Während die Menschheit sich die meiste Zeit darauf beschränkte, Herrschaft über feste Landmassen zu etablieren, haben in den vergangenen Jahrzehnten die Bemühungen zugenommen, Herrschaft auch über Meeresgebiete zu erlangen. Für einige Staaten gleicht das umgebende Meer einem Grenzraum, der ihr Herrschaftsgebiet von anderen trennt. In der Vergangenheit allerdings ermöglichten die Ozeane als zentrale Verbindungswege überhaupt erst politische Großreiche wie das Römische Reich in der Antike und die Kolonialreiche ab der Frühen Neuzeit. Entlang wichtiger Seehandelswege bildeten sich nicht zwangsläufig zentralisierte Herrschaftsverbände, durch den regelmäßigen Austausch entstanden jedoch gemeinsame Kulturräume, wie beispielsweise in Südostasien, und politisch bedeutsame Netzwerke wie die Hanse. Auch die Ozeane selbst sind politische Räume. Sie sind sowohl natürliche Verbindung als auch Abgrenzung – nicht nur zwischen Landmassen, sondern auch zwischen politischen Gemeinschaften, die vielfältige und miteinander konkurrierende Ansprüche auf sie erheben, aber über jeweils eigene Regelwerke verfügen.
Es stellt sich damit die Frage, welche Akteure für sich beanspruchen, verbindliche Entscheidungen über die zahlreichen menschlichen Aktivitäten im Ozean treffen zu können – und wie sich ihre unterschiedlichen Interessen moderieren lassen. In diesem Beitrag bieten wir einen Überblick über die komplexe Architektur der internationalen Ocean Governance. Unter Ocean Governance fassen wir alle Regeln, Gesetze, Institutionen und politische Maßnahmen, die die Weltmeere betreffen. Die außerordentlich hohe Komplexität der Ocean Governance ergibt sich aus den Spannungen zwischen vielfältigen Nutzungsansprüchen und Bemühungen um den Schutz des Meeres und seiner Bewohner, den unterschiedlichen Reichweiten von Regulierungsvorschriften und der Pluralität der Regulierungsautoren.
Hinzu kommen zwei grundsätzlich unterschiedliche regulatorische Herangehensweisen: Zum einen erheben Küstenstaaten exklusive Ansprüche auf die sie umgebenden Meereszonen; zum anderen regulieren Staaten sowohl einzeln als auch kollektiv vielerlei Nutzungen der Ozeane. Diese beiden grundverschiedenen Ordnungslogiken bestehen parallel: einerseits der Anspruch auf die alleinige Entscheidungshoheit über abgegrenzte Meeresgebiete, also eine räumliche Ordnungslogik; andererseits die Möglichkeit, Befugnisse für bestimme Tätigkeiten international zu verabreden, also eine sektorale Ordnungslogik.
So ist es eine Sache, exklusive Rechte in einer räumlich genau definierten Zone zu beanspruchen, etwa das Recht auf Fischfang. Grundsätzlich genießen Staaten in ihrem Küstenmeer (bis zu zwölf Seemeilen ab der eigenen Küste) alleinige Verfügungsrechte. In der sich anschließenden Ausschließlichen Wirtschaftszone (200 Seemeilen ab der eigenen Küste) fallen den jeweiligen Staaten ebenfalls viele Nutzungsrechte und Sorgfaltspflichten zu, während die Nutzung des Meeres jenseits dieser Gebiete – in der Hohen See – allen Staaten freigestellt ist. Eine andere Sache hingegen sind sektorale Abkommen, die nur einen bestimmten Nutzungsbereich regulieren. Ein Beispiel hierfür sind die zwischenstaatlichen Abkommen, in deren Rahmen Anrainerstaaten Fangquoten für einzelne Fischarten in gemeinsam befischten Meeresgebieten vereinbaren. Diese Abkommen regulieren nicht grundsätzlich den Fischfang, sondern eben nur die zulässige Fangmenge der betreffenden Arten. Räumliches und sektorales Ordnungsprinzip gelten in großen Meeresräumen also zugleich.
