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2012, nach seiner dritten Wiederwahl, fragte der inzwischen verstorbene venezolanische Präsident Hugo Chávez, wie Kommentatoren in Europa immer noch von einer Diktatur in seinem Land sprechen könnten. Tatsächlich hatten der linkspopulistische Autokrat und die ihn unterstützenden Wahlbewegungen zwischen 1998 und 2012 rund ein Dutzend Präsidentschafts- und Parlamentswahlen sowie Volksabstimmungen gewonnen. Doch nicht jede Wahl ist demokratisch. Auch kann eine mehrheitlich gewählte Regierung gegen demokratische Prinzipien verstoßen, zumal dann, wenn die politische Macht – wie unter Chávez – in hohem Maße personalisiert ist und willkürlich ausgeübt wird. Der 2013 offiziell mit knapper Mehrheit gewählte Nachfolger im Präsidentenamt Venezuelas, Nicolás Maduro, ließ – nach haushoch verlorenen Parlamentswahlen 2015 – sogar das Parlament entmachten und pries die nichtdemokratische Wahl einer regimetreuen "Verfassunggebenden Versammlung" im Juli 2017 als großen Erfolg. Auf der Straße eskalierte derweil die Gewalt.

Nicht nur in Demokratien wird gewählt, sondern auch in Autokratien. Manche Wahlen unter autoritären Bedingungen werden unverblümt manipuliert und gefälscht, in anderen Ländern wird ein demokratischer Wahlwettbewerb vorgetäuscht. Der aserbaidschanische Präsident Ilham Aliyev bemüht sogar eigens Public-Relations-Agenturen, um seiner Herrschaft einen demokratischen Anschein zu verleihen. Andere Autokraten wiederum kritisieren "westliche" Demokratievorstellungen und treten selbstbewusst für "illiberale" oder "gelenkte Demokratien" ein oder propagieren offen ihren autoritären Herrschaftsstil. Die russische Regierung beispielsweise dient nicht nur als Vorbild für andere Autokraten, sondern betreibt auch eine aktive Politik der "Autokratieförderung" im postsowjetischen Raum.

Rückblick

In den frühen 1970er Jahren – dem vorläufig letzten Höhepunkt autoritärer Herrschaft weltweit – war die Zahl demokratisch gewählter Parlamente und Regierungen überschaubar. Sie beschränkte sich auf westliche Industriestaaten sowie auf einige Länder des Globalen Südens wie etwa Costa Rica, Venezuela, Mauritius und Indien. Ein wesentliches Merkmal demokratisch regierter Staaten waren regelmäßige kompetitive Mehrparteienwahlen. Autokraten hingegen ließen für gewöhnlich nicht wählen oder sie hielten Wahlen ab, bei denen keine Parteien antraten oder nur eine Partei. Nur in wenigen autoritären Regimen waren Mehrparteienwahlen zugelassen – etwa in Mittelamerika oder in Brasilien zum Parlament. Echte Wahlfreiheit, die die Macht der Herrschenden infrage stellte, gab es aber nicht.

Im Zuge der "dritten Demokratisierungswelle", die Mitte der 1970er Jahre zunächst Südeuropa, später dann Lateinamerika und in den 1990er Jahren schließlich auch Osteuropa und andere Weltregionen erfasste, waren wiederum Mehrparteienwahlen das Gebot der Stunde. Selbst solche Oppositionsgruppen, die zuvor "bürgerliche", westliche Wahlen abgelehnt hatten, forderten einen pluralistischen Wahlwettbewerb. Zugleich waren Wahlen fester und zunächst vorrangiger Bestandteil externer Demokratieförderung, die geradezu aufblühte. Zahlreiche nationale und internationale Organisationen widmeten sich vor allem ab den 1990er Jahren der Wahlberatung und -beobachtung, um die jeweiligen Staaten bei der Organisation und Abhaltung der Wahlen zu unterstützen.

