Deutschland im multipolaren Gleichgewicht der großen Mächte und Regionen | Deutsche Außenpolitik | bpb.de

I. Vorüberlegungen

Verfolgt man die Diskussion über die Bestimmung des Standorts Deutschland in Europa und in der Welt sowie über die größere "internationale Verantwortung" des wiedervereinigten Deutschlands, so fällt auf, dass deutsche Politiker, Publizisten und Wissenschaftler die machtpolitischen Kategorien Gleichgewicht und Hegemonie nicht verwenden. Mit Erstaunen oder gar mit Erschrecken nahm und nimmt man in Deutschland zur Kenntnis, dass im Ausland - in Frankreich und Großbritannien zumal - das macht- und ordnungspolitische Grundproblem immer wieder thematisiert wurde und wird. Es lautet: Wie sind Deutschland und Europa zu organisieren, damit Deutschland in Europa existieren und sich entfalten kann, ohne einen bestimmenden Einfluss in Europa zu erlangen bzw. auszuüben; also ohne eine deutsche Hegemonie in Europa zu schaffen?

Weltpolitisch ist nach dem Ende des "Gleichgewichts des Schreckens" die Grundproblematik von Hegemonie und Gleichgewicht dadurch auf neue Weise aktuell geworden, dass nach dem Zerfall der einen Supermacht die verbleibende Supermacht USA als "hyperpuissance" (Außenminister Hubert Védrine) eine herausragende machtpolitische Position im internationalen System einnimmt und ihre Hegemonialpolitik bei anderen großen Mächten eine Balancetendenz hervorruft. Diese Tendenz wird vor allem in Frankreich klar formuliert, während in Deutschland die schöne und gut gemeinte Rede von der transatlantischen "Partnerschaft" und der atlantischen "Gemeinschaft" vorherrscht .

Die Vernachlässigung des Denkens in Kategorien der Machtbalance im Bereich der Außenpolitik gründet in Deutschland in einer zweifachen Tradition. Sie steht einerseits in jener ideengeschichtlichen Traditionslinie, die Politik als Verwaltung begreift, wodurch sie machtpolitisch gereinigt erscheint und sich somit das Balanceproblem gar nicht erst stellt. Andererseits eliminiert die gegenläufige Traditionslinie einer kruden, ungezähmten Machtpolitik erst recht den Balancegedanken. Indem sich die Deutschen nach 1945 von den Machtexzessen des Dritten Reiches distanzierten, wollten sie aus der bisherigen Geschichte der Neuzeit, die sich im Spannungsfeld zwischen Gleichgewicht und Hegemonie (Ludwig Dehio) bewegte, aussteigen . Notgedrungen beteiligten sich die Deutschen zwar an der Gegenmachtbildung gegen die Sowjetunion, in Westeuropa galt jedoch die europäische Integration als die radikale Alternative zu Hegemonie und Gleichgewicht. Nach der Überwindung der deutschen und europäischen Teilung wird die Fortsetzung der europäischen Integration und ihre geographische Ausdehnung nach Osten erst recht als Versicherung gegen die Wiederkehr der Geschichte angesehen. Mit anderen Worten: Integration firmiert als Gegentypus zu Hegemonie und Gleichgewicht .

II. Die globale Grundfiguration

Um die Einordnung Deutschlands in das internationale System unter dem Aspekt des Gleichgewichts (mit seinen kooperativen und integrativen Varianten) diskutieren zu können, muss man sich der globalen Grundfiguration vergewissern, die nach dem revolutionären Zusammenbruch der bipolaren Welt in den neunziger Jahren evolutionär entstanden ist. Manche Autoren haben argumentiert, das neue System sei durch eine unipolare Machtverteilung gekennzeichnet und werde in absehbarer Zukunft unipolar bleiben . Andere Autoren (auch der Autor dieses Beitrags) haben darauf verwiesen, dass die Unipolarität in der Machtverteilung zugunsten der USA keineswegs so uneingeschränkt und eindeutig ist, wie es den Anschein hat . Die weltpolitische Grundkonfiguration ist eher durch eine Kombination aus unipolarer und multipolarer Machtverteilung zu verstehen. Unipolar ist das Weltsystem, wenn man auf die Quantität und Qualität der militärischen Potentiale der USA abhebt und zudem in Rechnung stellt, dass die USA durch ihre Truppenstationierungen auch eine europäische und asiatische Macht sind und dadurch sowie durch das Netz von Stützpunkten, durch Flottenpräsenz auf allen Weltmeeren und durch Satellitenaufklärung als einzige Großmacht die Fähigkeit besitzen, weltweit Machtprojektionen vorzunehmen. Im nuklearen militärischen Bereich ist formal die Parität mit Russland durch die rüstungskontrollpolitischen Vereinbarungen (START I und II) fortgeschrieben worden, aber der wirtschaftliche Niedergang Russlands und die amerikanischen Innovationen (vor allem die Entwicklung eines ABM-Systems) fördern die rüstungspolitische Asymmetrie zugunsten der USA. Immerhin bedeutet jedoch die Existenz unabhängiger atomarer Machtpotentiale in Russland, Großbritannien, Frankreich und China (sowie die Existenz neuer regionaler Nuklearmächte, nämlich Indien und Pakistan und informell Israel) eine Beschränkung der amerikanischen Macht. Denn Nuklearwaffen sind ja politische Waffen der Abschreckung. Zudem haben die großen Nuklearmächte als ständige Mitglieder des UN-Sicherheitsrates eine gleichberechtigte Veto-Möglichkeit bei der Verhängung von UN-Zwangsmaßnahmen.