Hinzu kommen weitere Regulierungsautoren über und unterhalb der gesamtstaatlichen Ebene: etwa Behörden wie die Fischereibehörden der Bundesländer oder zwischenstaatliche Organisationen wie die Europäische Union. In der Folge gilt in sehr vielen Meeresgebieten eine Vielzahl von Bestimmungen unterschiedlicher Regelungsautoren gleichzeitig, deren Zielvorgaben sich im besten Fall überschneiden und im schlechtesten Fall widersprechen. Gleichzeitig bestehen aber auch Lücken, sodass nicht alle gegenwärtigen Nutzungen ausreichend reguliert sind. Insbesondere mangelt es an effektiver Koordination zwischen den bestehenden Institutionen und der Konkretisierung allgemeiner Prinzipien. So ist beispielsweise das Vorsorgeprinzip, das einen schonenden Umgang mit natürlichen Ressourcen und die Vermeidung von Umweltgefahren fordert, zwar Leitbild internationaler Umweltpolitik – aber es ist höchst umstritten, welche konkreten Handlungen mit diesem Prinzip (un)vereinbar sind.
Die Architektur von Ocean Governance umfasst somit Regelungsautoren auf mehreren Ebenen: lokale Akteure wie Kommunen, Territorialstaaten, regionale Zusammenschlüsse wie den Arktischen Rat, in dem unter anderem die fünf Arktisanrainer, weitere interessierte Staaten wie auch nichtstaatliche Akteure kooperieren, sowie zwischenstaatliche Organisationen wie beispielsweise die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO). Auf denselben Ebenen agieren auch zivilgesellschaftliche Akteure. So engagieren sich manche Nichtregierungsorganisationen vor allem für lokale Anliegen, während andere weltweit aktiv sind. Selbstverständlich gehören zu dieser Gruppe nicht nur umweltpolitische Aktivistinnen und Aktivisten, sondern auch Interessenverbände der maritimen Wirtschaft.
Vielfältige Themenbereiche
Die Regulierung von Fischfang ist ein zentrales Thema von Ocean Governance. Hinzu kommt der Bereich der Aquakultur, also die Zucht von Fischen, Muscheln, Krebsen und Garnelen. Einerseits leistet dieser rasch wachsende Wirtschaftsbereich einen Beitrag zur Nahrungsmittelsicherheit und schafft für lateinamerikanische und asiatische Länder neue Zugangsmöglichkeiten zum Weltmarkt. Andererseits verursacht die intensive Bewirtschaftung ökologische Schäden durch die zusätzliche Belastung der Ozeane mit Nährstoffen, Kot und Antibiotika. Für die Zuchtbecken sind in subtropischen und tropischen Ländern oftmals Mangrovenwälder gerodet worden, was wiederum den Küstenschutz gefährdet. Zuständigkeiten auf lokaler und staatlicher Ebene sind bereits benannt worden, auf internationaler Ebene fällt dieser Bereich vor allem in die Zuständigkeit der FAO und regionaler Fischereimanagement-Organisationen. Zusätzlich gibt es internationale Abkommen zum Schutz einzelner Fischarten und Bestimmungen, wie Hafenstaaten illegalen und unkontrollierten Fischfang verhindern sollen. In diesem Sektor bestehen besonders viele Regulierungen mit unterschiedlicher Reichweite.
Auch andere Wirtschaftsbranchen haben einen engen Bezug zum Meer und fallen somit unter Ocean Governance. Die Handelsschifffahrt bildet das Rückgrat der Globalisierung, rund 90 Prozent aller Güter werden auf dem Seeweg transportiert. Das große Handelsvolumen erfordert die Instandhaltung und den Ausbau der Infrastruktur einschließlich eines möglichst einheitlichen Rechtsrahmens. Diesen stellt die Internationale Seeschifffahrtsorganisation der Vereinten Nationen (IMO) bereit. Das Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (MARPOL) sowie das Internationale Übereinkommen zum Schutz des menschlichen Lebens auf See (SOLAS) sind zentrale Konventionen für die internationale Schifffahrt.
