Politisch-demographische Fragen zur Gesellschaftspolitik | Sozialpolitik | bpb.de

I. Die demographische Krise

Allmählich werden sich alle Industrieländer der demographischen Krise bewusst, die auf sie zukommt. Man kann eine ganze Reihe von Kriterien anführen, die das Ausmaß der Umwälzungen zum Ausdruck bringen: Der Kinderreichtum in den europäischen Gesellschaften wurde innerhalb nur einer Generation enorm reduziert. Der Rückgang der Zahl der Frauen, die drei Kinder haben - betrachtet im Zeitraum 1960 bis 1990 -, betrug selbst im geburtenfreundlichen Frankreich 31 Prozent, in Westdeutschland 41 Prozent, in Italien 52 Prozent und in Spanien sogar 61 Prozent. Von Seiten der Demographen war lange Zeit erwartet worden, die katholischen Länder würden nur sehr eingeschränkt vom Rückgang der Kinderzahl betroffen sein. Noch eindrucksvollere Prozentzahlen zur Abnahme des Kinderreichtums bekommt man, wenn man den Rückgang des Anteils der Familien mit vier und mehr Kindern betrachtet . In den neuen Bundesländern hat es in der DDR-Zeit keinen hohen Anteil kinderreicher Familien gegeben. Dennoch kam es zu einem extrem hohen Fertilitätsrückgang nach 1989, der aber bereits den Verzicht auf Kinder überhaupt betraf. Die tatsächliche Kinderzahl je Frau fiel in den neuen Bundesländern auf die weltweit einzigartige Größe von 0.83.

Diese "Nettoreproduktionsziffern" müssen in Erinnerung gerufen werden, weil sie von grundlegender Bedeutung sind. Sie zeigen die durchschnittliche Zahl der lebendgeborenen Mädchen einer Frau auf. Ein Wert unter eins bedeutet, dass die vorausgegangene Generation nicht ersetzt wird. Im EU-Wirtschaftsraum lag der Wert bei 0.71, in Deutschland bei 0.61, jeweils bezogen auf das Jahr 1995.

Von enormer gesamtgesellschaftlicher Bedeutung ist weiter, dass der Anteil zeitlebens kinderlos bleibender Frauen ständig wächst. Im Frauenjahrgang 1940 blieben in Westdeutschland nur gut zehn Prozent kinderlos, im Jahrgang 1955 aber bereits 20 Prozent. Zwischenzeitlich ist davon die Rede, dass der Kinderlosenanteil auf bis zu 40 Prozent steigen könnte. Den Ursachen dieser Entwicklung nachzugehen ist hier nicht der Raum . Die Gesellschaft muss sich allerdings fragen lassen, ob es hier nicht zu einer - eventuell auch ungewollten - Verweigerung reproduktiver Rechte von Frauen gekommen ist . Das heißt, die modernen Gesellschaften legen es aus vielfältigen Gründen eher nahe, auf Kinder zu verzichten, die an sich zu den Lebenszielen von Frauen und (etwas weniger) von Männern gehören .

Dass in den entwickelten Ländern die Lebenserwartung steigt, ist dagegen nicht unter den Krisenpunkten zu verzeichnen. Die zunehmende Lebenserwartung hat allerdings Kostenprobleme im Gesundheitsbereich zur Folge, und im Rentenbereich erhöht sich der Zeitumfang des Bezugs von Alterseinkommen. Ein Krisenmoment stellt auf der Ebene der Gesellschaft vielmehr die strukturelle Alterung dar. Wenn die Proportionen der nachwachsenden und der ältesten Generation sich sehr verschieben, signalisiert dieser Umbruch einen Krisenfaktor. Er lässt sich in einer Art Alterskreuzung darstellen: Die Linie des Anteils der noch nicht 20-Jährigen und diejenigen der 60-Jährigen und Älteren hat sich im Zeitraum zwischen 1900 und 2030 in Deutschland bereits vor der Jahrtausendwende gekreuzt ; hier beginnt also eine Umkehrung der Alterspyramide.

