Arbeitslosigkeit in Europa | Arbeit - Arbeitsmarktpolitik | bpb.de

I. Ausprägung der Arbeitslosigkeit in Europa

Ende letzten Jahres belief sich die Arbeitslosenquote für die 15 europäischen Länder (EU 15) auf neun Prozent . Schaut man auf einzelne Länder in Europa, so zeigen sich unterschiedliche Ausprägungen der Arbeitslosigkeit. Da gibt es Länder wie Dänemark, die Niederlande, Österreich oder Portugal mit niedrigen Arbeitslosenquoten um die fünf Prozent. Am anderen Ende liegen Frankreich, Deutschland oder Spanien mit Arbeitslosenquoten von 11,7 Prozent, 9,4 Prozent bzw. 18,8 Prozent . Frauen sind eher arbeitslos als Männer und verglichen in Deutschland (4,9 Prozent) ist die Jugendarbeitslosigkeit in Spanien (14,6 Prozent) oder Frankreich (9,1 Prozent) besonders hoch.

Bei allen nationalen Unterschieden zeigt sich jedoch ein nahezu identischer Verlauf der Arbeitslosenquoten in den letzten drei Jahrzehnten: Mitte der siebziger Jahre, Anfang der achtziger Jahre und zu Beginn des letzten Jahrzehnts stieg die Arbeitslosigkeit in Europa jeweils sprunghaft an. Nach jedem Zuwachs verharrten die Quoten auf dem erreichten Niveau oder fielen nur langsam. Ohne die nationalen Unterschiede unter den Tisch kehren zu wollen, unterstreicht die Abbildung die wohl wichtigste Frage. Warum kehrten die Arbeitslosenquoten nicht auf ihr ursprüngliches Niveau zurück? Was sind die Ursachen, und welche Politikoptionen lassen sich daraus ableiten?

II. Ursachen der Arbeitslosigkeit in Europa

Es ist sicherlich unbestritten, dass die Ölpreisschocks Anfang der siebziger und gegen Ende der siebziger Jahre erheblich dazu beitrugen, dass die Arbeitslosenquoten in Europa anstiegen. Die erhöhten Importpreise für Rohstoffe führten zu einer Verteuerung der Produktion und somit einem Rückgang der Arbeitsnachfrage. In den achtziger Jahren haben vergleichsweise hohe (Real)zinsen die Finanzierungsbedingungen der Unternehmen für Neuinvestitionen verschlechtert. Ein weiterer negativer Impuls kam von den eher restriktiven Geld- und Fiskalpolitiken. Die daraus folgende Verschiebung der Arbeitsnachfragekurve benötigt allerdings ein gerütteltes Maß an Lohnstarrheit, um einen dauerhaften Anstieg der Arbeitslosigkeit erklären zu können. Denn nur, wenn der Reallohn - also der Preis für die Arbeit, gemessen in der Kaufkraft der Geldlöhne - sich nicht anpasst, bleibt die Nachfrage nach Arbeitskräften auf Dauer geringer als das Arbeitsangebot. Ob die Reallohnlücken tatsächlich vorlagen, ist allerdings zweifelhaft . An weiteren Erklärungsansätzen herrscht dann auch kein Mangel. Gerne wird auf einen Zusammenhang zwischen der vergleichsweise hohen Arbeitslosigkeit und einem zunehmenden Handel mit weniger entwickelten Ländern verwiesen. Allerdings steht der Anteil der Arbeitslosigkeit, insbesondere im Bereich gering qualifizierter Arbeit, der über die "neue" Konkurrenzsituation mit Niedriglohnländern erklärt werden kann, auf empirisch wackeligen Beinen. Die Argumentation ist, vermutlich wegen ihrer Einfachheit, bestechend: Unternehmen würden insbesondere die Teile ihrer Wertschöpfung in Niedriglohnländer auslagern, die von gering qualifizierten Arbeitskräften verrichtet werden, da die Löhne in diesen Ländern nur einen Bruchteil der heimischen Arbeitskosten betrügen. Selbst erhöhte Transport- und Transaktionskosten, also solche Kosten, die mit der Abwicklung der Geschäfte entstehen, könnten dadurch mit Sicherheit gedeckt werden. Folglich müssten die Arbeitskosten in diesen Bereichen sinken, andernfalls käme es zu Beschäftigungseinbußen. Empirische Schätzungen kommen auf einen Anteil von 10 bis 20 Prozent der Arbeitslosigkeit in Europa, der über "Globalisierung" erklärt werden kann . Aufgrund erheblicher Messprobleme stehen die Ergebnisse solcher Schätzungen auf wackeligen Beinen. Ebenso zweifelhaft ist eine Argumentation, die auf den Rückgang des Produktivitätswachstums in den OECD-Staaten aufbaut. Dieser ist zwar gegeben, doch mag es nicht einleuchten, dass Gewerkschaften den engeren Verhandlungsspielraum noch nicht realisiert haben, dass sie also weiterhin Lohnforderungen stellen, die die ehemals höheren Produktivitätsraten zugrunde legen. Schließlich verlangsamten sich die Produktivitätszuwächse mit Beginn der siebziger Jahre. Es müsste also mittlerweile allen klar sein, dass der zu verteilende Kuchen nicht mehr so schnell wächst. Andere angebotsorientierte Ansätze, die auf demographische Faktoren, einen gestiegenen Steuerkeil, der die Kluft zwischen Brutto- und Nettolöhnen vergrößerte, Mindestlöhne oder wohlfahrtsstaatliche Regelungen abstellen, treffen nicht den Kern des Problems, auch wenn sie in Teilen richtig sind.