Dadurch verfestigten sich internationale Standards für demokratische Wahlen. Gemessen an den Richtlinien für Wahlbeobachtung legen bezeichnenderweise heute die Afrikanische Union, die Organisation Amerikanischer Staaten und die Vereinten Nationen ähnliche Kriterien an Wahlen an wie die Europäische Union, der Europarat oder die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Wahlprobleme und Reformimpulse sind allerdings im Regionen- und Ländervergleich verschieden. Auch kommen die Wahlbeobachter bei der Beurteilung der Wahlen nicht immer zum gleichen Ergebnis. Der Graubereich zwischen demokratischen und nichtdemokratischen Wahlen ist nicht immer leicht auszuleuchten. Gewiss ist aber: Nicht überall, wo in den vergangenen Jahrzehnten Mehrparteienwahlen stattfanden, genügten diese internationalen Standards und konnten autoritäre Strukturen überwunden werden.

Die Demokratisierungserfolge in Südeuropa, Lateinamerika, Ost(mittel)europa sowie in einzelnen Staaten anderer Weltregionen, etwa in der Republik Südafrika, waren mit großen Hoffnungen, aber auch mit Schwierigkeiten verbunden. Vielen Staaten, die im ausgehenden 20. Jahrhundert politische Öffnungs- oder Demokratisierungsprozesse durchliefen, fiel es anfänglich oder dauerhaft schwer, ihre autoritäre Erblast abzuschütteln und die Funktionsprobleme zu meistern, die die Bedeutung demokratischer Institutionen einschränkten. Es bürgerte sich ein, junge Demokratien, vor allem außerhalb Europas, als "defekt" auszuweisen: weil der politische Wettbewerb verzerrt war, weil bürgerliche und politische Freiheiten eingeschränkt blieben, weil Gewaltenbalance und Rechtsstaatlichkeit nur ungenügend funktionierten oder weil es Machtvorbehalte, etwa in Gestalt des Militärs, gegenüber der gewählten Regierung gab.

Trotz so manch unerwarteter Demokratisierung, wie etwa in der Mongolei, sind inzwischen viele demokratische Hoffnungen enttäuscht worden. Dies hat nicht nur mit anhaltenden Funktionsproblemen bestehender junger Demokratien zu tun. Auch kam der Demokratisierungstrend in den 2000er Jahren zum Stocken. Vielerorts hatten autoritäre Regime Bestand, oder sie reetablierten sich nach einer Zeit des vorübergehenden Aufbruchs, wie etwa nach den arabischen Umbrüchen 2011 (mit der noch unsicheren Ausnahme Tunesiens). Stattdessen entstand ein autoritärer Gegentrend. Das Wesen und die Strategien autoritärer Herrschaft hatten sich indes geändert. Vermehrt bildeten sich "Wahlautokratien" heraus, die demokratische Praktiken imitierten. Ihr Kennzeichen ist, dass das allgemeine Wahlrecht gewährt und ein begrenzter politischer Wahlwettbewerb zugelassen wird. Doch sind die Wahlen nicht "frei und fair". Der Wahlwettbewerb ist zugunsten der Amtsinhaber massiv verzerrt, und autokratische Herrschaftspraktiken schlagen auf den Wahlprozess durch. Vor allem aber steht – zumindest aus Sicht der Amtsinhaber – die politische Macht bei Wahlen nicht zur Disposition.

Legitimation durch Wahlen

"¿Para qué sirven las elecciones?" – "Wozu dienen Wahlen?", lautet der spanische Titel einer in die Jahre gekommenen Studie über Wahlen in nichtdemokratischen Systemen. Wahlen sind in Autokratien mehr als Dekoration; sie lassen sich in dortige Herrschaftspraktiken einbinden und können Bestandteil eines smart mix aus Legitimation, Kooptation und Unterdrückung sein.