Nach schwierigen Jahren infolge der Finanzkrise ab 2008 ordnet sich die Schifffahrtsbranche gerade neu. Durch Fusionen und Übernahmen konzentrieren sich die Marktanteile in wenigen großen Allianzen zwischen den noch bestehenden Reedereien. Der Kostendruck befördert den Wechsel zu sogenannten Billigflaggen – das heißt, Schiffe werden in Ländern mit kostengünstigeren Vorschriften registriert. Eine Folge davon sind ein geringes Lohnniveau für die internationalen Schiffsbesatzungen sowie niedrigere Umweltstandards. Auch an dieser Stelle wäre eine einheitliche internationale Regulierung vorteilhaft. Die Krise schlägt sich ebenfalls für Schiffbauer nieder, denen vor allem schrumpfende Auftragsvolumina zu schaffen machen. Die deutsche Schiffbaubranche schnitt 2016 im internationalen Vergleich jedoch erfolgreich ab, was vor allem an lukrativen Nischen liegt. In Deutschland spielen zusätzlich die Zulieferer mit 70.000 Beschäftigten eine wichtige wirtschaftliche Rolle. Die boomende Kreuzfahrtbranche hingegen trägt nicht nur zum Wirtschaftswachstum bei, sondern auch zum Anstieg der Treibhausgasemissionen. Überhaupt sind Umweltschäden und eine intensivere Ressourcennutzung an den Zielorten Begleiterscheinungen des am Meer orientierten (Massen-)Tourismus.
Die Energiegewinnung fossiler Brennstoffe (Erdgas, Erdöl und Methanhydrat) aus dem Meer verspricht einerseits Unabhängigkeit von bisherigen Öl- und Gasproduzenten, andererseits wohnt der Förderung aus dem Ozean das Risiko großer Umweltschäden inne. Offshore-Windkraftanlagen und neue Technologien wie Strömungskraftwerke bieten Alternativen zu fossilen Brennstoffen. Diese ziehen allerdings Beeinträchtigungen für die Schifffahrt sowie für Seevögel und Meerestiere nach sich, sodass Nichtregierungsorganisationen auf einen Konflikt zwischen diesen Energiequellen und Artenschutz verweisen. Ein Zukunftsthema dreht sich um den Abbau von Metallen (insbesondere Kupfer) vom Meeresboden. Während die Internationale Meeresbodenbehörde (ISA) für den Meeresboden der Hohen See einen Regulierungsrahmen bereitstellt, fehlt es in vielen Staaten noch an spezifischen nationalen Vorschriften für den Tiefseebergbau innerhalb ihrer Hoheitsgewässer.
Im Zuge der fortschreitenden Erschließung solcher marinen Ressourcen besteht die Gefahr einer Zuspitzung internationaler Konflikte um Ausbeutungs- und Nutzungsrechte, in denen nicht nur Staaten, sondern auch verschiedene nichtstaatliche Akteure Interessen verfolgen. Auch hier zeigt sich ein wachsender Bedarf nach einer umfassenden internationalen Regulierung. Der 1996 gegründete Arktische Rat gilt einigen Beobachtern in diesem Zusammenhang als vorbildhaft, obwohl das politische Mandat dieses regionalen Forums Sicherheitsfragen ausschließt. Das Regionalforum des Verbandes Südostasiatischer Nationen (ASEAN) hingegen sieht sich explizit auch für Sicherheitsfragen zuständig, war bislang aber dennoch nicht in der Lage, die Auseinandersetzungen zwischen der Volksrepublik China und mehreren südostasiatischen Staaten um Inseln und Atolle im Südchinesischen Meer beizulegen. Vor allem umstrittene Seegrenzen und das Streben nach größeren Meeresgebieten bergen erhebliches Konfliktpotenzial.
Politikfeld Meerespolitik?