Eindeutig besteht eine voll ausgeprägte Multipolarität im geoökonomischen Bereich; genauer gesagt eine Tripolarität, denn die ökonomischen Potentiale konzentrieren sich auf die drei Regionen Nordamerika, Europa und Südostasien mit den großen Wirtschaftsmächten USA, EU und Japan als Kernmächten, zwischen denen eine ungefähre Balance besteht (beim Welthandel rangiert die EU sogar vor den USA). China dürfte demnächst ebenfalls zu einer führenden Wirtschaftsmacht werden. Im Zuge der "Globalisierung" (die im Kern eine Regionalisierung ist) wird der "neue Regionalismus", die Vitalisierung schon bestehender Integrationsverbände (wie die EG/EU) und die Entstehung neuer Regionalorganisationen, flächendeckend zu einem strukturierenden Prinzip der neuen geoökonomischen Weltordnung . Und diese Regionalorganisationen verstärken die Tendenz zur Multipolarität und zur Organisation interregionaler Beziehungen, wodurch sich die Triade-Regionen gegenseitig in einem kooperativen interregionalen Gleichgewichtssystem ausbalancieren (siehe dazu Kapitel IV).

In der Zusammenschau ergibt sich, dass - gesamtpolitisch betrachtet - die USA, Russland, China, Japan und die EU (mit den Führungsmächten Frankreich, Deutschland, Großbritannien) eine Spitzengruppe bilden. Diese gesamtpolitische Konfiguration der Fünf kann am besten dadurch bildlich veranschaulicht werden, dass man (statt der üblichen pentagonalen Figur) die USA in der Mitte eines Vierecks aus Russland, China, Japan und der EU einzeichnet (wie es von dem chinesischen Politikwissenschaftler Feng Zhong Lin angeregt wurde). Ein solches Bild macht die zentrale, herausragende Position der USA und die multipolare Gesamtstruktur augenfällig. In diesem gesamtpolitischen Zusammenhang ist das Dreieck USA-EU-Japan mit der geoökonomischen Triade identisch, in der die USA eine balancierende Mit-Führungsmacht sind. Indes, nur die USA sind in allen Teildreiecken vertreten. Sie sind die herausragende globale Zentralmacht in der Spitzengruppe, aber ihre Position wird relativiert durch die politische und ökonomische Multipolarität.

Unter den skizzierten strukturellen Bedingungen entsteht einerseits die Tendenz der USA, die Chancen der gobalen Zentralmachtposition hegemonial zu nutzen (mit der Neigung zum Unilateralismus), und andererseits die Gegentendenz der anderen Mächte, die Ansätze der Multipolarität zu stärken und auszubauen. Das Ergebnis ist eine gemäßigte Hegemonialpolitik der USA und eine kooperative Balancepolitik der vier anderen Mächte - wobei die EU der einzige Machtpol ist, der nicht von einem Staat, sondern von einem regionalen Staatenverbund gebildet wird. Anders als in der Ära des Ost-West-Konflikts, als der bipolaren Machtverteilung eine relativ stabile Zweierkonfiguration entsprach, bilden sich jetzt auf der Basis der beschriebenen gesamtpolitischen Grundstruktur, der Konfiguration der Fünf, von Fall zu Fall und im Zuge "fließender Veränderungen" variierende Kombinationen - Ad-hoc-Konfigurationen im Spannungsverhältnis zwischen Hegemonie- und Balancepolitik. Wie ordnet sich Deutschland in die verschiedenartigen, zum Teil sich überlappenden Gleichgewichtssysteme ein, und welche Bedeutung haben diese für die deutsche Außenpolitik? Die geographische, geopolitische und geoökonomische Lage Deutschlands spricht dafür, den Blick zunächst auf das integrative Gleichgewichtssystem in Europa zu lenken und dann auf die kooperativen Gleichgewichtssysteme, die sich zwischen EU-Europa und den anderen großen Regionen (Nordamerika, Eurasien und Südasien) herausgebildet haben, einzugehen.

III. Deutschland im integrativen Gleichgewichtssystem der EU

Deutschland ist heute "Zentralmacht" in Europa . Es ist nach Bevölkerungszahl und wirtschaftlichem Potential der größte Staat auf dem europäischen Kontinent westlich von Russland. Es hat keine natürlichen Grenzen und ist allseits von anderen Staaten, neun an der Zahl, umgeben - mit Frankreich als größtem Nachbarn, der als Nuklearmacht und ständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat das ökonomische Übergewicht Deutschlands politisch kompensiert ("supériorités compensatrices"). Nachdem die Bundesrepublik Deutschland im bipolaren System der höchstgefährdete östliche Grenzstaat des westlichen Bündnisses war, ist das wiedervereinigte Deutschland jetzt wieder in einer europäischen Mittellage - aber (im Gegensatz zu früher) ohne direkte Bedrohung; denn die Nachbarstaaten sind Freunde (soweit es so etwas wie "Freundschaft" im Verhältnis zwischen Staaten gibt) und - seit der NATO-Osterweiterung - so-gar verbündete oder neutrale Staaten. Das heißt, die Mittellage ist nicht mehr wie früher politisch prekär, sondern chancenreich. Die Bundesrepublik befindet sich aber insofern nach wie vor in einer gewissen Grenzlage, als östlich von Deutschland ökonomisch und politisch eine instabile Zone (mit dem Balkan als Zentrum der aktuellen Konflikte) beginnt, von der negative Ausstrahlungen auf Deutschland ausgehen. Die deutsch-polnische Grenze ist - im weltweiten Vergleich - die Grenze mit dem größten Wohlstandsgefälle. Das durchschnittliche Nettoeinkommen eines polnischen Arbeiters entspricht etwa der deutschen Sozialhilfe für eine fünfköpfige Familie . Der Migrationsanreiz ist also groß und wird sich nach der Osterweiterung der EU, die ja eigentlich eine Stabilisierung erzeugen soll, noch erhöhen.

