Einleitung
Arbeitsmarktpolitik, wie wir sie heute kennen, stellt ein wesentliches, gleichwohl spezifisches Element deutscher Sozialstaatlichkeit dar. Sie umfasst als Kernelement die gegen Ende der Weimarer Republik eingeführte Arbeitslosenversicherung, die als passive Sicherungsform gut vierzig Jahre später in der ökonomisch und sozial konsolidierten Bundesrepublik um die so genannte aktive Arbeitsmarktpolitik erweitert wurde. Das 1969 verabschiedete Arbeitsförderungsgesetz (AFG) zielte mit verschiedenen Instrumenten (vor allem Aus- und Weiterbildung, Arbeitsbeschaffung) auf eine präventive Arbeitsmarktsteuerung, die einen hohen Beschäftigungsstand erhalten und qualifikatorisches mismatch - gemeint ist das Missverhältnis zwischen Qualifikationsangebot auf dem Arbeitsmarkt und nachgefragter Qualifikation - vermeiden bzw. beheben sollte. Diese auf eine Feinsteuerung des Arbeitsmarktes ausgerichtete aktive Arbeitsmarktpolitik ist in den letzten beiden Jahrzehnten unter den Bedingungen von struktureller Arbeitslosigkeit - und nach der Vereinigung zusätzlich durch den Zusammenbruch des ostdeutschen Arbeitsmarktes - an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit gelangt. Davon zeugen zahlreiche Änderungen des AFG.
Mit dem jüngsten Arbeitsförderungsreformgesetz, das die Arbeitsförderung in das Sozialgesetzbuch integriert (SGB III)
Daneben finden sich jedoch auch Stimmen, die die jüngste Reform des AFG als einen Richtungswandel interpretieren, der mit Bezug auf veränderte Arbeitsangebots- und Nachfragestrukturen eine dringend erforderliche Neujustierung der Arbeitsmarktpolitik versuche, auch wenn diese in mancher Hinsicht unzulänglich bleibe
Während die einen also für eine Fortschreibung des Leitbildes eines spezifisch erwerbsarbeitszentrierten versorgenden Sozialversicherungsstaates eintreten, plädieren die anderen für einen sozialpolitischen Paradigmenwechsel vom "versorgenden" zum "kooperativen Sozialstaat". Dahinter stehen unterschiedliche Krisendiagnosen und Vorstellungen von angemessenen Solidaritäts- und Teilhabenormen unter veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. Nicht zuletzt deshalb wird im Folgenden eine erweiterte Lesart der Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik vorgeschlagen. Es sollen auch die Konstruktionsprinzipien und die Wirkung dieses Politikfeldes in Interaktion mit weiteren arbeits- und sozialpolitisch relevanten Bereichen betrachtet und Leistungen wie auch Schwächen dieses Feldes in einem breiteren Kontext von Grenzverschiebungen zwischen Staat, Markt und Familie sowie des Strukturwandels von Erwerbsarbeit und Lebensformen verortet werden.
I. Arbeitsmarktpolitik als Bestandteil des deutschen Sozialstaatsmodells
Sozialstaatlichkeit in Deutschland hatte sich Ende des 19. Jahrhunderts vor allem an der Definition "der Arbeiterfrage" als gesellschaftliches Grundproblem und ordnungspolitisch in Form eines Sozialversicherungsstaates mit korporatistischen Organisationsformen orientiert: Sozialleistungsansprüche ergeben sich aus dem Erwerbsarbeitsverhältnis, und soziale Leistungen werden vorrangig aus Beiträgen finanziert. Damit geht eine am beruflichen Status und am Erwerbseinkommen orientierte Selektivität sozialer Sicherung einher. Historisch gesehen wurden damit ständische Auffassungen und Gruppeninteressen im modernen, industriell-marktwirtschaftlichen Sektor institutionell verfestigt. Ergänzt wird diese Erwerbszentriertheit durch das Subsidiaritätsprinzip, das die Nachrangigkeit des Staates in Bezug auf die Familie, die Sozialpartner und gemeinnützige Träger von Wohlfahrtsdienstleistungen vorsieht. Auch die 1927 eingeführte Arbeitslosenversicherung wurde in das erwerbszentrierte, korporatistisch-konservative Modell sozialer Sicherung eingepasst. Sie milderte nicht nur die Existenzgefährdung bei Erwerbslosigkeit, sondern verringerte auch den Zwang der Erwerbslosen, jede Arbeit anzunehmen.
