Auf der UN-Klimakonferenz in Paris 2015 vereinbarte die internationale Gemeinschaft das Ziel, die durch Treibhausgase verursachte globale Erwärmung auf weniger als zwei Grad Celsius im Vergleich zur vorindustriellen Zeit zu begrenzen. Der Schutz von Wäldern gilt als zentral für das Erreichen dieser Vorgabe. Wälder sind aufgrund einer Vielzahl von Eigenschaften relevant für das Klima sowie für die Fähigkeit des Menschen, sich gegenüber Klimaveränderungen anzupassen. So beeinflussen sie etwa die lokale Wasserverfügbarkeit: Waldböden können vergleichsweise viel Wasser aufnehmen und ermöglichen daher die Grundwasserneubildung.
Waldschutz, die Restauration degradierter Wälder und die Wiederaufforstung ehemals bewaldeter Flächen könnten bis zu 50 Prozent der für das Zwei-Grad-Ziel notwendigen Nettoreduktionen von Treibhausgasemissionen ausmachen.
Grundgedanke von REDD+
Die Idee, durch finanzielle Anreize Maßnahmen für den Erhalt von Wäldern zu stimulieren, basiert im Wesentlichen auf marktbasierten Naturschutzkonzepten. Diese gehen davon aus, dass Umweltprobleme entstehen, weil negative Externalitäten von Produktionsprozessen, wie etwa Treibhausgasemissionen, nicht mit Kosten verbunden sind. Wenn diese jedoch beispielsweise durch die Einführung von Kohlenstoffmärkten in das Marktsystem integriert würden, ließen sich Umweltprobleme lösen, so die Lehrmeinung der Umweltökonomik.
Das Konzept sieht vor, dass Akteure, wie in diesem Fall Waldbesitzer, für Landnutzungspraktiken, die zum Erhalt von Ökosystemdienstleistungen beitragen, Zahlungen von denjenigen Akteuren erhalten, die auf diese Leistungen angewiesen sind – beispielsweise Unternehmen, die aufgrund von gesetzlichen Vorschriften ihren Treibhausgasausstoß kompensieren müssen. Um den Handel mit vermiedenen Emissionen auf Kohlenstoffmärkten zu ermöglichen, werden Emissionsreduktionen, die durch bestimmte Landnutzungspraktiken wie den Waldschutz entstehen, in handelbare Zertifikate umgewandelt. Daraus folgt, dass Ort und Art der Emissionsvermeidung irrelevant werden. Ob sie nun durch Investitionen in erneuerbare Energien oder aus Waldökosystemen gewonnen wurden – die Zertifikate sind eine gleichwertige und homogene Ware, deren Wert alleine durch die vermiedenen Emissionen errechnet wird.
Zahlungen für Ökosystemdienstleistungen und die Idee der Kompensation für entstandene Umweltschäden sind die Grundlage von REDD+. Der Mechanismus wurde als Win-win-Lösung bezeichnet, die es erlaube, sowohl kosteneffizient Treibhausgase einzusparen als auch die ländliche Entwicklung zu fördern und die Artenvielfalt zu schützen.
Kritische Stimmen stellten infrage, inwieweit finanzielle Anreize tatsächlich zu zusätzlichem Waldschutz führen, und warnten, dass REDD+ Landnutzungskonflikte verschärfen könnte, anstatt zur ländlichen Entwicklung beizutragen. Darüber hinaus wurde kritisiert, dass durch REDD+ die Verantwortung, Treibhausgasemissionen zu reduzieren, in den globalen Süden abgeschoben werde, statt darauf hinzuwirken, dass Emissionen in den Weltregionen reduziert werden, in denen sie überwiegend entstehen.
