Die Entwicklung des deutschen Korporatismus | Korporatismus - Verbände | bpb.de

I. Einleitung

Die deutsche Interessenvermittlung, das Zusammenspiel zwischen Regierung, Parteien und Interessengruppen, steht auf dem Prüfstand. Seit langem stehen Probleme an, von denen man meinen könnte, sie würden am besten im Akkord der verschiedenen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Interessen gelöst. In zentralen Politikfeldern wie zum Beispiel Arbeitsmarkt, Renten, Bildung und Ausbildung stehen Lösungen aus, die sozial und wirtschaftlich von fundamentaler Bedeutung sind. In Deutschland sind zwischen 1991 und 1997 fast 7 Prozent aller Arbeitsplätze verloren gegangen , die Arbeitslosenquote liegt in den alten Bundesländern bei neun, in den neuen Bundesländern bei 18 Prozent, die Sozialabgabenquote für Renten-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung könnte sich in den nächsten 15 Jahren auf fast 50 Prozent zu bewegen, wenn nicht neue Wege sozialstaatlicher Sicherung beschritten werden , und die Ausbildungslücke in zukunftsfähigen Berufszweigen scheint beträchtlich zu sein, wie die Debatte um die "Red-Green Card" zeigt . Die Folgen derartiger Problemlagen sind nicht nur abstrakt ökonomisch zu beurteilen, sondern stellen konkret die Lebens- und Zukunftschancen von Individuen in Frage: Arbeitslosigkeit vermindert sozial und ökonomisch die Lebensqualität, Abgabenquoten sind eine Belastung für mehr Beschäftigung, Fehlallokation von Ausbildung behindert die Zukunftschancen der Jüngeren. Ökonomisch sind diese und ähnliche Probleme vor dem Hintergrund der Debatte um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft zu beurteilen. Hohe Abgabenquoten und fehlende oder fehlqualifizierte Arbeitskräfte sind eine schlechte Ausgangsbedingung für das Bestehen auf sich immer stärker internationalisierenden Märkten.

Das "deutsche Modell" der Interessenvermittlung konnte sich bisher immer zurechnen, dass es durch den Austausch von Wissen, Positionen und Problemlösungsstrategien zwischen Politik, Wirtschaft und gesellschaftlichen Kräften zu einer Konzertierung von Interessen kommen konnte, die es möglich machte, kritische Situationen abzufangen. Es war erfolgreich bei der ersten - im Vergleich zu heute - kleinen Rezession in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre und bei der Bewältigung der ersten und zweiten Ölkrise 1974 und Anfang der achtziger. Mitte der sechziger Jahre wurde die "Idee kooperativer Krisenbewältigung" als neues Politikmuster in der alten Bundesrepublik institutionalisiert und in den folgenden Jahrzehnten immer wieder auf dieses Instrument zurückgegriffen. Diese deutsche Form des Korporatismus erwies sich über lange Zeit nicht nur in der Wirtschaftspolitik als erfolgreich. Sie verlor jedoch Ende der achtziger Jahre an Bedeutung und auch international wurde dem Korporatismus von vielen Beobachtern das endgültige Aus bescheinigt. So eindeutig scheint dieser Befund hingegen nicht zu sein. In den neunziger Jahren erfuhr der Korporatismus in verschiedenen Ländern eine Wiederbelebung. Kann "die Leiche des Korporatismus den Hang der Interessenpolitik" auch in Deutschland wieder hinaufrollen und wenn ja, unter welchen Bedingungen könnte der deutsche Korporatismus einen Beitrag zur Lösung der anstehenden Probleme leisten?