Schon die "alte" Bundesrepublik hatte im Laufe der Zeit sowohl in Westeuropa "strukturierende Macht" gewonnen als auch in Ost-/Mitteleuropa im Zuge des Osthandels eine herausragende Spitzenposition erlangt (manche Autoren sprachen so-gar von einer ökonomischen Hegemonialposition Deutschlands) . In Westeuropa ist in den fünfziger Jahren zunächst die EGKS (Montanunion) gegründet und dann zur EWG/EG weiterentwickelt worden, um das "deutsche Problem" innovativ durch Integration zu lösen und damit eine neuerliche Hegemonialkonkurrenz zwischen Deutschland und Frankreich zuverlässig zu verhindern. Deutlicher als die öffentlichen Reden zeigen die internen Dokumente diese Zielsetzung. So schrieb z. B. der belgische Außenminister Spaak an den britischen Premierminister Eden in seinem Memorandum vom 7. Februar 1956: "Vor allem ist sie (die europäische Integration) meiner Ansicht nach die richtige Art und Weise, das deutsche Problem zu lösen. . . . Die europäische Integration gibt Deutschland einen Rahmen, in dem seine Expansion begrenzt bleibt, und schafft eine Interessengemeinschaft, die es absichert und die uns gegen gewisse Versuche und Abenteuer absichert." In diesem integrativen Gleichgewichtssystem hat sich in den sechziger und siebziger Jahren das Gewicht der Bundesrepublik Deutschland erhöht. Das war ein wesentlicher Grund für Frankreich, schließlich dem Beitritt Großbritanniens zur EWG zuzustimmen.

Bekanntlich war der Erhalt und die Vertiefung dieses integrativen Gleichgewichts und die weitere aktive Mitgliedschaft und Mitwirkung Deutschlands - die Bundeskanzler Kohl durch die Einwilligung in die Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion überzeugend begründete - die Voraussetzung für die Zustimmung Frankreichs zur Wiedervereinigung. So wie es einst bei der westeuropäischen Integration darum ging, den deutschen Weststaat mit seiner Wirtschaftskraft einzubinden und damit eine potentielle Hegemonie zu verhindern, so geht es jetzt um die gesamteuropäische Integration des gesamtdeutschen Potentials. In diesem Konzept konvergieren bzw. entsprechen sich die Interessen Deutschlands und diejenigen der anderen europäischen Staaten. Deutschland ist in seine europäische Mittellage zurückgekehrt, will und soll aber nicht die traditionelle Mitteleuropapolitik betreiben. Es hat - wie die mittel-/osteuropäischen Staaten aus ihrer eigenen Interessenlage heraus - ein vitales Interesse daran, dass das politische Europa seine westeuropäische Beschränkung aufgibt, die ihm durch den weltpolitischen Ost-West-Konflikt aufgezwungen worden war. Zudem besteht ein gemeinsames Interesse an der "Europäisierung" des deutschen wirtschaftlichen Engagements in Mittel- und Osteuropa, wo die deutsche Wirtschaft bereits "marktstrategische Positionen" (Hans-Martin Burkhardt) aufgebaut hat .

Deutschland hat sich gemäß dieser Interessenlage zum Fürsprecher der mittel-/osteuropäischen Beitrittskandidaten gemacht. Dass mit der Osterweiterung nicht nur einer möglichen Gegenmachtbildung von außen gegen Deutschland vorgebeugt wird, sondern auch eine für Deutschland günstige Veränderung der internen Balance der EU entsteht, ist schon bei der Erweiterung um die "Nordstaaten" und um Österreich von Außenminister Klaus Kinkel in ungewöhnlicher Offenheit zum Ausdruck gebracht worden: Die Bundesregierung wolle durch die Nord- und Osterweiterung "die Gemeinschaft innerlich stärker ausbalancieren" und die "Balance Europas" wiederherstellen, damit das vereinigte Deutschland nicht "das östliche Grenzland der Europäischen Union" bleibt, sondern "auch politisch wieder in die Mitte Europas" rückt und seine Mittellage "mit großem Gewinn" nutzen kann . In den Überlegungen zur europäischen Politik der CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages (Schäuble-Lamers-Papier) hieß es: Sollte diese Politik scheitern, so könnte Deutschland - aufgrund der Anforderungen aus Ost-/Mitteleuropa oder aus eigenen Sicherheitszwängen - "versucht sein, die Stabilisierung des östlichen Europa alleine und in der traditionellen Weise zu bewerkstelligen" . Insofern wird also die Nord- und Osterweiterung der EU geradezu als Alternative zur potentiellen Politik eines antagonistischen Gleichgewichts angesehen - sie soll "zuverlässig die Rückkehr in das Europa der Nationalstaaten und der wechselnden Koalitionen" verhindern. Aus der Sicht Frankreichs ist indes die von Deutschland angestrebte neue Balance Europas gerade deshalb kritisch, weil sie asymmetrische Gewinnverteilungen der Integration zugunsten Deutschlands programmiert und Frankreich in eine Randlage bringen könnte - eine Konsequenz, die auch Spanien für sich befürchtet. Die französisch-spanische Gegenstrategie bestand darin, durch Süderweiterung (Zypern, Malta) und durch eine Intensivierung der Mittelmeerpolitik der EU ein regionales Gegengewicht zur Osterweiterung zu schaffen. Obwohl bekanntlich die Beitrittsverhandlungen inzwischen begonnen haben, ist zur Zeit nicht abzusehen, wann sie beendet werden und wie dann das integrative Gleichgewicht in Europa aussehen wird.