Autokraten gründen zwar ihre Legitimation nicht allein auf Wahlen, sondern auch auf andere Quellen – etwa auf persönliches Charisma oder auf traditionelle oder religiöse Herrschaftsansprüche. Auch können sie sich beispielsweise als Garanten der nationalen Einheit und Sicherheit, des Wohles der Nation, des wirtschaftlichen Fortschritts oder revolutionärer Errungenschaften gerieren. Wahlen können sich in solche Legitimationsstrategien einfügen. Sie bieten findigen Autokraten die Gelegenheit, ihren Führungsanspruch eindrucksvoll zu unterstreichen. Mittels Wahlen können sie die Bevölkerung für die eigenen politischen Ziele mobilisieren und ihren – tatsächlichen oder vermeintlichen – Rückhalt in der Wählerschaft verdeutlichen. Die zahlreichen Wahlen unter Alexander Lukaschenko in Belarus und Chávez in Venezuela sind dafür gute Beispiele. Auch ergibt sich bei unfairen Wahlen die Möglichkeit, die Opposition als schwach darzustellen und zu diskreditieren. Im Unterschied zu Demokratien erstreckt sich die Legitimation der Wahlen in Autokratien gerade nicht auf die Opposition. Der Respekt, der beispielsweise in Großbritannien "Her majesty’s loyal opposition" entgegengebracht wird, bleibt der Opposition in autoritären Regimen verwehrt.

Ob mit Wahlen auch ein außenpolitischer Legitimationsgewinn einhergeht, hängt davon ab, inwieweit sie international anerkannt werden. Eine unabhängige Wahlbeobachtung, die seit den 1990er Jahren weltweit stark an Bedeutung gewonnen hat, kann dabei eine wichtige und kritische Rolle spielen. Nicht immer ist jedoch eine unabhängige Wahlbeobachtung möglich. Mitunter weigern sich internationale Organisationen, Beobachterteams zu entsenden, weil sie die Wahlbedingungen von vornherein als völlig inakzeptabel erachten. Oder aber Autokraten lassen keine unabhängige Wahlbeobachtung zu beziehungsweise versuchen, sie zu beeinflussen oder zu behindern. Mitunter laden sie auch gezielt Wahlbeobachtergruppen aus befreundeten Staaten ein und gründen angeblich unabhängige Organisationen, die ein gefälliges Bild von den Wahlen zeichnen. Für Aserbaidschan, Venezuela und Zimbabwe sind solche Praktiken gut belegt.

Für die außenpolitische Legitimation entscheidend ist, welche Beurteilung der Wahlen sich durchsetzt. Ein Beispiel: Die jüngsten Präsidentschaftswahlen in Uganda 2016 wurden von Wahlbeobachtermissionen der Europäischen Union und des Commonwealth deutlich kritisiert. Die Kritik der Afrikanischen Union war bereits verhaltener. Kaum Versäumnisse erkennen konnten hingegen Wahlbeobachter einiger Regionalorganisationen wie der East African Community. Noch deutlicher klaffen die Bewertungen der Wahlen im postsowjetischen Raum durch die OSZE und Wahlbeobachterteams aus Ländern der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten auseinander.

Kooptation durch Wahlen

Über ihre mögliche Legitimationsfunktion hinaus können die Wahlen auch in Kooptationsstrategien eingebunden sein, von denen Unterstützergruppen aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft nutznießen. Die politische Besetzung von Ämtern und ihre Austauschbarkeit bei oder nach Wahlen sorgen tendenziell für regimetreues Verhalten zumindest derjenigen Personen, die davon profitieren oder zu profitieren hoffen. Zudem neigen gerade in Ländern mit ausgeprägten klientelistischen Strukturen viele Wähler und Wählerinnen dazu, die Amtsinhaber zu unterstützen. Auch bieten Wahlen die Möglichkeit zu Umbauten im autoritären Machtapparat, die ihrerseits zur Systemstabilisierung beitragen können. Mittels Wahlen können die jeweiligen Machthaber – anhand von Wahlkampfverhalten, Wahlteilnahme und Stimmenpräferenzen – die Wirksamkeit ihres Kontrollapparats überprüfen, Schwachpunkte in den eigenen Reihen aufdecken und zugleich das oppositionelle Spektrum ausleuchten.

Kooptieren lassen sich gegebenenfalls auch (gemäßigte) Teile der Opposition, während Oppositionsgruppen, die der Regierung gefährlich werden können, oft ausgegrenzt oder verfolgt werden: Divide et impera – teile und herrsche – heißt die altbekannte Devise. Autokraten können der Opposition so zugleich die Grenzen dessen aufzeigen, was sie noch zu dulden bereit sind. Dies kann bis zur Tabuisierung bestimmter Parteien, Kandidaten und Themen bei Wahlen führen und einen Anpassungsdruck auf diejenigen Oppositionsparteien ausüben, die in dem engen legalen institutionellen Rahmen agieren wollen. Oppositionsgruppen müssen sich daher stets entscheiden, ob sie sich auf einen unfairen Wahlwettbewerb einlassen wollen oder den Wahlen fernbleiben, um ihnen keine Legitimation zu verleihen – so geschehen bei den Wahlen in Venezuela 2017.

