Lebensmittelsicherheit – mehr als nur ein Zustand | Essen | bpb.de

Lebensmittel – jeder braucht sie jeden Tag, jeder genießt sie jeden Tag, jeder erwartet, dass sie sicher sind. Sie dienen der notwendigen Ernährung, aber auch dem Genuss. Noch nie war in Deutschland das Nahrungsangebot so vielfältig und so umfassend verfügbar wie heute. Die wenigsten Deutschen kennen Nahrungsmittelknappheit und staatliche Rationierungen aus eigener Erfahrung, stattdessen sind üppig gefüllte Regale in den Supermärkten eine Selbstverständlichkeit, ebenso wie das ganzjährige Angebot an exotischen Früchten, Gewürzen, Zubereitungen aus fernen Ländern zu bezahlbaren Preisen. Mit steigendem Wohlstand stieg auch der Anteil der Halbfertig- und Fertigprodukte in den Regalen, wodurch der Verbraucher die Lebensmittelzubereitung zunehmend an die Hersteller abgibt. Gleichzeitig verliert er damit die Kontrolle über die Herstellung vom Primärerzeugnis bis zum verzehrfertigen Produkt. Durch diesen Kontrollverlust entstehen Zweifel an der Qualität, aber auch an der Sicherheit der angebotenen Erzeugnisse, die trotz umfassender Informationsverpflichtungen oftmals nicht ausgeräumt werden können.

Auch Ernährungsgewohnheiten unterliegen einem stetigen Wandel; so gewinnen etwa vegetarische und vegane Ernährungsformen an Bedeutung. Der Verbraucher erwartet auch hier entsprechende Informationen zu den angebotenen Lebensmitteln. Daneben tauchen nahezu täglich neue Ernährungstrends oder als "Superfood" bezeichnete Produkte in den Medien und auf dem Markt auf, die zusätzlich zur Verunsicherung der Verbraucherinnen und Verbraucher beitragen können.

Doppeltes Sicherheitsnetz

Sichere Lebensmittel sind Lebensmittel, die frei von schädlichen Stoffen aller Art sind. Zu schädlichen Stoffen gehören mikrobiologische Belastungen durch krankmachende Keime, durch Stoffe, die sich bei verdorbenen, verfaulten oder verschimmelten Produkten durch Keime auf oder im Lebensmittel bilden, und durch chemische Stoffe, die bei unsachgemäßer Behandlung als Rückstände oder Kontaminanten im Lebensmittel zu finden sind. Hinzu kommen Stoffe, die für bestimmte Verbrauchergruppen wie beispielsweise Allergiker eine gesundheitliche Gefahr darstellen, wenn sie nicht ausreichend gekennzeichnet sind. Alle Maßnahmen, die die Belastung mit schädlichen Stoffen verhindern, werden unter dem Oberbegriff "Lebensmittelsicherheit" zusammengefasst.

Die Sicherheit von Lebensmitteln wird durch ein doppeltes Netz aus vorbeugenden Maßnahmen und Kontrollen gewährleistet. So legt die europäische und auch die nationale Lebensmittelgesetzgebung die Verantwortung für die Lebensmittelsicherheit in die Hände der Hersteller. Die Lebensmittelbasisverordnung der EU definiert den Lebensmittelunternehmer als natürliche oder juristische Person, die dafür verantwortlich ist, dass die Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllt werden. Das deutsche Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) übernimmt diese Definition und dient als Dachgesetzgebung für weitere Regelungen und Verordnungen, die sich darauf gründen. Beide Gesetze basieren auf dem Missbrauchsprinzip, das heißt, Erzeugnisse dürfen ohne Genehmigung hergestellt werden, müssen aber den gesetzlichen Anforderungen genügen. Damit ist der Lebensmittelunternehmer primär verantwortlich und zu Eigenkontrollen verpflichtet. Er muss individuell prüfen, ob und in welchem Maße von seinen Produkten Gefahren für die Gesundheit des Verbrauchers ausgehen können. Dazu kann er sich an spezifischen Regelungen orientieren. Sie alle sind Teil des Lebensmittelrechts, das sich in allgemeine Vorschriften, die für alle Erzeugnisse gelten, sowie horizontale und vertikale Vorschriften für einzelne Lebensmittel gliedern lässt. Die allgemeinen Vorschriften sehen neben diversen Vorgaben zur Kennzeichnung, unter anderem mit Angaben zur Herkunft, zum Ursprung, nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben und Inhaltsangaben, auch inhaltliche Regelungen zu Zusatzstoffen, Hilfsstoffen, Aromen, zu Hygiene und zu Grenz- und Höchstwerten von Kontaminanten, Rückständen, Chemikalien oder Gefahrstoffen vor. Die horizontalen Vorschriften definieren einzelne Lebensmittelgruppen wie diätetische Lebensmittel, Nahrungsergänzungsmittel, aber auch Erzeugnisse aus ökologischem Anbau über die "Ökokennzeichnung". Beispiele für vertikale Vorschriften für einzelne Lebensmittel sind das Fleischgesetz, die Käseverordnung oder die Vermarktungsnormen für Eier. Vorschriften zu Art, Umfang und Häufigkeit der Prüfungen finden sich dagegen in der Verordnung (EU) 2017/625, der Revision der EU-Kontrollverordnung, und der deutschen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Rahmen-Überwachung. Diese Verpflichtungen gelten für alle Lebensmittelunternehmen unabhängig von ihrer Größe. Damit ist das erste Sicherheitsnetz geknüpft.