Die aufgezeigten Themenbereiche Fischerei und Aquakultur, Schifffahrt und Ressourcenausbeutung sind ebenso zentrale Bestandteile von Meerespolitik wie Meeresüberwachung, Meeres- und Küstentourismus und nicht zuletzt auch der Bereich der Meeresforschung. Damit – und angesichts der zunehmenden politischen Relevanz und Präsenz von Meerespolitik – stellt sich die Frage, ob man von einem eigenständigen Politikfeld sprechen kann. Bislang sind die Entscheidungskompetenzen nach Bereichen auf verschiedene Behörden und Ministerien verteilt, sodass es zu Reibungsverlusten kommt. Insbesondere die norddeutschen Bundesländer bemühen sich inzwischen jedoch um eine integrierte Meerespolitik. Die Bundesregierung beschloss 2011 einen "Entwicklungsplan Meer", der sich als Strategie für die Förderung einer kohärenten deutschen Meerespolitik versteht und diese als Querschnittsaufgabe definiert. Vor allem aber treibt die Europäische Union Anstrengungen in dieser Richtung seit über zehn Jahren voran und hat durch unterschiedliche Verordnungen einen Rechtsrahmen für eine Zusammenführung der vormals getrennt betrachteten Politikbereiche geschaffen.
Dass die Bestrebungen von der überstaatlichen Ebene ausgehen, ist wenig verwunderlich. Da der Ozean sämtliche Landmassen umgibt und verbindet, ist Meerespolitik von Natur aus transnational. Zwar rechtfertigen einige ozeanografische Messergebnisse (etwa zu Salzgehalt, Gezeiten, Strömungen) eine Untergliederung, dennoch sind die Weltmeere miteinander verbunden. Dadurch wirken sich viele lokale Einwirkungen früher oder später auch in entfernten Gebieten aus. Zu kleinen Teilchen zerriebener Plastikmüll zum Beispiel verteilt sich überall im Ozean und sinkt auf den Meeresboden hinab. In den berüchtigten Müllstrudeln in den subtropischen Meereswirbeln verfängt sich schätzungsweise nur ein Prozent des Mülls. Hinzu kommen ähnliche Nutzungsweisen in zahlreichen Küstengebieten, sodass viele Menschen und Staaten mit denselben Auswirkungen konfrontiert sind. Aufgrund des intensiven Einsatzes von Düngemitteln und Gülle in der Landwirtschaft gelangen Nitrate und Phosphate über die Flüsse ins Meer. In deren Mündungsgebieten wachsen aufgrund der Überdüngung (Eutrophierung) zunächst die Algen, und später sinkt der Sauerstoffgehalt stellenweise so stark ab, dass dort weder Fischfang noch Muschelernte möglich sind. Auch wenn politische Maßnahmen zur Eindämmung dieser Belastungen einen positiven Beitrag zum Zustand des Ozeans leisteten, ist auch offensichtlich, dass einzelstaatliche Lösungen keine umfassende Abhilfe schaffen können. Selbst wenn ein Staat die Klärung von Abwasser im Alleingang sicherstellt, beeinträchtigen die Einleitungen anderer Staaten das Meer weiterhin. Die gegenseitige Abhängigkeit wird zwar in räumlicher Nachbarschaft besonders deutlich, doch die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns ist auch über große Distanzen gegeben. Unzureichendes Abfallmanagement in einem entfernten Staat bedeutet letztlich für alle mehr Müll im Meer.
Die deutliche Mehrheit aller Länder sind Küstenstaaten, nur ungefähr ein Drittel hat keinen Zugang zum Meer; fast die Hälfte der Menschheit lebt in einer Küstenregion. Dieser Umstand unterstreicht die Bedeutung von Ocean Governance sowie die an sich guten Voraussetzungen für internationale Kooperation. Ausdrücklich sei auch auf die konzeptionelle Nähe zwischen Ocean Governance und Global Governance verwiesen. Denn zentrale Kennzeichen von Global Governance sind eine ausgeprägte Mehrebenenpolitik mit einem Zusammenspiel von lokalen, nationalen und globalen Governancestrukturen sowie der Beteiligung einer Vielzahl staatlicher und nichtstaatlicher Akteure. Kritische Stimmen unterstreichen dabei immer wieder die hohe, sowohl vertikale als auch horizontale strukturelle Fragmentierung.
