Einleitung
Das ordnungspolitische Interregnum der Welt ist vorüber. Es hat - fast auf den Tag genau - zehn Jahre gedauert, von Ende 1990/91 bis Ende 2000/2001. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts hatte sich wie 1945 die historische Gelegenheit ergeben, die Welt neu zu ordnen, aus der Konflikterfahrung zu lernen und die geläufigen Gewaltursachen aus der Geschichte zu verbannen. Das war während des Kalten Krieges schon beinahe gelungen; in den achtziger Jahren war Krieg keine politische Option mehr.
Die politische Lage war also günstig, als der amerikanische Präsident George Bush senior 1990 die "Neue Weltordnung" ausrief. Die Vereinten Nationen sollten kollektive Sicherheit schaffen, in den Regionen sollten die verschiedenen Organisationen die arbeitsteilige Kooperation praktizieren. In Europa sollten die Europäische Gemeinschaft, die Westeuropäische Union, die NATO, die OSZE und der Europarat miteinander wetteifern, um den alten Kontinent neu zu organisieren. Die wirtschaftliche Wohlfahrt galt es zu steigern und die Demokratie zu verbreiten. Sicherheit und Verteidigung, die vierzig Jahre lang die Gedanken und die Budgets dominiert hatten, standen nicht mehr in Frage. Die Macht war geblieben, sie ist das Elixier aller Politik. Die Gewalt und der Krieg waren verdrängt worden. Mit ein wenig Elan, entsprechendem politischen Willen und gründlicher Einsicht in die strukturbildende Wirkung politischer Prozesse hätte dieser große Umbruch der Weltpolitik genutzt werden können, das internationale System in einen besseren Aggregatzustand zu überführen.
Die Chance ist vertan worden. An die Stelle der Vereinten Nationen setzten sich alsbald die Vereinigten Staaten, denen es nicht um kollektive Sicherheit, sondern um präventive Verteidigung geht. Ihre Politik vertraut nicht auf Kooperation und internationale Organisation, sondern auf die unilaterale Anordnung, die mit militärischer Gewalt durchgesetzt werden wird. Von der kooperativen Koexistenz globaler und regionaler Organisationen sind nur noch marginale Reste übrig geblieben. Die Welt wird nicht durch die Zusammenarbeit aller geordnet, sondern nach dem Willen Washingtons.
Die Hegemonie, die die USA als Vormacht des Westens während des Kalten Krieges so erfolgreich praktizierten, hatte sich nur auf Macht gestützt, die auch die Kooperation mit einschließt und die Interessen der Geführten mit berücksichtigt. Die Hegemonie beruht, wie der Weimarer Verfassungsjurist Heinrich Triepel gesagt hat, auf der "Selbstbändigung der Macht". In dieser klugen Selbstbeschränkung lag der Erfolg der amerikanischen Weltführung von 1945 bis 1990. Sie verfolgte ihre Ziele, bedachte dabei aber auch die Interessen der Partner. Nicht zu Unrecht kursierte damals der Begriff des "gütigen Hegemon".
Die Weltordnungspolitik der Regierung George W. Bush wird inneramerikanisch schon mit dem Imperialismus des antiken Rom verglichen. Sie vertraut nicht auf die Macht, sondern auf die Gewalt, also auf Befehl und Gehorsam. Das ist nach Max Weber der Politikstil der Herrschaft. Wer die Welt mit militärischer Gewalt nach seinem Gusto ordnen will, geht mit ihr so um wie eine autoritäre Regierung mit ihrer Gesellschaft. Die Interimsphase der neunziger Jahre wird beendet durch den Versuch der Administration Bush, eine selektive Weltherrschaft zu errichten.
Diese Wende rückwärts der amerikanischen Weltführungspolitik hat nicht George W. Bush allein heraufgeführt, sie ist auch nicht erst durch die Katastrophe des 11. September 2001 ausgelöst worden. Der jüngere Bush hat sich nur des Gewaltinstrumentes anders bedient als die vorausgehenden Administrationen, die es aufgebaut hatten. Die Traumatisierung der amerikanischen Gesellschaft durch die Tragödie von New York und Washington hat das tief in das Selbstbewusstsein dieser Gesellschaft eingewobene Misstrauen gegenüber jeglicher "imperialen Präsidentschaft" neutralisiert und sogar die noch immer virulente Erinnerung an die sieben Jahre des Vietnam-Krieges betäubt.