Das zweite Netz entsteht bei der Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Regelungen. Aufgrund der durch das Grundgesetz vorgegebenen Zuständigkeiten sind die Bundesländer dafür verantwortlich, zu kontrollieren, ob die rechtlichen Regelungen von den Herstellern auf allen Ebenen der Wertschöpfungskette richtig angewandt werden. In über 400 Kreisen und kreisfreien Städten werden durch Veterinär- und Lebensmitteluntersuchungsämter Proben genommen, Betriebe überwacht und bei festgestellten Verstößen Maßnahmen vor Ort getroffen. Diese Maßnahmen bewegen sich im Rahmen von Aufforderungen zur Korrektur von Etiketten mit falscher Schriftgröße bis hin zu einer Sperrung von Waren und Betriebsschließungen. Pro Jahr werden fünf amtliche Proben pro 1000 Einwohner gezogen, das sind etwa 400000 Proben in ganz Deutschland. Jede Probe wird in einem der über 30 akkreditierten amtlichen lebensmittelchemischen oder Veterinäruntersuchungsämtern auf mindestens einen Parameter untersucht. Je nach Fragestellung können auch mehrere hundert Parameter geprüft werden; so wird neben mikrobiologischen oder chemischen Analysen auch die Aufmachung und Kennzeichnung der Proben begutachtet. Die Bezirksregierungen und in manchen Bundesländern auch Landesbehörden haben die Fachaufsicht über die Veterinär- und Lebensmitteluntersuchungsämter beziehungsweise die Lebensmittelüberwachungsämter. Sie koordinieren die Planung von Überwachungs- und Untersuchungsprogrammen auf Kreisebene. Neben länderspezifischen Programmen wird ein Teil der Untersuchungen auch in bundes- und europaweiten Programmen durchgeführt.

Die zuständigen Verbraucherschutzministerien der Bundesländer sind für die Organisation der amtlichen Kontrollen in ihren Bundesländern zuständig. Sie verantworten außerdem die Gesetzgebung und die landesrechtlichen Durchführungsvorschriften der bundesweiten Regelungen.

Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) koordiniert die bundesweit durchgeführten Untersuchungsprogramme. Es bereitet diese Daten auf und unterstützt damit das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) bei der Berichterstattung an die EU-Kommission.

Wer legt die Sicherheitsstandards fest?

Nationale Regelungen zur Lebensmittelsicherheit, auch zu deren Vollzug, gibt es bereits seit dem Ende des 19. Jahrhunderts, als 1879 das Nahrungsmittelgesetz erlassen wurde. Sein hauptsächliches Ziel war es, Verbraucherinnen und Verbraucher vor Gesundheitsschäden und Täuschung zu schützen. Das nachfolgende Lebensmittelgesetz von 1927 vertiefte den Verbraucherschutz durch das Verbot der irreführenden Bezeichnung. Das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (LMBG) von 1974 war bereits ein Dachgesetz, die dazugehörigen umfangreichen Detailregelungen sind in speziellen Verordnungen niedergelegt. Die aktuelle Gesetzgebung ist seit 2005 im LFGB geregelt, das die Gesetzgebung auf europäischer Ebene ergänzt und Detailregelungen in nationalen Verordnungen vorsieht. Nach wie vor stehen der Schutz der Gesundheit und der Schutz vor Täuschung an vorderster Stelle.

