ist, geht man vom Primat der Politik in der parlamentarischen Demokratie aus, keineswegs überraschend. Die großdimensionalen Veränderungsprozesse der Globalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft mit ihrem stark gewachsenen sozialen Risiko bedeuten zwangsläufig auch eine verstärkte Politisierung der Reformanstrengungen in den sozialen Sicherungssystemen und der Machtbalance bei der Regelung der Arbeitsmärkte. Zusätzlich zeigt auch die soziale Hypothek der neuen Bundesländer der gesamtdeutschen Bevölkerung, wie prekär die Fortschritte der Marktwirtschaft sind.

1. Die Rückregulierung des Arbeitsmarktes

Für die neue, sozialdemokratisch geführte Regierung bestimmte - wie im Wahlkampf angekündigt - die "Korrektur" der Arbeitsmarktreformen der vergangenen Legislaturperiode und die "Sicherung der Arbeitnehmerrechte" ihr erstes Gesetzgebungsprogramm. Die vorsichtigen Ansätze einer Deregulierung bestimmter Arbeitsmarktverhältnisse, von der konservativen Vorgängerregierung nach langen Mühen in Gang gebracht, wurden wieder zurückgenommen. Beim Kündigungsschutz in kleineren Betrieben, bei der so genannten "Schlechtwettergeld"-Regelung in der Bauwirtschaft und bei der Entgeltfortzahlung wurde der Status quo ante wiederhergestellt, in anderen Bereichen die Regulierung der Arbeitsmärkte weitergetrieben. Im Baugewerbe wurde das Arbeitnehmer-Entsendegesetz, das sich gegen die angebliche Unterbietungskonkurrenz ausländischer Leiharbeitnehmer richtet, unbefristet verlängert. Die für die deutsche Sozialpolitik typische Verknüpfung von Arbeitnehmerstatus und Sozialversicherungspflicht, die Achillesferse ihrer Finanzierung, war der Ausgangspunkt für Versuche, über gesetzliche Regelungen und eine verstärkte verwaltungstechnische Überwachung die so genannte "Scheinselbständigkeit" als Ausweg aus der Abgabenbelastung zu bekämpfen und auch "geringfügige Beschäftigung" einer Sozialversicherungspflicht zu unterziehen.

Wie die Arbeitsmarktpolitik der Regierung Gerhard Schröder zeigt, ist die These, die Globalisierung mache diese oder jene "Anpassung" der Sozial- und Arbeitsschutzgesetzgebung aus rein sachlogischen Gründen erforderlich, politisch relativ wirkungslos. Aus der Wissenschaftslehre weiß man, dass ein dieser These entsprechendes Reformprogramm nie aus den Umständen allein zwingend gefolgert werden kann. Außerdem ist offensichtlich, dass das überkommene Tarifvertragswesen und das Tarifkartell in den Augen der Mehrheit der Bevölkerung auch die Schranke gegen einen lohndrückenden Unterbietungswettwerb auf den Arbeitsmärkten darstellt, der in Deutschland vor allem deshalb als eine soziale Bedrohung erscheint, weil viel zu wenig in die Qualifizierung der Arbeitskräfte investiert wird.

2. Die Verlagerung der Lasten sozialpolitischer Bedarfsdeckung

Der Einstieg in die "ökologische Steuerreform" - das Kernstück der rot-grünen Regierungsprogrammatik - hat weniger mit einer ursachenadäquaten Bewältigung ökologischer Probleme als vielmehr mit der Bestandssicherung der Rentenversicherung unter den neuen Bedingungen der Globalisierung zu tun. Der von der Regierung Schröder eingeschlagene Weg ist der Versuch, unterschiedlichen Mandaten gleichzeitig gerecht zu werden. Die zumindest rhetorisch im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen um die Standortqualität der Bundesrepublik stehenden Lohnnebenkosten sollten gesenkt oder zumindest ein weiterer Anstieg dadurch verringert werden, dass der Rentenkasse eine neue Finanzquelle erschlossen wird. Weil sich jedoch die Verteuerung der Energiekosten für die Industrie als Verschlechterung ihrer Wettbewerbslage darstellt, bleibt als einziger Weg, die Abgabenlast der Sozialversicherungen eben zunehmend auf die Schultern jener zu verlagern, die sich nicht über die Drohung einer Abwanderung neuen fiskalischen Zumutungen entziehen können, also die Masse der motorisierten, sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten.

