Brauchen wir eine europäische Beschäftigungspolitik? | Arbeit - Arbeitsmarktpolitik | bpb.de

I. Einleitung

In vielen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) bestehen gravierende Arbeitsmarktprobleme. Die Bundesregierung und viele andere EU-Regierungen glauben, diese durch eine gemeinsame Beschäftigungspolitik aller EU-Länder beseitigen zu können. Der vorliegende Beitrag untersucht, ob eine europäische Beschäftigungspolitik zum Abbau der Arbeitslosigkeit in der EU wirklich notwendig und sinnvoll ist. Um in das Thema einzuführen, werden in den Abschnitten 2 und 3 zunächst die verschiedenen Ausprägungen von Arbeitslosigkeit in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU und danach die rechtlichen Grundlagen der europäischen Beschäftigungspolitik sowie deren institutionelle Ausgestaltung dargestellt. In Abschnitt 4 folgt dann eine kritische Auseinandersetzung mit den Argumenten, die in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion zugunsten einer gemeinsamen Beschäftigungspolitik angeführt werden. Ein kurzes Fazit beschließt den Beitrag.

II. Die Arbeitsmarktsituation in der EU

1. Arbeitslosenquote und Beschäftigungsquote

Der folgende Vergleich der Arbeitsmarktsituation in den EU-Ländern soll zeigen, wo Unterschiede und Gemeinsamkeiten bestehen. Zunächst werden die Entwicklung von Arbeitslosen- und Beschäftigungsquote betrachtet, anschließend bestimmte Problemgruppen des Arbeitsmarktes näher in den Blick genommen. Abbildung 1 stellt die nach dem Konzept der International Labour Organisation standardisierten Arbeitslosenquoten für 1998 dar. Im Durchschnitt aller 15 EU-Länder (EU-15) betrug die Arbeitslosenquote 10 Prozent, im Durchschnitt der elf an der Europäischen Währungsunion teilnehmenden Staaten (EU-11) lag sie bei 11 Prozent. Die Spanne reichte von 2,4 Prozent in Luxemburg bis 18,8 Prozent in Spanien.

Insgesamt lassen sich drei Gruppen unterscheiden: Eine Gruppe, in der die landesweiten Arbeitslosenquoten den EU-Durchschnitt (EU-15) deutlich unterschreiten; zu dieser Gruppe gehören Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Portugal, Dänemark und Großbritannien. Eine zweite Gruppe, in der die Arbeitslosenquoten geringfügig unter dem EU-Durchschnitt liegen; hierzu zählen Irland, Schweden, Belgien, Griechenland und Deutschland. Und eine dritte Gruppe, die die durchschnittliche Arbeitslosenquote in der EU überschreitet. Sie umfasst Finnland, Frankreich, Italien und Spanien, das sehr stark vom Durchschnitt abweicht. Auf regionaler Basis streuen die Arbeitslosenquoten stärker als auf nationaler Basis .

Der Vergleich mit den USA und Japan zeigt, dass einige EU-Länder durchaus mit deren beschäftigungspolitischer Performance mithalten können, die durchschnittliche Arbeitslosenquote in der EU aber deutlich höher ist. Dies war in der Vergangenheit nicht immer so. In den siebziger und frühen achtziger Jahren war die Arbeitslosigkeit in den USA höher als im Durchschnitt der heuti- gen Fünfzehnergemeinschaft. Nur Japan kann auf eine lange Tradition geringer Arbeitslosenquoten zurückblicken. In den neunziger Jahren ist aber auch dort ein leichter Anstieg der Arbeitslosigkeit zu beobachten, der sich zuletzt merklich beschleunigt hat.

Der Vergleich der standardisierten Arbeitslosenquoten deutet an, dass sich hinter dem EU-Durchschnitt ganz unterschiedliche Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedstaaten verbergen. Um dies zu zeigen, stellt Abbildung 2 die Entwicklung der Arbeitslosenquoten Deutschlands, Frankreichs, Großbritanniens und der Niederlande dar. In Deutschland hat sich die Arbeitslosigkeit nach den Ölpreiskrisen von 1973 und 1979 verfestigt. Nach keiner der beiden Krisen konnte die Arbeitslosigkeit in der nachfolgenden Aufschwungphase auf ihr ursprüngliches Niveau zurückgeführt werden. Dies gilt auch für die Rezession zu Beginn der neunziger Jahre, obwohl hier zu berücksichtigen ist, dass die Arbeitslosenquote durch die Wiedervereinigung statistisch verzerrt wird. Allerdings zeigen die auf nationaler Basis berechneten (nicht standardisierten) Arbeitslosenquoten für Westdeutschland, dass die Verfestigung auch in den neunziger Jahren anhielt.

In Frankreich war die Entwicklung nicht weniger problematisch. Hier stieg die Arbeitslosenquote bis 1987 kontinuierlich an. Zu dieser Entwicklung trug nicht zuletzt der Versuch der sozialistischen Regierung unter Präsident Mitterand zu Beginn der achtziger Jahre bei, die Arbeitslosigkeit durch eine Politik der Nachfragestimulierung zu beseitigen. Nachdem dieses Experiment im Frühjahr 1983 gescheitert war, entschied sich Frankreich für eine enge Anbindung des französischen Franc an die D-Mark ("Franc fort") - ein wirtschaftspolitischer Kurswechsel, der mit Anpassungskosten in Form weiter steigender Arbeitslosigkeit verbunden war. Die zwischen 1988 und 1990 folgende Entspannungsphase war zu kurz, um die Arbeitslosigkeit deutlich abzubauen. Mit der Rezession Anfang der neunziger Jahre stieg die Arbeitslosenquote wieder an. Seitdem verharrt sie auf hohem Niveau.