Es stellt sich nun die Frage, wie auf derartige problematische Daten zu reagieren sein könnte. Es herrscht leider parteiübergreifend die Neigung vor, die Entwicklung als schicksalhaft zu verstehen. Geht man davon aus, dass die Entwicklungsrichtungen unveränderlich fixiert sind, bleiben in der Tat nur noch Anpassungsreaktionen zu vollziehen. Sie haben aber auch nur eine begrenzte Wirkung - wenn überhaupt. Im Folgenden wird dagegen die These vertreten, dass keine nur kurzfristigen Lösungen angepeilt werden dürfen und dass keine isolierten Strategien und Programme verfochten werden sollten.

II. Fluchtstrategien

Der Ansatzpunkt der Kritik

Betrachtet man die demographischen Veränderungen im Zeitraum von Legislaturperioden, so geschehen sie enorm langsam. Sieht man aber auf den seit über dreißig Jahren anhaltenden demographischen Wandel in Gestalt des Rückgangs des Anteils von Kindern an der Gesellschaft und der bevorstehenden Alterung der gesamten Gesellschaft in den nächsten gut zwei Jahrzehnten, so zeigt sich, dass in dieser langen Zeit kurzfristige Politiken (oder nicht langfristig durchgehaltene) und sich nicht selbst verbessernde Strategien (die Dynamisierung des Kindergeldes wäre z. B. eine solche Strategie) keine Chance haben, sich statistisch niederzuschlagen. Die Demographie ist - so gesehen - widerstandsfähiger gegenüber kurzzeitig erfolgten Interventionen. Dieser Sachverhalt verführt aber umgekehrt dazu, anzunehmen, dass ohnehin jeglicher Eingriff vergebens ist und sich nichts verändern lässt. Diese Botschaft muss politischerseits, wiederum parteiübergreifend betrachtet, zu der dann als realistisch empfundenen Annahme führen, es sei besser, in diesem Sektor der Gesellschaft den Dingen ihren Lauf zu lassen und nur da und dort zu kurieren zu suchen, wo zusätzliche Gründe es nahe legen, etwas zu tun. Man kann nicht verantworten, Politikern zu raten, etwas zu tun, wenn gleichwohl feststeht, dass sie kurzfristig damit nichts bewirken.

Andererseits ist man, nachdem die demographische Gestalt der Krise sich immer drohender abzeichnet, dennoch versucht, relativ kurzfristig einzugreifen. Und so hat sich im Laufe der Jahre eine Agendasetzung entwickelt , die hier insgesamt als Fluchtstrategien bezeichnet werden soll, weil man sozusagen die Flucht nach vorne antritt, um wenigstens einige Symptome der Krise in Angriff zu nehmen. Dieses Unterfangen ist zwar verständlich, kann aber nicht als Weg zur Lösung der Krise betrachtet werden. Einige Fluchtstrategien seien im Folgenden angesprochen.

"Private Lösungen"

Die Änderung des Generationenvertrages wird als Reparaturaufgabe angesehen. Wenn der Anteil Jüngerer rapide abnimmt und ein "Altenberg" sich in der Ruhestandsgeneration aufzutürmen beginnt, ist es höchste Zeit zu fragen, ob ein Generationenvertragssystem noch trägt. Offensichtlich ist das nicht der Fall, es sei denn, man macht Abstriche am Leistungssystem. Favorisiert werden derzeit vor allem private Lösungen, für die bereits genügend Beispiele existieren. Hinzu kommen die Pensionsfonds, wie sie in einigen Ländern angelegt wurden und dort zu neuen Investitionsunternehmen wurden.

Der Generationenvertrag stellt unter dem Gesichtspunkt der Generationenverbundenheit sicherlich die überlegenere Variante in der Alterssicherung dar. Dagegen wird eine Gesellschaft, die in sich sehr heterogen ist, weniger auf diese Kohäsionskraft bauen können. Eine private Absicherung von Alterseinkünften wird als Ergänzung nicht zu umgehen sein. Als Ersatz kann sie jedoch kaum beansprucht werden. Im Übrigen müssen auch nicht wenige Entwicklungsländer in etwa 20 Jahren dieses Alterungsproblem bewältigen .