In den Nachkriegsjahrzehnten ist der deutsche Sozialversicherungsstaat unter Gesichtspunkten der Verteilungsgerechtigkeit wie Chancengleichheit erfolgreich ausgebaut worden. Dies gilt auch für die längerfristige Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik. Die Arbeitslosenunterstützung wurde über eine Differenzierung von Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe wie auch über Leistungsverbesserungen im Bereich des Arbeitslosen- und Kurzarbeitergeldes ausgebaut
Gleichwohl enthält das deutsche Sozialstaatsmodell bereits in dieser erfolgreichen Ausbauphase eine selektive Wirkung für die Arbeitsmarktintegration. So rekurrieren die Systeme sozialer Sicherung in ihrer normativen Orientierung auf eine spezifische Form der Erwerbsteilhabe, die in enger Abhängigkeit von Aufgabenteilungen zwischen Markt, Familie und Staat nicht für alle, sondern nur für einen Teil der Gesellschaftsmitglieder realisierbar ist. Für eine vollwertige soziale Sicherung wird in der Lebenslaufperspektive das so genannte Normalarbeitsverhältnis, d. h. ein auf Dauer angelegtes, tarif- und sozialversicherungsrechtlich reguliertes Vollzeitarbeitsverhältnis, unterstellt
Zumindest implizit bezieht sich auch die mit dem AFG 1969 eingeführte aktive Arbeitsmarktpolitik auf dieses konservativ-korporatistische Wohlfahrtsstaatsprofil. Dies lässt sich insbesondere an den Zielgrößen von "Vollbeschäftigung" und "Beruflichkeit" zeigen. So bezieht sich das AFG mit dem Ziel, einen "möglichst hohen Beschäftigungsstand zu wahren", letztlich auf einen Arbeitsmarkt, der durch eine geringe Frauenerwerbsquote charakterisiert ist sowie durch vergleichsweise hohe Schwellen für eine vollwertige Arbeitsmarktintegration. Letzteres zeigt sich insbesondere an den hohen sozial-, arbeits- und tarifrechtlichen Regulierungsstandards des Normalarbeitsverhältnisses. Weiter zielt die dem politischen (wie auch dem wissenschaftlichen) Diskurs zugrunde liegende Definition von Vollbeschäftigung mit dem Bezugspunkt Normalarbeitsverhältnis vor allem auf den männlichen Arbeitsbürger als Familienernährer ab und ist von daher relativ
Auch die Förderung von Qualifizierung bezieht sich auf eine spezifische Struktur des westdeutschen Erwerbssystems, nämlich das Berufsprinzip als Basisstrukturierung von Arbeitsvermögen, das Beschäftigte im Fall von Arbeitsplatzwechsel oder -verlust vor der Entwertung der einmal erworbenen "zertifizierten Qualifikation" schützt und Statuserhalt ermöglicht. Diese Beruflichkeit als inhärenter Bestandteil des Normalarbeitsverhältnisses ist in der Bundesrepublik über ein gesetzlich abgesichertes und relativ gut funktionierendes System so genannter dualer beruflicher Erstausbildung vor allem im Hinblick auf die industrielle Facharbeit verankert; im qualifikatorisch heterogenen Dienstleistungssektor ist sie, abgesehen vom Bereich kaufmännisch-verwaltender Arbeit, jedoch deutlich geringer vertreten. Hier dominieren vielmehr die geringer sozial regulierten vollzeitschulischen Ausbildungen, die wiederum mehrheitlich von Frauen wahrgenommen werden
Zusammenfassend kann soweit festgehalten werden, dass Arbeitsmarktpolitik als Teil des deutschen Sozialmodells in ihrer leistenden wie regulativen Komponente sowohl durch ein Integrationspotential wie auch durch eine partikulare Ausrichtung gekennzeichnet ist. Diese Widersprüchlichkeit, so hier die These, ist in der Expansionsphase des deutschen Sozialstaats kaum virulent, kommt jedoch unter anhaltend krisenhaften Arbeitsmarktbedingungen und dem Strukturwandel der Erwerbsarbeit seit Mitte der siebziger Jahre stärker zum Tragen.