II. Korporatismus als Politikmuster

Verbände und Interessengruppen wurden in der Forschung und Politik lange Zeit als Akteure angesehen, die - lediglich auf ihr spezielles Partikularinteresse orientiert - staatliches Handeln und Gesetzgebung zu beeinflussen suchen. Die ältere Staats- und Demokratietheorie stand der wachsenden Zahl der Interessengruppen aus diesem Grund mit starkem Misstrauen gegenüber und befürchtete, dass Verbände sich den auf Gemeinwohl bedachten Staat zur Beute machen könnten . Der Neopluralismus, der in Deutschland vor allem von Ernst Fränkel verbreitet wurde, nahm jedoch eine modifizierende Position ein. Aus dem "kollektiven Tauziehen" der Interessengruppen entstehe ein "Parallelogramm miteinander ringender Kräfte", wobei den politischen Parteien die Aufgabe zukomme, den sich hierin ausdrückenden "gestreuten Gruppenwillen" der Verbände in den Prozess der politischen Willensbildung einzugliedern . Wenn auch der Neopluralismus den Beitrag der Verbände zum Gemeinwohl nicht mehr grundsätzlich in Abrede stellte, blieb seine Perspektive doch begrenzt auf eine relativ eindeutig gerichtete Beziehung zwischen Verbänden und Staat. Ab Mitte der siebziger Jahre kam es zu einem Perspektivenwechsel in der Verbändeforschung. Verbände-Staat-Beziehungen wurden nicht mehr als Einbahnstraßen angesehen, die der Politik abverlangen, auf Verbändedruck zu reagieren, sondern als geordnete, dauerhafte Beziehungen, in denen es nicht nur den Druck der Verbände, sondern auch das Ziehen des Staates gibt. Dieser Paradigmenwechsel in der Verbändeforschung zum Korporatismus wurde vor allem durch die beiden Sammelbände von Gerhard Lehmbruch und Philippe Schmitter befördert und ging auf die Beobachtung zurück, dass Verbände in starkem Maße unmittelbar in Entscheidungsprozesse eingebunden sind und den Staat durch ihre Beteiligung an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben entlasten . Aus dieser Verschränkung von Verbänden und Staat ergeben sich spezifische Austauschbeziehungen, die durch Aushandlung gekennzeichnet sind und bei Erfolg zu einer Konzertierung, also einem abgestimmten Handeln der beteiligten Interessengruppen und des Staates führen.

Derartige Arrangements können nur unter bestimmten Bedingungen erfolgreich sein. Zentral ist, dass die Verbändelandschaft durch ein System individueller Organisationen gekennzeichnet ist, die mehr oder minder über Repräsentationsmonopole verfügen und in der Lage sind, ihre Mitglieder auch auf das in der Konzertierung vereinbarte Handeln zu verpflichten. Schmitter hat vor allem diese Strukturkomponente (Monopolverbände, hierarchisch organisiert) als Definitionskriterium für Korporatismus hervorgehoben . Allerdings werden derartige Strukturen nicht zwingend auch tatsächlich im Sinne korporatistischer Tauschprozesse genutzt. Lehmbruch hat daher zu Recht darauf verwiesen, dass erst die politische Nutzung derartiger Strukturen den Korporatismus kennzeichnet, wenn er als politischer Prozess eigener Art mit dem Ziel der Konzertierung von Interessen begriffen werden soll . Der politische Tausch in korporatistischen Arrangements beruht dabei auf der Logik, dass durch die Einbindung einer begrenzten Zahl von Akteuren, die aber eine umfassende Repräsentanz darstellen, der Koordinationsaufwand gering gehalten und Konflikte minimiert werden können. Gleichzeitig kann davon ausgegangen werden, dass die Großorganisationen ein Eigeninteresse daran haben, sich auf gesamtgesellschaftliche Ziele verpflichten zu lassen. Im Gegensatz zu kleinen Organisationen müssen sie nämlich davon ausgehen, dass eine unabgestimmte Interessendurchsetzung Folgen haben kann, die ihren Interessen zuwiderlaufen , wie z. B. Überlegungen zur Preis-Lohn-Spirale oder Lohn-Preis-Spirale verdeutlichen. Zum anderen bieten umfassende Organisationen gegenüber einer Vielzahl von Verbänden mit jeweils anteiliger Vertretungsmacht den Vorteil, dass sie wegen ihres Vertretungsmonopols auch weitgehend die Verpflichtungsfähigkeit gegenüber ihren Mitgliedern garantieren können. Letztlich erweitern umfassende Organisationen das politische Steuerungspotential stärker als kleine und kompensieren damit die Leistungsgrenzen unmittelbarer staatlicher Steuerung. Kernbereiche korporatistischer Austauschlogik sind traditionell die Politikfelder Wirtschaft und Arbeit, in denen, unter Berücksichtigung makroökonomischer Zielvorgaben, zum Beispiel Löhne, Investitionen, Arbeitsplätze und fördernde politische Rahmenbedingungen zwischen Arbeitgeber- bzw. Wirtschaftsverbänden, Gewerkschaften und Staat ausgehandelt werden.

