Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive? | Parlamentarismus | bpb.de

Einleitung

In Bezug auf die Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung gibt es einen merkwürdigen Widerspruch. In Schul- und Lehrbüchern, von etlichen Politikern und auch von einzelnen Staatsrechtslehrern wird immer noch das - wie es in der Literatur überwiegend genannt wird - klassische Gewaltenteilungskonzept als selbstverständlich vorausgesetzt . Nach diesem Konzept soll der Bundestag als Legislative im traditionellen Sinne handeln, also als Organ der Gesetzgebung, während die Bundesregierung als Exekutive (Exekutiv-Organ, ausführende bzw. vollziehende Gewalt) fungieren soll. In Übereinstimmung mit diesem Konzept hatte der Parlamentarische Rat 1949 im Grundgesetz formuliert: Die "Staatsgewalt" wird vom Volke "durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt" (Art. 20 Abs. 2 GG). Diese Bestimmung des Grundgesetzes wird im Folgenden kurz als Gewaltenteilungsnorm bezeichnet. Von Anfang an - schon in der ersten Wahlperiode des Bundestages - hat die Praxis nicht der Gewaltenteilungsnorm entsprochen.

Wenn das Fernsehen Plenardebatten aus dem Bundestag überträgt, dann stehen sich nicht Organe gegenüber (Bundestag und Bundesregierung als Legislative und Exekutive), sondern konkurrierende Fraktionen bzw. Parteien. Bei Redeschlachten im Plenarsaal haben wir es auf der einen Seite mit der Regierungsmehrheit zu tun (Aktionsgemeinschaft zwischen den Regierungsfraktionen und dem Kabinett, soweit nicht ohnehin Personenidentität besteht); auf der anderen Seite stehen die Oppositionsfraktionen bzw. -parteien, im Folgenden kurz als Opposition bezeichnet. Es ist nicht ersichtlich, wie diese Frontstellung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition aufgelöst und damit das klassische Gewaltenteilungskonzept - das Gegenüber von Bundestag und Bundesregierung als Kollegialorganen - doch noch in die Praxis umgesetzt werden könnte.

Diejenigen, die trotzdem immer noch vom klassischen Konzept ausgehen und die ursprünglich intendierte "Aufgabenverteilung zwischen Legislative und Exekutive" fordern - so Bundespräsident Johannes Rau und seine drei Amtsvorgänger Roman Herzog, Richard von Weizsäcker und Walter Scheel in ihrem "Präsidentenappell" vom September 1999 -, können sich allerdings auf eine ernst zu nehmende Autorität berufen: eben jene Gewaltenteilungsnorm des Grundgesetzes.

Zunächst ist deshalb im Folgenden die ursprüngliche Intention des Parlamentarischen Rates zu verdeutlichen. Anschließend ist die Frage zu beantworten, warum das klassische Gewaltenteilungskonzept in der Praxis gescheitert ist. Auf dieser Grundlage kann dann ein neues, in der Praxis realisierbares Gewaltenteilungskonzept skizziert werden, das zwar nicht genau der Intention des Parlamentarischen Rates entspricht, aber mit dem Wortlaut des Grundgesetzes vereinbar ist und der freiheitssichernden Funktion von Gewaltenteilung gerecht wird. Schließlich ist auf die Relevanz einer Klärung der Gewaltenteilungsproblematik für das politische Bewusstsein in der Bundesrepublik hinzuweisen, Stichwort Politikverdrossenheit .

I. Das Konzept des Parlamentarischen Rates

In den Debatten des Parlamentarischen Rates war man sich hinsichtlich der Gewaltenteilungsfrage von Anfang an weitgehend einig . Die Intention war klar und unter den demokratischen Parteien unumstritten: Der Bundestag als Ganzes - grundsätzlich alle Abgeordneten als ein Kollegium - sollte als Gesetzgeber fungieren, während die Bundesregierung - zusammen mit der ihr zugeordneten Verwaltung - die Gesetze ausführen bzw. vollziehen sollte. Das Organ Bundestag (die "Legislative") einerseits und das Organ Bundesregierung (die "Exekutive") andererseits sollten voneinander unabhängig sein und sich gegenseitig kontrollieren.