Einwanderung

Eine zweite Fluchtreaktion auf die demographische Krise geht in Richtung einer sozusagen mechanistischen Lösung: Wenn Menschen fehlen oder weniger geboren werden, müssen wir eben Menschen ins Land holen, die dann deren Stelle einnehmen. Hier wird also kompensatorisch gedacht; eine Ersatzlösung wird angestrebt, die dem Augenschein nach Fehlendes - etwa in der Alterspyramide - ersetzen soll. Herumgesprochen hat sich allerdings auch schon, dass das erforderliche Ausmaß an Zuwanderung sehr beträchtlich und dass diese Zuwanderung auf Dauer gestellt sein müsste. Ferner stellt sich die Frage, woher die Menschen kommen, wenn alle entwickelten Länder mehr oder minder stark an diesen Zuströmen Interesse zeigen? In Kauf nehmen müsste man dann jedenfalls eine tief greifende Veränderung der Gesellschaft, eine Multikulturalisierung, ob man sie begrüßt oder nicht . Diese Veränderung wird auch bleiben, wenn man in Jahrzehnten erkennen sollte, dass der mechanische Transfer am grundsätzlichen Problem des Nachwuchsmangels - des relativ zur Bevölkerungsstruktur gesehen zu kleinen Anteils Nachwachsender - nichts ändert.

Des Weiteren ist hier auch auf die Reaktion der Öffentlichkeit zu achten. Dabei ist es nicht primär die Aufgabe der Wissenschaft, die Frage zu beantworten, ob man die öffentliche Meinung ignorieren, verändern oder akzeptieren solle. Zunächst muss man sie zu skizzieren versuchen. Das Bild ist ziemlich paradox: Einerseits ist die Bevölkerung für eine gesetzliche Regelung der Einwanderungsthematik und trägt ein Ein- oder Zuwanderungsgesetz mit, weil sie sich davon eine größere Überschaubarkeit und Ordnung in diesem Bereich verspricht. Andererseits will sie damit aber nicht den Status eines Einwanderungslandes festgeschrieben sehen . Das widersprüchliche Bild lässt sich dahingehend auflösen, dass man von Zuwanderern eine rasche Anpassung an die bestehende Gesellschaftsordnung erwartet, wobei manche Erwartungen so weit gehen, dass eine Verträglichkeit mit einer bestehenden sog. Leitkultur erwartet wird. Es ist anzunehmen, dass in einer leistungsbewussten Gesellschaft ein leistungsbezogenes Verhalten der Migranten besonders goutiert würde - was umgekehrt bedeutet, dass wahrgenommenes oder angenommenes leistungsdefizitäres Verhalten abgelehnt wird. Weiter ist auch zu registrieren, dass eine (u. a. bildungsbezogen) unterschiedliche Toleranz gegenüber Migranten oder Fremdsprachigen (darunter Aussiedlern) anzutreffen ist. Schließlich ist daran zu erinnern, dass Fehleinschätzungen dieser öffentlichen Meinung erhebliche politische Folgen haben können .

Einen weitereren Aspekt in der Zuwanderungsthematik stellt das Qualitätsproblem dar. Da in der Bundesrepublik bislang Bevölkerungspolitik ein historisch belastetes Thema war, erfolgte so gut wie keine Auswahl der Zuwanderer - ganz im Gegensatz zu klassischen Einwanderungsländern, die ökonomische und soziale Kriterien selbstverständlich vorgeben. Die Bundesrepublik hat sich dagegen bislang nur als Aufnahmeland ohne die Geltendmachung eigener Interessen oder die Beachtung bestehender Notwendigkeiten oder Probleme verstanden, wobei noch ein besonders großzügiges Asylrecht die gesamte Einwanderungssituation kompliziert. Immerhin wird nun mit Green und Blue Cards erstmals eingeräumt, dass es auf ein Auswählen ankommt. Ein Problem bleibt allerdings die erwähnte Komplexität der Situation, die auch Auswirkungen auf die öffentliche Meinung hat. Denn die Aufnahme von Migranten in der Bundesrepublik findet zwar nach gesetzlichen Kriterien statt, aber sie folgt unterschiedlichen Logiken: z. B. humanitären im Asylrecht und bei der Familienzusammenführung oder ethnischen im Aussiedlerbereich.