Großbritannien und die Niederlande waren bis in die achtziger Jahre hinein mit ähnlichen Problemen wie Deutschland und Frankreich konfrontiert. Nachdem die Arbeitslosenquote 1983 in beiden Ländern ihr Maximum erreichte, gelang in den neunziger Jahren allerdings eine arbeitsmarktpolitische Wende. Die Arbeitslosigkeit ist in beiden Ländern deutlich zurückgegangen.

Die Arbeitsmarktsituation lässt sich durch einen Blick auf die Beschäftigungsquoten vervollständigen. Die Beschäftigungsquote, die die Zahl der Beschäftigten in Relation zur arbeitsfähigen Bevölkerung (bei den 15- bis 64-jährigen Personen) angibt, misst die Fähigkeit einer Volkswirtschaft, möglichst vielen arbeitsfähigen Personen eine Beschäftigung bereitzustellen. Während die Arbeitslosenquote Auskunft über die amtlich registrierten Personen gibt, die auf Arbeitssuche sind, gibt die Beschäftigungsquote Auskunft über den Anteil der Bevölkerung, der "ökonomisch inaktiv" ist, vor allem über die sog. stille Reserve des Arbeitsmarktes. Eine höhere Beschäftigungsquote könnte zu einem stärkeren Wachstum beitragen, die Sozialsysteme entlasten und die soziale Kohäsion fördern .

Abbildung 3 zeigt, dass die Beschäftigungsquote im EU-Durchschnitt nur etwa 60 Prozent beträgt, in den USA und Japan hingegen 73,5 bzw. 70 Prozent. Das bedeutet, dass in der EU ein höheres Niveau an ungenutztem Arbeitskräftepotential vorhanden ist als in den USA und Japan. Innerhalb der EU reicht die Spanne von 49 Prozent in Spanien bis 75 Prozent in Dänemark. Interessant ist, dass - abgesehen von Luxemburg - diejenigen Länder eine vergleichsweise hohe Beschäftigungsquote vorweisen können, deren Arbeitslosenquoten am geringsten in der Gemeinschaft sind: Dänemark (75,4 Prozent), Großbritannien (70,8 Prozent), die Niederlande (67,5), Österreich (67,2 Prozent) und Portugal (63,4 Prozent). In Frankreich, Italien und Spanien, den Ländern mit den höchsten Arbeitslosenquoten, liegt die Beschäftigungsquote unter dem EU-Durchschnitt.

Allerdings relativieren sich die Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, wenn nicht die Zahl der Beschäftigten, sondern das Beschäftigungsvolumen (Zahl der Beschäftigten mal Arbeitszeit) betrachtet wird. In Ländern mit hoher Teilzeitbeschäftigung wie den Niederlanden liegt die sog. vollzeitäquivalente Beschäftigungsquote deutlich unter der (in Abbildung 3 dargestellten) unbereinigten Beschäftigungsquote. Hier beruht die kräftige Zunahme der Beschäftigungsquote vor allem auf der Ausweitung von Teilzeitarbeitsverhältnissen.

2. Problemgruppen des Arbeitsmarktes

Im folgenden Abschnitt wird dargestellt, wen die Arbeitslosigkeit eigentlich trifft. Neben Frauen gehören vor allem Jugendliche, Geringqualifizierte und Langzeitarbeitslose zu den sog. Problemgruppen des Arbeitsmarktes. Abbildung 4 vergleicht die Gesamtarbeitslosenquote mit der Frauen- und der Jugendarbeitslosenquote im Jahr 1997. Abgesehen von Deutschland lag die Jugendarbeitslosenquote nicht nur in allen EU-Ländern mehr oder weniger deutlich über der Gesamtarbeitslosenquote, sondern auch in Japan und in den USA. Bei der Frauenarbeitslosenquote war die Situation weniger homogen. Es gibt EU-Länder, in denen die Frauenarbeitslosenquote die Gesamtarbeitslosenquote übertraf (Italien, Spanien, Griechenland), Länder, in denen die beiden Quoten weniger stark differierten (Deutschland, Portugal, Belgien, Niederlande, Luxemburg, Finnland, Österreich, Dänemark) und schließlich Länder, in denen die Frauenarbeitslosenquote geringer als die allgemeine Arbeitslosenquote war (Frankreich, Irland, Großbritannien, Schweden).

Weitere Problemgruppen des Arbeitsmarktes sind Geringqualifizierte und Langzeitarbeitslose. Abbildung 5 zeigt, dass die Arbeitslosenquote 1996 in der Hauptaltersgruppe der 25- bis 64-jährigen Personen bei den Geringqualifizierten in der Regel deutlich über der allgemeinen Arbeitslosenquote lag und mit zunehmender Qualifikation abnahm. Dies galt nicht nur für die EU insgesamt, sondern - abgesehen von Portugal und Griechenland - auch für die einzelnen EU-Mitgliedstaaten und die USA.