II. Die Reformen der Arbeitsmarktpolitik in der Beschäftigungskrise
Die seit den siebziger Jahren realisierten Reformen machen deutlich, dass angesichts der Arbeitsmarktkrise die inklusive und präventive Zielsetzung der Arbeitsmarktpolitik zu Gunsten der Problemgruppenförderung bzw. der Förderung nach "Ermessenslage" aufgegeben wurde und auch der Berufs- und Entgeltschutz (Prinzip der statusäquivalenten Vermittlung von Arbeitslosen hinsichtlich vorangegangener beruflicher Position) einer Verschärfung des Arbeitszwangs bzw. der Einführung des "workfarism" (Gewährung von Sozialleistungen nur in Abhängigkeit von Erwerbsteilhabe oder nachgewiesener Bereitschaft dazu) gewichen ist. Damit wurde vor allem die partikulare Ausrichtung der deutschen Arbeitsmarktpolitik wirksam.
Durch den Ölpreisschock 1973/74 wurde nicht nur eine unmittelbare Veränderung der makroökonomischen Rahmenbedingungen ausgelöst, die sich u. a. in einem Ansteigen der strukturellen Arbeitslosigkeit manifestierte, sondern auch ein Wechsel des politisch-institutionellen Steuerungskontextes angestoßen. Die 1967 im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz verankerte antizyklische Globalsteuerung auf der Basis einer mit der Lohnpolitik koordinierten nachfrageorientierten Fiskalpolitik wurde im Zuge des Kanzlerwechsels zu Helmut Schmidt aufgegeben, und es wurde eine Politik der Haushaltskonsolidierung eingeleitet
Damit aber blieb das AFG in einer langen Phase hoher struktureller Arbeitslosigkeit, die aufgrund der historisch einzigartigen Umstände der deutschen Wiedervereinigung in den neunziger Jahren nochmals sprunghaft anstieg, das einzige Instrument, das auch weiterhin formal der Sicherung eines hohen Beschäftigungsstandes verpflichtet war. Gemessen an diesen Herausforderungen waren die Bundesanstalt für Arbeit sowie das AFG, ursprünglich allein auf die Feinsteuerung des Arbeitsmarktes ausgerichtet, weder institutionell noch finanziell gerüstet. Über hundert Änderungen, darunter 15 große Novellierungen
Dies kann exemplarisch anhand der Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung gezeigt werden: Der ursprünglich präventive Charakter der Arbeitsmarktpolitik ging verloren, indem u. a. der Rechtsanspruch auf Maßnahmen der beruflichen Fortbildung und Umschulung sowie die so genannte Aufstiegsförderung abgeschafft wurden. Mittlerweile ist die Bewilligung einer Maßnahme der beruflichen Qualifizierung an das Kriterium "absehbare Vermittelbarkeit der Teilnehmer" gebunden: Arbeitsämter entscheiden nun fallbezogen, und Förderleistungen (bspw. Lohnkostenzuschüsse für ABM) werden als "Ermessensleistung" im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel gewährt. Die definitive Wende zu einer eher "fürsorgerischen Arbeitsmarktpolitik"
Neben den aufgezeigten Defiziten hinsichtlich der ursprünglichen Zielsetzung muss jedoch auch auf spezifische Leistungen des AFG verwiesen werden. So hat die Arbeitsmarktpolitik in Ostdeutschland faktisch eine Ersatzfunktion für eine Politik zur Steigerung der Arbeitskräftenachfrage übernommen
Gleichwohl hat die mit den Reformen des AFG vollzogene selektive Orientierung der Arbeitsmarktpolitik auch deutliche soziale Exklusions- effekte produziert. Dies wird insbesondere im Zusammenwirken mit anderen Politiken zur "Verknappung des Arbeitsangebots" deutlich. So hatten die Maßnahmen zur Rückführung von ausländischen Arbeitnehmern und deren Familien, die sowohl von der SPD/FDP- als auch von der CDU/FDP-Regierung verfolgt wurden, eindeutig die Funktion sozialer Exklusion. Der Frühverrentungspolitik wie auch der Einführung und Ausdehnung des Elternurlaubes ist dagegen ein eher ambivalenter Charakter eigen. Hier gehen "diskriminierende" Ausgliederung von Älteren und Frauen aus dem Arbeitsmarkt mit sozialpolitischen Verbesserungen einher.