Wahlmanipulation

Autokraten nutzen vielfältige Praktiken der Wahlmanipulation, um sicherzustellen, dass ihre politische Macht durch Mehrparteienwahlen nicht ernsthaft gefährdet wird. Dabei gilt es, nicht nur den Wahltag in den Blick zu nehmen, sondern den gesamten Wahlprozess sowie den übergeordneten Wahlkontext.

In einigen Ländern werden von vornherein nur Mandate für nachgeordnete politische Ämter vergeben, während die eigentlichen Machtzentren vom Wahlergebnis unberührt bleiben. Besonders deutlich ist dies etwa im Königreich Saudi-Arabien, wo Männer zwar seit 2005 und Frauen seit 2015 über das Wahlrecht verfügen – aber nur für Gemeinderatswahlen. Selbst dort, wo gewählte nationale Parlamente bestehen, kann deren politische Macht, wie etwa in der Monarchie Marokkos, gering sein. Gelegentlich behalten sich Autokraten auch vor, einen Teil der Mandate im Abgeordnetenhaus ohne Wahlen zu besetzen, so etwa in Äquatorialguinea.

Häufig werden Regimekritiker von einer Wahlteilnahme abgehalten. Dies kann im Extremfall gewaltsam erfolgen. Immer wieder kommt es zu Morden an politischen Oppositionellen. Meist reicht aber der legale Weg: Mittels einer Verschärfung des passiven Wahlrechts hat beispielsweise der 1991 demokratisch gewählte Präsident Sambias Frederick Chiluba seinen ärgsten Widersacher bei den nachfolgenden Wahlen ausgeschlossen. Oft werden auch Strafverfahren (wegen angeblicher Steuerhinterziehung und dergleichen) gegen Oppositionelle eingeleitet, die deren Kandidatur verhindern. Oder es wird versucht, die Opposition zu spalten oder zu unterwandern, wie dies etwa bei den jüngsten Präsidentschafts- und Parlamentswahlen in Nicaragua 2016 dem langjährigen Präsidenten Daniel Ortega – einst ein Linksrevolutionär, heute ein Autokrat alten Stils – gelang.

Unter autoritären Bedingungen sind zudem die politischen Wettbewerbsbedingungen bei Wahlen massiv verzerrt. Es besteht, wie die Briten sagen, kein level playing field, so als spielte beim Rugby eine Mannschaft bergab, die andere bergauf. Oppositionelle werden verfolgt, eingeschüchtert oder auch nur mittels bürokratischer Auflagen gehindert, für ihre politischen Positionen effektiv zu werben. Die geringe Sichtbarkeit der Opposition kontrastiert für gewöhnlich stark mit der allgegenwärtigen Präsenz der Amtsinhaber in der Öffentlichkeit und den Medien, die sie kontrollieren. Typischerweise nutzen Machthaber in Autokratien unverblümt staatliche Ressourcen zu Wahlkampfzwecken.

Vor oder bei der Stimmabgabe kann schließlich Druck auf bestimmte Bevölkerungsgruppen, etwa auf staatliche Bedienstete und Militärangehörige, ausgeübt werden, die Regimepartei zu wählen. Am Wahltag selbst gehören dann das mehrfache Wählen seitens ein- und derselben Personen (multiple voting), der Stimmenkauf (vote buying), das Auffüllen der Wahlurnen mit unrechtmäßig ausgefüllten Stimmzetteln (ballot box stuffing) und der Wahlbetrug bei der Stimmauszählung und bei der Weiterleitung von Wahlergebnissen zu übergeordneten Wahlbehörden zu schwerwiegenden Wahlvergehen. Solche Praktiken kommen in autoritären Regimen teils im großen Stil vor, sind aber auch den Wahlprozessen in jungen Demokratien nicht völlig fremd, wie Wahlbeobachterberichte zeigen.