REDD+ und die Klimarahmenkonvention
REDD+ geht auf die 11. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) 2005 in Montreal zurück. Dort wurde auf Initiative von Costa Rica und Papua-Neuguinea erstmals über einen Kompensationsmechanismus zur Reduzierung von Emissionen durch Entwaldung in Entwicklungsländern (RED) diskutiert. Zwei Jahre später wurde dieser im Rahmen der 13. Vertragsstaatenkonferenz 2007 in Bali um Maßnahmen zur Verringerung der Waldschädigung sowie zum Walderhalt, zur Verbesserung der Kohlenstoffspeicherfunktion von Wäldern und zur nachhaltigen Waldbewirtschaftung erweitert. Aus RED wurde REDD+, und der Mechanismus wurde in die Bali Roadmap aufgenommen, die den Weg zu einem Nachfolgeabkommen zum Kyoto-Protokoll zur UNFCCC vorgeben sollte, in dem 1997 erstmals verbindliche Zielwerte für die Eindämmung von Treibhausgasemissionen in den Industriestaaten festgelegt worden waren.
Die ersten weitreichenden Vereinbarungen zum REDD+-Mechanismus wurden 2010 auf der 16. Vertragsstaatenkonferenz in Cancun getroffen. Die sogenannten Cancun-Vereinbarungen fordern Entwicklungsländer zur Formulierung nationaler Strategien zur Reduktion von Entwaldung und Waldschädigung auf sowie Industrieländer, diese Prozesse finanziell zu unterstützen. Zugleich legen sie erstmals soziale und ökologische Richtlinien fest, die Cancun Safeguards, die beispielsweise betonen, dass REDD+ zur Armutsminderung beitragen soll und Rechte und Wissen von indigenen Gruppen und lokalen Gemeinschaften bei den Maßnahmen zu respektieren sind. Ihre rechtliche Verbindlichkeit gilt aber zumindest als umstritten.
2013 wurde auf der Klimakonferenz in Warschau der rechtliche Rahmen für REDD+ in einer internationalen Vereinbarung abgesteckt, die Wald- und Klimaschutz verbindet. Diese sieht beispielswiese vor, dass Entwicklungsländer die Cancun Safeguards im Rahmen ergebnisbasierter Zahlungen umsetzen sollen. Finanztransfers erfolgen also nur dann, wenn die Entwaldung zuvor messbar reduziert wurde. Es bleibt allerdings offen, welche Länder sich an den Finanztransfers beteiligen. Letztendlich ist daher die Frage ungeklärt, wie der Waldschutz und die Bekämpfung der Entwaldung in Entwicklungsländern finanziert werden sollen.
Finanzierungsfrage
Allein um Entwaldung und den daraus resultierenden Ausstoß von Treibhausgasen deutlich zu reduzieren, werden laut Schätzungen zwischen 13 und 33 Milliarden US-Dollar jährlich benötigt.
Die Finanzierung über einen möglichen weltweiten Kohlenstoffmarkt könnte bei ausreichender Nachfrage zusätzlichen Waldschutz ermöglichen. Unternehmen oder Staaten, die Emissionen kompensieren möchten, könnten dann Emissionszertifikate aus Waldschutzprojekten kaufen. Eine solche marktbasierte Finanzierung von REDD+ würde aber nicht zu zusätzlichen Emissionsreduktionen führen, da die Emissionszertifikate lediglich zur Kompensation bereits ausgestoßener Treibhausgase eingesetzt werden würden.
Ergebnisbezogene Zahlungen von Industriestaaten an Entwicklungsländer könnten hingegen zusätzliche Emissionsreduktionen ermöglichen. Aber auch das gilt nur, wenn die so erzielten Emissionsreduktionen nicht zur Kompensation von Treibhausgasemissionen in den Industrieländern eingesetzt werden. Bei ergebnisbasierten Zahlungen durch multilaterale Fonds wie dem Green Climate Fund wäre dies ausgeschlossen.
Auch nach dem Klimaabkommen von Paris bleibt die Finanzierungsfrage mit Blick auf REDD+ ungelöst, obgleich Waldschutz und Politiken zur Bekämpfung der Entwaldung erwähnt und die Vertragsstaaten aufgefordert werden, die vorangegangenen Entscheidungen der UNFCCC umzusetzen und nationale Klimaschutzstrategien zu formulieren. Ungefähr ein Drittel der Länder, die das Pariser Abkommen unterzeichnet haben, erwähnen REDD+ in ihren Klimaschutzstrategien. Dabei handelt es sich überwiegend um Länder mit tropischem Regenwald, also um Staaten, die ergebnisbasierte Zahlungen erhalten beziehungsweise im Rahmen eines Kohlenstoffhandelssystems Emissionszertifikate anbieten könnten. Im Gegensatz dazu erwähnt kein einziges Industrieland, dass es Waldschutzvorhaben in Entwicklungsländern finanzieren oder Emissionszertifikate aus Waldschutzvorhaben erwerben möchte. Das anfänglich große Interesse der Industriestaaten an REDD+ scheint zurückgegangen zu sein.