Im Zuge der Harmonisierung des europäischen Wirtschaftsraums verlagerte sich der Ausgangspunkt rechtlicher Regelungen immer stärker auf die EU-Ebene. Die europäische Lebensmittelbasisverordnung ist durch eine Vielzahl von Verordnungen und Richtlinien flankiert, in denen Höchstmengen, Kennzeichnungselemente, Anforderungen an die Überwachung und produktspezifische Details geregelt sind. Die Rechtssetzung im Bereich der Lebensmittelsicherheit kann als heute weitgehend europäisch harmonisiert betrachtet werden. Die Lebensmittel unterliegen in der gesamten EU demselben Sicherheitsniveau.

Um die Jahrtausendwende führte die sogenannte BSE-Krise dazu, dass Verbraucherinnen und Verbraucher massiv Vertrauen in die Sicherheit der Lebensmittel verloren. In diesem Zusammenhang wurden im sogenannten von-Wedel-Gutachten eine Kompetenzzersplitterung zwischen verschiedenen zuständigen Behörden kritisiert, eine bessere Koordinierung zwischen Bund und Ländern gefordert sowie drei Kernbereiche identifiziert, mit denen ein hohes Verbraucherschutzniveau erreicht werden sollte: Risikomanagement, Risikobewertung und Risikokommunikation. Um eine möglichst hohe Sicherheit zu erreichen, schien es seinerzeit erforderlich, insbesondere Risikomanagement und Risikobewertung organisatorisch voneinander zu trennen.

Risikomanagement ist in Bezug auf die Lebensmittelsicherheit eine Aufgabe, die sowohl den Erlass von Rechtsvorschriften als auch die Vollzugsaufgaben und die Kontrolle umfasst. Die Rechtsetzung erfolgt auf europäischer Ebene durch Mitwirkung des Bundes oder unmittelbar auf Bundesebene, die Kontrolle liegt in der Verantwortung der Bundesländer.

Das Risikomanagement wurde dem 2002 neu gegründeten Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) als einer wissenschaftlichen Fachbehörde übertragen. Das BVL ist eine dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft nachgeordnete Behörde und übernimmt im Bereich des gesundheitlichen Verbraucherschutzes die Koordination zwischen Bund und Bundesländern und die Vermittlerfunktion zur Europäischen Kommission. Die Koordination bezieht sich, neben dem Betrieb von Schnellwarnsystemen, auf bundesweite Überwachungsprogramme, die Sammlung und Auswertung von Daten der Überwachung sowie die Berichterstattung gegenüber Ministerien, der Europäischen Kommission und der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA). Das Ziel ist es, die Kommunikation von Risiken transparenter zu gestalten und zu verhindern, dass aus Risiken Krisen entstehen.

Die Öffentlichkeit wird in großem Umfang über das behördliche Handeln informiert, indem beispielsweise die Ergebnisse der bundesweit koordinierten Programme in jährlichen Berichten veröffentlicht werden. In ähnlicher Weise verfahren die chemischen und Veterinäruntersuchungsämter, die in öffentlich zugänglichen jährlichen Berichten ihre Routine- und Schwerpunktuntersuchungen zusammengefasst präsentieren.

Die Risikobewertung und Risikokommunikation wurden dem ebenfalls neu gegründeten Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) als einer unabhängigen wissenschaftlich ausgerichteten Behörde übertragen, die sich für ihre Bewertung der Informationen aus dem Risikomanagement bedient und durch Kommunikation der Bewertungsergebnisse die Transparenz von Entscheidungsprozessen als vertrauensbildende Maßnahme fördert.

Die oben beschriebenen deutschen Strukturen haben Entsprechungen in anderen EU-Mitgliedstaaten und in der EU selbst. Auf europäischer Ebene wird das Risikomanagement von der Kommission und dem Lebensmittel- und Veterinäramt in Dublin übernommen, die Risikobewertung liegt bei der EFSA in Parma.