Für die Sozialpolitik im entwickelten Wohlfahrtsstaat gilt, dass sie nicht mehr gesellschaftlichen Veränderungszielen dient, sondern vorrangig ihre eigenen Institutionen sichern will. Ihre Ansätze sind überwiegend reaktiv. Mit der Abwahl Helmut Kohls verbanden sich aber andere Erwartungen. Zu Anfang der Regierungszeit dieser historisch ersten Parlamentsmehrheit links von Christdemokraten und Liberalen hätte es noch, verkörpert durch Oskar Lafontaine, zu einer Wiederbelebung klassischer linker Politik im Sinne von Systemveränderung kommen können, die Macht bewusst einseitig einsetzt und damit offene Interessenkonflikte in Kauf nimmt. Nach dem überraschenden Rücktritt Lafontaines schienen jedoch die sozialdemokratischen Vorbehalte gegen Markt, Wachstum und Technik keine Rolle mehr zu spielen. Auch die schnelle Rücknahme des Versuchs der Kohl-Regierung, dem demographischen Druck auf die Rentenversicherung über die Einfügung eines "demographischen Faktors" zu begegnen und bei der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall wieder den Status quo ante herzustellen, ist nicht mit den klassischen Ansätzen sozialdemokratischer Gesellschaftspolitik zu vergleichen. "Modernität" wurde zwar zum politischen Leitbegriff der Regierungsarbeit erhoben, aber in der Sozial- und Wirtschaftspolitik dominierten Sicherungsperspektiven vor Öffnungs- und Veränderungsperspektiven. Dies gilt auch für die Reform der Rentenversicherung.

3. Riester-Rente: Der Marktmechanismus im Dienst der Sozialpolitik

Auch dort, wo in der vergangenen Legislaturperiode in der Sozialpolitik auf den ersten Blick ein Systemwandel eingeleitet wurde, hat er einen zutiefst konservativen Ausgangspunkt. Der Einstieg in eine private, kapitalgedeckte, freiwillige Zusatzversicherung in Form der "Riester-Rente" ist zunächst der Versuch, die Last des öffentlichen Rentensystems als Hauptträger einer Versorgung der aus dem Beschäftigungssystem dauerhaft ausgeschiedenen Bevölkerung mit Kaufkraft zu mindern und dadurch den demographisch erzwungenen Kostenanstieg in Form von laufend höheren Beitragsleistungen abzumildern. Dieser Systemwandel ist allerdings keineswegs eine Überantwortung des materiellen Lebensschicksals im Alter in die Eigenverantwortung der Bürger. Die massiven Förderbeiträge vor allem für die unteren Gruppen der Einkommensbezieher sollen sicherstellen, dass es im Endeffekt zu keiner Minderung des bisher hauptsächlich über die Pflichtsysteme erreichten Versorgungsniveaus kommt. In die gleiche Richtung zielen die gesetzlichen Auflagen und die Zertifizierungshürden für die Anbieter von Versicherungspolicen im Rahmen der neuen Gesetzgebung. Eine der hauptsächlichen Motivationsquellen für diesen Systemwandel war ja auch die Vorstellung, die bis zum Jahr 2000 fast ungebrochene Aufwärtsentwicklung an den Börsen sozialpolitisch zu nutzen, also die wohlfahrtsstaatlichen Verpflichtungen mit geringeren Kosten für den Staat erfüllen zu können. Diese Hoffnung hat sich zumindest in kurzer Frist nicht erfüllt, ist auch längerfristig, wegen der Entwicklung der Einkommens- und Vermögensverteilung, wahrscheinlich eher unsicher und schließlich mit einem entscheidenden Manko behaftet.

Bei der Bewertung des rentenpolitischen Paradigmenwechsels und des faktischen Handlungsspielraums der Sozialpolitik ist auch zu berücksichtigen, dass sich in der Bundesrepublik eine zunehmende Verschuldung der Haushalte im Kontext einer wachsenden Einkommens- und Vermögensungleichheit abzeichnet. Dieser Kontext ist für das Sparverhalten und damit die Möglichkeiten eines privaten Vermögensaufbaus als eigenständiger Zukunftsvorsorge von entscheidender Bedeutung. Letztlich wird sich das weitere Schicksal auch der Rentenreform auf den Arbeitsmärkten entscheiden. Im Jahr 1998 hat das Viertel der Haushalte mit dem geringsten Nettovermögen eine negative Vermögensposition. Außerdem hat die Konzentration der Nettogeldvermögen deutlich zugenommen. Insgesamt verfügt die weniger vermögende Hälfte der Bevölkerung über 3,6 Prozent des Nettogesamtvermögens, während die vermögensstärksten 20 Prozent der Bevölkerung ca. zwei Drittel des Nettogesamtvermögens in ihren Händen konzentrieren.