Mit Bush junior kam am 20. Januar 2001 eine rechtskonservative Koalition ans Ruder, deren politische Exponenten schon seit 1994 das außenpolitische Denken des US-Kongresses maßgeblich beeinflusst hatten. Sie zwangen Bill Clinton, der zunächst ganz im Sinne des älteren Bush die Vereinten Nationen in den Mittelpunkt der Neuen Weltordnung gestellt und einen "assertive multilateralism" betrieben hatte, zur außenpolitischen Kurskorrektur. Die Welt sollte nunmehr mit amerikanischer Macht und notfalls amerikanischer Gewalt geordnet werden. Die Osterweiterung der NATO beendete nach 1995 die Idealkonkurrenz der verschiedenen europäischen Organisationen um die Neuordnung des Kontinents. Der Luftkrieg gegen Serbien, der auf Initiative der damaligen Außenministerin Madeleine Albright geführt wurde, ist zu Recht von Außenminister Fischer selbstexkulpierend als "Madeleines War" bezeichnet worden. Dadurch wurde erstmals das Gewaltmonopol des UN-Sicherheitsrats gebrochen. Und er privilegierte die NATO bei der Neuordnung Europas, wodurch der einer Militärallianz notwendigerweise inhärente Modus der Gewalt wieder zu politischen Ehren kam.
Mit diesem Rückschritt wurde der Fortschritt von 1990 wieder zunichte gemacht. Wohlstand und demokratische Partizipation an der Herrschaft rückten wieder in den Hintergrund, Sicherheit im Sinne von Verteidigung in den Vordergrund. Das galt für alle, die von der Osterweiterung und dem Einsatz der NATO betroffen worden waren. Sie richteten sich auf die Renaissance der Gewalt ein, sodass dieser Konfliktbearbeitungsmodus wieder den Vorrang bekam, den er nach dem Ende des Kalten Krieges verloren hatte. Diese Strukturfolgen wirkten sich sehr viel schwerer und nachhaltiger auf die Entwicklung der Weltordnung aus als die konkreten Probleme, die mit der Osterweiterung der NATO und dem Serbien-Krieg verbunden gewesen waren.
Für ihre beiden außenpolitischen Hauptziele, den Bau eines Raketenabwehrsystems und den Sturz der Regierung Saddam Hussein im Irak, fand die Regierung des jüngeren Bush im Januar 2001 also schon ein fruchtbares Klima vor. Sie nutzte es und zog die USA immer weiter aus multilateralen Verpflichtungen wie dem Kyoto-Protokoll oder der Verbesserung der Biowaffenkonvention zurück. Der Aufbau eines Raketenabwehrsystems entkräftete das bis dahin wirksame Regime der kooperativen Rüstungskontrolle und ersetzte es faktisch durch die Strategie der "counter-proliferation", also die gewaltsame Erzwingung des Rüstungsverzichts. In einem derartigen Strategiewandel verlor der ABM-Vertrag jegliche Bedeutung.
Präsident Bush zog die USA sogleich als Vermittler im Nahostkonflikt zurück. Im Herbst 2000 hätte sein Vorgänger Bill Clinton um Haaresbreite einen umfassenden Friedensvertrag zwischen Israel und den Palästinensern zustande gebracht. Bush setzte diese Politik nicht fort und gab damit den Hardlinern auf beiden Seiten freie Hand. Seitdem tobt dort der dritte Nahostkrieg. Hatte Clinton die Versöhnungspolitik des südkoreanischen Präsidenten Kim Dae-Jung gegenüber Nordkorea gefördert, so entzog Bush ihr jede Unterstützung. Taiwan bekam in Gestalt von U-Booten erstmals Angriffswaffen zugesagt. Ausdruck seiner weltpolitischen Absichten war auch die großflächige Bombardierung des Irak und die sofortige massive Aufstockung des amerikanischen Rüstungsetats um 4,8 Prozent in 2001.
Der jüngere Bush unterscheidet sich von seinen Vorgängern dadurch, dass er verwirklicht, wovon sie nur gesprochen hatten: die amerikanische Suprematie. Sie ist durch die Katastrophe des 11. September nicht ausgelöst, sondern gekräftigt worden. Die Angst vor dem Terrorismus dient dazu, die globale Akzeptanz der amerikanischen selektiven Weltherrschaft zu erleichtern. Bush ist damit schon weit vorangekommen.