Hinzu kommt als entscheidendes Moment - und dabei fällt die Bundesrepublik aus dem europäischen Rahmen - die auffallende Quantität der Wanderungen. Sie hat offenbar damit zu tun, dass trotz der größeren Sprachbarriere, die die deutsche Sprache darstellt, die sozioökonomische wie sozialpolitische Attraktivität der Bundesrepublik eine Magnetwirkung ausübt. Politisches Asyl - wenn es sich denn tatsächlich um solches handelt - ist in anderen Ländern schneller zu bekommen; in der Bundesrepublik ist verfahrensrechtlich ein viel längerer zeitlicher Weg angelegt, der einem Teil der Migranten aber offensichtlich entgegenzukommen scheint, denn sie wandern trotz der hohen Ablehnungsquote zu. Dieser Zustand gehört sicherlich auch zum Spektrum des Politisierbaren, das oben erwähnt wurde und das der Leistungs- und Integrationserwartung der Bevölkerung widerspricht. Ungelöste Fragen im Asylrecht, vor allem aber in der Asylpraxis belasten die mögliche Akzeptanz einer Wanderungspolitik beträchtlich.

Das ungelöste Problem der Massenarbeitslosigkeit

Komplizierend tritt hinzu, dass neben der Frage, die hier im Mittelpunkt steht - der demographischen Krise -, in Deutschland eine hohe Arbeitslosenrate vorherrscht und andauert. Vor diesem Hintergrund eine Masseneinwanderung von Arbeitskräften zu propagieren, ist schwerlich möglich. Was demographisch, in statistisch-mechanischer Manier vertretbar sein könnte, kann im vorhandenen sozialstaatlichen Kontext auf absehbare Zeit kein gangbarer Weg sein. Sicherlich ist das Befähigungsprofil der Arbeitslosen nicht deckungsgleich mit demjenigen, das in einer modernen Wissensgesellschaft wünschenswert ist. Abgesehen von den hier zu leistenden verstärkten Bemühungen um Bildung und Ausbildung ermöglicht es der deutsche Sozialstaat seit Jahren, dass ältere Arbeitnehmer vorzeitig aus dem Arbeitsleben "sozialverträglich" ausgegliedert werden, z. T. auch am Bildungsfortschritt nicht mehr beteiligt werden. Abgesehen von den immensen Kosten, die der Allgemeinheit insgesamt durch die Arbeitslosigkeit entstehen, wird zu fragen sein, ob eine Zuwanderung, die bekanntlich hohe Integrationskosten mit sich bringt, wenn sie gut angelegt sein soll, nicht im Abgleich der Prioritäten an die zweite Stelle rücken muss - hinter die vordringlichere Lösung der hohen Arbeitslosigkeit, die dem Standort Bundesrepublik und seinem Selbstverständnis kein gutes Zeugnis ausstellt.

Hinzu kommt ein weiterer Punkt: Die zuwandernden Arbeitnehmer sollen einerseits einem bestimmten Erwartungsprofil der Unternehmen entsprechen, das im Moment nicht auf dem europäischen Binnenmarkt gedeckt wird . Andererseits wird wenig davon gesprochen, warum die Unternehmen bisher entsprechende eigene Ausbildungsinitiativen unterlassen haben. Ein weiterer Problemaspekt ist das mangelnde Qualifikationsprofil der bereits im Lande befindlichen Migranten. Zusätzlich ist die Ungelöstheit der andauernden Massenarbeitslosigkeit Grund für die Empfehlung, eine Prioritätenskala der Probleme zu entwickeln. Bevor aufgehäufte - und wohl nur noch sehr schwer zu lösende - soziale Probleme nicht abgearbeitet worden sind, sollte neues Humankapital zumindest nicht in quantitativ hohem Maße zuströmen. Dass eine globalisierungsfähige Gesellschaft sich um mobiles Humankapital zu kümmern hat, steht dabei außer Frage. Es kommt jedoch auf die Relationen an.