III. Korporatismus und deutsches Modell

Im internationalen Vergleich gilt Deutschland nicht unbedingt als typisch korporatistisches Land . Es zählt organisationsstrukturell nicht zu den stark zentralisierten und politisch nicht zu den stark auf Konzertierung von ökonomischen Interessen zurückgreifenden Ländern wie Österreich, Norwegen oder Schweden . Dennoch hat es immer wieder korporatistische Politikmuster in Deutschland gegeben, die in Kontinuität zu den historisch relativ stark ausgeprägten verhandlungsdemokratischen Strukturen stehen . Dabei bewegt sich Deutschland in einem Korridor der "Politik des mittleren Weges" : Strukturell erlauben hohe institutionelle Stabilität, ein stark zentralisiertes Parteiensystem und föderalistische Politikverflechtung nur ein relativ schmales Segment politischer Alternativen, politisch existiert ein ausgleichender Policy-Mix aus drei unterschiedlichen Traditionen der Regierungspraxis und Philosophie - der liberalen, der konservativ-reformerischen und der demokratisch-sozialistischen Tradition. Vor diesem Hintergrund hatte der Rückgriff auf das Repertoire der korporatistischen Austauschlogik verschiedene Ausprägungen und Konjunkturen.

Das Jahr 1967 markiert den Einstieg in den "Makrokorporatismus". Das vor dem Hintergrund der drohenden Rezession initiierte Stabilitätsgesetz gab der Bundesregierung ein konjunkturpolitisches Instrumentarium an die Hand; Planbarkeit wurde Anspruch und Ziel der Politik. Dieser Paradigmenwechsel ging einher mit der von Wirtschaftsminister Schiller angeregten "Konzertierten Aktion" (1967-1977), die im Februar 1967 erstmals zusammentraf. Anfänglich bestand der Kreis aus 34 Personen aus neun Organisationen . Die "Konzertierte Aktion" konnte beachtliche Steuerungserfolge erzielen, die sich zum Beispiel in maßvollen und längerfristigen Lohnabschlüssen ausdrückten und das Konjunkturprogramm stützten. Die Inflation ging zurück, die Zahl der Arbeitslosen konnte innerhalb von zwei Jahren von 670 000 auf 180 000 zurückgeführt werden. Die sprunghafte Verbesserung der Lage führte jedoch zu schnell steigenden Unternehmergewinnen mit der Folge spontaner Streiks im September 1969.

Nach 1969 und insbesondere ab 1972 verlor die Konzertierte Aktion schnell an Bedeutung, nicht zuletzt deshalb, weil effektive Aushandlungsprozesse durch die Ausweitung des Teilnehmerkreises (Bauern, Beamte, Banken, Verbraucherverbände usw.) auf bis zu 80 Teilnehmer erschwert wurden. Formal wurde sie 1976 mit dem Ausstieg der Gewerkschaften aufgrund der Klage der Arbeitgeber gegen das neue Mitbestimmungsgesetz beendet. Dies bedeutete jedoch nicht das Ende der Interessenkonzertierung. Die SPD machte 1975 die korporative Beteiligung der Verbände in ihrem Orientierungsrahmen '85 zum Programm, Kanzler Helmut Schmidt betrieb den "Sozialen Dialog" mit Gewerkschaften und Industriellen. Reformpolitische Aktivitäten wie die Gesetze zur Berufsbildung und Städtebauförderung führten zu einer steigenden Zahl korporativ besetzter Gremien, allein auf Bundesebene auf über 300 . Die "Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen" ab 1977 war ein weiteres korporatistisches "Großprojekt". Sie führte die etablierten Spitzenverbände der Ärzte, Apotheker, pharmazeutischen Industrie, Krankenversicherungsträger sowie die Tarifparteien mit dem Ziel zusammen, eine Kostendämpfung zu erreichen, und konnte die Kosten auch tatsächlich stabilisieren . Auf der Ebene der Bundesländer wurden korporatistische Arrangements mindestens ebenso bedeutsam wie auf der Bundesebene .