Insbesondere die Einführung des Elternurlaubs wertete die familienbedingte Nichterwerbstätigkeit deutlich auf, was zwar den weiteren Anstieg der Frauenerwerbsquote nicht verhindern konnte, vermutlich aber verlangsamt hat
III. Reflexive Deregulierung als Reformoption?
Die angeführten Entwicklungen machen deutlich, dass sich die bundesdeutsche Arbeitsmarktpolitik an einem Scheideweg befindet. Durch die Vielzahl von Reformen sind die normativen Bezugspunkte einer zwar strukturell partikularen, auf dieser Basis jedoch mit Öffnungen versehenen Arbeitsmarktpolitik (Vollbeschäftigung, Beruflichkeit) gleichsam von innen ausgehöhlt worden, so dass im Ergebnis nicht nur die Öffnungswirkung zurückgenommen, sondern auch die Sicherung der Lohnarbeitsrisiken des Normalarbeitnehmers in Frage gestellt wird. Hier setzen jene Kritiker an, die eine Reform der Arbeitsmarktpolitik im Sinn der Wiederherstellung und des Ausbaus traditioneller Sicherungsformen fordern
Seit Mitte der achtziger Jahre verliert abhängige Beschäftigung im Sinne des Normalarbeitsverhältnisses an Bedeutung, allerdings weniger durch die im Kontext von Deregulierungsmaßnahmen eröffneten Möglichkeiten einer Befristung von Beschäftigungsverhältnissen als insbesondere durch die Ausweitung von Teilzeitbeschäftigung, Selbständigkeit und semi-abhängiger Erwerbsformen (wie "freie Mitarbeit" oder Werkvertragsarbeit) im expandierenden Dienstleistungssektor
Parallel zur Relativierung des Normalarbeitsverhältnisses haben sich auch familiale Lebensformen pluralisiert, wie steigende Scheidungsquoten, höhere Anteile von Einelternfamilien, von Singles und von kinderlosen Paaren zeigen
Um den Beschäftigten im Erwerbsverhalten Handlungsoptionen zu eröffnen und zugleich die mit dem veränderten Erwerbsverhalten einhergehenden Risiken abzusichern, müsste sich die Arbeitsmarktpolitik stärker auf weniger geregelte Erwerbsarbeitsverhältnisse beziehen, kontinuierlichen Qualifikationserwerb unterstützen und vor allem unterschiedliche Typen krisenanfälliger Übergänge in und aus dem Arbeitsmarkt durch institutionelle Arrangements sichern
Vor diesem Hintergrund lässt sich die jüngste Reform der Arbeitsmarktpolitik, in Form des SGB III, durchaus als eine Anpassung an veränderte Verhältnisse und insofern als reflexiv interpretieren. Der maßgebliche Richtungswechsel und die eigentliche Anpassungsleistung des reformierten AFG liegt freilich in einer Redefinition der Zielsetzungen von Arbeitsförderung: Eine Zuständigkeit für die Schaffung von Arbeitsplätzen wird der Arbeitsmarktpolitik nicht mehr zugeordnet (§ 1 SGB III); Aufgaben der Arbeitsmarktpolitik beschränken sich nun auf die Arbeitsberatung und -vermittlung und die Eingliederung von Arbeitslosen.