Wahlen als Risiko

Trotz aller Kontrolle bergen Mehrparteienwahlen ein gewisses Risiko für Autokraten, da der damit verbundene Wahlwettbewerb doch in beschränktem Maße Räume für politischen Dissens eröffnet und eine Eigendynamik auslösen kann. Bruchstellen ergeben sich beispielsweise dann, wenn die autoritären Machthaber ihren Rückhalt in der Bevölkerung überschätzen oder ihre Fähigkeit, den Wahlprozess hinreichend zu kontrollieren. Bestenfalls können oppositionelle Gruppen – zumal, wenn sie vereint auftreten – die Wahlen nutzen, um sich als Regimealternative anzubieten.

Vereinzelt gelingt es der Opposition, auch in autoritären oder semiautoritären Kontexten Volksabstimmungen und Wahlen zu gewinnen – und die Amtsinhaber akzeptieren, sei es auf inneren oder äußeren Druck, sogar das Ergebnis. Beispiele für solche "öffnende" Abstimmungen und Wahlen gibt es immer wieder, so etwa das Plebiszit über eine weitere Amtszeit von Augusto Pinochet in Chile 1988 oder die Wahlen 1990 in Nicaragua, die bis dahin die am besten beobachteten Wahlen in einem souveränen Staat waren. Meist greifen aber Autokraten auf Wahlbetrug zurück, um eine Wahlniederlage zu vermeiden oder eine eindrucksvolle Stimmenmehrheit zu schaffen. Allzu unverblümter Wahlbetrug kann jedoch Anlass für Massenproteste sein. Darüber stürzten die Regierungen in Georgien 2003, der Ukraine 2004 und Kirgisistan 2005. In Belarus hingegen wurden Wahlproteste gewaltsam unterdrückt, besonders brutal nach den Präsidentschaftswahlen von 2010.

Nicht immer bergen Mehrparteienwahlen eine Gefahr für die Machthaber. Ein extremes Beispiel sind die direkt gewählten Präsidenten in den postsowjetischen Autokratien Zentralasiens, die vielen Wählern als Garanten der Stabilität gelten und Ergebnisse wie zu Sowjetzeiten erzielen: Die seit vielen Jahren amtierenden Präsidenten von Kasachstan, Tadschikistan und Turkmenistan sowie der 2016 verstorbene Präsident Usbekistans gewannen ihre letzten Wahlen mit Mehrheiten zwischen knapp 90 und fast 100 Prozent. Konkurrierende Bewerber um das Präsidentenamt sind dort reine "Zählkandidaten", und die wenigen Oppositionsparteien im Parlament imitieren eher parlamentarischen Pluralismus, als dass sie Oppositionsarbeit betreiben. Auch ist den Präsidenten dort inzwischen die unbeschränkte Wiederwahl erlaubt. In Turkmenistan ernannte das Parlament 1999 sogar den damaligen Präsidenten – fast schon "in nordkoreanischer Weise" – gleich auf Lebenszeit. Diese endete jedoch bereits 2006.

Wiederwahlverbote

Eine Begrenzung der Amtszeit gewählter Präsidenten, beispielsweise auf zwei aufeinanderfolgende Wahlperioden, ist in vielen Staaten verfassungsrechtlich vorgeschrieben. Sie dient nicht zuletzt der Vorbeugung von Langzeitdiktaturen. Werden solche Amtszeitbeschränkungen aufgehoben oder umgangen, gibt dies meist Anlass zur Sorge vor einem Weg in den Autoritarismus. Deutlich erkennbar war dies im Fall des belarussischen Präsidenten Lukaschenko, der 2004 die verfassungsgemäße Beschränkung von zwei aufeinanderfolgenden Regierungsperioden aufheben ließ und 2015 inzwischen zum fünften Mal infolge gewählt wurde.

In Venezuela ermöglichte ein Verfassungsreferendum 2009 im zweiten Anlauf eine unbegrenzte Wiederwahl von Chávez, der insgesamt viermal siegreich aus Präsidentschaftswahlen hervorging. Ihm machte es Ortega in Nicaragua nach, der während des sandinistischen Revolutionsregimes bereits zwischen 1985 und 1990 das Präsidentenamt innehatte. Nach seiner Wahl 2006 konnte er 2011 und 2016 wiedergewählt werden. Zuvor hatte er erfolgreich vor dem Obersten Gerichtshof gegen das unmittelbare Wiederwahlverbot geklagt und per Verfassungsreform 2014 schließlich die unbeschränkte Wiederwahl durchgesetzt. Beide Präsidenten pfleg(t)en zweifelsohne einen autokratischen Herrschaftsstil.