Wie kann Lebensmittelsicherheit gewährleistet werden?

Lebensmittelunternehmen müssen auf allen Stufen eines Produktionsprozesses Eigenkontrollen vornehmen. Dies beginnt bei den Rohstoffen, deren Lagerung und Verarbeitung mit geeigneten Geräten und Prozessen, bis zum Endprodukt. Wird ein Lebensmittel nicht ausschließlich in einem Unternehmen erzeugt, hergestellt und an den Endverbraucher abgegeben, müssen alle am Prozess Beteiligten die Rückverfolgbarkeit gewährleisten. Die Lebensmittelbasisverordnung definiert Rückverfolgbarkeit als "die Möglichkeit, ein Lebensmittel (…) durch alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen zu verfolgen". Artikel 18 fordert, dass Lebensmittelunternehmer in der Lage sein müssen, jede Person festzustellen, von der sie einen Rohstoff, ein Zwischenprodukt oder ein Lebensmittel erhalten haben oder an die sie einen Rohstoff, ein Zwischenprodukt oder ein Lebensmittel weitergegeben haben. Hierzu müssen sie entsprechende Systeme einrichten, die sie auf Aufforderung gegenüber den Behörden darlegen können. Der Lebensweg eines Lebensmittels wird damit transparent nachvollziehbar.

Die Kontrolle der Eigenkontrollen umfasst sowohl Betriebskontrollen als auch die Kontrolle einzelner Lebensmittel. Sie erfolgt auf Seiten der Behörden risikoorientiert mit dem besonderen Fokus auf Problembereiche, die häufiger überwacht werden. Risikoreiche Lebensmittel sind Produkte, von denen eine größere Gesundheitsgefahr ausgeht. So ist etwa rohes Fleisch oder roher Fisch anfälliger für Keimbelastung als trockene Lebensmittel wie Nudeln oder Reis oder haltbar gemachte Konserven. Werden bei den Kontrollen sicherheitsrelevante Mängel, die die Gesundheit des Verbrauchers gefährden können, festgestellt, werden diese Produkte vom Markt genommen.

Das gilt sowohl für die bei der Eigenkontrolle als auch die bei amtlichen Kontrollen festgestellten Mängel, die zu stillen oder öffentlichen Rückrufen der im Einzelhandel vorhandenen Ware führen. Bei stillen Rückrufen werden die Produkte aus dem Handel genommen, bevor sie den Verbraucher erreichen. Grundsätzlich entscheidet der Hersteller im Rahmen seiner Gesamtverantwortung auch über den Rückruf und die Information der Verbraucher. Nach Paragraph 40 LFGB informieren die Behörden nur, wenn "andere ebenso wirksame Maßnahmen, insbesondere eine Information der Öffentlichkeit durch den Lebensmittel- oder Futtermittelunternehmer oder den Wirtschaftsbeteiligten, nicht oder nicht rechtzeitig getroffen werden oder die Verbraucherinnen und Verbraucher nicht erreichen". Informiert wird über öffentliche Rückrufe durch die Presse oder Aushänge im Lebensmitteleinzelhandel. Auch die für Lebensmittelsicherheit zuständigen Länderbehörden erstellen Warnungen, die sie seit Oktober 2011 in das Internetportal Lebensmittelwarnung.de einstellen. Sie enthalten die Produktbezeichnung, den Hersteller, den Grund der Warnung und gelegentlich auch Abbildungen. In vielen Fällen übernehmen die Länderbehörden auch die Pressemitteilungen der Hersteller. Ziel des Portals ist es, die Verbraucher mittels Warnmeldungen kontinuierlich über möglicherweise gesundheitsgefährdende Lebensmittel auf der Rechtsgrundlage des Paragraphen 40 LFGB zu informieren. Verbraucher haben via Twitter oder RSS-Feed die Möglichkeit, sich über neu eingestellte Warnmeldungen informieren zu lassen.

Um in Zeiten des globalen Handels ein zeitnahes und wirksames Handeln von Behörden zu gewährleisten, wurde innerhalb der EU das Schnellwarnsystem RASFF (Rapid Alert System Food and Feed) zur schnellen Weitergabe von Informationen eingerichtet. In jedem Mitgliedstaat wurde eine nationale Kontaktstelle eingerichtet. In Deutschland ist diese Funktion dem BVL übertragen worden. Durch den schnellen Austausch von Informationen und das Einleiten entsprechender Gegenmaßnahmen kann dem Entstehen von Krisen zu einem möglichst frühen Zeitpunkt entgegengesteuert werden.