Vielversprechender sind Erklärungen, die auf die sogenannte Pfadabhängigkeit von Arbeitslosigkeit abstellen. Damit läßt sich ein Zusammenhang zwischen Konjunktureinbrüchen in der Vergangenheit und der heutigen Situation auf den Arbeitsmärkten herstellen. Es sieht nämlich ganz so aus, als ob die derzeitigen Arbeitslosigkeitsquoten erheblich durch die hohen Arbeitslosenquoten der Vergangenheit bestimmt würden. Einmal auf einem höheren Niveau angelangt, fielen die Arbeitslosenquoten nur sehr langsam (Abbildung), weshalb man auch von einem Persistenzphänomen spricht . Gleichzeitig waren die Preissteigerungsraten nahezu stabil bzw. sind nur leicht gefallen. Insofern liegt die Schlussfolgerung nahe, dass die NAIRU - die "non accelerating inflation rate of unemployment" -, also jene Arbeitslosenquote, die gleichbleibende Preissteigerungsraten garantiert, in Europa angestiegen ist .

III. Warum sich Arbeitslosigkeit verfestigt

Wodurch entsteht nun die Pfadabhängigkeit? Welche Mechanismen verbergen sich dahinter? Hierzu gibt es eine Reihe, sich teilweise auch ergänzende Erklärungen. Vertreter der "Kapitalmangelarbeitslosigkeit" argumentieren, dass es infolge der Nachfrageausfälle Anfang der siebziger und achtziger Jahre zu einer Unterauslastung des Kapitalstocks - also der Maschinen und Anlagen, die für die Produktion genutzt werden - kam. Aufgrund dessen hätten die Unternehmen Ersatz- und Neuinvestitionen zurückgeführt, um ihre Kapitalausstattung den gegebenen Nachfragebedingungen anzupassen. Ein nachhaltiger Konjunkturaufschwung hätte in der Folgezeit nicht stattfinden können, da die entsprechenden Produktionsmöglichkeiten nicht vorhanden gewesen wären. Mangelndes Sachkapital sei somit das Nadelöhr, das einen unmittelbaren Beschäftigungszuwachs verhindert hätte. Arbeitslosigkeit wäre insofern persistent, was empirisch für die achtziger Jahre durch hohe Nutzungsgrade des bestehenden Kapitals (Kapitalauslastungsquoten) bei gleichzeitiger Arbeitslosigkeit gestützt wird.