III. Wider die Schieflagen im Sozialstaat

Unseren Sozialstaat zu würdigen, gibt es immer noch viel Anlass. Es ist jedoch auf ein gravierendes Defizit hinzuweisen, das zu seiner jetzigen Deformation beigetragen hat. Man muss dabei auf die Organisierbarkeit von Interessen zu sprechen kommen . Es sind hier eine grundsätzliche Asymmetrie und entsprechende Folgen wahrzunehmen. Das sozialstaatliche System der Bundesrepublik weist eine deutliche Zweiteilung auf: Es ist ein System, das einseitig auf den Produktionssektor hin - wenn man so verkürzend sagen darf - orientiert und organisiert ist, die Reproduktionsfundamente der Gesellschaft aber sträflich vernachlässigt. Der Sozialstaat wurde entwickelt zur Absicherung von Risiken, die im Erwerbsleben entstehen können. Dass die Entscheidung für Kinder ebenfalls ein Risiko birgt, wurde unterschätzt. In dem Maße, wie man sich gegen alle Risiken des Lebens versichern kann und dabei nicht (mehr) auf das Vorhandensein eigener Kinder angewiesen ist, wird das Kinderhaben einerseits als Privatvergnügen missverstanden, andererseits als Risiko wahrgenommen. Zum Risiko wird es, um es zuspitzend zu erklären, vor allem für Alleinerziehende, die nicht gleichzeitig erwerbstätig und familienaktiv sein können bzw. nur unter Einschränkungen der einen oder anderen Aufgabe nachgehen können. Dieses Risiko trifft in einer scheidungsfreudigen Gesellschaft bereits eine große Gruppe - und eine noch größere befürchtet, dass es sie treffen könnte -, mit der Konsequenz, dass das Risiko ganz gemieden oder erheblich eingeschränkt wird.

Nimmt man hinzu, dass für die Alterssicherung nur einseitig die Erwerbsleistungen berücksichtigt werden, sehr randständig nur die Lebensleistung des Aufziehens von Kindern, dann entsteht daraus für nachwachsende Generationen eine bestimmte Botschaft, nämlich was die Gesellschaft offenbar für wichtiger ansieht und was ihrer Meinung nach nur privat gelöst werden möge. An diesem Signal haben sich bereits Generationen orientiert. Entstanden ist daraus die ,Kleinhaltung' oder sogar die Vermeidung der Familie . Durch weitere moderne Entwicklungen der Gesellschaft - etwa die Individualisierung der Lebensführung , die zunehmende Berufstätigkeit von Frauen usw. - hat der erwähnte Risikocharakter noch an Bedeutung gewonnen, hat die Asymmetrie zugenommen . Die Konstruktion einer "guten Gesellschaft", wovon der Kölner Soziologentag 2000 handelt, scheint zu misslingen - jedenfalls vermögen sich die Gesellschaften nicht mehr zu reproduzieren, die demographische Krise entsteht und mit ihr die große Herausforderung an unser aller Zukunft. Darauf muss eine Antwort gefunden werden, die keine Kurzfristlösung sein kann. Wegen der Bedeutung des Themas sei wiederholt, dass der durch die gesellschaftliche Entwicklung den Frauen nahe gelegte Verzicht, das Risiko des Kinderhabens einzugehen, es de facto zu einer Verweigerung von reproduktiven Rechten kommen ließ. Der Verzicht auf Kinder kann nicht durchweg als freiwillig angesehen werden, sondern entspricht der Logik der Entwicklung der modernen Gesellschaft - einer Entwicklung, die in die angesprochene Krise führte. Deshalb liegt die Frage nahe, wie aus diesem Dilemma herauszukommen ist.

Sorgen der Erziehenden

Bei der Beantwortung dieser Frage stößt man auf altbekannte, trivial anmutende Sorgen, die - obwohl man sie schon lange diskutiert - noch immer Probleme bereiten. Einmal handelt es sich um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Das scheinbar private Alltagsproblem hat weitreichende Konsequenzen, denn die oft unterstellte Unvereinbarkeit wird nur dadurch vermieden, dass man entweder auf Kinder verzichtet oder aus dem Erwerbsleben - wenn auch vielleicht nur auf Zeit - ausscheidet. Längst geregelt sein müsste also eine zeitlich genügend lange Betreuungsmöglichkeit von Kindern, so dass gleichzeitig damit eine Teilzeitstelle zu vereinbaren ist. Damit wäre eigentlich eine Mittagsbetreuung für Kinder erforderlich. Derartige Regelungen - so selbstverständlich sie für eine Erwerbsgesellschaft sein sollten - gibt es nur völlig unzureichend.