Zurzeit dominiert auf allen Entscheidungsebenen noch die sektorale Ordnungslogik, sodass eine Vielzahl von Behörden, Ministerien und internationalen Organisationen für Teilbereiche von Meerespolitik zuständig ist. Auf der internationalen Ebene befassen sich viele Sonderorganisationen beziehungsweise Programme der Vereinten Nationen mit Meerespolitik. Ebenfalls unter Ägide der Vereinten Nationen handelte eine Vielzahl von Staaten zwischen 1973 und 1982 das Seerechtsübereinkommen (SRÜ) aus. Diese "Verfassung der Meere" trat 1994 in Kraft; bis November 2017 sind dem umfassenden Abkommen 168 Staaten beigetreten.
Anhand der Beispiele Meeresumweltschutz und Fischerei werden wir in den folgenden Abschnitten sowohl die Fragmentierung als auch Reformversuche für mehr Koordination im internationalen Mehrebenensystem der Ocean Governance verdeutlichen.
Fragmentierung und Koordination
Der Bereich Meeresumweltschutz wird auf globaler Ebene zentral durch das SRÜ geregelt. Die rechtliche Verantwortung für die Meeresumwelt in den küstennahen und -fernen Gewässern wird dabei primär den Küstenstaaten zugeschrieben, die das "souveräne Recht [besitzen], ihre natürlichen Ressourcen im Rahmen ihrer Umweltpolitik und in Übereinstimmung mit ihrer Pflicht zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt auszubeuten".
Auf regionaler Ebene wird der marine Umweltschutz durch vier internationale Konventionen geprägt: der 1976 unterzeichneten Barcelona-Konvention zum Schutz des Mittelmeeres vor Verschmutzungen sowie der Helsinki-Konvention zum Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets (HELCOM), der Konvention zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (OSPAR) und der Bukarest-Konvention zum Schutz der Meeresumwelt des Schwarzen Meeres, die alle 1992 verabschiedet wurden. In jüngerer Zeit werden diese Abkommen zunehmend durch Anstrengungen der Europäischen Union zum marinen Umweltschutz ergänzt. So wurde 2008 die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL) zum Schutz, zum Erhalt und – wo möglich – zur Wiederherstellung der Meeresumwelt erlassen. Die MSRL wiederum wurde 2014 teilweise in die EU-Richtlinie zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung integriert (Meeresraumordnungsrichtlinie, MRO). Bisher gibt es jedoch keinen einheitlichen Ansatz, Meeresumweltschutz in die MRO einzubinden.
In Deutschland wird der marine Umweltschutz auf nationaler Ebene primär vom Rahmen der Nationalen Strategie zur Nachhaltigen Nutzung und zum Schutz der Meere von 2008 geprägt. Darüber hinaus hat Deutschland 2009 als erster Mitgliedsstaat der Europäischen Union – gemäß der Aufforderung in der MSRL – eine nationale maritime Raumordnung erlassen. Diese legt Ziele und Grundsätze der wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Nutzung der Meere, der Seeschifffahrt sowie zum Schutz der Meeresumwelt fest. Auf Länderebene gibt es zudem in den norddeutschen Bundesländern unterschiedliche Ansätze zum Meeres- und Küstenschutz, die meist im Rahmen von Landesentwicklungsplänen formuliert werden und in zunehmendem Maße von dem Anspruch geprägt sind, unterschiedliche Nutzungsansprüche von Schifffahrt, Tourismus, Energiegewinnung sowie marinem Umwelt- und Tierschutz abzustimmen und miteinander in Einklang zu bringen.
Angesichts der Fragmentierung des Meeresumweltschutzes und der immer wieder starken Kritik daran, lassen sich in den vergangenen Jahren einige neuere Initiativen für eine verbesserte – vor allem intersektorale – Koordinierung und Kohärenz unterschiedlicher politischer Regelungen und Maßnahmen ausmachen. Ein Beispiel dafür ist die Einrichtung des Fisheries and Environmental Forum innerhalb der HELCOM im Jahr 2008, das nicht nur Kommunikationsplattform zwischen Fischereipolitik und mariner Umweltpolitik ist, sondern ebenso Ausgangspunkt für gemeinsam abgestimmte Maßnahmen. Auch lässt sich eine verstärkte Koordinierung der strategischen Ziele von HELCOM und OSPAR auf der einen Seite sowie MSRL auf der anderen Seite beobachten.