Fragmentierte Steuerung
Neben dem REDD+-Regelwerk der Klimarahmenkonvention sind in den vergangenen Jahren zahlreiche parallele Prozesse zur Umsetzung von REDD+ entstanden. In vielen Ländern des globalen Südens werden verschiedene Wald- und Klimaschutzprojekte umgesetzt, die meist durch bilaterale und multilaterale Geber und in geringerem Maße auch durch die Privatwirtschaft finanziert werden. Viele dieser Vorhaben unterstützen politische Reformprozesse, die Länder mit Tropenwäldern auf die kohlenstoffmarktbasierte oder fondsbasierte Finanzierung vorbereiten sollen. Dazu gehören beispielsweise die Formulierung von politischen Strategien zur Entwaldungsreduzierung und die Schaffung gesetzlicher Rahmenbedingungen für den Handel mit Ökosystemdienstleistungen. Auch die Bundesregierung finanziert über verschiedene bilaterale Programme wie REDD Early Movers in mehreren Ländern die Umsetzung von REDD+. Die wichtigsten multilateralen Geber sind die von der Weltbank verwaltete Forest Carbon Partnership Facility und der Bio Carbon Fund.
Viele durch Nichtregierungsorganisationen und die Privatwirtschaft finanzierte Wald- und Klimaschutzprojekte operieren an freiwilligen Kohlenstoffmärkten. Diese entstanden in den 1990er Jahren parallel zu den Verhandlungen zum Kyoto-Protokoll im Zusammenhang mit verschiedenen von Nichtregierungsorganisationen und Unternehmen entwickelten Marktstandards wie dem Climate, Community and Biodiversity Standard (CCBS).
Die fragmentierte Struktur von REDD+ zeigt sich auch bei einem Blick auf die unterschiedlichen sozialen Mindeststandards, die von verschiedenen Akteuren bei der Umsetzung von REDD+ genutzt werden. In Bezug auf die Rechte indigener Gruppen verweist die Klimarahmenkonvention lediglich auf die UN-Deklaration über die Rechte indigener Gruppen, während private Standards wie der CCBS vorschreiben, dass vor der Umsetzung von Waldschutzprojekten lokale Gemeinschaften und indigene Gruppen einbezogen werden müssen und diese ihre Zustimmung auch verweigern können. Für Projekte, die von der Bundesregierung finanziert werden, gilt das Menschenrechtskonzept des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.
Trotz jahrelanger Verhandlungen verfügt REDD+ bislang also weder über ein einheitliches Finanzierungssystem noch über eine einheitliche Governance. Die Steuerung von REDD+ ist vielmehr hoch fragmentiert.
Erfolgreicher Ansatz?
Die Klimapolitik und insbesondere die Integration von REDD+ in die Klimarahmenkonvention haben dem Waldschutz große internationale Aufmerksamkeit verschafft. Allein in Indonesien gab es 2012 zum Höhepunkt des REDD+-Booms 37 verschiedene REDD+-Projekte.
Nimmt man das in der Abkürzung "REDD" klar formulierte Ziel als Ausgangspunkt, fällt es schwer, den Mechanismus als erfolgreich zu bewerten. So konnte REDD+ beispielsweise weder in Indonesien noch in Brasilien und Kolumbien zu einem Rückgang der Entwaldung beitragen.
Gleichzeitig stellt sich allerdings die Frage, inwieweit ein Mechanismus erfolgreich sein kann, der bislang nicht voll umgesetzt wurde und möglicherweise auch nicht umsetzbar ist. Entwaldung wird durch eine Reihe miteinander verknüpfter Prozesse ausgelöst. Sie ist in vielen Fällen ganz unmittelbar Folge der Expansion der landwirtschaftlichen Produktion. Diese ist wiederum unter anderem das Resultat der steigenden Nachfrage nach Palmöl, Soja und Rindfleisch, die stark mit den Konsummustern im globalen Norden verknüpft ist und mit dem Versuch, den Transportsektor durch den Einsatz von Agrartreibstoffen zu dekarbonisieren.