In fast allen EU-Ländern war 1997 ein großer Anteil der Arbeitslosen seit über einem Jahr offiziell als arbeitslos gemeldet und damit langzeitarbeitslos. In Italien, Spanien, Portugal, Belgien, Irland und Griechenland war mehr als jeder zweite Arbeitslose länger als ein Jahr ohne Arbeit. In Schweden, Dänemark, Österreich und Luxemburg betrug der Anteil der Langzeitarbeitslosen an den Arbeitslosen insgesamt hingegen weniger als 30 Prozent. In den neunziger Jahren ist es einigen Ländern gelungen, den Anteil der Langzeitarbeitslosen zu senken, während vor allem Finnland und Schweden erst in den neunziger Jahren stärker mit dem Problem der Langzeitarbeitslosigkeit konfrontiert worden sind. Auffallend ist, dass Langzeitarbeitslosigkeit in den USA ein nachrangiges Problem darstellt.

Insgesamt ist festzuhalten, dass die Arbeitslosigkeit in den einzelnen EU-Ländern unterschiedlich ausgeprägt ist. Der arbeitsmarktpolitische Handlungsbedarf unterscheidet sich daher von Land zu Land . Ein gemeinsames Problem stellt vor allem die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit dar. Außerdem besteht EU-weit ein Qualifizierungsbedarf, um die Langzeitarbeitslosigkeit in der EU zu reduzieren und Arbeitsnachfrage und Arbeitsangebot besser aufeinander abzustimmen.

III. Rechtliche Grundlagen der europäischen Beschäftigungspolitik

1. Das Beschäftigungskapitel des Amsterdamer Vertrags

Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde unter Titel VIII ein Beschäftigungskapitel in den EG-Vertrag (EGV) aufgenommen, das die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) dazu verpflichtet, eine koordinierte Beschäftigungsstrategie zu entwickeln (Art. 125 EGV). Die Gemein- schaft soll zu einem hohen Beschäftigungsniveau beitragen, indem sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert sowie deren Maßnahmen in der Beschäftigungspolitik unterstützt und - unter Beachtung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten - erforderlichenfalls ergänzt (Art. 127 I EGV).

Der EU-Ministerrat verabschiedet jedes Jahr beschäftigungspolitische Leitlinien, die von den Mitgliedstaaten umzusetzen sind. Die Umsetzung wird von Kommission und Rat überwacht. Dabei erhält der Rat das Recht, mit qualifizierter Mehrheit Empfehlungen an die Mitgliedstaaten zu richten (Art. 128 EGV). Art. 129 EGV ermächtigt den Ministerrat sogar, beschäftigungspolitische Ausgabenprogramme im Rahmen von Pilotprojekten zu beschließen. Um die Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik der Mitgliedstaaten koordinieren zu können, wird ein Beschäftigungsausschuss eingerichtet (Art. 130 EGV).

Mit diesen Beschlüssen wird eine Gemeinschaftskompetenz in der Beschäftigungspolitik begründet . Der ordnungspolitische Rahmen für die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion wurde grundlegend verändert: Das Beschäftigungsziel wird neben das Ziel der Geldwertstabilität gestellt .

2. Die beschäftigungspolitischen Leitlinien

Den Bestimmungen des Beschäftigungskapitels folgend, hat der Europäische Rat im Herbst 1997 auf dem Luxemburger EU-Beschäftigungsgipfel zum ersten Mal beschäftigungspolitische Leitlinien verabschiedet . Die Leitlinien sehen vier beschäftigungspolitische Schwerpunkte vor: Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit, Entwicklung des Unternehmergeistes, Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und ihrer Arbeitnehmer sowie verstärkte Maßnahmen für Chancengleichheit.

Beim ersten Schwerpunkt, der Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit, werden ganz konkrete Maßnahmen vorgeschlagen, um Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit vorzubeugen. Dabei ist vorgesehen, Jugendlichen einen Neuanfang in Form einer Ausbildung, einer Umschulung, einer Berufserfahrung, eines Arbeitsplatzes oder einer anderen die Beschäftigungsfähigkeit fördernden Maßnahme zu ermöglichen, ehe sie sechs Monate lang arbeitslos sind. Arbeitslosen Erwachsenen soll ein entsprechender Neuanfang angeboten werden, ehe sie zwölf Monate lang arbeitslos sind.

Die Beschäftigungsfähigkeit soll unter anderem durch den Übergang von passiven zu aktiven arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen verbessert werden: Zum einen soll der Staat Arbeit statt Arbeitslosigkeit finanzieren, um die auf dem Arbeitsmarkt nachgefragten und angebotenen Qualifikationen besser in Einklang zu bringen; zum anderen werden die Tarifparteien aufgefordert, auf ihrer jeweiligen Zuständigkeits- und Aktionsebene Vereinbarungen zu treffen, um zusätzliche Möglichkeiten für Ausbildung, Berufserfahrung, Praktika oder sonstige Maßnahmen zur Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit zu schaffen.

Beim zweiten Schwerpunkt, der Entwicklung des Unternehmergeistes, werden eine Verbesserung der Bedingungen für die Entwicklung der Risikokapitalmärkte und ein beschäftigungsfreundlicheres Steuersystem angemahnt. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, die Unternehmensgründung und Unternehmensführung zu erleichtern. Um alle Möglichkeiten für die Schaffung neuer Ar- beitsplätze auszuschöpfen, sollen diese ferner prü- fen, welche Beschäftigungspotenziale auf lokaler Ebene, im Sozialwesen und bei neuen Aktivitäten im Zusammenhang mit vom Markt noch nicht befriedigten Bedürfnissen bestehen.