Denn die Erweiterung zu einem Europa der 27 setzt eigentlich die Vertiefung der EU voraus, wenn denn das integrative Gleichgewichtssystem erhalten und nicht in Richtung auf ein bloß kooperatives Gleichgewicht revidiert werden soll. Zumindest ist eine Parallelität der beiden Prozesse notwendig. Anders ausgedrückt: Ob Erweiterung und Vertiefung erfolgreich sind oder nicht, entscheidet über das Schicksal des integrativen Gleichgewichtes in Europa. Und damit wird zugleich über den außenpolitischen Handlungsrahmen Deutschlands entschieden. Nirgendwo ist das klarer ausgedrückt worden als in dem erwähnten Schäuble-Lamers-Papier. Indes, Frankreich konnte nicht dazu bewogen werden, eine klare Positionsentscheidung zugunsten der Kombination von einem vertieften, föderalen Europa als "hartem Kern" und einer erweiterten EU zu treffen.

Der Unionsvertrag von Maastricht markiert eine Zwischenposition; er ist ordnungspolitisch ein Zwitter - eine Mischung aus integrativ-gemeinschaftlichen und kooperativ-intergouvernementalen Elementen (integratives und kooperatives Gleichgewicht) . Auch der Amsterdamer Vertrag (1997) hat nur einen geringfügigen Integrationsfortschritt gebracht . Gerade die machtpolitisch kritischen Punkte (Gewichtung der Stimmen bei qualifizierten Mehrheitsentscheidungen, die ausgedehnt wurden, das Quorum der Sperrminorität und die Zusammensetzung der Kommission) wurden ausgeklammert, und diese "Überbleibsel" sollen jetzt auf einer neuen Regierungskonferenz zur Diskussion gestellt werden. Immerhin wurde aber inzwischen die in Maastricht beschlossene Wirtschafts- und Währungsunion verwirklicht. Dadurch wird die bisherige hegemoniale Position der deutschen Bundesbank und der D-Mark durch Vergemeinschaftung beseitigt. Deutschland ist währungspolitisch europäisch eingebunden - unter Berücksichtigung und Widerspiegelung der realen ökonomischen und währungspolitischen Machtverteilung (denn das Modell der Europäischen Zentralbank entspricht dem Modell der Deutschen Bundesbank).

Dass die Europäische Währungsunion nur elf EU-Staaten umfasst, verweist auf eine Entwicklung, die unter dem Stichwort der differenzierten Integration bzw. der Flexibilisierung zukunftsträchtig ist. Die Generalklausel des Amsterdamer Vertrages, dass eine Mehrheit der Mitgliedstaaten der EG, bereichsspezifisch in unterschiedlicher Zusammensetzung, "untereinander eine verstärkte Zusammenarbeit" begründen und betreiben können , wird vermutlich dazu führen, dass verschiedene funktionale Kerne entstehen: neben dem "Euro-Land" und dem "Schengen-Land" (im Bereich der Polizei- und Justizpolitik) wird mit der derzeit geplanten Schaffung einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität auch im militärischen Bereich eine vertiefte Zusammenarbeit organisiert (mit dem Eurokorps und einer neuen Eingreiftruppe als Ansatz). In einem solchen System wäre eine integrative Gleichgewichtspolitik (verbunden mit kooperativen Elemente) realisierbar. Die Hauptmächte würden sich nach wie vor wechselseitig balancieren und zugleich funktionsbereichsspezifisch und von Fall zu Fall in variablen Gruppierungen gemeinsame Führung ausüben können. Deutschland könnte die Funktion einer Mit-Führungsmacht ausüben; als integrierte Macht würde es in keine hegemoniale Position geraten und damit die sonst unausweichliche Gegenmachtbildung ausschließen. Ein solches System hätte ebenfalls positive Auswirkungen im außereuropäisch-weltpolitischen Bereich, würde auch dem weltpolitischen Einfluss Deutschlands zugute kommen.