Dieses klassische Gewaltenteilungskonzept wurde bereits in der zweiten Sitzung des Parlamentarischen Rates am 8. September 1948 zum Ausdruck gebracht. Auf der Tagesordnung standen "Berichte über die dem Parlamentarischen Rat gestellte Aufgabe an Hand der Vorarbeiten". Als erster von vier Berichterstattern sprach der Vorsitzende der SPD-Fraktion, Carlo Schmid. Er bezog sich auf die "klassische Demokratie . . ., für die bisher die Völker Europas gekämpft haben" . Drei Merkmale müssten erfüllt sein, damit eine Verfassung in diesem klassischen Sinne als demokratisch bezeichnet werden könne: Gleichheit und Freiheit der Bürger; Teilung der Gewalten; Garantie der Grundrechte. Die angestrebte Teilung der Gewalten und insbesondere das Gegenüber von Legislative und Exekutive sollten den Mißbrauch staatlicher Macht verhindern:

Das Gewaltenteilungsprinzip "bedeutet, dass die drei Staatsfunktionen, Gesetzgebung, ausführende Gewalt und Rechtsprechung, in den Händen gleichgeordneter, in sich verschiedener Organe liegen, und zwar deswegen in den Händen verschiedener Organe liegen müssten, damit sie sich gegenseitig kontrollieren und die Waage halten können. Diese Lehre hat ihren Ursprung in der Erfahrung, dass, wo auch immer die gesamte Staatsgewalt sich in den Händen eines Organs nur vereinigt, dieses Organ die Macht mißbrauchen wird."

Damit ist der Kern des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes formuliert: Legislative und Exekutive als voneinander unabhängige und gleichgeordnete Organe. Auch der zweite Berichterstatter - Adolf Süsterhenn, CDU - stimmt diesem Konzept zu, unter ausdrücklicher Berufung auf Montesquieu . In der folgenden Sitzung (9. September 1948) spricht sich auch der dritte Berichterstatter - Walter Menzel, SPD - für das klassische Konzept aus: "Das Prinzip der Gewaltenteilung, das gestern eingehend erörtert wurde, erfordert, dass neben der Körperschaft, die Gesetze erlässt, Beschlüsse fasst und Anweisungen gibt, noch ein anderes Organ steht, das jene Gesetze, und zwar zusammen mit einer Verwaltungsapparatur, in die Wirklichkeit umsetzt." Diesem Konzept stimmt auch der vierte Berichterstatter zu (Josef Schwalber, CSU), ebenfalls unter Berufung auf Montesquieu .

Das klassische Gewaltenteilungskonzept ist in der Sache untrennbar verknüpft mit der klassisch-liberalen Interpretation des freien Mandates, wie sie etwa von Edmund Burke oder John Stuart Mill formuliert worden ist. Insofern war es konsequent, dass der Parlamentarische Rat die klassisch-liberale Repräsentationsidee gleich im ersten Artikel desjenigen Abschnitts des Grundgesetzes zum Ausdruck gebracht hat, der die Überschrift "Der Bundestag" trägt.

Hier heißt es, dass die Abgeordneten "Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen" sind (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Damit war gemeint, dass die Abgeordneten ergebnisoffen - unabhängig von der jeweiligen Mehrheitsmeinung ihrer Fraktion bzw. Partei - miteinander beraten und entscheiden sollen. Die Mitglieder des Bundestages sollten nicht die Interessen einer bestimmten Klientel vertreten, sondern "Vertreter des ganzen Volkes" sein, das heißt gemeinwohlorientiert handeln. Dementsprechend sollten die Parteien nur "bei der politischen Willensbildung des Volkes" mitwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG), was zugleich auch bedeutet: nicht bei der politischen Willensbildung des Staates.

