Von der Mitwirkung zur Selbstbestimmung | Entwicklungspolitik | bpb.de

I. Einführung

Spätestens mit der "Entwicklungspolitischen Konzeption" aus dem Jahre 1996 hat das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) mit den Forderungen nach aktiver Teilnahme der Menschen am Entwicklungsprozess und Teilhabe an Entscheidungen eine weitgehende Bevölkerungsbeteiligung innerhalb der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit zumindest vom Grundsatz her festgeschrieben. So war es nur konsequent, im September 1999 ein eigenes Konzept zur partizipativen Entwicklungszusammenarbeit (EZ) folgen zu lassen , das die beiden bereits seit einigen Jahren vorliegenden Politikpapiere "Sozio-kulturelle Kriterien für Vorhaben der EZ" und "Sektorübergreifendes Zielgruppenkonzept" des BMZ zusammenfasst und im Rahmen eines partizipativen Ansatzes neu strukturiert.

Explizit wird im neuen Konzept verlangt, Partizipation nicht instrumentalisierend zu handhaben, wie dies in der Vergangenheit öfter praktiziert wurde. Dabei wurde Partizipation im von den Zielgruppen weder mitgeplanten noch mitgestalteten Projektverlauf als Instrument eingesetzt, um zu versuchen, einen sich andeutenden Misserfolg mit einer zum Mittel des "social engineering" degradierten "Bevölkerungsbeteiligung" doch noch abzuwehren. Dagegen soll Partizipation heute frühzeitig und im Sinne von "Mitentscheidung" und "Eigenverantwortung und Selbstbestimmung" umfassend erfolgen und sich auch nicht allein auf die Zielgruppenangehörigen beschränken, sondern andere Beteiligte einbeziehen.

Implizit ist im neuen Konzept eine Abkehr von der Trennung zwischen Partizipation als Weg und als Ziel von Entwicklung enthalten: Es geht mithin nicht allein mehr um die Mitbestimmung der Bevölkerung bei EZ-Vorhaben, sondern um ihre Mitbestimmung innerhalb des gesamten Entwicklungsprozesses, zu welchem Ergebnis die EZ aktiv beitragen soll.

II. Den Partizipationsgedanken weiterentwickeln

Diese Idee bedeutet in letzter Konsequenz die Akzeptanz des Grundgedankens, dass die Armen nur durch stärkere Repräsentanz innerhalb der Zivilgesellschaft und ihrer Entscheidungsstrukturen auch zu einem verbesserten und dauerhaften Zugang zu ökonomischen Ressourcen kommen können, wozu die EZ nachweislich bisher kaum unmittelbare Beiträge leisten konnte (und auch bei besserer Mittelausstattung kaum leisten könnte).

Die im Partizipationskonzept ausgesprochenen grundsätzlichen Forderungen müssten jedoch isoliert und weitgehend wirkungslos bleiben, wenn sich der Grundgedanke von Partizipation nicht auch im gesamten Instrumentarium ebenso wie in der Methodik der EZ wiederfände. Hier besteht allerdings heute noch ein erheblicher Widerspruch zwischen konzeptionellen Ansprüchen und den Realitäten von Politikentwicklung, Bedarfsanalyse, Zielfindung, Planung, Durchführung und Erfolgskontrolle von Projekten und Programmen, den es schnellstmöglich aufzulösen gilt.

Ohne das Partizipationskonzept des BMZ könnten sich Kritiken an einer Instrumentalisierung von Partizipation vielleicht noch auf die Projektebene beschränken. Seit Vorlage des Konzeptes, seitdem Partizipation also explizit gemacht und zum Qualitätskriterium der deutschen staatlichen EZ erklärt wurde, wäre - würde jetzt nicht konsequent mit einer Umsetzung der konzeptionellen Forderungen begonnen - der Vorwurf durchaus auf die gesamte EZ ausdehnbar, Partizipation an sich sei ein (geschicktes) Instrument zur Durchsetzung von Geberinteressen.