Im dritten Schwerpunkt fordern die Leitlinien dazu auf, Arbeitsorganisation und Arbeitsverhältnisse zu modernisieren, mehr in Humanressourcen zu investieren und die innerbetriebliche Fortbildung zu fördern. Bei der Verbesserung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und ihrer Arbeitnehmer wird die Mitwirkung der Tarifparteien angestrebt. Diese werden aufgefordert, auf Branchen- und Unternehmensebene Vereinbarungen zur Modernisierung der Arbeitsorganisation auszuhandeln, vor allem anpassungsfähige Arbeitszeitregelungen. Dabei soll ein Ausgleich zwischen notwendiger Flexibilisierung und Sicherheit der Arbeitnehmer geschaffen werden.

Im Mittelpunkt des vierten Schwerpunkts, der Förderung der Chancengleichheit, steht das Ziel einer höheren Frauenbeschäftigungsquote. Dabei soll nicht nur das Gefälle zwischen Frauen- und Männerarbeitslosigkeit beseitigt werden, sondern auch die Tatbestand, dass Frauen in manchen Tätigkeiten und Berufen unter-, in anderen hingegen überrepräsentiert sind. Mehr Chancengleichheit bedeutet aber auch, dass die Vereinbarkeit von Beruf und Familie verbessert und die Rückkehr in den Beruf nach einer Unterbrechung der Erwerbstätigkeit erleichtert wird.

Diese beschäftigungspolitischen Leitlinien stellen die Grundlage für die sog. nationalen Aktionspläne dar, in denen alle Mitgliedstaaten der Kommission und dem Rat darlegen, wie sie die Leitlinien umsetzen wollen und welche Erfahrungen sie dabei sammeln. Die Kommission wertet die nationalen Aktionspläne aus und erstellt einen Erfahrungsbericht, der wiederum die Grundlage für die beschäftigungspolitischen Leitlinien des folgenden Jahres bildet .

Eine Auswertung der im April 1998 erstmals vorgelegten nationalen Aktionspläne musste sich im Wesentlichen darauf beschränken, die nationalen Aktionspläne der Mitgliedstaaten darzustellen. Zukünftig ist ein qualitativer Vergleich (Benchmarking) geplant, um die Bemühungen der einzelnen Mitgliedstaaten bewerten zu können. Damit die Kontinuität des Prozesses gewahrt bleibt, halten Rat und Kommission auch in den beschäftigungspolitischen Leitlinien für 1999 und 2000 an den vier Schwerpunkten der Leitlinien für 1998 fest, setzen jedoch einige neue Akzente : Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, ihre nationalen Aktionspläne zu überprüfen. Es geht dabei darum, dass der Chancengleichheit zwischen Männern und Frauen ein größeres Gewicht eingeräumt, ein Konzept des lebensbegleitenden Lernens verwirklicht und das Beschäftigungspotenzial des Dienstleistungssektors voll genutzt wird, dass die Steuer- und Leistungssysteme anreizverträglicher ausgestaltet, der Anteil älterer Arbeitnehmer an der Erwerbsbevölkerung erhöht und die Chancen für benachteiligte Gruppen verbessert werden.

Nachdem die Kommission in ihrem ersten Erfahrungsbericht festgestellt hatte, dass nicht alle Länder der aktiven Arbeitsmarktpolitik den Vorzug vor passiver Arbeitsmarktpolitik einräumen, werden Mitgliedstaaten und Tarifparteien nochmals aufgefordert, die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer durch entsprechende Qualifizierungsmaßnahmen zu verbessern. Zur steuerlichen Entlastung des Faktors Arbeit wird die Einführung von Energiesteuern vorgeschlagen. Und schließlich wird erwogen, auf arbeitsintensive nichthandelbare Dienstleistungen versuchsweise niedrigere Mehrwertsteuersätze anzuwenden.

Im Juni 1999 einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf dem Kölner EU-Gipfel zusätzlich darauf, einen "makroökonomischen Dialog" zwischen Politik, Europäischer Zentralbank (EZB) und den Tarifparteien zu führen. Um einen regelmäßigen Gedankenaustausch über die Förderung von Wachstum und Beschäftigung bei Wahrung der Preisstabilität zu ermöglichen, sollen zweimal jährlich Vertreter der Regierungen, der Kommission, der EZB und der Tarifparteien zu einem vertrauensbildenden und vertrauensvollen Dialog zusammentreffen. Ziel ist, auf ein möglichst spannungsfreies Zusammenwirken von Lohnentwicklung, Finanz- und Geldpolitik hinzuwirken und die in Luxemburg vereinbarte Abstimmung der Beschäftigungspolitik voranzutreiben .

IV. Ökonomische Beurteilung einer europäischen Beschäftigungspolitik

1. Argumente für eine europäische Beschäftigungspolitik in der Kritik

In der politischen Diskussion wird die Notwendigkeit einer europäischen Beschäftigungspolitik - erstens - vor allem damit begründet, dass die hohe Arbeitslosigkeit in vielen EU-Ländern zum drängendsten wirtschaftspolitischen Problem der neunziger Jahre geworden sei. Die Bundesregierung argumentiert, dass man bei der Bekämpfung eines gemeinsamen Problems nicht einfach an den Landesgrenzen aufhören könne, sondern eine gemeinsame Strategie entwickeln müsse. Dieser Ansatz geht über eine informelle Kooperation hinaus, die im Interesse eines fruchtbaren Erfahrungsaustausches über die Wirksamkeit von Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit zweifellos wünschenswert ist. Eine gemeinsame Beschäftigungspolitik bedeutet vielmehr, dass eine Politikkoordination angestrebt wird, bei der gemeinsame Ziele formuliert und einzelne Maßnahmen aufeinander abgestimmt werden . Damit stellt sich die Frage, ob nationale Arbeitslosigkeit Außenwirkungen, sog. Externalitäten, verursacht, die zwischenstaatliche Absprachen notwendig machen.