Alternativ zu Anpassungsverzögerungen aufgrund mangelnder Kapitalausstattung werden die Ursachen für persistente Arbeitslosigkeit auch im Verhalten und den Charakteristika der Beschäftigen (Insider) und der Arbeitslosen (Outsider) gesehen. Folgt man den Insider-Outsider-Theorien , können Arbeitslose auch bei wiederauflebender Nachfrage keine Beschäftigung finden. Dann nämlich würden die Insider die zurückgewonnenen Verteilungsspielräume durch entsprechende Reallohnerhöhungen für sich in Anspruch nehmen. Unterstützt würden sie dabei von den Gewerkschaften, die ihren Forderungen entsprechenden Nachdruck verliehen. Die Outsider könnten selbst mit Lohnunterbietung die Schranken nicht durchbrechen, da die Arbeitsplatzbesitzer erfolgreich drohten, bei Neueinstellungen die Kooperation zu verweigern. Das, zusammen mit eventuellen Einarbeitungskosten, führe schließlich dazu, dass die Arbeitnehmer einen Lohn akzeptieren müssten, der unterhalb ihres Anspruchslohns liege. Die Unternehmen würden keine neuen Arbeitskräfte einstellen und Beschäftigungszuwächse blieben aus. Die Arbeitslosenquote verharre auf ihrem jeweiligen Niveau.

Eine Konsequenz aus dem Insider-Outsider-Ansatz müsste sein, dass es nahezu keine Übergänge von Arbeitslosigkeit in Beschäftigung gibt. Kritiker weisen daher gern auf Arbeitsmarktdynamiken hin, die sich hinter konstanten Arbeitslosenquoten verbergen können . So fanden 1987 in Deutschland etwa 2,5 Millionen Menschen einen neuen Arbeitsplatz und das bei einer durchschnittlichen Arbeitslosigkeit in der gleichen Höhe. In Frankreich überstiegen die Übergänge in Beschäftigung sogar die durchschnittliche Arbeitslosigkeit. Damit war, und das nicht nur in diesen beiden Ländern , im Durchschnitt betrachtet am Ende des Jahres niemand mehr arbeitslos, der zu Beginn desselben Jahres noch eine Arbeitsstelle suchte. Die relativ hohen Umschlagraten bedeuten allerdings nicht das oft suggerierte augenblickliche Aus der Insider-Outsider-Theorien. Betrachtet man die Übergangsraten in Arbeitslosigkeit sowie von Arbeitslosigkeit in Beschäftigung über die Zeit hinweg, dann lässt sich sehr wohl die Bedeutung dieses Erklärungsansatzes ablesen. In Deutschland betrug 1989 die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit etwa ein Siebtel des Niveaus von 1963 . Auch in Großbritannien waren die Chancen Anfang der achtziger Jahre, als Arbeitsloser einen Arbeitsplatz zu finden, erheblich geringer als Ende der sechziger Jahre .

Verschlechtert wird die Bindung der Arbeitslosen an den Arbeitsmarkt durch eine Reihe weiterer Mechanismen, die umso mehr Bedeutung gewinnen, je länger die Arbeitslosigkeit anhält. Das Argument, dass die Qualifikationen der Arbeitslosen veralten würden, wenn sie nicht am technischen Fortschritt "on-the-job" teilnehmen könnten, ist leicht nachvollziehbar. Neben den funktionalen Qualifikationen würden auch die extra-funktionalen Qualifikationen, wie etwa Zuverlässigkeit oder Belastbarkeit, abnehmen. Die Beschäftigungsfähigkeit der arbeitslosen Arbeitnehmer sinke. Arbeitslose Menschen würden mit der Dauer der Arbeitslosigkeit entmutigt und verlören zunehmend den Kontakt zur Arbeitswelt. Die Suchintensität nehme ab. Damit stiege wiederum die Verhandlungsmacht der Insider. Ebenso dürften die Arbeitsplatzinhaber von Einstellungsregeln der Unternehmer profitieren, die auf die Dauer der Arbeitslosigkeit der Bewerber abzielen . Die dahinter stehende Argumentation ist folgende: Ist ein Arbeitsplatz zu besetzen, so stehen Firmen in aller Regel vor dem Problem, dass sie die Produktivität der Bewerber nur unzureichend feststellen können. Es kann dann für die Unternehmen eine durchaus sinnvolle Einstellungspolitik sein, die Bewerber nach der Dauer der Arbeitslosigkeit zu sortieren. Selbst wenn dabei ein für die zu besetzende Stelle geeigneter Langzeitarbeitsloser durch das Raster fällt, werden sie im Durchschnitt die produktivsten Arbeitskräfte kostengünstig einstellen. Die Beschäftigungschancen (Langzeit-) Arbeitsloser verschlechtern sich. Zu- dem dürfte wiederum die Verhandlungsmacht der Insider gestärkt werden, da sie weniger Konkurrenz der Outsider befürchten müssen. Verlieren die Arbeitslosen mit der Dauer der Arbeitslosigkeit tatsächlich relevante Qualifikationen, dann könnte dies letztlich auch dazu führen, dass Unternehmen Knappheiten an qualifizierten Arbeitnehmern antizipieren und daher Arbeitsplätze gar nicht erst einrichten werden .