Die kürzlich geäußerte Kritik, Partizipation könne die spezifischen Probleme einer Intervention über Entwicklungshilfeansätze noch verstärken, ist dagegen nur berechtigt, wenn das Partizipationsprinzip isoliert auf Projekte bezogen und zugleich instrumentell verstanden würde . Partizipation als anzustrebendes gesellschaftliches Prinzip würde zwar die Machtfrage ansprechen, nicht aber die Umsetzung partnerschaftlich geplanter Maßnahmen in Frage stellen. Zu diskutieren wäre allerdings, ob zunehmende ökologische Notwendigkeiten letztendlich doch eine instrumentelle (funktionale) Partizipation, etwa eine Mitwirkung unter materiellen Anreizen, ausnahmsweise erforderlich machen könnten.

Relevanter ist der Einwand, Partizipation könnte auf eine völlige Verlagerung der Verantwortung für Entwicklungsmaßnahmen auf die Zielgruppen hinauslaufen. Bei echter Partizipation ist diese Gefahr jedoch nicht gegeben, da eine solche Beteiligung ein gegenseitiges Geben und Nehmen und entsprechend die gemeinsame Übernahme der Verantwortung beinhaltet.

Wie könnte in Erweiterung des BMZ-Konzeptes eine EZ, die sich dem Partizipationsgedanken verpflichtet fühlt, in groben Zügen aussehen, und was müsste sich an den entwicklungspolitischen Konzeptionen und Instrumentarien zumindest mittelfristig ändern? Die nachfolgenden Überlegungen verstehen sich als keineswegs endgültig formulierte Thesen, die die Diskussion um eine stärker partizipationsorientierte EZ anregen sollen. Dabei geht es insbesondere um jene zwei Drittel der deutschen EZ-Vorhaben, die primär und unmittelbar armen Bevölkerungsgruppen zugute kommen sollen.

III. Partizipation als Ziel entwicklungspolitischer Zusammenarbeit

Hinsichtlich des Partizipationsverständnisses ist in der staatlichen EZ ein schneller Paradigmenwechsel notwendig. Der Schritt von einem Verständnis von Partizipation als Mittel zur Durchführung guter Projekte hin zu einer Sichtweise, die primär die gesellschaftliche (und damit politische sowie ökonomische) Partizipation von unterprivilegierten gesellschaftlichen Gruppen als Ergebnis guter Projekte betrachtet, ist Voraussetzung für jede weitere Überlegung. Dies impliziert einen Entwicklungsbegriff, der frei ist von ideologischen eurozentrischen Konzepten und sich damit ebenso vom Primat der "nachholenden Entwicklung" und einer Entwicklung primär durch Wachstum verabschieden muß wie von kulturrelativistischen Vorstellungen vom "edlen Wilden". Es gibt sicher zahlreiche Situationen, in denen eine Verbesserung der Lebensbedingungen nur durch ökonomisches Wachstum (= mehr Nahrung, bessere Kleidung, bessere Behausungen usw.) zu erreichen ist, so wie es vielleicht "Ökonomien des Genug" gibt. Wie das Ziel selbst und der entsprechende Entwicklungsweg zur Annäherung an dieses Ziel jedoch auszusehen haben, muss der Entscheidung der Menschen selbst überlassen bleiben. Das schließt nicht aus, dass die für einen freien Entscheidungsprozess notwendigen Voraussetzungen erst geschaffen werden müssen.