Hintergrund ist die traditionelle Vorstellung vom Staat als unabhängigem Hüter des Gemeinwohls: Auf der einen Seite stehen die dem Gemeinwohl verpflichteten Staats- bzw. Verfassungsorgane (insbesondere Parlament und Regierung), auf der anderen Seite die Gesellschaft (einschließlich Parteien), in der Partikularinteressen verfolgt werden. Dieses Konzept - Bundestag und Bundesregierung als voneinander unabhängige Organe, die Mitglieder des Bundestages als unabhängiges Richterkollegium in Sachen Gemeinwohl - erwies sich schon in der ersten Wahlperiode des Bundestages als nicht realisierbar.

II. Ist das Gewaltenteilungskonzept des Parlamentarischen Rates gescheitert?

Der Parlamentarische Rat hatte 1949 ein normatives Gebot zum Ausdruck gebracht, ein bestimmtes Sollen: Die Gesamtheit der Abgeordneten soll als kollegiales Gesetzgebungsorgan fungieren; alle Volksvertreter sollen gemeinsam beraten und entscheiden. Diesen Geboten hat die Praxis von Anfang an nicht entsprochen. Angesichts der permanenten Konkurrenzsituation in der Politik - damals beim Bundestagswahlkampf 1949 und bei der ersten Regierungsbildung, vorher bei den Landtagswahlen usw. - war das nicht anders zu erwarten . Schon für die fünfziger Jahre hatte Dolf Sternberger in einem Referat für die Arbeitsgruppe Executive-legislative relations eines internationalen Fachkongresses festgestellt, dass es in der Bundesrepublik Legislative und Exekutive als voneinander unabhängige "Körper oder Organe" faktisch nicht gebe .

Allgemeiner formuliert: Die einzelnen Abgeordneten handeln nach außen - gegenüber der Öffentlichkeit - nicht als Einzelne, wie es der Parlamentarische Rat vorausgesetzt hatte, sondern in Gruppen (Fraktionen, Parteien). Diese Gruppen einigen sich intern bereits vor Beginn einer Plenardebatte auf eine gemeinsame Linie, die sie dann im Plenum - vorgetragen durch die jeweiligen Sprecher - gemeinsam unterstützen. Dieses nach außen übereinstimmende Handeln der Mitglieder einer Fraktion bzw. Partei wird etwa seit den siebziger Jahren auch in den Medien überwiegend als Geschlossenheit bezeichnet . "Geschlossenheit" meint also lediglich das gemeinsame Vertreten einer Position nach außen. Es darf nicht verwechselt werden mit einem Mangel an gruppeninterner Diskussion. Die Fraktionen bzw. Parteien bemühen sich im Plenum insoweit um Geschlossenheit, als es jeweils im politischen Wettbewerb erforderlich ist. So entsteht das Phänomen der Fraktions- bzw. Parteidisziplin.

Warum musste die ursprünglich intendierte Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive praktisch zwangsläufig scheitern? Weil die jeweilige Parlamentsmehrheit die Regierungsämter mit ihren eigenen Leuten besetzt und es dadurch zu dem - schon eingangs angesprochenen - Phänomen der Regierungsmehrheit im Parlament kommt. An dieser Stelle ist nun auch an die - wegen ihrer Konsequenzen bedeutsame - Mehrheitsregel zu erinnern.