Versteht man Arbeitslosigkeit als ein vorrangig konjunkturelles Phänomen, das auf einem Nachfragemangel beruht, fällt staatlicher Beschäftigungspolitik vor allem die Aufgabe zu, diesen Nachfragemangel zu beseitigen. Dabei sind länderübergreifende Externalitäten nicht auszuschließen . Eine expansive Geld- und Fiskalpolitik im Inland kann in der kurzen Frist nicht nur zu einer höheren Güternachfrage und mehr Beschäftigung im Inland, sondern - eine Integration der Gütermärkte vorausgesetzt - auch zu einer höheren Güternachfrage und mehr Beschäftigung im Ausland führen. Die Interdependez über den Markt verursacht demnach eine positive Beschäftigungsexternalität. Darüber hinaus kann eine negative Preisexternalität entstehen: Schlägt sich die expansive Geld- und Fiskalpolitik im Inland auch in einem Anstieg des inländischen Preisniveaus nieder und fragt das Ausland inländische Güter nach, trägt das Ausland einen Teil des Preisanstiegs (negative Preisexternalität bzw. Terms-of-Trade-Verschlechterung des Auslands). Um derartige Externalitäten zu berücksichtigen, wäre eine zwischenstaatliche Koordinierung der Beschäftigungspolitik notwendig.

Wissenschaftliche Untersuchungen zur Arbeitslosigkeit in der EU kommen allerdings zu dem Ergebnis, dass der überwiegende Teil der Arbeitslosigkeit nicht auf mangelnder aggregierter Nachfrage beruht, sondern struktureller Natur ist. Schätzungen der Europäischen Kommission über die Entwicklung von zyklischer (konjunktureller) und struktureller Arbeitslosigkeit ergaben, dass die auf Nachfrageschwankungen basierende zyklische Komponente der Arbeitslosenquote 1990 - also unmittelbar vor der großen Rezession zu Beginn der neunziger Jahre - nur 0,1 Prozent der erwerbsfähigen EU-Bevölkerung ausmachte und bis 1994 auf 2,1 Prozent anstieg, wobei die Gesamtarbeitslosenquote im Gebiet der damals zwölf EU-Mitgliedstaaten 1990 bei 8,4 Prozent und 1994 bei 10,9 Prozent lag .

Bei der Schätzung des Anteils der strukturellen Arbeitslosigkeit unterscheidet die Kommission zwischen klassischer Arbeitslosigkeit, die sich mittelfristig - bei entsprechender Lohnzurückhaltung - durch eine Ausweitung der Produktionskapazitäten und kurzfristig - bei bestehenden Produktionskapazitäten - durch Reallohnsenkungen reduzieren lässt, und struktureller Mismatch-Arbeitslosigkeit, die im Wesentlichen auf eine mangelnde Qualifikation des Arbeitsangebotes zurückzuführen ist. Sie würde auch im Falle einer Ausweitung der Produktionskapazitäten nicht zurückgehen, da Arbeitslose aufgrund mangelnder Qualifikation nicht in den Produktionsprozess integriert werden können. Die strukturelle Mismatch-Arbeitslosigkeit wird seit Mitte der achtziger Jahre nahezu konstant auf etwa vier Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung geschätzt. Die kapazitätsabhängige klassische Arbeitslosigkeit ist zwischen 1990 und 1994 von 4,1 Prozent auf 4,8 Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung gestiegen. Zwischen klassischer Arbeitslosigkeit und struktureller Mismatch-Arbeitslosigkeit besteht eine "Grauzone", die eine exakte Abgrenzung der beiden Komponenten schwierig macht, da bereits vor Vollauslastung der Produktionskapazitäten Qualifikationsprobleme im Arbeitsangebot entstehen können.

Die OECD schätzt die zyklische Komponente der Arbeitslosigkeit für die Fünfzehnergemeinschaft für 1998 auf 0,8 Prozent, die strukturelle auf 10 Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung. Allerdings bestehen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten deutliche Unterschiede. In Frankreich liegt die zyklische Komponente bei 2,5 Prozent, in Italien und Belgien bei jeweils 1,3, in Portugal bei 1,2, in Deutschland bei 1,1 und in Österreich bei 0,8 Prozent . Aus beiden Schätzungen folgt, dass die Arbeitslosigkeit weniger durch eine Stimulierung der aggregierten Nachfrage als durch eine Senkung der Arbeitskosten - in einem weiteren Sinn schließt dies auch Maßnahmen zur Flexibilisierung und Deregulierung des Arbeitsmarktes ein - und durch geeignete Qualifizierungsmaßnahmen bekämpft werden muss.

Fasst man die Arbeitslosigkeit innerhalb der EU als vorrangig strukturelles Phänomen auf, ist eine internationale Koordinierung staatlicher Beschäftigungspolitik nicht notwendig. Der in den Leitlinien vorgeschlagene Weg, Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage durch entsprechende Qualifizierungsmaßnahmen besser aufeinander abzustimmen, verursacht keine nennenswerten länderübergreifenden Externalitäten, da die Arbeitsmobilität in der EU gering ist. Das gilt auch für die nationalen Ausbildungs- und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, für die Förderung von Existenzgründungen und die Verbesserung der Chancengleichheit. Lediglich bei Maßnahmen zur steuerlichen Entlastung des Faktors Arbeit durch höhere Umsatz-, Verbrauchs- oder Energiesteuern können - soweit sie die internationale Kapitalallokation beeinflussen oder den Bereich der indirekten Steuerharmonisierung tangieren - europaweite Absprachen sinnvoll sein.