Der euroatlantische Raum ist durch die sich erweiternde NATO und deren Ableger, die "Partnerschaft für den Frieden", sowie die engen Beziehungen mit dem Moskau des Präsidenten Putin fest in die amerikanische Einflusszone integriert. Amerikanische Truppenstationierungen in Usbekistan, Tadschikistan und Kirgisien fügten seit dem 11. September wichtige Teile Zentralasiens hinzu. Afghanistan steht unter der Kuratel, Pakistan unter der Aufsicht Washingtons. Im Mittleren Osten stören nur noch der Irak (und der Iran) die amerikanische Vorherrschaft. Auf dem Trittbrett der Terrorismusbekämpfung kehrten die Vereinigten Staaten auf die Philippinen zurück, verstärkten die Zusammenarbeit mit Australien, drängten Japan zur Entsendung seiner Flotte bis in den Indischen Ozean. In Ostafrika stehen inzwischen wieder 1 200 amerikanische Soldaten.
Die neue Weltordnung wird von Washington konzipiert und diktiert. Präsident Bush bestimmt, was gut oder böse, wer Freund oder Feind ist. Dem Irak, der seinen Verzicht auf Massenvernichtungswaffen jahrelang inspizieren ließ, droht ein amerikanischer Angriff. Nordkorea, das sich offen zur Arbeit an Nuklearwaffen bekennt, kommt mit Ermahnungen davon. Die illegale Atommacht Pakistan, die die Taliban nach Afghanistan geschickt und selbst einen großen Bestand an islamistischen Fundamentalisten hat, avanciert zum Bündnispartner Washingtons. Über das Atomwaffenpotenzial Israels wird nicht gesprochen, obwohl es jeden Versuch, atomare Abrüstung im Nahen Osten zu erzielen, verhindert. Den Holländern wiederum wird Gewalt angedroht, sollte der neue Internationale Strafgerichtshof in Den Haag es wagen, einen Amerikaner anzuklagen.
Die Bush-Administration will die Welt ordnen, indem sie diese beherrscht. Von einer Pax Americana zu sprechen ist also nur bedingt richtig. Sie hatte es gegeben; sie war 1945 mit der UN-Charta formuliert und im Wertekanon der westlichen Welt während des Kalten Krieges auch praktiziert worden. Freiheit, Wohlstand, demokratische Mitbestimmung zeichneten diese westliche Ordnung so attraktiv aus, dass die vom Kommunismus befreite Welt so schnell wie möglich aufgenommen werden wollte. Von diesem System und seinen Werten spricht zwar auch George W. Bush. Aber indem er sie mit Gewalt durchsetzen will, destruiert er sie zugleich.
In Europa ist man verwundert darüber, dass die Weltführungsmacht USA, die der imperialen Sowjetunion so erfolgreich Widerstand geleistet hat, nun ihrerseits der Versuchung imperialer Machtausdehnung zu erliegen scheint. Für dieses erstaunliche Phänomen hält die Theorie des Realismus die Erklärung bereit, dass die Außenpolitik eines Landes von seiner relativen Machtposition im internationalen System determiniert wird. Washingtons selektive Weltherrschaft folgt dann zwingend aus seiner einzigartigen Machtfülle. Das ist plausibel, unterschätzt aber den Einfluss des Herrschaftssystems und der Gesellschaftsordnung. Beide bestimmen letztlich, wie sich ein Staat nach außen verhält. Die liberale Schule der internationalen Beziehungen hat das klargestellt. Demokratien verhalten sich eben nicht wie Autokratien, auch dann nicht, wenn es sich um die stärkste Weltmacht handelt. Unter Präsident Clinton war die relative Machtposition der USA nicht geringer, aber ihre Weltpolitik merklich anders als unter seinem Nachfolger. Die entscheidende Ursache der Differenz muss daher in der politischen Orientierung der Bush-Administration und den Interessen der sie tragenden Koalition gesucht werden.
Kann deren Politik die neue Gefahr des Terrorismus erfolgreich bekämpfen? Wird, vor allem, die geplante Weltbeherrschung stabil und tragfähig sein? Wie der Nestor der amerikanischen Diplomatie, George F. Kennan, einst bemerkte, kommt es nicht darauf an, was einem passiert, sondern was man daraus macht. Erlebt hatten die Vereinigten Staaten einen Massenmord, der von 19 Zivilisten, vor allem aus Saudi-Arabien, ausgeführt wurde. Sie waren mit Koffern in die USA eingereist und hatten sich dort monatelang aufgehalten. Sie benutzten keine Massenvernichtungswaffen, sondern funktionierten Verkehrsflugzeuge zu Brandbomben um. Reagiert hat die Bush-Administration darauf mit einem Krieg gegen Afghanistan und (möglicherweise) gegen den Irak.