IV. Deutschland in den Gleichgewichtssystemen der multipolaren Welt

Mit der europäischen Integration wurde von Anfang an neben den beschriebenen Binnenwirkungen eine Außenfunktion angestrebt, nämlich im globalen System ein Gleichgewichtsfaktor, eine force d'équilibre (Monnet) zu werden. Die EG/EU hat diese Funktion im Lauf der Zeit in zunehmendem Maße ausgeübt - in der Zeit des Ost-West-Konflikts vor allem als Bestandteil der westlichen Gegenmachtbildung gegenüber dem Osten im antagonistischen "Gleichgewicht des Schreckens", aber auch als relativ eigenständiges Gewicht im Westen, um im Rahmen des Atlantischen Bündnisses die Hegemonie der USA zu dämpfen oder gar langfristig abzubauen. Die Bundesrepublik Deutschland hat sich an dieser Politik der "Europäisierung" beteiligt, soweit damit die amerikanische Schutzfunktion nicht beeinträchtigt wurde, nach dem Motto "In dubio pro America".

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und der Bipolarität ist das Spannungsverhältnis zwischen europäischer Integration im ökonomischen Bereich und atlantischer "Integration" im sicherheitspolitischen Bereich nicht aufgehoben, aber doch erheblich gemindert worden. Das wiedervereinigte Deutschland, das ja sowohl in der EG als auch in der NATO verblieben ist, hat weiterhin eine Politik des Sowohl-als-auch betrieben und demgemäß parallel zur Entwicklung der EG den Aufbau kooperativer transatlantischer Strukturen gefördert. Deutschland hat vor allem im ökonomischen Bereich initiativ an der Quasi-Institutionalisierung eines ausgewogenen europäisch-amerikanischen Verhältnisses durch die "Transatlantische Erklärung" (1990) mitgewirkt und spielt seither im interregionalen "Transatlantischen Dialog" (in dessen Rahmen 1995 die "Transatlantische Agenda" ausgearbeitet wurde) auf der EU-Seite eine konstruktive Rolle. Auch an der Organisation des transnationalen "Transatlantic Business Dialogue", mit dem die Spitzenmanager Europas und Amerikas die intergouvernementalen Konferenzen begleiten und in dem die von der Globalisierung gestiftete "neue Partnerschaft" zwischen Wirtschaft und Regierung ihren Ausdruck findet, arbeiten maßgebliche Vertreter der deutschen Wirtschaft und transnationaler Konzerne mit, und zwar in führender Funktion (z.Z. ist Jürgen Schrempp von Daimler-Chrysler der europäische Ko-Vorsitzende).

Desgleichen ist seit 1996 die europäisch-asiatische Seite der Triade in einem bi-regionalen Kooperationsgremium organisiert worden (nachdem bereits 1989 die asiatisch-pazifisch-amerikanische Seite mit der APEC ein interregionales Dialogforum erhalten hatte, von dem bezeichnenderweise auf Drängen der USA die EU ausgeschlossen blieb). Das "Asia Europe Meeting" (ASEM), das nunmehr regelmäßig auf verschiedenen Ebenen stattfindet, wird einerseits von der EU und andererseits von ASEAN plus China, Japan und Südkorea (= East Asian Economic Caucus) gebildet. Und auch hier ist mit dem Europe Asia Business Forum ein transnationales Pendant geschaffen worden. Europäischerseits hat Deutschland bei der Gründung und Weiterentwicklung von ASEM und dem Europe Asia Business Forum maßgeblich mitgewirkt, um eine balancierende Entsprechung zu den beiden anderen bi-regionalen Kooperationsgremien der Triade zu schaffen. APEC, Transatlantischer Dialog und ASEM konstituieren eine wechselseitige geoökonomische Balance zwischen den drei stärksten Wirtschaftsregionen und ihren Kernstaaten . Wenn die Triadenmächte oder nur die EU und USA übereinstimmen, dann "folgt das globale System" dieser bi- bzw. trilateralen Führung . Dabei hat Deutschland sich wiederholt als ein kompromissfördernder Faktor zwischen Europa und den USA erwiesen.

Dass die EU zahlreiche andere interregionale Beziehungen entwickelt hat und selbstverständlich auch mit den außereuropäischen Großmächten intensive bilaterale Beziehungen pflegt (z.T. mit regelmäßigen Konsultationstreffen), sei hier nur am Rande erwähnt. Dieses engmaschige Kooperationsnetz kann als bekannt vorausgesetzt werden . Eine Hervorhebung verdient indes das (bereits 1994 abgeschlossene und 1997 in Kraft getretene) Kooperationsabkommen mit dem eurasischen Russland, das ähnlich wie der Transatlantische Dialog Konsultationsmechanismen auf allen Ebenen eingerichtet hat. Da in sicherheitspolitischen Fragen die EU noch nicht selbstständig handeln kann und dort der Primat der Allianz bisher erhalten geblieben ist und sogar in den mitteleuropäischen Raum hinaus ausgedehnt wurde, ist der NATO-Russland-Rat 1997 etabliert worden (um eine Konfrontation infolge der NATO-Osterweiterung zu vermeiden). Dass diese Kooperationsbeziehung zu Russland für Deutschland angesichts seiner geographischen Lage von vitalem Interesse ist, dürfte evident sein. Der NATO-Russland-Rat ist freilich sogleich durch den Kosovo-Krieg erheblich belastet und vorübergehend lahmgelegt worden . Bezeichnenderweise ist die Einbeziehung Russlands in die politische Lösung des Kosovo-Konflikts nicht im NATO-Russland-Rat, sondern im informellen Führungsgremium der G-8 erreicht worden, und zwar aufgrund einer deutschen Initiative. Und schließlich hat die EU auf dem Kölner Gipfel im Juni 1999 mit der "Gemeinsamen Strategie der Europäischen Union für Russland" einen zukunftsweisenden Vorschlag unterbreitet, der in Russland eine positive Resonanz gefunden hat: Im Oktober 1999 überreichte Vladimir Putin seine "Mittelfristige Strategie für die Entwicklung der Beziehungen zwischen der Russischen Föderation und der Europäischen Union (2000-2010)".