Die stärkere Nachfrage nach einer sozialpolitischen Sicherheitsverbürgung der Lebenslage erklärt sich auch aus den längerfristigen negativen Veränderungen der Einkommensmobilität in Deutschland: Wie wahrscheinlich ist es, die eigene Einkommensposition zu erhalten bzw. zu verbessern? Wenn es um Sozialpolitik geht, interessiert besonders der untere Rand der Verteilung. Orientiert man sich an der in der Fachliteratur üblichen Abgrenzung, dann gelten Haushalte als einkommensarm, die über weniger als die Hälfte des Medianwertes der Nettoeinkommen verfügen. Der Vergleich zweier Analysen des SOEP (Sozioökonomisches Panel) zeigt, dass von 1988 bis 1998 die Wahrscheinlichkeit, die eigene Einkommensposition zu verbessern, bei den nach dieser Definition als arm geltenden Haushalten gesunken ist. Während bei der Gruppe der Einkommensschwächsten also eine signifikante Minderung der Einkommensmobilität eintrat, ist die Verbleibewahrscheinlichkeit im obersten Segment der Einkommensverteilung - Haushalte mit dem Doppelten des Medianeinkommens - von fast 71 Prozent auf 77 Prozent gestiegen.

Diese Entwicklung zeigt denn auch, warum jede stärkere Verknüpfung des Rentenschicksals mit dem Marktgeschehen auch eine kaum ausweichbare Mandatierung der Regierung bedeutet, in das Marktgeschehen einzugreifen, sei es über die Regulierung der Anlagenpolitik der Versicherungen, Druck auf Zins- und Geldmengenpolitik der Zentralbanken oder die Stützung der Aktienkurse durch die Regierung. Die umfassende Regulierung der Versicherungsangebote ist der Versuch, den materiellen Ertrag dieser privaten Altersvorsorge möglichst unabhängig vom Börsenschicksal der Kapitalmärkte zu halten. Das Ergebnis ist die Fortsetzung des Staatsrentnertums mit anderen Mitteln. Wie der Blick auf die Schweiz und Großbritannien zeigt, beides Länder mit einer sehr viel breiteren "privaten" Säule der Sicherung im Alter, wird in jedem massendemokratischen System die Regierung für Ausfälle der Versicherungswirtschaft und Einbrüche der Kapitalmärkte und damit die Enttäuschung von Renditeerwartungen in Haftung genommen. Jede Deregulierung sozialpolitisch relevanter Finanzmärkte steht unter dem Vorbehalt einer sehr schnellen Reregulierung, wenn die Marktverhältnisse die Lebenslage politisch signifikanter Bevölkerungsgruppen in einem kritischen Maße zu beeinträchtigen drohen.

Auch das Beispiel der USA lehrt, dass der Staat für die betrieblichen Altersrenten in die Verantwortung genommen wird, wenn schrumpfende Absatzmärkte und ein massiver Einbruch der Preise es den Unternehmen nicht mehr erlauben, ihre Pensionszusagen einzuhalten. Die letztlich ausschlaggebende Begründung für die Stahlschutzzölle sind die so genannten "legacy costs" einer betrieblichen Sozialpolitik, deren Leistungen einer Marktlage entsprechen, die längst von ganz anderen Konkurrenz- und Renditeverhältnissen bestimmt wird. Angesichts der großen Bedeutung dieser betrieblichen Säule der Kaufkraftversorgung für die Lebenslage der US-amerikanischen Rentner ist eine Letztverantwortung der Regierung schlicht unabweisbar. Wenn sich die sozialen Sicherungsbedürfnisse nicht über die traditionellen Mechanismen der Sozialpolitik erfüllen lassen, dann findet sich eine Antwort in einer protektionistischen Handelspolitik. Sie soll dem betroffenen Industriezweig eine Absatzsicherheit auf dem Binnenmarkt garantieren, die es den Unternehmen auch erlaubt, den Verpflichtungen ihrer betrieblichen Sozialpolitik nachzukommen. Der mit der Verabschiedung des Altersvermögensgesetzes jetzt in Deutschland geltende Rechtsanspruch auf eine betriebliche Altersversorgung begründet damit auch hier "amerikanische Verhältnisse" einer größeren, nicht kleineren wirtschaftspolitischen Staatshaftung.