Ein grundsätzliches Problem des anreiz- beziehungsweise marktbasierten Klimaschutzes ist, dass finanzielle Anreize die Opportunitätskosten anderer Landnutzungsformen auszugleichen gedenken. Der Wald beziehungsweise der Waldschutz müssten demnach mindestens so profitabel sein wie andere Formen der Landnutzung. In anderen Worten: Er müsste sich selbst finanzieren und dabei die erwähnten 13 bis 33 Milliarden US-Dollar jährlich generieren. Dass diese Summe zukünftig über Kohlenstoffmärkte, öffentliche Geber oder Fonds finanziert werden kann, ist aus mindestens zwei Gründen unwahrscheinlich: Erstens müsste dafür der Kohlenstoffpreis deutlich ansteigen. Zurzeit herrscht beispielsweise auf dem europäischen Markt ein Überangebot aufgrund zu lascher Emissionsbegrenzungen. Höhere Preise wären nur innerhalb eines rechtlich bindenden Handelssystems mit einer strengen Emissionsbegrenzung möglich. Dies lässt sich (zurzeit) politisch nicht realisieren. Zweitens wären vermutlich in erster Linie dieselben Akteure in der Lage, diese Zahlungen zu leisten, die auch für die Zerstörung der Wälder verantwortlich sind.
Ein weiterer Grund für das Ende des REDD+-Booms ist die Einsicht, dass die verschiedenen Ziele des Mechanismus vielfach miteinander in Konflikt stehen. Auf lokaler Ebene führen Politiken zur Reduzierung der Entwaldung häufig zur Ausweisung neuer Waldschutzgebiete und damit zu weiteren Beschränkungen bei der Landnutzung. Diese Maßnahmen können, wenn sie mit dem Ausbau staatlicher Kontrollinstanzen einhergehen, also beispielsweise einer konsequenteren Strafverfolgung, zumindest regional Entwaldung reduzieren. Doch sind solche Schritte keineswegs konfliktfrei.
Lokale Herausforderungen internationaler Waldschutzvorhaben
Das Konfliktpotenzial von Waldschutzmaßnahmen auf lokaler Ebene im Kontext von REDD+ illustrieren etwa die Entwicklungen in der indonesischen REDD+-Pilotprovinz Jambi auf der Insel Sumatra. Hier soll Waldschutz besonders gefördert werden, gleichzeitig ist die Provinz ein wichtiger Standort für den Anbau von Ölpalmen. Jambis Aktionsplan zur Umsetzung von REDD+ betont wie auch die Vereinbarungen der UNFCCC insbesondere die armutsreduzierende Wirkung von REDD+ und die Rechte lokaler Gemeinschaften.
Parallel zu diesem von der Provinzregierung koordinierten Prozess sind in der Provinz verschiedene vor allem durch Nichtregierungsorganisationen initiierte Waldschutzprojekte entstanden. Eines der größten ist das Projekt Hutan Harapan (Wald der Hoffnung). Der Projektträger, das von den Nichtregierungsorganisationen Burung Indonesia, Birdlife International und der Royal Society for the Protection of Birds gegründete Unternehmen Restorasi Ekosistem Indonesia, besitzt seit 2010 eine 100.000 Hektar große Konzession innerhalb des indonesischen Staatswaldes. Das private Waldschutzprojekt wurde unter anderem von der Internationalen Klimaschutzinitiative des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, der dänischen Entwicklungsagentur DANIDA und der Fluggesellschaft Singapore Airlines unterstützt und verfolgt das Ziel, den Tieflandregenwald zu restaurieren und zu schützen. Dadurch sollen 10 bis 15 Millionen Tonnen Kohlendioxid gesichert und "grüne Jobs" für die lokale Bevölkerung geschaffen werden.
Das Projektgebiet überschneidet sich jedoch mit Flächen, die von indigenen Gruppen und Kleinbauern beansprucht werden, die zumindest teilweise bereits vor Projektbeginn hier lebten. Kleinbauern und die indigenen Batin Sembilan verfügen jedoch über keine Landtitel oder nur über Landtitel, die von den Dorfregierungen ausgestellt wurden. Diese wurden jedoch vom zuständigen Forstministerium und auch vom Projektträger nicht anerkannt.