Die demokratische Mehrheitsregel erlaubt es, dass eine bloße Mehrheitsgruppierung im Parlament - faktisch die jeweilige Regierungskoalition - über die Beschlussfassung des Parlaments insgesamt (des Parlaments als Staatsorgan) entscheidet. Die Mehrheitsregel gilt auch für Personalfragen, insbesondere die Wahl des Bundeskanzlers und damit auch die Besetzung des Staatsorgans Bundesregierung. Angesichts der permanenten Konkurrenzsituation zwischen den Gruppen kann es nicht überraschen, dass die Mehrheitsgruppierung nur Akteure der eigenen Seite ins Kabinett entsendet, überwiegend ihre führenden Akteure. Dass dann der Bundeskanzler und seine Kabinettskollegen ihre Gesetzentwürfe grundsätzlich (hier abgesehen vom Bundesrat und der Föderalismusproblematik) allein mit ihren "Parteifreunden" in den Regierungsfraktionen aushandeln, nicht jedoch mit den Oppositionsabgeordneten, kann ebenfalls nicht überraschen. Denn ohne die Unterstützung der Regierungsfraktionen stünden der Bundeskanzler und die Bundesminister - wiederum wegen der permanenten Konkurrenzsituation - machtlos da, so wie ein König ohne Land. Der Parlamentarische Rat hat dem Bundeskanzler zwar eine Richtlinienkompetenz zuerkannt, aber er hat ihm kein auf Dauer praktikables Instrument in die Hand gegeben, um diese Nominalkompetenz real - gegenüber dem Bundestag - durchzusetzen.

Gegen die Konkurrenz der Opposition haben Regierungsfraktionen und Regierung nur dann eine Chance, auch die nächste Bundestagswahl zu gewinnen, wenn sie nach außen geschlossen auftreten, eben als Regierungsmehrheit. Und eben deshalb war die ursprünglich intendierte Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive von Anfang an zum Scheitern verurteilt. Diese faktisch zwingende Konsequenz parlamentarischer Regierungsweise unter Konkurrenzbedingungen hatte der Parlamentarische Rat nicht berücksichtigt.

Warum handeln Politiker überhaupt in Gruppen und nicht als Einzelne? Die Akteure wissen, dass sie als "Einzelkämpfer" keine Chance hätten, ihre jeweiligen politischen Zielvorstellungen zu realisieren. Der frühere Bundespräsident Gustav Heinemann hat diesen Sachverhalt mehrfach etwa so formuliert: Politik ist nur möglich als Mannschaftskampf. Diese Einsicht ist nicht neu. Schon vor mehr als 150 Jahren, im Paulskirchen-Parlament, merkten die meisten Abgeordneten relativ schnell, dass sie als Einzelne keine reale Chance hatten. Deshalb schlossen sich Akteure mit gleichen oder ähnlichen politischen Zielen zu Gruppen zusammen, die man damals "Clubs" nannte; im österreichischen Nationalrat werden die Fraktionen noch heute so bezeichnet.

Das Gruppenprinzip - der Grundsatz, dass der einzelne Akteur in der Regel nur über eine Gruppe eine Chance auf politischen Erfolg hat - gilt auch innerhalb von Gruppen. Diese gruppeninternen Gruppen werden meistens als "Flügel" bezeichnet ("linker Flügel", "rechter Flügel" usw.), aber auch als "Fraktion" oder "Gruppe" und so fort . So traten zum Beispiel gleich nach der Bundestagswahl 1998 die beiden jeweils bedeutendsten Gruppen innerhalb der beiden Regierungsfraktionen zu getrennten Sitzungen zusammen, um gruppenintern über das weitere Vorgehen - insbesondere im Hinblick auf die Regierungsbildung - zu beraten (bei der SPD die "Parlamentarische Linke" und die "Seeheimer", bei den Grünen die "Fundis" und die "Realos").

Zusammenfassend kann man feststellen: Die faktische Gruppenstruktur verhindert die Realisierung der 1949 intendierten Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive. Die beiden Funktionen der Gesetzgebung und der Exekutive sind materiell in einer Hand vereinigt: in der Hand der Regierungsmehrheit. Dies bedeutet jedoch keineswegs eine "Vernichtung" der Gewaltenteilung in der Bundesrepublik ; sie wirkt nur ganz anders, als es sich der Parlamentarische Rat und die zeitgenössische Staats(rechts)lehre vorgestellt hatten.

III. Neues Gewaltenteilungskonzept

In den sechziger Jahren begann man in der Politikwissenschaft von der "neuen" Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition zu sprechen. Grundlegend für ein neues Gewaltenteilungskonzept ist die Differenzierung zwischen der materiellen (inhaltlichen) Seite von Gewaltenteilung einerseits und der formalen - die staatsrechtlichen Kompetenzen betreffenden - Seite andererseits.