Mit der politischen "Wende" durch den Regierungswechsel 1982 verschlechterten sich jedoch die Möglichkeiten für einen übergreifenden Konsens. Gewerkschaften und Regierung waren einander angesichts der Deregulierungsbemühungen der christlich-liberalen Bundesregierung (Versuche der Änderung des Betriebsverfassungsgesetzes, Änderung § 116 des Arbeitsförderungsgesetzes und Änderung des Beschäftigungsförderungsgesetzes) regelrecht feindselig gesinnt . Die neue Regierung setzte weniger auf Konzertierung als auf den Markt als Steuerungsmechanismus.

Mit der deutschen Vereinigung gab es jedoch wieder Ansätze, auf korporatistische Vermittlungsmuster zurückzugreifen. Das zeigte sich jedoch erst, als in der ersten Jahreshälfte 1991 der massive Anstieg der Arbeitslosigkeit erkennbar wurde. In der Frühphase der Vereinigung gab es zwar die sogenannte Kanzlerrunde, diese stellte aber kein effektives konsultatives Netzwerk dar. Es herrschte das dezisionistische Primat der Politik . Auch die 1991 ins Leben gerufene arbeitsmarktpolitische Steuerungskoalition für Ostdeutschland aus Staat und Spitzenverbänden hatte keinen langen Bestand. Die Gewerkschaften sahen durch den vom CDU-Bundesvorstand 1992 propagierten Sozialpakt die Stellung der Arbeitnehmer und die Beschäftigung in Ostdeutschland gefährdet. Die Kündigung des Stufentarifvertrages für Ostdeutschland durch die Metall-Arbeitgeber bildete den Schlusspunkt dieses kurzen Auflebens korporatistischer Elemente in der Politik der christlich-liberalen Bundesregierung.

Zwar stieß die Initiative des IG-Metall-Vorsitzenden Klaus Zwickel für ein "Bündnis für Arbeit" Ende Oktober 1995 auf große öffentliche Resonanz, die die Bundesregierung angesichts ihres mäßigen Wahlerfolges 1994 zunächst nicht ignorieren konnte. Aber sowohl Regierung als auch Arbeitgeber schwenkten sehr schnell wieder um auf den Kurs einer zügigen marktorientierten Deregulierung .

Erst die neue Bundesregierung nahm den Ansatz zur Konzertierung wieder auf. Die SPD machte 1998 ein "Bündnis für Arbeit" zum Wahlkampfthema, die rot-grüne Koalition vereinbarte, ein solches Bündnis für Arbeit zu mobilisieren, zu dem alle Beteiligten ihren Beitrag zu leisten hätten. Das Bündnis ist beim Kanzleramt angesiedelt und aufgeteilt in Spitzengespräche, eine Steuerungsgruppe und sieben Arbeitsgruppen zu Themen von Aus- und Weiterbildung bis zu Aufbau Ost sowie zwei weitere Gruppen zu speziellen Themen. Seine arbeitsteilige formale Struktur leistet einer verhandlungsorientierten kooperativen Politik Vorschub und wird "durch vergleichbare Konstruktionen in fast allen Bundesländern" flankiert . Trotz teilweise sehr konflikthafter Auseinandersetzungen hat man im Bündnis einige Verabredungen (Ausbildungsplätze, Abbau Mehrarbeit, Altersteilzeit, Alterssicherung) treffen können, die sich aber erst noch durch ihre Durchsetzung in der Praxis bewähren müssen.

Die "Konjunkturen" im Rückgriff auf verhandlungsdemokratische, korporatistische Mechanismen politischer Steuerung verweisen darauf, dass eine entsprechende Verbändelandschaft und -struktur nicht gleichzusetzen sind mit korporatistischer Politik. Dazu bedarf es vor allem des Willens und der Fähigkeit der Regierung, gesellschaftliche Kräfte und Verbände unter der Bedingung der Freiwilligkeit dazu zu bewegen, sich auf eine Konzertierung der Interessen einzulassen. Nicht nur in der Bundesrepublik, sondern auch in anderen Ländern scheint ein solches verhandlungsdemokratisches Politikmodell eher sozialdemokratischen als christdemokratischen, liberalen oder konservativen Regierungen zu entsprechen. Korporatismus scheint einen sozialdemokratischen Charakter zu haben. Teilweise wird er sogar als die "höchste Form" sozialdemokratischer Politik angesehen . Diese These hat insofern etwas für sich, als hinter dem Konzept korporatistischer Politik zumindest latent die Vorstellung der Planbarkeit und der Notwendigkeit steuernder und korrigierender Eingriffe des Staates steht. Das ist wohl eher Programm der politischen Linken.