Die EU schlägt vor, die Partnerschaft EU-Russland im Rahmen eines "permanenten Dialogs über Politik und Sicherheit" zu entwickeln und dafür einen "ständigen Mechanismus" zu schaffen, den auf EU-Seite der "Hohe Repräsentant" der GASP wahrnehmen soll. In der "Mittelfristigen Strategie" begrüßt Russland seinerseits die sicherheitspolitische Kooperation und die Organisation der gesamteuropäischen Sicherheit durch die Europäer selbst, "sowohl ohne Isolierung gegenüber den Vereinigten Staaten und der NATO als auch ohne deren Dominanz (monopolism) auf dem Kontinent". Das heißt, Russland will seine Politik der Balancierung ("Gegengewicht zum NATO-Zentrismus in Europa") und der Multipolarität nicht konfrontativ-antagonistisch gegen die USA, sondern kooperativ gestalten - eine kooperative Gleichgewichtspolitik betreiben, Globalisierung und Regionalisierung nutzend. Der kooperative Interregionalismus der EU könnte in der neuen russischen Politik seine Entsprechung finden, wenn die innerrussischen Hemmfaktoren (autoritäre Tendenzen, Tscheschenien-Krieg) abgeschwächt oder gar eliminiert würden. Zumindest der deutsche Außenminister fordert, "dass die demokratiefördernden Ziele der EU von Russland als Grundlage der Partnerschaft angesehen werden" .

Ob die EU tatsächlich über den geoökonomischen und währungspolitischen Bereich hinaus zu einer vollgültigen force d'équilibre im internationalen System wird, ist eine offene Frage. Sie entscheidet sich letztlich im Prozess der Transformation der NATO aus einer hegemonialen Allianz in ein gleichgewichtiges europäisch-amerikanisches Bündnis. Wenn dieser Prozess erfolgreich verliefe, würde das oben genannte potentielle (und häufig auch aktuelle) Spannungsverhältnis zwischen der europäischen und der atlantischen Einbindung Deutschlands aufgehoben. Über Erfolg oder Scheitern wird die deutsche Außenpolitik mitentscheiden. Frankreich ist die treibende Kraft, der Deutschland bisher nur zögerlich gefolgt ist. Die Aufstellung des Eurokorps und die sicherheitspolitischen Entscheidungen des EU-Gipfels von Köln (Juni 1999) und Helsinki (Dezember 1999) über die Integration der WEU in die EU und über den Aufbau einer ESVI sowie die kompromisshaften Ansätze für eine europäische Nutzung ihrer NATO-Streitkräfte und der NATO-Logistik (Combined Joint Task Forces-Konzept, CJTF) sind wichtige, wenngleich noch unzureichende Schritte in diesem Transformationsprozess. Vorbehalte der USA, innereuropäische Widerstände (die durch die kürzliche Kurskorrektur der Regierung Blair verringert werden), der in West- und Mitteleuropa weit verbreitete Wunsch, die USA als Balancemacht gegenüber Russland und Deutschland in Europa zu halten, und nicht zuletzt die durch fiskalische Sparzwänge erzeugte peinliche Kluft zwischen Absichtserklärung und Implementierung - alle diese Faktoren wirken zusammen und bremsen diesen Prozess. Deshalb ist eine schnelle Transformation der NATO unwahrscheinlich .

Im Anpassungs- und Transformationsprozess wird sich auch herausstellen, ob das Atlantische Bündnis globale Ordnungsmacht wird. Im Neuen Strategischen Konzept der NATO vom April 1999 wird die geographische Reichweite des für die Krisenbewältigung der NATO relevanten "security environment" der "Euro-Atlantic area" nicht genau definiert. Die amerikanische Intention, die NATO zu einem "global player" zu machen, stieß und stößt nach wie vor in Europa auf Widerstand, auch in Deutschland . Als wichtigstes kontinentaleuropäisches Mitglied des Atlantischen Bündnisses wird Deutschland nicht der Grundentscheidung ausweichen können, ob es - über die Teilnahme der Bundeswehr an peace-keeping-Operationen der UN hinaus - auch militärisch (vermittelt über die NATO) weltweit aktiv werden oder sich als europäische Macht regionalistisch beschränken sollte. Wenn die EU eine eigenständige Handlungsfähigkeit im militärischen Bereich tatsächlich erreichen würde, wäre sie mit Sicherheit zunächst nur auf die regionale Krisenbewältigung ausgerichtet, obwohl auch hier (wenn man an die afrikanischen Interessen Frankreichs denkt) die geographische Reichweite strittig werden dürfte.