4. Quo vadis Arbeitsmarktpolitik?

Gerade vor dem Hintergrund der wohlfahrtsstaatlichen Reflexe der Massendemokratie ist der Einstieg in die kapitalgedeckte Rentenversicherung als eine schöpferische Reform zu bewerten. Anders als in der Gesundheitspolitik wurde hier der Versuch unternommen, eine alternative Sozialpolitik großen Stils zu entwerfen. Im dritten zentralen Bereich des deutschen Wohlfahrtsstaates, der Arbeitsmarktpolitik, ergab sich durch die dramatische, selbstverschuldete Delegitimierung der Nürnberger Arbeitsmarktverwaltung zum Ende der Legislaturperiode die unerwartete Möglichkeit eines tief greifenden sozialpolitischen Neuansatzes. Die sowohl von der durch Parlamentsfraktion und Gewerkschaftsklientel gebundenen Regierungsmaschinerie wie auch von der amtswirt-schaftlichen Grundverfassung der Nürnberger Selbstverwaltung unabhängige Hartz-Kommission könnte vergleichsweise freihändig Alternativen entwickeln. Inwieweit und in welchen Formen diese Neuansätze tatsächlich umgesetzt werden, ist derzeit noch offen. Außer Zweifel steht jedoch, dass radikalere Vorschläge nur solange Realisierungschancen haben werden, wie das Nürnberger amtswirtschaftliche System aus Großbehörde und quasibehördlichen Arbeitsmarktverbänden nicht zu seiner alten Stärke zurückgefunden hat.

III. Soziale Realpolitik und ihre Ergebnisse

Grundsätzlich betrachtet sind "Markt" und "Sozialpolitik" alternative, sich gegenseitig in Frage stellende Verteilungssysteme. Sie unterscheiden sich vor allem darin, wer welche Vorteile genießt und wer ihre Kosten zu tragen hat. Beide legitimieren den Zugang zu knappen Gütern. Wenn gegen die in der derzeitigen Sozialgesetzgebung zum Ausdruck kommende Sozialpolitik die höhere Leistungsgerechtigkeit des Marktes ins Feld geführt wird, dann ist das für die wahrscheinlich davon negativ Betroffenen ein Plädoyer für eine Verteilung, die in deren Augen mit einiger Wahrscheinlichkeit andere auf ihre Kosten privilegiert. Auf einer ähnlichen Vorstellung beruht die sozialpolitische Kritik an den konkreten Ergebnissen des Marktmechanismus. Auseinandersetzungen um die Wirtschafts- und Sozialpolitik sind keine akademischen Veranstaltungen über richtige und falsche Weichenstellungen, sondern politisch zu entscheidende Verteilungskämpfe.

Im Einzelfall wie gesamtgesellschaftlich sorgt die demokratisch gesteuerte, intervenierende Sozialpolitik für eine Verteilung von Kaufkraft, die der Marktmechanismus, sich selbst überlassen, nicht zum Ergebnis hätte. Der jeweilige Stand der Sozialgesetzgebung ist für den einzelnen Bürger eine in der Regel für seinen Fall durchaus überzeugende Antwort auf die Frage, wer was und warum bekommt. Aus der Perspektive des Bürgers sind deshalb seine sozialen Rechte individuierte und damit persönlich konkretisierte politische Ziele. Er hat gesetzlich verbriefte Rechte auf Kaufkraft und Handlungsfreiheiten mit einer beträchtlich höheren Erwartungssicherheit als die Kaufkraftansprüche und Handlungsmöglichkeiten, die ihm selbst ein gut funktionierender Marktmechanismus verschaffen könnte.

1. Populäre, aber folgenlose Kritik der Sozialpolitik

Die gängige Rede von "Verkrustungen" der deutschen Arbeitsmärkte und der "Zementierung" oder "Verbarrikadierung" der deutschen Gesellschaft übersieht den politischen Sinn der individualrechtlichen Vorkehrungen. In den innerbetrieblichen Auseinandersetzungen um die konkrete Art und Weise der Bewirtschaftung des Faktors Arbeit sind die sozialen Besitzrechte und vor allem die Arbeitsschutzrechte politische Trümpfe, die Arbeitnehmer gegen die Betriebsführung in der Hand halten. Im gesamtgesellschaftlichen Zusammenhang werden diese Rechte in Anschlag gebracht, wenn die abhängig Beschäftigten (in ihrer Rolle als Bürger) in den wirtschaftsliberalen Reformidealen der Deregulierung der Arbeitsmärkte und der Verschlankung des Staates keine ausreichende Rechtfertigung mehr dafür sehen, dass gerade ihnen ein Verlust oder eine Statusminderung auferlegt werden soll.