1. Differenzierung zwischen materieller und formaler Seite

Die materielle und die formale Seite von Politik, die inhaltliche Entscheidung einerseits und die staatsrechtlich wirksame Beschlussfassung andererseits, sind in der Praxis so gut wie immer voneinander getrennt. Über den Inhalt eines Gesetzes entscheiden in der Regel allein die jeweiligen Mehrheitsfraktionen bzw. -parteien; diese Entscheidungen sind bereits getroffen, bevor eine Plenardebatte beginnt. Erst einige Zeit nach der inhaltlichen Entscheidung erfolgt die formale Beschlussfassung durch das Staatsorgan Bundestag .

Die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive ist nicht formal, sondern materiell gescheitert. Die Stellung des Bundestages als unabhängiges Gesetzgebungsorgan ist formal - hinsichtlich seiner staatsrechtlichen Kompetenzen (Befugnisse) - unangetastet, heute ebenso wie 1949. Allein der Bundestag insgesamt hat das Recht, Gesetze rechtswirksam zu beschließen (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG; zur Mitwirkung des Bundesrates: Art. 50, 77, 78 GG).

Die Unterscheidung zwischen formalem und materiellem Aspekt ist die Voraussetzung für eine weitere grundlegende Differenzierung: zwischen rechtlicher Gewaltenteilung, also Aufteilung der grundsätzlich einen Staatsgewalt bzw. Staatsmacht auf zwei oder mehr Staatsorgane einerseits und politischer Machtkontrolle andererseits.

2. Differenzierung zwischen rechtlicher Gewaltenteilung und Kontrolle der politischen Macht

Der Kern der Gewaltenteilungsproblematik für den Bereich von Parlament und Regierung liegt nicht auf der Ebene der rechtlichen Kontrolle der "Exekutive" (hierfür ist in erster Linie die Gerichtsbarkeit zuständig), sondern auf der Ebene der politischen Kontrolle. Für diese gilt: Nur politische Gegenmacht kann Machtmissbrauch durch die jeweilige Regierungsmehrheit verhindern. Als eine derartige Gegenmacht kommt praktisch allein die Opposition in Betracht. In der Sache bedeutet dies eine Teilung der politischen Macht, also der Macht der Bundestagsfraktionen bzw. -parteien. Die politische Macht dieser Gruppen beruht auf der Zustimmung von Bürgern.

Die Frage, welchen Parteien bzw. Fraktionen die Entscheidungsmacht zukommt, wird bereits bei der Regierungsbildung beantwortet. In diesem Zusammenhang erfolgt die Aufteilung der Abgeordneten in Mehrheit und Minderheit. Die Entscheidungsmacht liegt dann allein bei der Mehrheit. Die oppositionellen Fraktionen bzw. Parteien verfügen zwar nicht über die Entscheidungsmacht. Aber sie können Druck auf die Regierungsmehrheit ausüben: indem sie sich darum bemühen, bei den Wählern mehr Zustimmung für ihre Politik zu gewinnen. Die Opposition kann die Macht der Regierungsmehrheit dadurch kontrollieren, dass sie die Politik der Mehrheit öffentlich - wählerwirksam - kritisiert und/oder für alternative, von einem erheblichen Teil der Wähler befürwortete Konzepte eintritt und so ihre eigenen Chancen auf einen Wahlsieg erhöht und damit zugleich die Wahlchancen der Mehrheit mindert.

Hier wird bewusst von politischer Machtkontrolle bzw. Teilung der politischen Macht gesprochen, nicht von politischer Gewaltenteilung. Denn bei Regierungsmehrheit und Opposition handelt es sich nicht um Gewalten im herkömmlichen und bis heute weithin üblichen Sinne des Wortes (Staatsorgane). Hierauf hat schon Roman Herzog mit seiner Bemerkung hingewiesen, dass die Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition "utopisch" sei .