Genau diesen Prozess zu unterstützen und einen (realistischerweise kleinen) Fremdbeitrag zum Beschreiten des von den Menschen selbst gewählten Weges zu leisten ist die Aufgabe einer partizipativ ausgerichteten Entwicklungszusammenarbeit. Dies bedeutet nicht, dass sich die EZ von sozialen Investitionen zurückziehen sollte. Im Gegenteil ist die Idee einer Weltsozialpolitik gerade vor dem Hintergrund der Probleme Sahel-Afrikas und anderer extrem armer Länder wie Äthiopien, Ruanda oder Bangladesch zukünftig ernsthafter in Erwägung zu ziehen, als dies heute der Fall ist (mit der Konsequenz, dass dies eine Vervielfachung der einzusetzenden finanziellen Mittel bedeuten könnte). Eine solche Überlegung gilt nicht allein mit Blick auf die allerärmsten Länder, sondern - mit anderer Zielrichtung - auch für alle übrigen Staaten, in denen größere Menschengruppen am oder unter dem Existenzminimum leben.

Einem (mit den anderen Gebern abgestimmten) Beitrag zur Weltsozialpolitik unter Regie des Entwicklungsministeriums ist jedoch ein zweiter Verantwortungsbereich des BMZ an die Seite zu stellen, der die politischen und institutionellen Voraussetzungen für gesellschaftliche Partizipation bislang unterprivilegierter Gruppen schaffen soll, und zwar im Rahmen revidierter Projekt- und Programmansätze.

IV. Partizipation auf gesellschaftlicher Ebene ermöglichen

Bereits heute sollte es eine Selbstverständlichkeit sein, dass die EZ die Rahmenbedingungen für die größtmögliche Beteiligung der betroffenen Bevölkerung an Entscheidungen über eben diese EZ gewährleistet. In einem bevölkerungsnahen Vorhaben wird dies direkter möglich sein als in einem eher "technisch" ausgerichteten oder in einem Regierungsberatungsprojekt und in einem Land mit ausgeprägter Zivilgesellschaft einfacher als in einem zentralistisch-autoritären Staat. Mit dem oben Gesagten wird jedoch auch deutlich, dass Partizipation als zu förderndes gesellschaftliches Prinzip weit über den klassischen Projektkontext hinaus verstanden werden muss.

Zwar kann die EZ Partizipationsbedingungen in einem Land allenfalls mittelbar beeinflussen, jedoch sind die Ansatzmöglichkeiten für eine Förderung von Partizipation durch EZ gedanklich und praktisch bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Realiter stehen alle diesbezüglichen Überlegungen sogar noch am Anfang. Es gibt ökonomische Analysen für einzelne Länder ebenso wie Armutsanalysen und Studien zur Förderung von Frauen, zum Schutz der Umwelt oder zur Einbindung in den internationalen Klimaschutz. Für welches Land liegt aber eine Länderuntersuchung zur Förderung der gesellschaftlichen Partizipation vor? Welche länderübergreifenden Ansatzpunkte könnte eine solche Analyse speziell mit Blick auf die jeweils denkbare regionale und nationale Handlungsebene beinhalten?

Zunächst ist vom Begriff der direkten Partizipation von einzelnen Zielgruppen, wie er im abgetrennten EZ-Vorhaben adäquat sein mag, zu abstrahieren. Wenn es um Entwicklungspolitik für eine Region oder ein Land geht, bedeutet Partizipation von Bevölkerung nicht mehr die Chance zur Mitentscheidung eines jeden Individuums , sondern stattdessen die Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen und ihrer legitimen Vertreter/innen an Diskussions- und Entscheidungsprozessen. Welche Vertreter/innen dies in einem Land sein können (Gewerkschaften, Parteien, Berufsgruppenvereinigungen, Nichtregierungsorganisationen, Religionsgemeinschaften, freie Presse usw.), muss das Ergebnis einer Vor-Ort-Untersuchung sein. Dabei wird der Prüfung der Legitimität der einzelnen Gruppen(vertreter/innen) große Bedeutung zukommen.