Ein zweites Argument zugunsten einer europäischen Beschäftigungspolitik ergibt sich aus der Einschränkung des wirtschaftspolitischen Handlungsspielraums auf Ebene der Mitgliedstaaten. Zum einen fallen die Geld- und Wechselkurspolitik als nationale Politikinstrumente weg, zum anderen wird der fiskalpolitische Spielraum durch den "Stabilitäts- und Wachstumspakt" eingeschränkt. Eine im Sinne des Subsidiaritätsprinzips nationale Beschäftigungspolitik ist in einer Währungsunion nur noch eingeschränkt möglich. Um ein hohes Beschäftigungsniveau zu erreichen, muss ein Ausgleich in Form einer gemeinsamen Beschäftigungspolitik geschaffen werden .

Diese Argumentation baut auf der Überlegung auf, dass sich die nationalen Arbeitsmärkte bei fixen Wechselkursen nicht länger durch einen Wechselkursänderungsvorbehalt vom internationalen Wettbewerb abschirmen lassen. Die daraus zu ziehende Konsequenz ist allerdings, dass - sofern die Arbeitsmobilität gering ist - die Arbeitskosten, vor allem die Löhne, flexibler reagieren müssen als bei anpassungsfähigen Wechselkursen. Dies setzt eine größere beschäftigungspolitische Verantwortung der Tarifparteien voraus. Eine europäische Beschäftigungspolitik würde diesen lohnpolitischen Anpassungsdruck hingegen aufweichen. Da sich die strukturellen Arbeitsmarktprobleme nicht durch eine expansive Geld- und Fiskalpolitik lösen lassen, können auch der Wegfall einer eigenständigen Geldpolitik und die Begrenzung der staatlichen Kreditaufnahme durch den "Stabilitäts- und Wachstumspakt" nicht als Begründung einer europäischen Beschäftigungspolitik herangezogen werden. Der im "Stabilitäts- und Wachstumspakt" vorgesehene Verschuldungsspielraum lässt zudem Raum für beschäftigungsfördernde Qualifizierungsmaßnahmen. Und schließlich müssen die Mitgliedstaaten die zur Umsetzung der Leitlinien notwendigen finanziellen Mittel im Wesentlichen selbst aufbringen. Zuschüsse der Gemeinschaft werden lediglich im Rahmen der europäischen Strukturpolitik gewährt, die stärker als bisher auf das Beschäftigungsziel hin ausgerichtet werden soll . Eine Neuausrichtung der Strukturpolitik setzt aber keine gemeinsame Beschäftigungspolitik voraus.

Eine europäische Beschäftigungspolitik wird drittens befürwortet, um einen optimalen "Policy mix" zu erreichen . Durch eine konsistente Abstimmung zwischen Fiskal-, Geld- und Lohnpolitik im Rahmen eines "makroökonomischen Dialogs" sollen die Voraussetzungen für mehr Wachstum und Beschäftigung geschaffen werden, um die von der Kommission als "klassische Arbeitslosigkeit" bezeichnete Komponente der Arbeitslosigkeit zu vermindern. Aus diesem korporatistischen Ansatz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit leitet sich nicht nur eine beschäftigungspolitische Verantwortung der Tarifparteien, sondern auch der Europäischen Zentralbank ab. Deshalb soll diese zusammen mit den Tarifparteien in die europäische Beschäftigungspolitik eingebunden werden.

Unstrittig ist, dass eine Abstimmung zwischen Geld- und Fiskalpolitik die makroökonomischen Voraussetzungen für Wachstum und Beschäftigung verbessert. Allerdings darf diese Abstimmung nicht zu Lasten des in Art. 105 EGV festgelegten Stabilitätsauftrags der EZB gehen. Der EGV sieht keine Einbindung der EZB in eine makroökonomische Politikkoordinierung vor, da diese die geldpolitische Autonomie gefährden und die EZB in ihrem Stabilitätsauftrag behindern könnte. Zum Informationsaustausch zwischen EZB und Rat bietet Art. 113 EGV die Möglichkeit, dass der Präsident des Rates sowie ein Mitglied der Kommission an den turnusmäßigen Sitzungen der EZB teilnehmen können, wobei sie kein Stimmrecht haben, aber Anträge zur Beratung vorlegen dürfen. Damit sind die Voraussetzungen für eine Abstimmung zwischen Geld- und Fiskalpolitik erfüllt.

Unstrittig ist ferner, dass die Wachstums- und Beschäftigungsmöglichkeiten durch eine konsistente Abstimmung zwischen Lohn- und Geldpolitik bzw. zwischen Lohn- und Fiskalpolitik verbessert werden. Es stellt sich allerdings die Frage, ob es dazu eines korporatistischen Ansatzes bedarf. In den neunziger Jahren sind in einigen EU-Ländern zentrale Bündnisse zwischen Regierungen und Tarifparteien geschlossen worden, in denen sich die Tarifparteien auf eine Lohnmäßigung verständigt haben und die deshalb positiv bewertet worden sind . Auf der anderen Seite zeigt ein Vergleich der zahlreichen Beschäftigungspakte, die in den letzten Jahren in der EU vereinbart wurden, dass sich Vereinbarungen über die Beschäftigung am ehesten in dezentralen Verhandlungen auf Unternehmensebene treffen lassen. Während nationale, regionale oder sektorale Vereinbarungen zur Beschäftigungssicherung in der Regel nur zu unverbindlichen Absichtserklärungen ohne nennenswerte Beschäftigungsimpulse führten, ist es auf Unternehmensebene zu einer Reihe auch rechtlich verbindlicher Abmachungen zur Beschäftigungssicherung, in einigen Fällen auch zur Beschäftigungsausweitung gekommen .