Angenommen, die Analyse der Verfestigung von Arbeitslosigkeit nach temporären Angebots- bzw. Nachfrageschocks trifft zu, dann ist die Arbeitslosigkeit in Europa insbesondere ein strukturelles Phänomen. Zweifelhaft erscheint daher, dass allein eine expansive Geld- oder Fiskalpolitik die Arbeitslosigkeit reduzieren kann. Die Bedingungen, unter denen sich die Impulse auf die Arbeitsmärkte übertragen würden, sind vermutlich nicht gegeben. Es ist unwahrscheinlich, dass Politiken den mittlerweile sehr hohen Anteil Langzeitarbeitsloser (vgl. Tabelle 1) in den Arbeitsmarkt integrieren können, wenn sie nicht auch auf die Behebung der strukturellen Arbeitslosigkeit abzielen. Denn mit dem Verlust der Qualifikationen während der Arbeitslosigkeit sinkt der Lohn, den Unternehmen bei Einstellung eines Arbeitslosen bereit sind zu zahlen. Ein an der Produktivität orientiertes Entgelt dürfte daher in vielen Fällen unterhalb des Anspruchslohns der Arbeitslosen liegen. Ein Rückgang der strukturellen Komponente der Arbeitslosigkeit ist daher nicht zu erwarten. Auch legen die Erfahrungen nahe, dass nachfrageorientierte Politiken nicht durch Lohnzurückhaltung flankiert würden. Es wäre eher mit Lohnsteigerungen als mit Beschäftigungszuwächsen zu rechnen. Vielleicht liegt aber gerade hier die Chance eines Bündnisses für Arbeit.

Das alles schließt den Erfolg nachfrageorientierter Politiken nicht generell aus. Sollten Arbeitsmarktdynamiken tatsächlich durch Hysterese gekennzeichnet sein, dann könnten dauerhafte und kräftige Konjunkturaufschwünge die inflationsstabile Arbeitslosenquote senken, sofern die Beziehung keine Asymmetrien oder Nichtlinearitäten beinhaltet. Man darf diesbezüglich auf den Ausgang der mittlerweile schon länger währenden Boomphase in den U.S.A. gespannt sein. Derzeit legen fallende Arbeitslosenquoten bei nahezu stabilen Preissteigerungsraten nahe, dass die strukturelle Komponente der Arbeitslosigkeit in den U.S.A. mit dem Aufschwung gesunken ist. Innerhalb Europas sind die Voraussetzungen für eine Übertragung von Wachstumsimpulsen auf die Arbeitsmärkte vermutlich nicht gegeben. Folglich wird argumentiert, dass die Arbeitsmärkte flexibler werden müssten. Die entsprechenden Politikempfehlungen sind schnell bei der Hand. Doch so manchem Ratschlag fehlt das theoretische und empirische Fundament.