Die Berücksichtigung armer Bevölkerungsgruppen und ihrer Repräsentanz wird ein Kernproblem von Länderanalysen und daraus abzuleitenden Konzepten darstellen. Wer vertritt ggf. ihre Interessen in regionalen und nationalen Entscheidungszirkeln? Ist die EZ möglicherweise ihrerseits aufgefordert - und dazu legitimiert -, erst die entsprechenden Foren zu schaffen, die Unterprivilegierten eine Stimme verleihen könnten?

Das Gleiche gilt für die Repräsentanz armer und marginalisierter Regionen in einem nationalen Dialog. Diese sind besonders häufig von den Entscheidungszentren eines Landes weit entfernt und/oder verfügen über nur unzureichende Repräsentanz. Leben dort auch oder vorwiegend ethnische Minoritäten, so verstärkt sich damit noch die Benachteiligung im nationalen Kontext. Wie ist die Partizipation der Bevölkerung dieser Regionen sicherzustellen?

Antworten auf diese Fragen kann nur die detaillierte Länderanalyse zur Partizipation liefern, die im wahrsten Sinne des Wortes vor Ort geleistet werden muss. Im Rahmen der Studie wird im Lande nicht nur erkundet werden müssen, welche gesellschaftlichen Gruppen bereits heute diskussionsfähig sind, sondern wie die schweigenden Mehrheiten Gehör finden können. Die unterschiedlichen Kategorien von Partizipation und bestehende Entscheidungsmechanismen sind dabei mitzuberücksichtigen. Für diese Arbeit ist ein erhebliches Maß an Länderkenntnis, aber auch an Empathie und vor allem an Phantasie und Mut zum Unkonventionellen notwendig.

Erkundet werden müssen ferner durch die Länderanalyse institutionelle Strukturen für regionale und nationale Partizipationsprozesse, seien es der "runde Tisch" , Konsultativforen, "NRO-Parlamente", die Wiederbelebung traditioneller Wege der Partizipation oder völlig neue, bisher unbekannte Wege. Die Suche nach partizipativen Strukturen und Möglichkeiten, Menschen, die bisher schweigen (müssen), das Reden zu ermöglichen und ihnen eine Mitentscheidung zu eröffnen, wird erheblichen Fachverstand erfordern, der teilweise erst aufgebaut werden muss. Dies kann langwierig sein und Geld kosten. Warum sollte dieser neue Ansatz in der EZ aber nicht so viel wert sein wie ein durchschnittliches Einzelvorhaben innerhalb der üblichen Länderpakete des BMZ ?

V. Länderpolitik partizipativ gestalten

Eine stärker partizipationsorientierte EZ wird neue Wege bei der Erarbeitung von Länderpolitiken gehen müssen. Derzeit stellt das Länderkonzept des BMZ für zahlreiche Partnerländer das entscheidende Strategiepapier auf deutscher Seite für die geplanten Interventionen dar. In ein Länderkonzept fließen die Ergebnisse einer sozio-kulturellen und einer sozio-ökonomischen Kurzanalyse ein, aus denen als Konsequenz für die Landesentwicklung relevante Sektoren und konkrete Projektansätze abgeleitet werden sollen.

Im Mittelpunkt dieser Länderkonzeptidee steht die Überlegung, dass ein Defizit in verschiedenen - von der ausländischen EZ mehr oder weniger in Absprache mit den verantwortlichen Stellen im Partnerland diagnostizierten - Sektoren besteht, das es durch Mitteleinsatz der EZ zu beheben oder wenigstens zu mindern gilt. Eine Partizipation der Bevölkerung oder ihrer Vertreter/innen ist im Rahmen dieses Ansatzes weder für die Problemdiagnose noch für die Formulierung der entwicklungspolitischen Ziele vorgesehen.

Auch die maßgeblich unter Regie des Sozialanthropologen Cernea in der Weltbank geführte Diskussion um Partizipation ("Putting people first") geht von einem den Geberinstitutionen wie auch immer bekannten Bedarf aus, der durch Maßnahmen in einem von Anfang an von der Bank genau festgelegten Sektor behoben werden muss .