Das neue Gewaltenteilungskonzept wirft also die Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung als Staatsorganen nicht einfach über Bord. Vielmehr bildet das Gegenüber dieser beiden Staatsorgane mit den formalen Kompetenzen und Regeln, wie sie in parlamentarischen Demokratien üblich sind , überhaupt erst die Grundlage für die politische Kontrolle der Regierungsmehrheit durch die Opposition . Die rechtliche Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung ist Voraussetzung für die Teilung der politischen Macht zwischen Mehrheit und Minderheit . Dieses neue Gewaltenteilungskonzept ist dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn man die Gewaltenteilungsnorm einengend interpretiert.

3. Einengende Interpretation der Gewaltenteilungsnorm

Der Parlamentarische Rat hatte mit der Gewaltenteilungsnorm beides intendiert: Der Bundestag als Ganzes sollte nicht nur die formale Gesetzgebungskompetenz haben, sondern auch materiell Gesetzgeber sein. Das neue Gewaltenteilungskonzept dagegen erfordert eine einengende Interpretation in der Weise, dass die Gewaltenteilungsnorm in der Regel allein im formalen Sinne gilt. In diesem formalen Sinne hat die Praxis in der Bundesrepublik schon immer der Gewaltenteilungsnorm entsprochen. In materieller Hinsicht dagegen fungiert bereits seit der ersten Legislaturperiode normalerweise allein die jeweilige Regierungsmehrheit als Gesetzgeber. Hier ist noch einmal eine Differenzierung erforderlich, welche die - gerade aus der Sicht von Gewaltenteilung sehr wichtige - materielle Reservefunktion des Staatsorgans Bundestag ins Bewusstsein hebt.

Nach der Intention des Parlamentarischen Rates ist die Gewaltenteilungsnorm als Muss- oder Soll-Vorschrift zu verstehen: Der Bundestag als Ganzes soll über die Gesetzgebung entscheiden. Realistischerweise dagegen ist die Gewaltenteilungsnorm als Kann-Vorschrift zu interpretieren: Der Bundestag als Ganzes kann die inhaltliche Entscheidung an sich ziehen. Auch wenn normalerweise allein die jeweilige Mehrheit als Gesetzgeber fungiert, so bleibt es doch in Ausnahmefällen den Mitgliedern des Staatsorgans unbenommen, als Kollegium zu entscheiden.

So ergibt sich für die Gewaltenteilungsproblematik und Artikel 20 Abs. 2 GG: In der Regel erfolgt die Sicherung der Freiheitlichkeit des politischen Systems durch Teilung der politischen Macht und die dadurch ermöglichte politische Machtkontrolle, bewirkt durch den Wettbewerb konkurrierender Parteien um die Zustimmung der Wähler. Diese Möglichkeit der politischen Machtkontrolle beruht (unter anderem) auf der rechtlichen Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung. Ausnahmsweise, wenn die Regierung wirklich ihre Macht missbrauchen sollte, steht die rechtliche Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung als materielle Reservefunktion zur Sicherung der Freiheit im Sinne Montesquieus zur Verfügung.

Die vorgeschlagene Interpretation der Gewaltenteilungsnorm bedeutet nicht, dass die Praxis geändert werden müsste. Vielmehr hat die Praxis von der ersten Wahlperiode des Bundestages an dieser einengenden Interpretation entsprochen .

4. Differenzierung zwischen formalen und materiellen Staatsfunktionen

Während man nach dem klassischen Gewaltenteilungskonzept zwei zentrale Funktionen der beiden Staatsorgane Parlament und Regierung unterscheidet (Gesetzgebung und Vollziehung) , differenziert das neue Gewaltenteilungskonzept zwischen vier Funktionen. Auch hier ist zwischen formalem und materiellem Aspekt zu unterscheiden. So kommt man zu zwei formalen und zwei materiellen Funktionen:

In formaler Hinsicht ist es - wenn man sich auch hier auf die Gesetzgebung konzentriert - die Aufgabe des Staatsorgans Bundesregierung, ihre Gesetzentwürfe durch Kabinettsbeschluss amtlich festzustellen und damit in einer verbindlichen Form vorzulegen. Die Aufgabe des Staatsorgans Bundestag besteht insoweit darin, die Gesetze zu verabschieden. In beiden Fällen geht es um formale Beschlussfassung.