IV. Was vermutlich geht und was nicht

Drei Bereiche sollen hier im Vordergrund stehen: die soziale Absicherung Arbeitsloser, Regelungen zum Bestandsschutz von Arbeitsverhältnissen und die Lohnflexibilität, insbesondere in den unteren Einkommensgruppen.

Es wird gerne behauptet, dass generöse Regelungen der Arbeitslosenversicherung den Rückgang der hohen Arbeitslosigkeit erheblich behindern würden. Die Kausalkette ist schnell ausgemacht: Bewegten sich die Zahlungen an Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe in der Höhe der Löhne, die mit regulärer Erwerbsarbeit erzielt werden könnten, und würden die Ersatzleistungen über längere Zeiträume gewährt, dann bestünde eben kein Anreiz zur Arbeitsplatzsuche. Vielmehr würden die Arbeitslosen die "soziale Hängematte" bevorzugen. Es würde nur so getan, als ob man bemüht sei, einen Arbeitsplatz zu finden. Tatsächlich würden die laxen Anspruchsvoraussetzungen für die Auszahlung der Arbeitslosenversicherung ein Leben auf Kosten Dritter, also der Beitragszahler, begünstigen . Erst wenn die Lohnersatzrate und die Dauer der Zahlungen sänken und zudem die Anspruchsberechtigung restriktiver gehandhabt würde, fiele der Anspruchslohn. Damit würde die Wahrscheinlichkeit eines Übergangs von Arbeitslosigkeit in Beschäftigung steigen, da auch schlechter bezahlte Arbeit angenommen werden müsse. Die empirischen Evidenzen sind schnell bei der Hand. Gern zitiert wird in diesem Zusammenhang ein in Illinois (U.S.A.) Anfang der achtziger Jahre durchgeführtes Experiment. Dort wurde Arbeitslosen, die innerhalb von elf Wochen eine Arbeitsstelle fanden, die sie vier Monate behielten, ein Bonus von $ 500 gewährt. Verglichen mit einer Kontrollgruppe reduzierte sich die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit um eine Woche. Die Nettoeinsparungen bei der Arbeitslosenunterstützung waren positiv . Was auf den ersten Blick überzeugt, ist vermutlich Ergebnis erheblicher Mitnahmeeffekte, da es sich für Arbeitsplatzsuchende auszahlt, nicht von einem Arbeitsplatz zum nächsten zu wechseln, sondern sich zwischendurch als Arbeitsloser registrieren zu lassen. Zudem dürfte es für den Arbeitgeber einfacher sein, seinen Mitarbeitern zeitweilige Entlassungen schmackhaft zu machen. Sichert er ihnen bei Entlassung eine Wiedereinstellung zu, dann könnte der gewährte Bonus des Arbeitsamtes das Risiko, dass er seine Zusage nicht einhält, mehr als kompensieren. Die Ergebnisse weiterer Studien kommen dann auch zu eher geringen bis gar keinen Effekten der Arbeitslosenversicherung auf die Abgangsrate aus Arbeitslosigkeit . Wenn überhaupt, dann scheint die Dauer der Unterstützungszahlungen einen negativen Beschäftigungseffekt zu haben .

Allerdings könnten sich hinter schwachen Korrelationen, die die Mehrheit der Studien nachweist, erhebliche Effekte verbergen. Gerade dann, wenn die Abhängigkeit der Arbeitslosenquoten von den Lohnersatzquoten empirisch überprüft wird, wird womöglich übersehen, dass hohe Lohnersatzleistungen erheblichen Lohndruck erzeugen können, mit der Folge steigender Arbeitslosenquoten. Da die Bemessungsgrundlage der Lohnersatzleistungen die Löhne und Gehälter sind, würde sich die Lohnersatzquote bei gestiegener Arbeitslosigkeit nicht ändern. Beide Größen wären somit nicht korreliert, obwohl es einen kausalen Zusammenhang gibt.