Wie könnte demgegenüber ein partizipatives Länderkonzept aussehen? An die Stelle der frühen Festlegung eines Interventionssektors müsste die Definition (Auswahl) der Zielgruppen von EZ treten. Basierend auf einer für alle Partnerländer durchzuführenden Armutsanalyse (Darstellung von Bevölkerungsgruppen und Regionen, die besonders benachteiligt sind) und der partizipationsbezogenen Länderanalyse würden dabei nicht länger Interventionssektoren, sondern eine - von ökonomischen und strategischen Interessen möglichst freie - Prioritätenliste der Regionen und für die Regionen eine Liste der potentiellen Zielgruppen festgelegt.

Für die so identifizierten Regionen müssten dann im Rahmen des EZ-Haushaltes verfügbare Geldbeträge bereitgehalten werden. Welche Maßnahmen mit diesen Mitteln tatsächlich gefördert werden, würde anschließend in regionalen Diskussionsforen beraten, in denen Vertreter der möglichen Zielgruppen in geeigneter Weise mitbestimmen. Im Rahmen einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit würden an den Debatten natürlich ebenso Vertreter des Gebers wie der Partnerregierung mitwirken. Diese könnten auch übergeordnete, zum Beispiel ökologische Notwendigkeiten und länderübergreifende Aspekte einbringen.

Ein kurzfristiger Schritt könnte dahin gehen, die bestehenden Länderkonzepte im Partnerland zur Diskussion zu stellen. Sofern garantiert ist, dass wichtige gesellschaftliche Gruppen und legitime Vertreter/innen bisher benachteiligter Schichten und Regionen dabei zum Zuge kommen (was aus den partizipationsbezogenen Länderanalysen hervorgehen sollte), wäre dieser Weg in erheblichem Umfang legitimitätsfördernd für die deutsche Zusammenarbeit.

Am Ende müsste auch das bestehende Antragsprinzip in der EZ neu definiert werden . Maßnahmen würden nicht mehr von der Regierung eines Landes "beantragt", sondern im gesellschaftlichen Dialog zusammen mit Vertretern von Geber- und Partnerregierung etwa in Form einer regionalen Prioritätenliste verabschiedet. Die bilaterale EZ würde durch diese Entwicklung keineswegs überflüssig und das BMZ auch nicht zu einer "Super-NRO". Verantwortung für die politische Planung, das Führen des Politikdialoges, die Steuerung der Maßnahmen und ihre Evaluierung würden sogar stärker den klassischen Aufgaben eines Ministeriums entsprechen als die heute wahrgenommenen zusätzlichen Verpflichtungen.

Realistischerweise ist die hier skizzierte neue Länderpolitik kurzfristig nur in wenigen Staaten umzusetzen, vielleicht bundesstaatenweise in Indien, in Afrika in Mali, Burkina Faso oder einer sich erneuernden Côte d'Ivoire, ferner in einigen Ländern Mittelamerikas. Die (erfolgreiche) Werbung für den Ansatz bei anderen bi- und multilateralen Gebern ist eine weitere Voraussetzung für eine solche Umorientierung.

VI. Projekte anders planen und implementieren

Echte Partizipation beginnt nach dem oben Gesagten nicht mit dem Einbruch von Träger und Experten in eine ohne ihre Mitentscheidung ausgewählte Zielgruppe, sondern mit dem offenen Hilfsangebot an die ärmeren Bevölkerungsteile eines ggf. im Landesvergleich benachteiligten Gebietes. Diese hat dabei über das "Ob" eines Vorhabens ebenso wie über das "Wie" das letzte Wort. Wenn die Bevölkerung die Lösungswege für ihre Probleme nicht selbst finden kann, wird dies in der Praxis möglicherweise auf das Auswahlrecht über verschiedene vorgelegte Alternativen hinauslaufen müssen.