Mehr als Sicherheit – Schutz vor Täuschung und Betrug

Die Lebensmittelgesetzgebung hat neben dem Schutz vor Gesundheitsschäden auch den Schutz vor Irreführung und Täuschung im Blick. Eine Verbrauchertäuschung liegt dann vor, wenn Lebensmittel in den Verkehr gebracht werden, die eine bessere Qualität vortäuschen, als sie tatsächlich haben. Diese Lebensmittel können entweder minderwertige Inhaltsstoffe enthalten oder falsch gekennzeichnet sein im Hinblick auf die Verkaufsmenge oder auf bestimmte Herstellungsverfahren oder Herkünfte, die ausschlaggebend für die Kaufentscheidung sind. Irreführung liegt vor, wenn Lebensmittel mit Wirkungen beworben werden, die nicht nachgewiesen sind.

Täuschung und Irreführung wird zum Betrug, wenn darüber hinaus auch ein großer wirtschaftlicher Schaden – beziehungsweise Vorteil aus Sicht des Betrügenden – entsteht. In Zeiten des globalen Handels wird Lebensmittelbetrug ein lohnendes Geschäft, wenn große Mengen in komplexen Lieferbeziehungen gehandelt werden. Diesen veränderten Bedingungen trägt die Revision der EU-Kontrollverordnung mit der Verordnung über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel Rechnung, indem sie die Thematik Lebensmittelbetrug explizit benennt und den Überwachungsauftrag erweitert.

Welche Lücken hat das doppelte Sicherheitsnetz?

Wie jedes Netz hat auch das Lebensmittelsicherheitsnetz Lücken, die dadurch entstehen, dass auch in einem noch so ausführlich beschriebenen Rechtsrahmen nicht jeder Einzelfall mit all seinen Besonderheiten erfasst werden kann. Auch muss Spielraum für die Entwicklung neuer Produkte und Verfahren, die auf ein sich änderndes Verbraucherverhalten reagieren, bleiben. Beispielhaft ist hier die Entwicklung veganer Lebensmittel zu nennen, die sich an Konsumenten wenden, die zwar aus überwiegend ethischen Gründen den Verzehr von Fleisch ablehnen, aber gleichzeitig nicht auf die vertrauten Geschmackserlebnisse verzichten möchten. Parallel dazu gibt es immer wieder neue Erkenntnisse zu bekannten Sachverhalten, entweder durch gezielte wissenschaftliche Studien oder als zufällige Beobachtung. So können zum Beispiel auch Forschungsergebnisse die Neubewertung von Höchstmengen für lange bekannte Stoffe erfordern. Die Verbesserungen in der analytischen Genauigkeit erfassen Kontaminanten in Erzeugnissen, in denen man sie nicht vermutet hätte. Nicht zuletzt werden – wissentlich oder unwissentlich – bestehende Regelungen nicht eingehalten.

Auf all diese Aspekte muss reagiert werden, um das Netz an diesen Stellen zu verstärken. Auf der Grundlage aktueller toxikologischer Bewertungen und der Ernährungsgewohnheiten werden Werte für bestimmte Substanzen vorgeschlagen, die eine Schädigung der Verbraucher und Verbraucherinnen ausschließen. Hier setzt das Risikomanagement mit dem Erlass von weiteren Rechtsvorschriften an.

Insbesondere die Nichteinhaltung bestehender Regelungen kann dazu führen, dass von Lebensmitteln Gesundheitsgefahren ausgehen. Ziel eines vorbeugenden Verbraucherschutzes ist es, die Entstehung so vieler Mängel wie möglich bereits im Vorfeld durch gesetzliche Vorgaben und deren Kontrolle zu verhindern, die Mängel so früh wie möglich zu erkennen und über transparente Kommunikation, Rücknahmen und Warnungen die Verbreitung belasteter Lebensmittel einzuschränken.

Bei Einhaltung der bestehenden Regelungen kann eine ausreichende Versorgung mit Lebensmitteln in guter Qualität sichergestellt werden.