Die internationale Fischereipolitik selbst ist ein Politikfeld, das bis heute durch eine extrem hohe innere Fragmentierung gekennzeichnet ist. Während auf globaler Ebene der 1965 gegründete Fischereiausschuss der FAO für Fragen der Fischerei und Aquakultur zuständig ist, gibt es auf regionaler Ebene eine Vielzahl an internationalen Fischereikommissionen und -ausschüssen, deren Mandate sich auf räumlich abgegrenzte Meeresgebiete beziehen. So existieren allein für das Gebiet des Atlantischen Ozeans fünf zwischenstaatliche Institutionen, die sich mit der Regulierung der Fischbestände zur Optimierung des Fischfangs und zur Erhaltung der Fischressourcen befassen.
Auf der Ebene der Europäischen Union gibt es die Gemeinsame Fischereipolitik (GFP), deren Anfänge in den 1980er Jahren liegen. Nachdem sie vor allem aufgrund der andauernden Überfischung und unzureichender Kohärenz mit den nationalen Fischereipolitiken lange Zeit scharfer Kritik ausgesetzt war, wurde ab 2009 ein Reformprozess eingeleitet. Dieser sollte letztlich zu einer besser koordinierten sowie nachhaltigeren Fischereipolitik führen, um eine Erholung der Fischbestände zu ermöglichen. In diesem Kontext strukturierte die EU um und betonte den integrativen Ansatz in der neu benannten Generaldirektion für maritime Angelegenheiten und Fischerei (MARE). All diese Institutionen mit unterschiedlichen Governancestrukturen konnten die Überfischung der Meere bislang jedoch nicht eindämmen.
Ausblick
Sowohl beratende als auch politische Akteure nehmen die Fragmentierung in der Ocean Governance als problematisch wahr. Aufgrund der skizzierten parallelen Ordnungslogiken von Raum einerseits und Sektor andererseits sowie angesichts des Mehrebenensystems bedarf es großer Anstrengungen und politischen Willens, um Abhilfe zu schaffen. Und überall dort, wo eine angemessene Regulierung besteht, bedarf es einer konsequenten Umsetzung der Vorschriften. Die Hinwendung zu einer integrierten Meerespolitik bietet eine vielversprechende Perspektive für eine bessere Koordination zwischen den vielfältigen Nutzungsansprüchen und zahlreichen Regulierungsautoren.
In jüngster Zeit gewann Meerespolitik erheblich an internationaler Bedeutung. So entstanden neue zivilgesellschaftliche Organisationen wie das Global Ocean Forum, die unter anderem politische Empfehlungen unterbreiten. Auch für politische Entscheidungsträger hat der Stellenwert der Meerespolitik deutlich zugenommen. Im Sommer 2017 fand die erste Konferenz der Vereinten Nationen zum Schutz des Ozeans statt, und im September desselben Jahres ernannte der UN-Generalsekretär mit Peter Thomson sogar einen Sondergesandten für den Ozean. In laufenden internationalen Verhandlungen über weitere Abkommen sollen bestehende Regulierungslücken geschlossen und beispielsweise das Management von Meeresschutzgebieten verbessert werden.
Zurzeit erscheint marine Raumplanung als vorherrschende Lösungsstrategie, um die sektorale Ordnungslogik aufzuweichen und in designierten Räumen eine bessere Koordination der intensivierten Nutzungsansprüche und eine einheitliche Regulierung zu erreichen. Dabei werden unter Einbeziehung betroffener Akteure sämtliche Aktivitäten und deren Auswirkungen in einem genau bestimmten Gebiet zusammen betrachtet und reguliert. Der große Vorteil dieser Herangehensweise besteht in dem aktiven Bemühen, verschiedene Interessen einschließlich des Meeresschutzes auszutarieren. Allerdings könnte sich daraus wiederum eine fortschreitende Fragmentierung ergeben, die dann eher räumlich als wie bisher sektoral strukturiert ist. Die Transnationalität von Ocean Governance erfordert jedenfalls eine gemeinschaftliche Herangehensweise, in der einzelne Staaten mit in der Praxis bewährten Governancemechanismen positive Beispiele geben könnten.