Allerdings würde auch eine positive Korrelation zwischen Arbeitslosenquoten und der Dauer bzw. Höhe der Lohnersatzleistungen keine zwingenden Rückschlüsse auf die Kausalität zulassen. Sicherlich ist über niedrigere Suchintensitäten ein Effekt auf die Übergangsraten in Beschäftigung möglich. Höhere Lohnersatzleistungen können allerdings auch eine Folge gestiegener Arbeitslosigkeit sein und eben nicht deren Ursache. Möglicherweise wurde die soziale Absicherung der Arbeitslosen im Zuge höherer Arbeitslosigkeit verbessert. Vorsicht ist also geboten - umso mehr, als eine finanzielle Absicherung der Arbeitslosen einen produktiven "match" wahrscheinlicher macht. Arbeitsuchende sind nicht darauf angewiesen, jeden nur erdenklichen Job anzunehmen. Zukünftige Kündigungen werden unwahrscheinlicher. Damit sinken die Fluktuationskosten der Unternehmen. Folgt man den einschlägigen Effizienzlohntheorien , dann müsste dies zu Beschäftigungszuwächsen führen, weil der Lohnaufschlag der Firmen, mit dem sie versuchen, die Beschäftigen an sich binden, geringer wäre.

Sehr gerne wird auch argumentiert, dass der Ausbau von Kündigungsschutzregelungen zum Anstieg der Arbeitslosigkeit beigetragen habe . Da Unternehmen, so die Begründung, höhere Entlassungskosten zu befürchten hätten, würden sie Einstellungen selbst bei besserer konjunktureller Lage nur zögerlich vornehmen. Drohende Abfindungszahlungen und Sozialpläne hätten die Kosten für die Anpassung der Belegschaft an neue Produktions- und Absatzbedingungen in die Höhe getrieben. Der Übergang für Arbeitslose in ein Beschäftigungsverhältnis sei nunmehr schwieriger. Die strukturelle Komponente der Arbeitslosigkeit ließe sich daher nur durch einen Abbau des Bestandsschutzes für die beschäftigten Arbeitnehmer senken. Ob sich allein durch weniger stringente Kündigungsschutzregelungen die "natürliche Arbeitslosenquote", also jene, die stabile Inflationsraten garantiert, verringern lässt, ist allerdings fragwürdig. Schließlich sind nicht nur die Abgänge aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung eine Funktion des Bestandsschutzes, sondern auch die Zugänge in Arbeitslosigkeit. Wird die "natürliche Arbeitslosenquote" dadurch bestimmt, dass die Zugänge in Arbeitslosigkeit den Abgängen aus Arbeitslosigkeit in ein Beschäftigungsverhältnis entsprechen, macht es für die Höhe der Arbeitslosenquote keinen Unterschied, ob innerhalb eines bestimmten Zeitraumes vergleichsweise viele Menschen ihre Arbeit verlieren und zugleich viele Übergänge in Beschäftigung stattfinden oder Zu- und Abgänge eher niedrig ausfallen. Mit anderen Worten, der Bestandsschutz von Arbeitsverhältnissen beeinflusst sowohl die Übergangsraten in Beschäftigung als auch in Arbeitslosigkeit. Die Effekte auf die "natürliche Arbeitslosenquote" sind gegenläufig, so dass unterschiedlich rigide Kündigungsschutzregelungen mit derselben "natürlichen Arbeitslosenquote" einhergehen können. So ist es auch nicht sonderlich überraschend, dass Portugal und die U.S.A. in etwa gleiche Arbeitslosenquoten vorweisen, obwohl sich die Regelungen zum Schutz von Arbeitsverhältnissen erheblich unterscheiden . Dies gilt übrigens auch für eine Reihe anderer OECD Staaten. Sortiert man die Länder entsprechend der Strenge ihrer Kündigungsschutzregelungen, dann lässt sich keine Korrelation mit dem Niveau der Arbeitslosigkeit ausmachen . Insofern deutet sowohl theoretisch als auch empirisch wenig darauf hin, dass durch Reformen beim Kündigungsschutz die "natürliche Arbeitslosenquote" gesenkt werden könnte. Allerdings werden Politiken solchen Zuschnitts sehr wohl Einfluss auf die Reallokation von Beschäftigung bzw. Arbeitslosigkeit haben. Dies folgt unmittelbar daraus, dass höhere Abgangsraten aus Arbeitslosigkeit die durchschnittliche Verweildauer in Arbeitslosigkeit bestimmen. Steigen die Abgangsraten aufgrund eines eher laxen Kündigungsschutzes, dann fällt die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit. Es sind nunmehr immer wieder andere Menschen arbeitslos. Die Gefahr, dass sich Arbeitslosigkeit strukturiert, ist geringer. Das scheint der Bonus flexibler Arbeitsmärkte zu sein, nicht aber per se eine niedrigere "natürliche Arbeitslosenquote". Es wäre daher falsch zu vermuten, dass durch einen Abbau der Kündigungsschutzregelungen der Anstieg der Arbeitslosigkeit rückgängig gemacht werden kann. Möglicherweise haben aber die strikten Regelungen zum Schutz von Arbeitsverhältnissen dazu beigetragen, dass sich Arbeitslosigkeit verfestigen konnte .