Auch in anderen Weltregionen sind Wiederwahlverbote bei Amtsinhabern unbeliebt. In Zentralafrika beispielsweise bestreiten die gewählten Präsidenten in Burundi, Ruanda und Uganda bereits ihre dritte beziehungsweise fünfte Amtszeit. Entsprechende Amtszeitbeschränkungen wurden dort aufgehoben oder, wie in Burundi, trotz Protesten der Opposition ignoriert. In der Demokratischen Republik Kongo verschob Präsident Joseph Kabila unter dem Vorwand der schwierigen Wählerregistrierung auf unbestimmte Zeit die Wahlen, bei denen er laut Verfassung nicht mehr antreten dürfte. Allein in Burkina Faso verhinderten Massenproteste 2014 die Versuche des langjährigen Präsidenten Blaise Compaoré, sich per Verfassungsreform eine weitere Amtszeit zu ermöglichen. Dort wurde 2015 mit Roch Marc Kaboré ein neuer Präsident gewählt.

Ausblick

Die liberale Demokratie ist unter Druck geraten. Die demokratische Aufbruchstimmung, die das ausgehende 20. Jahrhundert geprägt hatte, ist vielerorts verschwunden. Selbstbewusste Autokraten werben offensiv für illiberale Herrschaftspraktiken. Mit dem Versprechen, für Sicherheit und Ordnung zu sorgen, gewinnen sie von ihnen kontrollierte Wahlen und nutzen diese zum Zweck der eigenen Herrschaftssicherung. Selbst in Staaten, in denen sich die Demokratie gefestigt zu haben schien, wie Ungarn und Polen, ist diese inzwischen wieder gefährdet. Mit der Unterstützung eines beachtlichen Teils der Bevölkerung – aber gegen die Proteste eines anderen – unterlaufen demokratisch gewählte Regierungen die Gewaltenteilung und kontrollieren die Medien. In den USA wiederum halten demokratische Institutionen und Gegenkräfte mühsam den "instinktgetriebenen Autokraten" Donald Trump in Schach.

Angesichts des Wahlsiegs von Populisten und Autokraten, die demokratische Errungenschaften abbauen, und von gewählten Parlamenten, die zum willfährigen Handlanger undemokratischer Regierungen werden, ist die altbekannte Frage wieder aktuell geworden, ob sich die Demokratie mittels Wahlen selbst abschaffen kann. Entschieden ist diese Frage in der Russischen Föderation und der Türkei, in denen die Präsidenten Vladimir Putin und Recep Tayyip Erdoğan zwar auf ihre Legitimation durch Wahlen verweisen, aber ihre Länder inzwischen autokratisch regieren. Der im März 2016 gewählte philippinische Präsident Rodrigo Duerte, der brutal gegen Drogenkriminalität vorgeht, beschreitet ebenfalls den Weg in den Autoritarismus. Auch dort verfing bei Wählerinnen und Wählern das Versprechen auf Sicherheit und Ordnung.

Für Regierungen in liberalen Demokratien ist es ein schwieriges Unterfangen, mit gewählten Autokraten umzugehen. Gemeinhin unterdrücken diese nicht nur die Opposition im Land, sondern verbitten sich auch jegliche "Einmischung von außen". Auch sparen Autokraten ihrerseits nicht mit Kritik an der liberalen Demokratie. Um sich gegen solche "Gegendiskurse" zu wappnen und glaubhaft für die Demokratie einzutreten, müssen hiesige Regierungen und Wähler besonders sorgsam demokratische Prinzipien achten – und populistischen und autokratischen Tendenzen im eigenen Land entschieden entgegen treten. Den Systemvergleich mit Autokratien brauchen Staaten mit verantwortungsvollen Regierungen, starken demokratischen Institutionen und einer wachen Zivilgesellschaft nicht zu scheuen.