Kurzfristig, d. h., solange die Pipeline bereits beschlossener Vorhaben eine Vorgehensweise im Sinne des Regionalansatzes noch nicht ermöglicht , muss die Bevölkerung dennoch deutlich stärker als bisher bei der Definition von Projektergebnissen und der Auswahl von Aktivitäten beteiligt werden. Die Vorhaben müssen offen gestaltet werden und auch Maßnahmen, die über den engen Sektoransatz hinaus sinnvoll sind, einschließen. Ein (bereits beschlossenes) Trinkwasservorhaben könnte z. B. auch einkommensschaffende Elemente erhalten, wenn dies von den Menschen gewünscht wird. Die Praxis zeigt im Übrigen, dass dies häufig der einzige Weg ist, armen Bevölkerungsgruppen die Finanzierung von zusätzlichen Infrastrukturleistungen zu ermöglichen.

Ohne Probleme könnte sofort die partizipative Zielgruppenanalyse verstärkt und damit der Dialog mit den zumeist bereits bindend ausgewählten Zielgruppen intensiviert werden . In laufenden Vorhaben kann die Planung zumindest weiterer Phasen kurzfristig partizipativer gestaltet und die Bevölkerung an der Bewertung der Erfolge (d. h. an Evaluierungen) beteiligt werden.

Langfristig läuft eine partizipative EZ auf einen Paradigmenwechsel hinaus. Es werden von deutscher Seite aus keine Projekte mehr durchgeführt, auch keine gemeinsamen Projekte mit Regierungsstellen, sondern - unter dem Schirm bilateraler Vereinbarungen - allein Vorhaben der Partnerbevölkerung unterstützt, die diese im oben genannten Dialog z. B. unter Hilfestellung durch Nichtregierungsorganisationen entwickelt hat. EZ wird dabei in Partnerschaft und gemeinsamer Verantwortung durchgeführt, was übrigens durchaus impliziert, dass die deutsche Seite auch das eine oder andere Mal eine Beteiligung verweigern könnte, etwa wenn sich die Interessen der Bevölkerung nicht mit denen einer (noch so offenen) deutschen Politik decken, z. B. bei unterschiedlicher Bewertung ökologischer Szenarien.

VII. Partizipation als Prinzip in den Institutionen

Partizipation kann nur ungeteilt erfolgen, d. h., sie darf nicht vor den Türen der Durchführungsinstitutionen und Träger Halt machen . Mit Recht fordern Robert Chambers und andere, dass Institutionen, die Partizipation fördern wollen, eigene partizipative Arbeitsstile und Abläufe sowie eine entsprechende Institutionskultur haben müssen . So wird derzeit auch seitens des BMZ bei den Partnern die Bereitschaft zum Dialog und zur Übernahme des Partizipationsprinzipes verlangt: Partner müssten willens sein, auch Macht abzugeben .

In der Praxis läuft Partizipation der Bevölkerung nicht nur auf eine Übertragung bisheriger Geber- und Trägermacht hinaus, sondern auf die weitgehende Verdrängung der bisherigen Träger von der Durchführungsverantwortung von Projekten. Die traditionell eher autoritären Strukturen innerhalb vieler Partnerorganisationen werden eine schnelle Veränderung realistischerweise verhindern. Ob sie am Ende eine partizipative EZ verhindern können, ist jedoch zweifelhaft, wenn Partizipation als Ziel gerade auch von Geberseite aus ernst genommen wird.

Dazu gehört die Intensivierung des Politikdialogs als Voraussetzung für partizipative Prozesse in einem Land ebenso wie die Einführung von Partizipation als Prinzip innerhalb der deutschen Durchführungsorganisationen. Mit gutem Vorbild voranzugehen kann bei Beobachtern kurzfristig zu Irritationen führen. Langfristig wird es dagegen sehr schwer werden, sich dem Trend zu entziehen.