Diese Rücknahme staatlicher Verantwortung für Vollbeschäftigung wird durch eine so genannte aktivierende Arbeitsmarktpolitik begleitet. In Abgrenzung zu der als versorgend charakterisierten bisherigen (passiven und aktiven) Arbeitsmarktpolitik wird nunmehr die Eigenverantwortung der Arbeitsmarktteilnehmer - Arbeitnehmer wie Arbeitgeber - betont (§ 2 SGB III). Insbesondere von den Erwerbspersonen wird eine stärkere individuelle Verantwortung für ihre Lage am Arbeitsmarkt und eine Bereitschaft zu höherer Flexibilität gefordert.
In Fortführung vorhergehender Reformen wird der Forderung nach Eigenverantwortung überwiegend durch eine Verschärfung der Zumutbarkeitsregeln und Möglichkeiten der Rücknahme von Leistungen Nachdruck verliehen, während der Berufs- bzw. Qualifikationsschutz weiter ausgehöhlt wird; d. h., es wird eher der Tradition des workfarism gefolgt, während positive Anreizstrukturen fehlen. Insofern erscheint der Schluss berechtigt, dass das reformierte AFG mit der Betonung der Eigenverantwortung für die Beschäftigungsfähigkeit zwar normativ in die richtige Richtung weist. Allein die Einschränkung bestehender Rechtsansprüche und Leistungsniveaus bietet aber kaum Voraussetzungen für eine Neuorientierung von Sozialstaatlichkeit, die der Entstandardisierung von Arbeitsmarktstrukturen wie auch der Individualisierung von Erwerbsbiographien und familialen Lebensformen Rechnung trägt. Im Verein mit weiteren "mittelwegsorientierten" Reformen in anderen Politikfeldern wird letztlich eher eine Modernisierung tradierter Leitbilder und Arrangements (mit geminderten Rechten und Leistungsniveaus) als eine grundlegende Neuorientierung befördert.
Eine echte Neuorientierung könnte dagegen, wie Günther Schmid entwickelt hat, das ordnungspolitische Leitbild eines kooperativen Wohlfahrtsstaats sein. Dieser orientiert sich in Abgrenzung zum sogenannte fürsorgenden Sozialstaat nicht an einheitlichen, sondern eher an gleichwertigen Lebensverhältnissen und steuert weniger über umverteilende Transfers als über ergebnisorientierte Anreize
Eine solche Reform könnte im positiven Sinn als "reflexive Deregulierung" bezeichnet werden: Sie nimmt mit dem Ziel der "Befähigung zu mehr Selbstregulation" veränderte gesellschaftliche Verhältnisse zur Kenntnis und stellt so eine Re-Regulierung dar. Zentral dabei wäre, die Forderung der Eigenverantwortung mit Instrumenten und Konzepten zu verbinden, welche die Arbeitsmarktakteure auch tatsächlich befähigen, ihrer "besonderen Verantwortung" gerecht zu werden
Prinzipiell würde dies eine Akzentverschiebung weg von einer transferorientierten und hin zu einer dienstleistungsorientierten Sozial- und Familienpolitik beinhalten. So wäre beispielsweise im Steuerrecht die schrittweise Abschaffung des Ehegattensplittings in Erwägung zu ziehen, so dass die Begünstigung der Nichterwerbstätigkeit bzw. die Reduzierung der Arbeitszeit eines Ehepartners, meist der Frauen, entfällt. Kompensatorisch könnten dafür kinderbezogene Einkommenstransfers, aber vor allem ein überwiegend öffentlich finanziertes, bedarfsdeckendes Angebot an Kinderbetreuungseinrichtungen sowie vor allem auch die Restrukturierung der Öffnungszeiten dieser Einrichtungen wie auch der Schulzeiten eingeführt werden. So könnten die strukturellen Ungleichheiten der Arbeitsmarktteilhabe zwischen Kinderlosen, Alleinerziehenden und Zweielternfamilien bzw. zwischen Eltern mit hohen und geringen Einkommen reduziert werden.
Die jüngere Entwicklung der Familien- und Steuerpolitik trägt ungeachtet gewisser Akzentverschiebungen zugunsten von Familien- und Frauenförderung