Mit einigen Familien der Batin Sembilan konnte der Projektträger Naturschutzvereinbarungen treffen. Die Präsenz der Kleinbauern im Projektgebiet wurde jedoch vom Projektträger als Gefahr für die Integrität des Ökosystems aufgefasst. Einige Kleinbauern, die die neuen Landnutzungsregeln des Projektträgers nicht akzeptieren wollten, wurden zum Verlassen des Projektgebietes aufgefordert. In der Folge kam es insbesondere zwischen 2010 und 2013 zu teils gewalttätigen Landkonflikten zwischen Kleinbauern, die unter anderem vom transnationalen Kleinbauernverband La Via Campesina unterstützt werden, der sich weltweit für Ernährungssouveränität und Klimagerechtigkeit einsetzt, den Projektträgern und der Forstpolizei. Im Zuge des Konflikts werfen sich die Konfliktparteien gegenseitig Entführungen und die Zerstörung von Eigentum vor. Einige Kleinbauern und Vertreter von La Via Campesina erwähnen zudem Versuche gewalttätiger Vertreibungen durch private und staatliche Sicherheitskräfte. Darüber hinaus klagen sie, dass sie nicht vor Projektbeginn konsultiert wurden und ihnen auch keinerlei Mitsprache bei der Projektdurchführung ermöglicht wurde.
Der skizzierte Konflikt um den Wald der Hoffnung zeigt die Komplexität von Naturschutzvorhaben auf der lokalen Ebene. Die Konfliktursachen sind hier zunächst eine ungleiche Landverteilung, Widersprüche zwischen Gewohnheitsrecht und nationalem Recht sowie zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen, die Landbesitz legitimieren. Darüber hinaus ist es in der Region im Kontext der massiven Ausweitung der agroindustriellen Ölpalmproduktion bereits zu zahlreichen gewalttätigen Landkonflikten gekommen.
Demgegenüber ist allerdings auch festzuhalten, dass einige Batin Sembilan von den Naturschutzvereinbarungen profitieren und auch Kleinbauern zumindest indirekt vom Waldschutz profitieren könnten. Denn die Ausweitung der Ölpalmproduktion führt in der Region bei länger anhaltenden Trockenphasen zu Wasserknappheit, von der insbesondere ohnehin marginalisierte Akteure betroffen sind.
Fazit
Zwar konnte REDD+ bisher nicht wesentlich zur Reduktion der Entwaldung beitragen. Aber die Diskussionen über den Mechanismus haben zu einer erhöhten Aufmerksamkeit für den Waldschutz sowie für die Rechte von lokalen Gemeinschaften und indigenen Gruppen geführt. Die bisherige Governance von REDD+ ist höchst fragmentiert und basiert im Wesentlichen auf rechtlich nicht bindenden Entscheidungen der UNFCCC, privaten Standards und den Regeln multilateraler und bilateraler Geber. Der beschriebene Konflikt um den Wald der Hoffnung zeigt aber, dass die Existenz von Mindeststandards und menschenrechtsbasierter Entwicklungszusammenarbeit nicht ausreicht, vielmehr ist deren tatsächliche Anwendung entscheidend.
Waldschutz ist kein unpolitischer Prozess, sondern von Zielkonflikten geprägt.
Trotz aller berechtigter Kritik und dem mangelnden Erfolg von REDD+ sollte man den Ansatz nicht komplett abschreiben. Er sollte vielmehr als Transfermechanismus zur Förderung von Klimagerechtigkeit weiterentwickelt werden, also zur Förderung von nachhaltiger ländlicher Entwicklung in peripheren Regenwaldrandlagen und nicht als Kompensationsmechanismus für Industrieländer oder Unternehmen. Entwaldung wird auch in Europa durch Konsummuster und die Nachfrage nach Agrartreibstoffen verursacht. Daher wäre eine angemessene Beteiligung des globalen Nordens an den Kosten des Waldschutzes ein angemessener Beitrag zum Wald- und Klimaschutz.