Letztendlich sind plakative Ratschläge wie der, die Löhne seien zu hoch, wenig hilfreich. Dennoch ist ein zweiter Blick auf die Lohnentwicklung angebracht. Gerade in Ländern wie Deutschland oder Frankreich hat die Lohnspreizung abgenommen . Dies scheint vor dem Hintergrund eines erheblich gestiegenen Anteils Langzeitarbeitsloser bedenklich, da es sich bei einem Großteil eher um niedrig produktive Arbeitskräfte handeln dürfte. Doch könnte sich daher gerade hier der entscheidende Hebel für eine bessere Beschäftigungsperformanz verbergen. Gelänge es, die Löhne der unteren Lohngruppen zu senken, würden neue Arbeitsplätze mit geringer Produktivität entstehen. Das Arbeitsangebot würde auf die entsprechende Nachfrage treffen, insbesondere dann, wenn aufgrund der niedrigeren Lohnkosten zusätzliche Dienstleistungen nachgefragt werden, also die Nachfrageelastizitäten in diesem Marktsegment hoch sind. Davon ist bei einfachen Tätigkeiten auszugehen. Nun ist eine Politik der Lohnsenkungen, die, wie gesagt, nicht den plakativen Analysen, die Löhne seien zu hoch, folgt, sondern nach Einkommensgruppen differenziert, nicht unproblematisch. Durch eine Absenkung der Löhne in den unteren Lohnsegmenten sinkt auch die Durchschnittsproduktivität. Vermutlich wird auch der Produktivitätsanstieg, den Lohnsteigerungen aufgrund ihres Kostendrucks und der daraus folgenden Rationalisierungen auslösen, gebremst.

Auch das Gespenst der "working poor" spukt in den Köpfen so mancher Kritiker. Sicherlich nicht zu Unrecht, wird doch ein Großteil der Kosten, die der Abbau der Arbeitslosigkeit mit sich bringt, auf die Erwerbstätigen in den unteren Lohnsegmenten abgewälzt. Denn mit der Lohnsenkung wird auch ein Abbau der sozialen Leistungen (sowie die Bekämpfung von Schwarzarbeit) erforderlich. Andernfalls besteht für die (Langzeit-) Arbeitslosen kein Anreiz, die vergleichsweise schlecht bezahlten Tätigkeiten aufzunehmen. Möglicherweise halten sich allerdings die Kosten, die die Bezieher niedriger Einkommen zu tragen hätten, in Grenzen. Vergleichsweise hohe Einkommensmobilitäten legen nahe, dass eine stärkere Lohnspreizung für einen Teil der Niedrigentlohnten nur temporäre Einkommenseinbußen zur Folge hätte. Die Bezieher niedrigerer Einkommen klettern in der Regel innerhalb einiger Jahre die Einkommensleiter nach oben. Ein Vollzeitbeschäftigter, der im Jahr 1986 zu dem Fünftel der am schlechtesten Verdienenden gehörte, befand sich mit einer Wahrscheinlichkeit von 27,6 Prozent fünf Jahre später im nächst höheren Verdienstquintil (Tabelle 2). Die Wahrscheinlichkeit, nach fünf Jahren im dritten, vierten oder fünften Quintil zu sein, war in Deutschland ebenso hoch. Die Einkommensmobilität gilt allerdings nur für den Teil der Arbeitnehmer mit stabilen Beschäftigungsverhältnissen. Nach fünf Jahren hatten 40 Prozent der Beschäftigten aus dem untersten Einkommensquintil ihre Vollzeitstelle verloren. Die Hälfte davon ging keiner Beschäftigung mehr nach. Dies gilt nicht nur für Deutschland, sondern auch für andere europäische Länder, für die die entsprechenden Daten vorhanden sind.