Allerdings ist die Konzertierung von Interessen nicht allein ein Willensakt. Bestimmte Voraussetzungen müssen erfüllt sein, damit es überhaupt zu solchen Arrangements kommen kann. Die derzeitige Diskussion um die Krise der traditionellen Großorganisationen und der Einschränkung der Handlungsspielräume des Nationalstaates in einer globalisierten Weltwirtschaft verweisen auf besondere Herausforderungen, die von vielen als Grenzen korporatistischer Politik angesehen werden.

IV. Herausforderungen: Verpflichtungsfähigkeit und Internationalisierung

Eine zentrale Determinante des Erfolgs der Initiierung von Interessenkonzertierung sind die Anreize für die Akteure, sich auf ein solches Arrangement einzulassen, die der Staat bzw. die Regierung setzen kann. Tauschprozesse müssen konsensual sein, was die Überzeugung von der Existenz eines gemeinsamen Nutzens voraussetzt. Eine Regierung muss also Maßnahmen mindestens flankierender Art anbieten können, die unter der Bedingung, dass die beteiligten Interessenvertretungen auf Teile ihrer Interessen verzichten, wirksam werden und insgesamt einen größeren Nutzen für alle Beteiligten erbringen. Ein fiktives Beispiel: Wenn die Regierung anbietet, die Lohnnebenkosten zu senken, was die Arbeitnehmer mit Beiträgen für private Zusatzversicherungen belastet, können die Gewerkschaften nur dann dazu bereit sein, wenn die Arbeitgeber bereit sind, die Einsparungen arbeitsmarktwirksam werden zu lassen. Der Gesamtnutzen könnte eine höhere Beschäftigung sein, die im Interesse der Gewerkschaften liegt und zudem dem Staat mehr Einnahmen und weniger Kosten beschert, für Arbeitgeber die Arbeitskosten senkt und insgesamt das Wirtschaftswachstum befördert. Der entscheidende Punkt einer solchen Vereinbarung wäre die Arbeitgeberzusage auf Arbeitsplätze. Die durch Senkung der Lohnkosten erzielten Produktionszuwächse dürften nicht nur nicht in weniger Beschäftigung, sondern müssen vielmehr in mehr Beschäftigung umgesetzt werden. Wie haltbar eine solche Überlegung wirtschaftstheoretisch auch immer sein mag, sie verweist auf eine weitere zentrale Determinante der Erfolgsbedingungen von Konzertierung: die Verpflichtungsfähigkeit der Verbände gegenüber ihren Mitgliedern, im Beispiel also der Arbeitgeberverbände gegenüber ihren Mitgliedsbetrieben. Die Bindung an Verhandlungsergebnisse kann jedoch selbst im maximalen Falle lediglich alle Mitglieder umfassen. Daher sind Mitgliederstärken und Mitgliederdichten ein nicht unwichtiger Indikator für die Verpflichtungsfähigkeit. Die zentralen Organisationen des korporatistischen Kerns, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, leiden jedoch seit Jahren an Mitgliederverlusten. Monatlich verlieren die Gewerkschaften zwischen 30 000 und 40 000 Mitglieder. Am stärksten ist dieser Trend in den neuen Bundesländern, was in Grenzen auch als eine Rückführung exorbitant hoher Organisationsgrade (etwa 60 Prozent unmittelbar nach der Vereinigung) auf ein Westdeutschland entsprechendes Niveau und somit als Normalisierung angesehen werden kann. Hält die Entwicklung jedoch an, werden die Gewerkschaften bald im vereinigten Deutschland nur noch so viele Mitglieder haben wie vor der Vereinigung allein in der alten Bundesrepublik . Problematischer noch mag man den Rückgang der Bindungsfähigkeit der Arbeitgeberverbände ansehen. So ist in der Metall- und Elektroindustrie der Unternehmensorganisationsgrad von 66 Prozent in den sechziger Jahren insbesondere in den achtziger und Anfang der neunziger Jahre auf 43 Prozent gesunken. In Ostdeutschland sank der Unternehmensorganisationsgrad zwischen 1991 und 1994 von 60 auf 36 Prozent . Das ist sicherlich nicht nur mit Strukturwandel und Arbeitslosigkeit zu erklären, sondern auch mit der Leistungsbilanz, die die Verbände vorlegen können. So gewinnen in den Niederlanden die Gewerkschaften nach langen Jahren des Niedergangs nach den Erfolgen des "holländischen Modells" konzertierter Politik wieder an Mitgliedern . Sinkende Verpflichtungsfähigkeit ist also kein zwangsläufiger Prozess. So paradox dies klingen mag, sinkende Verpflichtungsfähigkeit kann unter Umständen nur durch erfolgreiche Verpflichtung im Rahmen einer im Ergebnis erfolgreichen Konzertierung abgefangen werden.