Was der Terrorangriff des 11. September signalisierte und der von Bali im Oktober 2002 wiederholte, nämlich dass die alte, vertraute Staatenwelt zur z. T. anarchistischen Gesellschaftswelt geworden ist, die Gefahren weniger von Staaten und ihren Armeen drohen als von gesellschaftlichen Akteuren, die zu Selbstmordattentaten bereit sind - diese ganz neuartige terroristische Gefährdung wird von der Bush-Regierung vor allem dazu benutzt, ihre im vertrauten Stil nationalstaatlichen Denkens konzipierten geopolitischen Pläne zu verwirklichen.
Dabei ruft die neuartige Bedrohung nach neuen Strategien. Diese schließen die Bekämpfung der Terroristen und die Verhinderung weiterer Attentate ein. Sie müssen aber vor allem versuchen, die Wurzeln des Terrorismus auszureißen, seine Quellen zu verstopfen. Der politische Terrorismus, dem ein Hauch von Weltbürgerkrieg anhaftet, verlangt geradezu nach einer neuen, Akzeptanz erzielenden Weltordnung. Insofern hatte George W. Bush schon das richtige politische Gespür für das Gebot der Stunde, deutete es aber für seine Zwecke um. Statt eine neue und gerechtere Weltordnung zu entwerfen, nutzte er den Schock des 11. September, um seine Expansionspläne voranzubringen.
Dieser Widerspruch zwischen Herausforderung und Antwort dauert bis heute an. Natürlich ist die Welt der Gegenwart nicht friedlich, bedarf sie wie der Staat gegen das Verbrechen der Gewalt gegen Aggressoren. Aber diese Ausnahmen bestimmen nicht die Regel. Die Staaten werden nicht von den Polizeichefs, sondern von gewählten Politikern regiert, die für den Erfolg ihrer Politik auf die Zustimmung der Gesellschaft, jedenfalls der Mehrheit, angewiesen sind. In der modernen Weltpolitik ist das nicht anders; sie ähnelt einer "Weltinnenpolitik".
Die Interdependenz hat die Staaten aneinander gerückt, in Europa schon ineinander geschoben. Alle sind derart voneinander abhängig geworden, dass sie ihre Ziele nur noch erreichen können, wenn sie mit anderen kooperieren. Die Aktivitäten der großen gesellschaftlichen Akteure, zu denen nicht nur die transnationalen Konzerne, sondern inzwischen auch die Terroristen gehören, können nur in der Zusammenarbeit der Staaten und Gesellschaften eingehegt bzw. beseitigt werden. Vor allem der Terrorismus kann nur besiegt werden, indem man ihm den heimlichen Applaus der unterdrückten oder marginalisierten Gesellschaften nimmt. Unsere globalisierte Welt lässt sich kaum mehr im imperialen Alleingang, auch nicht in einem Mächtekonzert regieren, sondern nur durch multilaterale Zusammenarbeit, durch "Governance". Wird dabei der Gewalteinsatz unerlässlich, so wird er erfolgreich nur sein, wenn ihm auch die Gesellschaften zustimmen. Andernfalls wird nur Schutt und Asche, aber keine Weltordnung erzeugt werden.
Das vom jüngeren Bush bevorzugte Mittel der militärischen Gewalt widerspricht also nicht nur dem Konzept demokratischer Außenpolitik, es hat auch wenig Erfolgsaussichten. Alle bisherigen Versuche, in einem Land einen Herrschaftswandel mit militärischer Gewaltanwendung von außen durchzusetzen, sind gescheitert. Die USA haben das sieben Jahre lang in Vietnam versucht, die Sowjetunion vier Jahre lang in Afghanistan. Seit mehr als sechs Jahren bemüht sich die westliche Staatengemeinschaft, das Kunstprodukt Bosnien-Herzegowina zu stabilisieren - erfolglos, wie die jüngsten Wahlen zeigen. Das Kosovo wird zwar von UNO und NATO verwaltet, aber die Koexistenz von Albanern und Serben ist nicht gewährleistet, die Zukunft der Provinz völlig offen. Die sehr viel besseren Voraussetzungen in Mazedonien haben der NATO bisher ebenfalls keinen Erfolg beschert. In Afghanistan sind zwar fremde Truppen, aber die politische Kontrolle des von außen eingesetzten Regimes Karsai reicht nur bis zur Stadtgrenze von Kabul. Al Quaida ist weder besiegt noch geschwächt, nicht einmal aus Afghanistan vertrieben worden. Diese Terrorgruppe bekäme zusätzlichen Auftrieb, griffen die USA den Irak an, ohne dass der UN-Sicherheitsrat dies förmlich angeordnet hätte.