Die Einkommensverluste der Arbeitnehmer, die in den untersten Einkommensgruppen verharren, könnten durch "earned income tax credits", eine negative Einkommenssteuer, aufgefangen werden. Bei einer solchen Steuer würden Bezieher niedriger Einkommen bezuschusst. Daher spricht man von einer "negativen" Einkommenssteuer. Der Transfer nimmt ab, je mehr die betreffende Person verdient. Ab einer bestimmten Einkommenshöhe wird wieder "positiv" besteuert. Es ist dabei zu bedenken, dass eine negative Einkommenssteuer verzerrende Wirkung auf das Arbeitsangebot haben kann, sei es, dass das Arbeitsangebot zurückgeht oder Qualifizierungsanreize gekappt werden. Trotzdem ist sie ein taugliches Instrument zur Beseitigung der Armutsfalle. Und nicht zu vergessen: Eine "negative Einkommenssteuer" ist einfacher zu handhaben als so manch andere Transferleistung.

Wenn Dequalifizierung der Arbeitslosen persistente Arbeitslosenquoten verursacht, dann liegt es nahe zu fragen, inwiefern Fortbildung und Umschulung zu einem nachhaltigen Abbau der Arbeitslosigkeit beitragen können. Es fehlt hier der Platz für eine ausführliche Diskussion der Evaluierungsergebnisse. Die von der OECD ausgewerteten Studien bescheinigen Qualifizierungsprogrammen allerdings nur leicht positive Wirkungen bezüglich der Wiederbeschäftigungschancen Arbeitsloser. Ferner gilt - wie für andere Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik auch -, dass Fortbildung und Umschulung nicht zwangsläufig zu einem Rückgang der "natürlichen Arbeitslosenquote" führen werden. Es ist durchaus vorstellbar, dass durch Angebote der aktiven Arbeitsmarktpolitik Alternativrollen geschaffen werden, die Lohndruck erzeugen, indem sie den Zwang reduzieren, Arbeit anzunehmen {XE "Calmfors und Lang 1993"}.

Vielversprechender sind dann schon die möglichen positiven Wirkungen der Europäischen Währungsunion. Sicherlich haben im Vorfeld die auferlegten Konvergenz-Kriterien zu erheblichen Anpassungskosten geführt. Es kam zu teils umfangreichen Einsparungen bei den Ausgaben der öffentlichen Hand. Doch mittelfristig dürften sich die Anstrengungen auszahlen. Durch das Festzurren der Wechselkurse entfiel ein Freiheitsgrad für Wirtschaftspolitik, auf asymmetrisch verlaufende Wachstumspfade innerhalb Europas zu reagieren. Dadurch werden die verbliebenen Anpassungsmechanismen an Bedeutung gewinnen. Bei gegebener niedriger Mobilität der Arbeitskräfte werden sich die Geldlöhne stärker an Angebots- und Nachfragebedingungen anpassen (müssen). Flexiblere Arbeitsmärkte durch die einheitliche Europäische Währung werden dazu beitragen, dass sich die Wachstumsimpulse, die die Europäische Währungsunion ebenso auslösen wird, eher auf die Arbeitsmärkte übertragen. Die Beschäftigungsintensität des Wachstums wird vermutlich steigen. Das wäre es, was Europa braucht.

Internetverweise der Redaktion:

www.europa.eu.int/eurostat.html

www.europa.eu.int/comm/dg05/