Die positive Beurteilung korporatistischer Vereinbarungen beruht auf der Vorstellung, dass alle Beteiligten die Wirkungen ihres Handelns auf Dritte berücksichtigen und daher ein Höchstmaß an gesamtwirtschaftlicher Verantwortung zeigen . Diese Einschätzung lässt sich empirisch aber kaum nachweisen. Ein Blick auf die Beschäftigungsentwicklung in Ländern mit zentralisiertem bzw. korporatistischem Lohnfindungsprozess zeigt, dass diese Länder in den siebziger und achtziger Jahren vor allem deshalb beschäftigungspolitisch erfolgreich waren, weil der Staat in großem Umfang Arbeitsplätze geschaffen hat. In Ländern mit dezentraler Lohnfindung beruhte das Beschäftigungswachstum hingegen auf einem wachsenden Angebot von Arbeitsplätzen in der Privatwirtschaft . Ökonometrische Untersuchungen zeigen zudem, dass in Ländern mit zentralisierter bzw. korporatistischer Lohnfindung zwar ein vergleichsweise hohes Maß an Lohnzurückhaltung geübt wurde, die Lohndifferenzierung in der Regel aber geringer als in Ländern mit dezentraler Lohnfindung ausfiel . Dies hängt damit zusammen, dass sich zentral verhandelnde Tarifparteien an gesamtwirtschaftlichen Durchschnittsgrößen orientieren und eine solidarische Lohnpolitik nach dem Prinzip "gleicher Lohn für gleiche Arbeit" verfolgen.

Aus diesen empirischen Befunden lässt sich folgern, dass eine ausreichende Beschäftigungsdynamik nicht nur Lohnzurückhaltung voraussetzt, sondern auch ein ausreichendes Maß an Lohndifferenzierung . Selbst wenn es im Rahmen eines europäischen Beschäftigungspaktes gelingen sollte, die Tarifparteien zu einer moderaten Lohnpolitik zu bewegen, wird sich das beabsichtigte dynamische Beschäftigungswachstum - vor allem die in den Leitlinien anvisierte Ausschöpfung der Beschäftigungspotenziale im Dienstleistungssektor - kaum einstellen. Um dies zu erreichen, ist zusätzlich eine größere Differenzierung der Lohnstruktur notwendig, die sich aber nur durch eine Dezentralisierung der Lohnfindung realisieren lässt. Eine Einbindung der Tarifparteien in eine europäische Beschäftigungspolitik ist demnach das Gegenteil von dem, was lohnpolitisch geboten ist.

Ein viertes Argument zugunsten einer europäischen Beschäftigungspolitik basiert auf der Idee, ein europäischer Beschäftigungspakt sei notwendig, um den Druck auf die nationalen Regierungen zu erhöhen, die Arbeitslosigkeit wirksam zu bekämpfen. Dahinter steht der Gedanke, dass die nationalen Regierungen eine Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zwar ankündigen, ihren Ankündigungen aber keine Taten folgen lassen . Um dies zu vermeiden, seien wirksame und glaubwürdige Bindungen und Sanktionen notwendig. Eine Überwachung der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit auf EU-Ebene soll dies gewährleisten.

Diese Überlegung unterstellt, dass nationale Regierungen kein eigenes Interesse an einem Abbau der Arbeitslosigkeit haben. Selbst wenn man diese - angesichts der beschäftigungspolitischen Erfolge einzelner Länder in den letzten Jahren - nicht unbedingt überzeugende Prämisse akzeptiert, ergibt sich daraus nicht unbedingt die Notwendigkeit, für alle Länder einheitliche Leitlinien und quantitative Zielvorgaben zu formulieren. Es würde genügen, wenn die nationalen Regierungen bestimmte beschäftigungspolitische Maßnahmen ankündigen und die EU deren Einhaltung überprüft. Ein Sanktions- und Überwachungsmechanismus kann aber auch durch andere, politisch unabhängige Institutionen umgesetzt werden.

2. Risiken einer europäischen Beschäftigungspolitik

Es besteht demnach keine Notwendigkeit, die Beschäftigungspolitik europaweit zu koordinieren. Eine gemeinsame Beschäftigungspolitik könnte sich vielmehr als kontraproduktiv erweisen. Ein grundsätzliches Problem des angestrebten korporatistischen Ansatzes liegt darin, dass die beschäftigungspolitische Verantwortung der nationalen Regierungen und Tarifparteien verwischt wird. Eine Gemeinschaftskompentenz in der Beschäftigungspolitik bedeutet für die Gemeinschaft zugleich auch eine Verpflichtung, einen Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit zu leisten und damit einen Teil der Anpassungslasten auf den Arbeitsmärkten zu übernehmen. Neben den nationalen Regierungen und Tarifparteien beeinflusst damit eine dritte Institution die Arbeitsmarktentwicklung, so dass es noch schwieriger wird, Zusammenhänge zwischen Fehlentwicklungen auf den Arbeitsmärkten und dem Fehlverhalten bestimmter Akteure, vor allem der Tarifparteien, aufzudecken .