Resümiert man die bisherigen Ausführungen, so ist folgender Sachverhalt fundamental für die deutsche Außenpolitik: Deutschland vertritt seine geoökonomischen Interessen in Europa und in der multipolaren Welt in starkem Maße als integrierte europäische Macht, d. h. vermittelt über seine EU-Mitgliedschaft. Auf diese Weise nimmt Deutschland aktiv an interregionalen Balancesystemen teil. Deutschland ist in der EU Mit-Führungsmacht und gewichtiger Bestandteil der EU-Balancemacht nach außen. Speziell gegenüber den USA könnte Deutschland alleine weder hinreichende Balancemacht noch gleichwertiger "Partner in der Führung" sein. Im militärischen Bereich agiert Deutschland - von den genannten Ansätzen abgesehen - nicht als integrierter EU-Staat. Deutschland ist vielmehr als souveräner Staat Mitglied der NATO - integriert in die militärische Struktur der Nordatlantischen Allianz, die sich nur allmählich in ein balanciertes Bündnis zwischen Nordamerika und Europa transformiert.

Indes, Deutschland nimmt seine außenpolitischen Interessen keineswegs ausschließlich vermittelt über die EU (bzw. über die NATO) wahr. Es hat zugleich traditionelle bilaterale Beziehungen von Staat zu Staat weltweit und ist als eigenständiger Akteur in regionalen und globalen mulitlateralen Organisationen tätig, z. B. im Europarat und in der OSZE, in den Vereinten Nationen und in ihren Unterorganisationen sowie in den zahlreichen Sonderorganisationen wie Weltbank, IWF und WTO. Als Mitglied in informellen regionalen und globalen Führungsgremien nimmt Deutschland teil an regionaler und globaler Ad-hoc-Führung, an einer Art "okkasioneller Kollektivhegemonie" (Triepel) - regional z. B. in der Balkan-Kontaktgruppe und früher in der Namibia-Kontaktgruppe; global vor allem in der Gruppe der Sieben bzw. der Acht. Nicht (noch nicht) vertreten ist Deutschland in dem "Fünfer-Klub" der Ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates, der in Fällen der Interessenübereinstimmung informell gemeinsame Führung ausübt.

Ob diese Gleichzeitigkeit und dieses Nebeneinander von integrierter und eigenständiger kooperativer Machtausübung künftig fortbestehen oder sich in dieser oder jener Richtung verschieben wird, hängt von der strategischen Frage ab, ob sich die EU zu einem einheitlichen politischen Akteur entwickelt oder den derzeitigen Zwittercharakter beibehält (oder sich gar in Richtung auf ein bloß kooperatives Gleichgewichtssystem mit großer Freihandelszone zurückbildet). Sollte die EU infolge von Überdehnung und wegen Reformunfähigkeit scheitern, würde Deutschland "objektiv" (aufgrund seines ökonomischen Potentials) zur konkurrierenden Großmacht neben den USA und Japan im geoökonomischen "struggle for supremacy" werden, wie u. a. von Jeffrey E. Garten prognostiziert wurde . Dann würde aber vermutlich auch die generelle Einschätzung von William Wohlforth konkret werden, nämlich dass Deutschlands Nachbarn gegen das nichtintegrierte deutsche Machtpotential Gegenmacht organisieren und es eindämmen würden, noch bevor Deutschland stark genug werden könnte, die herausragende Macht der USA zu balancieren. Eine derartige Entwicklung läge nicht im Interesse Deutschlands, ja wäre höchst gefährlich. Der europäische Imperativ ist also für die deutsche Außenpolitik zwingend.

Ein kurzer Blick auf den währungspolitischen Bereich kann die Problematik nochmals verdeutlichen: Die D-Mark (bzw. die Deutsche Bundesbank) hatte in Europa eine hegemoniale Position und wurde deshalb vergemeinschaftet, d. h. in das integrierte Balancesystem der EU eingefügt. Gegenüber dem US-Dollar hatte die D-Mark jedoch weder eine hinreichende Balancemacht, noch konnte sie eine gleichrangige Währung sein oder werden. Die währungspolitische Hegemonie der USA wird erst durch die Europäische Währungsunion - so sie erfolgreich ist - abgebaut, und das war (neben der Beseitigung der hegemonialen Position der D-Mark im europäischen Binnenkontext) das entscheidende Motiv für die Einführung des Euro; es wurde in Frankreich offener beim Namen genannt als in Deutschland. Fred Bergsten hat geschätzt, daß die globale Rolle des Euro (wenn alle EU-Staaten der Währungsunion beitreten) im Vergleich zur D-Mark um ein Vielfaches (zwischen 65 und 250 Prozent) größer sein wird. Ein "bipolares Währungsregime" aus US-Dollar und Euro (mit dem japanischen Yen als Juniorpartner) wird das dollarzentrierte System des vergangenen Jahrhunderts ablösen . Und da die Bundesbank in der (nach ihrem Bilde gestalteten) Europäischen Zentralbank gemäß der ökonomischen Stärke Deutschlands vertreten ist, vermag Deutschland über die Europäische Währungsunion als integrierte europäische Macht einen größeren Einfluss als zuvor im Weltwährungssystem auszuüben.