Und noch ein zweites Problem wird hier sichtbar: Jede ausschließende oder auf Zeit besorgte Erziehungsarbeit zu Hause, die nicht neben einer Erwerbstätigkeit (Teilzeitstelle) bewältigt wird, birgt das Risiko, dass diese Lebensleistung sich zu einem Dequalifizierungsrisiko auswächst und eine - falls gewünscht oder nötig - Berufsrückkehr erheblich erschwert. Mit diesen Fragen beschäftigen sich junge Eltern. Ihre Eltern hatten in den fünfziger Jahren oft noch andere Arrangements der Kinderbetreuung gefunden. Heutzutage, da selbst Großeltern berufliche oder sonstige Verpflichtungen oder Interessen wahrnehmen und die Form einer ,multilokalen' Familie gelebt wird - d. h., die Familienmitglieder im näheren oder weiteren Umfeld angesiedelt sind -, kann die Betreuungsfrage für erhebliche Belastungen sorgen. Um es prononciert zu sagen: Dass es eher zur Einführung der Pflegeversicherung gekommen ist als zu Lösungen bei diesem Thema, hat mit der skizzierten Orientierung unseres Sozialstaates an versicherungsrechtlichen Regelungen zu tun. In anderen Ländern ist dies nicht so ausschließlich der Fall .

IV. Schlussüberlegungen

Will man sich der Erkenntnis stellen, dass nicht an Symptomen kuriert, sondern grundlegender reformiert werden muss, dann kann man nicht länger Auswege als weiterführende Perspektiven empfehlen oder isolierte Strategien verfechten , die in der Wirkung sich gar widersprechen können. Es wird daher hier dazu geraten, die gesellschaftspolitische Bedeutung der reproduktiven Leistungen deutlich aufzuwerten. Das beinhaltet zumal eine stärkere Aufwertung der Familienpolitik im Sinne der Anerkennung von Lebensleistungen, die auch eine alterssichernde Wirkung haben müssten . Damit würde dann auch ein neues Signal an die Gesellschaft gesendet, dass es zwei gleichberechtigte, nebeneinander stehende Lebensleistungen gibt, die beide für die Zukunft einer Gesellschaft von elementarer Bedeutung sind: Erwerbsleistungen und reproduktive Leistungen. Das weitere familienpolitische Spektrum zu entfalten, fehlt hier der Raum.

Wir fielen aber hinter den hier vertretenen Ansatz einer umfassenden Problemsicht zurück, würde man es bei der Familienpolitik bewenden lassen. Eng damit verbunden, ja im Zentrum steht ein Neuansatz in der Frauenpolitik, der auch eine eigenständige Alterssicherung von Frauen beinhalten muss, dass nämlich die beiden Lebensperspektiven, die - realiter jedenfalls - hauptsächlich von Frauen verwirklicht werden, gleichrangig ausgestaltet werden, um so Wahlfreiheiten wirklich zu ermöglichen. Die Entwicklung eines eigenständigen Familiengesetzbuches würde gegenüber dem Sozialgesetzbuch rechtlich die Aufwertung der reproduktiven Leistungen begleiten können .

Aber auch bei diesem Politikfeld darf man nicht stehen bleiben. Wir erwähnten bereits die Renten- und Alterssicherungspolitik. Eine Erneuerung des Generationenvertrages ist dann ernst zu nehmen, wenn in der Alterssicherung sehr deutlich berücksichtigt wird (rentenbegründend und -steigernd), in welchem Umfang Lebensleistungen erbracht wurden oder nicht. Die praktischen Schwierigkeiten bei der Anerkennung dieser Leistungen (z. B. bei Scheidung) werden gern als Hinderungsgründe angeführt, stellen aber bei einem Konsens in der Sache keine ernsthafte Hürde dar .