"Verkrustungen" der Arbeitsmarktverhältnisse sind die zwangsläufige Konsequenz daraus, dass den abhängig Beschäftigen soziale Rechte verliehen wurden. Diese Rechte von Konjunktur- und Weltmarktverhältnissen, der wirtschaftlichen Lage des Unternehmens oder der Situation der öffentlichen Haushalte abhängig zu machen würde sie ihrer Kernfunktion berauben. Diese Rechte sind freilich nicht absolut, aber ihr konkreter Wert ist darin begründet, dass sie der Konkurrenz entgegenstehender Ziele - zum Beispiel betriebliche Flexibilität - widerstehen können. Ein soziales An- oder Schutzrecht ist deshalb auch ein konkretes politisches Ziel: Es zeigt genau an, wie es unter bestimmten Umständen gegenüber anderen politischen Zielen zu gewichten ist oder wie Kompromisse zwischen diesem und anderen Zielen zu schließen sind. In Deutschland wurde offensichtlich mit breiter Unterstützung den sozialen Schutzrechten gegen die wirtschaftlichen Freiheitsrechte ein hoher Stellenwert eingeräumt. Die Kritik einer arbeitnehmerfreundlichen bzw. unternehmerfeindlichen Arbeitsgerichtsbarkeit geht deshalb insofern ins Leere, als ihr politischer Sinn ja gerade darin besteht, über die existierenden sozialen Schutzrechte richterliche Entscheidungen durchzusetzen. Das eigentliche Problem besteht deshalb darin, dass zu wenig Überzeugungsarbeit geleistet und stattdessen versucht wird, über den Einsatz von Wirtschafts-, also Abwanderungsmacht die Balance von Rechten und Gegenrechten zu verändern.

Eine ähnliche Schieflage zeigte sich in der ergebnislosen Diskussion um Arbeitswilligkeit und Arbeitslosigkeit. Die regelmäßig beklagte zu geringe Differenz zwischen Sozial- und Markteinkommen geht weniger auf das Konto zu hoher Sozialhilfesätze oder eines zu großzügig bemessenen Arbeitslosengeldes, sondern liegt in den - von der Zahl der Kinder abhängigen - Familienleistungen begründet. Die soziale Kontrolle der beschäftigungslosen Bevölkerung zu realisieren, ohne dabei die Kinder bestrafen, ist und bleibt eines der Kernprobleme der Sozialpolitik. Der moralische Druck öffentlicher Diskussion und programmatischer Rhetorik ist nach wie vor das einzige Mittel, das die Gesellschaft hier in der Hand hat.

2. Das neue Eigentum und seine verfassungsgerichtliche Verteidigung

Im Sozialstaat sind Eigentums- und Besitzrechte politisierte Rechte, also ein Ausdruck von Machtverhältnissen. Diese Entwicklung ist nicht zufällig. Wo, wie in Deutschland der Fall ist, privates Vermögen für große Gruppen der Bevölkerung kaum ein Gegenstand von nennenswertem Markt- und Gefühlswert für individuelle Nutzung ist, stellt es in den politischen Kämpfen um die Balance von sozialen Rechten und wirtschaftlichen Freiheitsrechten auch keinen Faktor von ausschlaggebender Bedeutung mehr dar.

Es ist deshalb auch kein Zufall, dass hauptsächlich wohlfahrtsstaatliche Eigentumspositionen und Schutzrechte, und nicht die klassischen privatrechtlichen Eigentumskonzeptionen im Zentrum verfassungspolitischer Auseinandersetzungen stehen. Jede sozialpolitische Gesetzgebung von merklicher Bedeutung musste nicht nur in Karlsruhe auf den Prüfstand, sondern das Bundesverfassungsgericht hat dem Gesetzgeber auch in zentralen Bereichen Vorgaben gemacht, die in der Rechtsprechung ohne Beispiel sind. Karlsruhe ist insbesondere in der Renten- und in der Familienpolitik zu einem Motor expansiver und vor allem an anspruchsvollen Gleichheitskriterien orientierter Sozialpolitik geworden.