Dies wird sich auf das Verhalten der einzelnen Akteure auswirken. Je mehr die nationalen Regierungen und Tarifparteien die Anpassungslasten des Arbeitsmarktes auf die EU abwälzen können, desto weniger werden sie selbst gezwungen, Maßnahmen zum Abbau der Arbeitslosigkeit zu ergreifen. Die Tarifparteien werden eine expansivere Lohnpolitik verfolgen, da sie eine Neutralisierung der negativen Beschäftigungswirkungen durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen auf EU-Ebene erwarten. Die nationalen Regierungen werden politisch schwer durchsetzbare Arbeitsmarktreformen hinauszögern oder gar unterlassen, da sie auf europäische Lösungen vertrauen. Sie präferieren eine Verlagerung der Beschäftigungskompetenz, um sich dem Druck auf die nationale Budgetpolitik zu entziehen . Auf mittlere Sicht könnte dies dazu führen, dass die EU zur Erfüllung ihrer beschäftigungspolitischen Aufgaben mehr Finanzmittel erhalten oder eigene Kredite aufnehmen muss.

Ein zweites Problem besteht darin, dass die bisherigen beschäftigungspolitischen Leitlinien eine deutliche Schieflage zwischen aktiver Arbeitsmarktpolitik und Empfehlungen zur Flexibilisierung der Arbeitsmärkte enthalten. Eine Reihe empirischer Untersuchungen zeigt, dass aktive Arbeitsmarktpolitik nur begrenzt dazu beiträgt, Arbeitslosigkeit abzubauen . Sie können notwendige Arbeitsmarktreformen deshalb nicht ersetzen. Die OECD hat in ihren Arbeitsmarktuntersuchungen eine Reihe von Empfehlungen zur Flexibilisierung und Deregulierung der Arbeitsmärkte ausgearbeitet, vor deren Umsetzung einige EU-Länder offenbar zurückscheuen . Es wäre daher Aufgabe der Kommission, in ihren Leitlinien die EU-Mitgliedstaaten zu einer größeren Reformbereitschaft aufzufordern. Die einseitige Betonung aktiver Arbeitsmarktpolitik lenkt von dem dringenden arbeitsmarktpolitischen Reformbedarf in vielen Ländern ab.

Ein dritter Kritikpunkt betrifft die Tatsache, dass einheitliche Leitlinien weniger Rücksicht auf länderspezifische Ausprägungen von Arbeitslosigkeit und divergierende Vorstellungen über die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit nehmen als dezentrale Lösungen. Einheitliche Leitlinien schränken den Systemwettbewerb ein . Zum einen droht eine Vereinheitlichung von Maßnahmen trotz unterschiedlicher Bedürfnisse; zum anderen besteht die Gefahr, dass Versuche einzelner Länder, ihre Arbeitsmärkte im Alleingang zu flexibilisieren, von anderen Ländern als "Sozialdumping" gebrandmarkt und mit Hilfe zentraler Leitlinien unterbunden werden. Analysen über die jüngsten Arbeitsmarkterfolge in Dänemark, Großbritannien, Neuseeland, den USA und den Niederlanden zeigen, dass trotz vergleichbarer Erfolge ganz unterschiedliche Strategien verfolgt worden sind . Diese Vielfalt ermöglicht einen Erfahrungsaustausch, der umfassender ist als ein Erfahrungsaustausch über die Umsetzung und Wirkung gemeinsamer Leitlinien.

V. Fazit

Der vorliegende Beitrag sollte deutlich machen, dass eine europäische Beschäftigungspolitik nicht nur unnötig, sondern bedenklich ist. Die vorrangig strukturellen Arbeitsmarktprobleme in der EU erzeugen keine nennenswerten länderübergreifenden Wirkungen, die eine Zentralisierung der Beschäftigungspolitik rechtfertigen würden. Vielmehr besteht die Gefahr, dass den unterschiedlichen nationalen Bedürfnissen in gemeinsamen beschäftigungspolitischen Leitlinien nicht hinreichend Rechnung getragen wird. Hinzu kommt, dass der auf dem Kölner Gipfel beschlossene europäische Beschäftigungspakt eine klare Zuordnung von Verantwortung erschwert. Korporatistische Lösungen bieten den beteiligten Akteuren Möglichkeiten, die Kosten ihrer Vereinbarungen auf Dritte, insbesondere auf künftige Generationen abzuwälzen. Darüber hinaus verhindern sie die dringend gebotene Dezentralisierung der Lohnfindung.

Die bisherigen beschäftigungspolitischen Leitlinien erwecken ebenso wie die politische Diskussion den Eindruck, dass die Arbeitsmarktprobleme durch aktive Arbeitsmarktpolitik und durch makroökonomische Politiksteuerung gelöst werden können. Die bisherigen beschäftigungspolitischen Leitlinien der Kommission sind einseitig auf die Qualifizierung des Arbeitsangebots konzentriert, ohne die Dringlichkeit flankierender Flexibilisierungs- und Deregulierungsmaßnahmen zu verdeutlichen. Ohne entsprechende Arbeitsmarktreformen zur Lösung der strukturellen Probleme wird dieser Ansatz aber wirkungslos bleiben. Dies belegen die arbeitsmarktpolitischen Erfolge verschiedener OECD- und EU-Länder in den letzten Jahren. Eine erfolgreiche Beschäftigungspolitik sollte auf den Wettbewerb der Systeme setzen und ein breiteres Spektrum beschäftigungspolitischer Maßnahmen umfassen, als es in den bisherigen beschäftigungspolitischen Leitlinien der Kommission vorgesehen ist.

Internetverweise des Autors:

www.bundesregierung.de/03/europaf.html

www.europa.eu.int/comm/dg05/empl&esf/news/ guidelines2000_de.htm