V. Schlussfolgerungen

Deutschland ist vornehmlich, aber nicht ausschließlich vermittelt über seine EU-Mitgliedschaft in die (sich teilweise überlappenden) internationalen Konfigurationen einbezogen: in die bipolare Konfiguration des Weltwährungssystems, die tripolare Konfiguration beim Welthandel und bei den Direktinvestitionen und die multipolare Grundfiguration mit den fünf Machtpolen im gesamtpolitischen globalen Beziehungszusammenhang (der variable informelle Führungsgruppen begünstigt). Diese internationale Vielfalt und Komplexität erfordert eine flexible Steuerung, behutsam und zugleich zielbewusst, um zu verhindern, dass die Zusammenarbeit zwischen den großen Mächten und Regionen ("kooperativer Interregionalismus") in Konfrontation und Antagonismus umschlägt. Solange kein neuer struktureller Weltkonflikt entsteht (oder einer der regionalen Konflikte eskaliert), besteht ein gemeinsames Kooperationsinteresse zwischen den Großmächten und Regionen. An der kooperativen Steuerung als integrierte und zugleich teilweise eigenständige Macht mitzuwirken, ist die größte Herausforderung für Deutschland und sollte die Grundorientierung seiner Außenpolitik sein. Anders ausgedrückt: Die Analyse über Deutschlands Einordnung in die multipolare Welt und ein Vergleich mit anderen möglichen Alternativen deutscher Außenpolitik (die ich unlängst an anderer Stelle vorgenommen habe ) sprechen eindeutig für die Handlungsmaxime Deutschlands, eingefügt in das integrative Gleichgewicht in Europa vorrangig als europäische Mit-Führungsmacht in der EU und in einer gleichgewichtigen europäisch-amerikanischen Allianz zu fungieren. Deutschland hat ein fundamentales Interesse daran, das integrative und kooperative Gleichgewicht zu erhalten und weiter zu entwickeln. Zu diesem Zweck muss die Bundesregierung alles tun, dass Deutschland europa- und bündnisfähig bleibt, was nach dem Eingeständnis von Verteidigungsminister Rudolf Scharping zur Zeit vor allem im sicherheits- und verteidigungspolitischen Bereich fraglich ist .

Ähnlich dieser Schlussfolgerung hat jüngst auch Alexander Siedschlag argumentiert, Deutschland habe die Erfahrung gemacht, dass institutionelle Einbindung nicht nur Handlungspflichten schafft und Entscheidungsspielräume begrenzt, sondern neue Handlungsressourcen eröffnet. Deshalb laute die Maxime: "Gemeinsame Handlungsgelegenheiten ergreifen und Funktionsbeiträge zur Lösung gemeinsamer Probleme leisten, die positiv auf die eigene Außenpolitik und den eigenen internationalen Status zurückwirken." Die Einsicht, dass - wie in der Vergangenheit und Gegenwart, so auch in der Zukunft - die enge Zusammenarbeit mit Frankreich für Erhalt und Fortschritt der europäischen Integration essentiell ist, dürfte Allgemeingut in Deutschland wie in Frankreich sein. In Frankreich wird aber - im Unterschied zu Deutschland - mit vorbildhafter Klarheit eingesehen und sowohl vom neogaullistischen Präsidenten als auch vom sozialistischen Außenminister explizit ausgesprochen, dass der gewünschte "gleichgewichtige Dialog zwischen den regionalen Machtpolen", der "im Interesse aller" liegt, nur dann möglich ist, wenn die Europäische Union ihrerseits zu einem "pôle majeur de l'équilibre mondial" wird (Präsident Jacques Chirac). Weil aus französischer Sicht "weder eine politisch-unipolare Welt noch eine kulturell-uniforme Welt, noch der Unilateralismus der einzigen ,hyperpuissance' " akzeptabel sind, kämpft Frankreich "für eine multipolare, diversifizierte und multilaterale Welt" (Außenminister Hubert Védrine) . Wenn diesbezüglich zwischen Frankreich und Deutschland Übereinstimmung bestünde , gewönne der deutsch-französische "Motor" in der EU einen überzeugenden Antrieb und die europäische Politik eine zukunftsweisende Perspektive. Und wenn die Einschätzung richtig ist, dass die "differenzierte Integration" im Prozess der Erweiterung zum strukturierenden Prinzip der EU wird, könnte eine variable Konfiguration entstehen, in der beide EU-Hauptmächte in allen Teilbereichen der "vertieften Zusammenarbeit" jeweils zur Kerngruppe gehören und so als "Kern der Kerne" ein gemeinsames Gravitations- und Aktionszentrum bilden. Dadurch würde die sonst drohende Gefahr, dass die EU durch "Flexibilisierung" diffus und unübersichtlich wird, gebannt und Europa würde nach außen, in der multipolaren Welt, handlungsfähig bleiben bzw. werden und als interregionaler Gleichgewichtsfaktor, als "force d'équilibre", fungieren.

Wenn sich die deutsche Außenpolitik an dieser Perspektive orientierte, würde sie nicht in krude Machtpolitik zurückfallen. Im Gegenteil: sie würde in verantwortlicher Machtausübung zur internationalen Machtbegrenzung beitragen. Die friedens- und freiheitssichernde Wirkung integrativer und kooperativer Gleichgewichtspolitik ist empirisch und theoretisch so hinreichend begründet, dass die friedenspolitische Kritik ins Leere läuft. Schon Immanuel Kant, auf den sich die Kritiker der Gleichgewichtspolitik im Kontext der "Friedensforschung" immer wieder berufen, wusste und hat überzeugend dargelegt, dass eine freiheitliche, nichtdespotische Friedensordnung nur durch das "Gleichgewicht (der Kräfte), im lebhaften Wetteifer derselben, hervorgebracht und gesichert wird" . Deutschland sollte im 21. Jahrhundert seinen Beitrag dazu leisten.