In materieller Hinsicht handelt es sich um die beiden Aufgaben, die Regierungsmehrheit und Opposition faktisch erfüllen oder erfüllen sollten. Zum einen geht es um die Entscheidung über die Politik, insbesondere die Entscheidungen über die Inhalte der Gesetzgebung. Zum anderen geht es um die Tätigkeit der Oppositionsfraktionen bzw. -parteien, also um Kritik und Alternativen. Diese beiden materiellen Funktionen können kurz als Politikentscheidung (Regierung im weiteren Sinne, "Staatsleitung") und Opposition bezeichnet werden. Die Funktion Politikentscheidung umfasst also die beiden materiellen Funktionen, die nach dem klassischen Gewaltenteilungskonzept von - voneinander unabhängigen - Körperschaften ausgeübt werden sollten: Gesetzgebung und Vollziehung.

IV. Gewaltenteilung und Politikverdrossenheit

Nach mehr als fünfzig Jahren Praxis unter dem Grundgesetz ist klar: Das Gewaltenteilungskonzept des Parlamentarischen Rates ist nicht realisierbar . Das dogmatische (unkritische) Festhalten an jenem Konzept muss zu unbegründeter Kritik an der Praxis führen und damit der Politikverdrossenheit unnötig Vorschub leisten. Ein plausibles Sachargument für das Festhalten am klassischen Konzept gibt es nicht. Dolf Sternberger hatte schon vor mehr als vierzig Jahren darauf hingewiesen, dass die Freiheit im Sinne Montesquieus erhalten geblieben ist - trotz des Scheiterns des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes in der Praxis .

Dennoch halten einzelne Staatsrechtslehrer und einflussreiche Politiker - zum Beispiel Richard von Weizsäcker - immer noch an der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive als Grundlage ihrer Kritik fest. In der Einführung in die weit verbreitete Grundgesetzausgabe des Deutschen Taschenbuchverlages wird noch immer der Eindruck erweckt, dass die durch das parlamentarische Regierungssystem bewirkte "Durchbrechung" der Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung eine essenzielle Verletzung des Rechtsstaates darstelle . Jüngst hat auch Detlef Merten behauptet, dass "die parlamentarische Regierungsform die Gewaltenteilung durchbricht" . Dieser Autor ist aber noch einen Schritt weiter gegangen, im Blick auf das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik verwendet er den Begriff des Totalitarismus. Merten kritisiert, dass sich hinter der "Fassade" der Gewaltenteilung "die Macht . . . zunehmend in der Hand der Parteien konzentriert"; in den folgenden Sätzen erinnert er an die Diskussion im Parlamentarischen Rat (insbesondere die Forderung der Kommunisten, die Gewaltenteilung aufzuheben), spricht von "latenter Gewaltenvereinigung" und stellt dann fest: "Gewaltenmonismus ist ein untrügliches Kennzeichen jedes Totalitarismus." Derartige, hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Bundestag und Bundesregierung unbegründete Kritik trägt dazu bei, die Legitimität des parlamentarischen Regierungssystems zu untergraben.

Die Wissenschaft - Rechts- und Politikwissenschaft im Dialog - sollte sich endlich auf ein realistisches Gewaltenteilungskonzept für den Bereich von Bundestag und Bundesregierung verständigen. Auch wenn dies insoweit einen Abschied vom Konzept des Parlamentarischen Rates bedeutet: Seine große und bedeutende Leistung wird dadurch nicht geschmälert. In erster Linie sollte es heute darum gehen, ungerechtfertigten Gründen von Politikverdrossenheit entgegenzuwirken .