Warum Washington (aber auch die NATO) angesichts dieser Misserfolge immer noch glaubt, mit Waffen Frieden schaffen zu können, ist schwer zu verstehen. Man braucht militärische Gewalt, um kriegerische Ordnungsverstöße abschrecken, notfalls zurückschlagen zu können. Die Ordnung selbst kann nur politisch gestiftet werden und ist auf den Konsens der Welt - der Regierungen und der Gesellschaften - angewiesen. Stabilität, hat Henry Kissinger jüngst in einem Interview gesagt, beruht auf Gleichgewicht und auf Legitimität.
Amerikas Freunde und Verbündete müssen sich fragen, wie sie sich gegenüber dem Herrschaftsanspruch der Supermacht USA verhalten sollen, die eigentlich nichts ordnet, sondern ihre unilateralen Entscheidungen mit einem abstrakten Ordnungsanspruch drapiert. Vielleicht hilft eine historische Reminiszenz. Als Ronald Reagan in seiner ersten Amtsperiode der Entspannung mit der Sowjetunion ein ähnliches Schicksal bereiten wollte wie sein ideologischer Nachfolger der multilateralen Weltordnung heute, hielten die westeuropäischen Verbündeten einfach solange an ihrer Entspannungspolitik fest, bis auch Reagan wieder auf sie einschwenkte. Ebenso müsste Westeuropa die bisherige, auf der UN-Charta beruhende Weltordnungspolitik fortsetzen, bis die Regierung Bush umgestimmt oder abgelöst worden ist.
Den Rahmen dieser Ordnung bilden die internationalen Organisationen, global wie regional; den Kern bildet das Verbot des Gewalteinsatzes für politische Zwecke und das Gewaltmonopol des Sicherheitsrates. Beide Regulative sind nicht nur völkerrechtlich verbindlich, sondern Voraussetzungen des Erfolges. Macht und Gewalt können nur dann ordnungsstiftend wirken, wenn sie auf die Zustimmung der Regierungen und der Gesellschaften treffen. Deswegen muss der Gewalteinsatz multilateral in einer internationalen Organisation beschlossen werden.
Den Zielhorizont dieser Ordnung bildet die Verbreitung von Demokratie und Marktwirtschaft; beide erzeugen die Struktur des Gewaltverzichts. Das wussten und wollten die USA seit Woodrow Wilson, das will auch George W. Bush. Aber er will es mit Gewalt. Die Europäer wenden längst bessere Rezepte an. Die Heranführungsstrategie der EU für die Beitrittsländer ist erfolgreich, der Stabilitätspakt für den südlichen Balkan ein Musterbeispiel präventiver, gewaltfreier Intervention. Sogar die NATO kann sich rühmen, dass ihre Osterweiterung einen Demokratisierungseffekt hatte.
Ordnungspolitisch vordringlich ist es, die eklatanten Unordnungen endlich zu beheben. Den Nahostkonflikt können die Westeuropäer nicht allein befrieden. Sie müssen aber auch nicht hinnehmen, dass alle ihre Vorschläge in Washington regelmäßig vom Tisch gewischt werden. Das Armutsgefälle in der Welt, das durch die Globalisierungspolitik ständig steiler wird, haben die Europäer zur Hälfte mit zu verantworten, könnten es also selbstständig abflachen. Und an der westlichen Dominanz, jener egozentrischen Hybris der Industriestaaten gegenüber ihrer Außenwelt, sind die Europäer auch nicht unschuldig.
Die Mitgliedsstaaten der EU dürfen sich also nicht darauf beschränken, den Kopf über die Regierung des jüngeren Bush zu schütteln. Sie können mit ihrer eigenen Politik dazu beitragen, dass die heraufziehende amerikanische Weltordnung die globalen Probleme löst und nicht noch verschärft.