Die Randbedingungen für erfolgreiche korporatistische Politik haben sich aber nicht nur aus Gründen der Organisationsschwäche verändert. Auch die Globalisierung der Wirtschaft und die Einschränkung nationalstaatlicher Handlungsspielräume im Rahmen der europäischen Integration schränken die Möglichkeiten erfolgreicher nationaler "Alleingänge" ein. Gleichwohl bedeutet dies gerade nicht ein Ende des Korporatismus. Wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit hängt sicherlich mit ab von der Flexibilität der Beschäftigungsverhältnisse und der Höhe der effektiven Arbeitskosten. Nicht selten wird ausschließlich Marktmechanismen zugeschrieben, die notwendige Flexibilität sichern zu können sowie eine adäquate Kostenstruktur zu etablieren und damit die Fähigkeit, die Angebotsstruktur einer Volkswirtschaft zugunsten der Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Dabei wird übersehen, dass sich korporatistische Arrangements gerade auch in dieser Beziehung als durchaus erfolgreich erwiesen haben. Häufig ging es ja um nichts anderes als die Verbesserung der Angebotsseite, wie z. B. beim "Tausch" von Lohnzurückhaltung gegen Investitionen im Rahmen der "Konzertierten Aktion" der sechziger Jahre oder bei der Stabilisierung der Kosten im Gesundheitssystem als Grundlage für die Stabilität der Lohnnebenkosten im Rahmen der "Konzertierten Aktion im Gesundheitswesen". Dass Korporatismus nur mit einer keynesianischen nachfrageorientierten Politik kompatibel ist, wird keiner behaupten können, der auf die Niederlande oder Dänemark blickt .

Auch die Internationalisierung des Regierens im EU-Kontext spricht nicht gegen einen erfolgreichen Korporatismus. Zwar beschneidet die Institutionalisierung globaler Geldpolitik im Rahmen der europäischen Währungsunion die Möglichkeiten für eine erfolgreiche Nachfragesteuerung, die auf eine Konzertierung zwischen Fiskal-, Geld- und Lohnpolitik angewiesen ist . Das gilt jedoch nicht in gleicher Weise für angebotsorientierte Politiken. Gerade Integrationsfortschritte in der Europäischen Union und nicht zuletzt die Konvergenzkriterien für die Währungsunion haben zu einer Revitalisierung korporatistischer Politik geführt . Die Zukunft und der Erfolg des Korporatismus ist auch in Deutschland davon abhängig, inwieweit es gelingt, ihn für eine Konzertierung von angebotsorientierter Politik umzusetzen. Wenn es ihn jemals gab, sind die Zeiten eines "Nachfragekorporatismus" wahrscheinlich vorbei. Seine Zukunft ist der "Angebotskorporatismus" .

Internetverweise des Autors:

Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit: www.iab.de/index.htm

Max-Planck-Institute für Gesellschaftsforschung, Köln: www.mpi-fg-koeln.mpg.de

International Reform Monitor der Bertelsmann- Stiftung: www.reformmonitor.org/