IV. Zusammenfassung und Ausblick

Wenn unter dem Druck der weltwirtschaftlichen Verhältnisse die Gesellschaft in Bewegung gerät, dann bedeutet das unter den Bedingungen einer parteipolitisch verfestigten Massendemokratie und unabhängig von der Farbe der Regierung mehr, nicht weniger Sozialpolitik. Wie die demoskopischen Befunde zeigen, findet der Modus Operandi einer freien Wettbewerbswirtschaft insofern wenig Anklang, als große Teile der deutschen Bevölkerung sich nicht zutrauen oder schlicht nicht bereit sind, das damit verbundene Risiko für ihr eigenes Lebensschicksal zu übernehmen. Dies ist der zentrale Bezugspunkt für die Ausbildung eines demokratischen Wohlfahrtsstaates, und es ist deshalb schlicht unsinnig, die liberalen Prinzipien individueller Selbstverantwortung gegenüber den wohlfahrtsstaatlichen Verhältnissen wieder in Anschlag bringen zu wollen. Der Sinn der Sozialpolitik im demokratischen Wohlfahrtsstaat besteht ja gerade darin, eine Abwehrstellung gegen Formen eines Wettbewerbs auf- und auszubauen, der Opfer fordern und Verluste in Gestalt materieller Einbußen und sozialen Abstiegs mit sich bringen kann. Die soziale Sprengkraft des Marktmechanismus ist weitgehend eingehegt, und der Konsum ist in Form von staatlichen Kaufkraftgarantien jenseits der Arbeitsmärkte in entscheidenden Bereichen sozialisiert. Die Kritik, die von der rot-grünen Regierung wieder belebte Sozial- und Arbeitsschutzgesetzgebung schränke die betriebliche Flexibilität ein und laufe generell auf eine Immobilisierung der Produktionsfaktoren hinaus, übersieht, dass genau dies der Kern jeder demokratischen Sozialpolitik in der Marktgesellschaft ist - und geht deshalb ins Leere.

Für den demokratischen Wohlfahrtsstaat ist die Sozialisierung des Konsums wesentlich. Bei der Verteilung knapper Güter wird einem sozialpolitisch bestimmten Bedarf der Vorrang vor wirtschaftlicher oder Marktmacht eingeräumt und in Form von sozialen Bürger- und Arbeitsschutzrechten mehr individuelle Geltung und Wert verschafft. Der Altersaufbau der deutschen Bevölkerung, die mehr oder weniger allumfassenden Sicherungssysteme und eine gründliche Durchregulierung der Arbeitsmärkte sorgen unter den demokratischen Bedingungen einer Volksherrschaft quasi automatisch dafür, dass die Befürworter der sozialen Sicherungssysteme mehr politische Macht in die Waagschale werfen können als die Marktinteressenten. Aus diesem Grund ist der Machtzuwachs der Exekutive unaufhaltsam, ihre Macht ist ständig präsent, aber, wie Tocqueville anmerkte, ihr guter Gebrauch nur ein Zufall.

Auf dem politischen Massenmarkt des Wohlfahrtsstaates konkurrieren die Parteien vorwiegend mit dem Angebot sozialer Sicherheit. Der Gestalt- und Funktionswandel des politischen Marktes im entwickelten Wohlfahrtsstaat der Bundesrepublik lief auf die legislative Dauerermächtigung der Regierung hinaus, auf jede ernsthafte Bedrohung von Besitzständen beachtlicher Gruppen der Gesellschaft korrigierend und sichernd zu reagieren. Deshalb ist die Sozialpolitik zum zentralen Faktor parteipolitischer Strategien und Kalküle geworden.

Ein freilich nicht zu unterschätzender "Erfolg" der deutschen Wirtschafts- und Sozialpolitik als dauerndes Eingriffssystem besteht jedoch darin, dass es kaum mehr zu offenen Konflikten zwischen den antagonistischen Interessengruppen kommt. Der politische Markt der Massendemokratie prämiert die Parteien, die bereits bei den ersten Anzeichen von sozialen Friktionen Handlungsbedarf artikulieren und im politischen System sehr wirksam eine Advokatenfunktion übernehmen.

Internetverweise des Autors:

• Reformpolitik im entwickelten Wohlfahrtsstaat mit Schwerpunkt Deutschland: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung (Externer Link: MPI) mit weiterführenden Links.

• Für einen Zugang der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik der USA: Ecomic Policy Institute (Externer Link: Epinet)