Soziale Tatsachen. Eine wissenssoziologische Perspektive auf den "Gefährder" | Innere Sicherheit | bpb.de

Seit einigen Jahren wird in Deutschland die Figur des "Gefährders" als polizeilicher Arbeitsbegriff verwendet, um Personen zu benennen und zu identifizieren, von denen in Zukunft möglicherweise eine terroristische Gefahr ausgehen könnte. Derart Kategorisierte können heimlich überwacht, an bestimmten Orten festgesetzt oder unter Rücknahme des Aufenthaltstitels abgeschoben werden. Nach dem Terroranschlag auf einen Weihnachtsmarkt an der Berliner Gedächtniskirche im Dezember 2016 haben Justiz, Innenministerium und auch einige Bundesländer eine Intensivierung dieser Maßnahmen beschlossen. Unter anderem werden Abschiebungen für Gefährder weiter vereinfacht, und ihnen kann das Tragen einer elektronischen Fußfessel angeordnet werden.Damit sind exekutive Maßnahmen benannt, die entschieden weiter als bisher im Vorfeld von Straftaten eingreifen, insofern sie Menschen auch ganz ohne konkrete Anhaltspunkte für eine künftige Straftat und teilweise allein auf Grundlage legaler Handlungen kriminalpolizeilich überwachen und kontrollieren. In ihrer Struktur schießen die Befugnisse über ein klassisches Verständnis liberaler Rechtsstaatlichkeit hinaus, etwa über die Prinzipien der Unschuldsvermutung bis zum rechtskräftigen Urteil und der alleinigen Strafbarkeit versuchter oder vollendeter pönalisierter Handlungen.

Was bedingt diese auch innerpolizeilich nicht unumstrittene Entwicklung, und wie ist sie zu charakterisieren? Um sich dieser Frage anzunähern, rekonstruiert der vorliegende Beitrag auch auf Grundlage einer empirischen Untersuchung die dem Gefährder als Wissenskategorie inhärente Logik und zeigt auf, wie ihr eine besondere sozialkonstitutive Qualität zukommt. Es wird argumentiert, dass Gefährder nicht an sich existieren, sondern innerhalb eines spezifischen kriminalpolitischen Kontextes – einer vorausschauend am worst case orientierten Politik der inneren Sicherheit – durch polizeiliche Praktiken erst denkbar gemacht werden. Der Figur des Gefährders kommt dabei die kognitive Funktion zu, kriminalpolizeilich nicht Gewusstes auf spezifische Weise polizeilich operationalisierbar zu machen. Zwar ist der Gefährder bis heute kein Rechtsbegriff, aber dieser Kontext ist es, der eine Relativierung rechtsstaatlicher Prinzipien mit sich bringt.

Anders als mit Blick auf politische Entwicklungen in der sozialwissenschaftlichen Debatte verbreitet, rekurriert dieser Beitrag damit analytisch nicht auf Fragen konkreter Interessen und mächtiger Akteure. Auf sozialkonstruktivistische Theoriebildung abzustellen, bedeutet in diesem Fall, eine wissenssoziologische Betrachtungsweise anzulegen. Diese konzipiert Gegebenes nicht als an sich mit Bedeutung versehen, sondern als in seiner Bedeutung in sozialen Dynamiken durch menschliches Sagen und Tun hervorgebracht. Auf ganz bestimmte Art sozial denk- und auch sichtbar wird Bestehendes erst, weil es auf spezifische Weise bezeichnet, bewertet und zu anderen sozialen Sachverhalten in Relation gesetzt wird. Auf den staatlich-exekutiven Kontext übertragen heißt das, dass jede noch so instrumentell erscheinende institutionelle Rationalität auch durch ein kulturelles Verständnis dessen geprägt ist, was jeweils als Gegenstand institutioneller Bearbeitung gilt, und von dort aus, welche Bearbeitung als richtig, effektiv oder ethisch korrekt betrachtet wird. In diesem Sinne lässt sich durch einen wissenssoziologischen Zugang untersuchen, wie Phänomene, die Gegenstände politischer Regulierung werden, ihrerseits erst Effekte staatlichen Denkens und Handelns sein können.

Vom Risiko zur Katastrophe

Die Entstehung des Gefährders als Begriff in seiner hier untersuchten Bedeutung ist im Kontext von 9/11 anzusiedeln, also im Zuge der Nachbearbeitung eines Phänomens, das in der westlichen Welt als alles veränderndes, schreckliches Ereignis historischen Ausmaßes – kurz: als Katastrophe – rezipiert und behandelt wird. Die Kriminaljustizsysteme hatten sich in den Dekaden zuvor zunehmend präventiv ausgerichtet und, um Kriminalität und Störungen der öffentlichen Ordnung zuvorzukommen, diese und ihre Akteure als abschätz- und berechenbare Risiken beziehungsweise Risikogruppen rekonzeptualisiert. Als zweites Standbein neben der Strafverfolgung zielt die Kriminalpolitik seither zusätzlich auf die systematische Früherkennung von Kriminalität. Um Schäden so gering wie möglich zu halten, sind die Praktiken der Polizei nicht mehr allein reaktiv, sondern auch systematisch auf eine anhand von Risikofaktoren antizipierbare Zukunft ausgerichtet.

Die Anschläge von 9/11 fielen durch dieses präventive Erkennungsraster: Trotz ihrer außergewöhnlichen Größenordnung hatten die Sicherheitsbehörden sie nicht vorhergesehen, da sie schlichtweg aus Kalkulationen des bisher Geschehenen nicht ableitbar waren – Größe, Struktur und Anschlagsziel erwiesen sich als zu andersartig und unwahrscheinlich. Dies machte die Fehlbarkeit polizeilicher und geheimdienstlicher Überwachungs- und Kontrollstrategien evident und löste Irritationen über die Effizienz polizeilicher Arbeit aus. Zwar bedeutete die sicherheitspolitische Verarbeitung von 9/11 keinen Bruch mit den bisherigen kriminalpolitischen Denkweisen und Strategien, aber ihr kann durchaus eine Katalysatorwirkung zugeschrieben werden, die dominante Entwicklungen in der Kriminalpolitik zuzuspitzen vermochte.

Der Gefährder als polizeilicher Arbeitsbegriff, wie er in dieser Zeit in deutschen Sicherheitsbehörden entstanden ist, stellt eine Antwort auf die Notwendigkeit dar, unterminierte Gewissheiten wiederherzustellen und Handlungsfähigkeit neu zu erarbeiten: Ganz im Sinne des präventiven Standbeins innerhalb der Kriminalpolitik ist sein Gebrauch mit der Zielsetzung verbunden, wieder "vor die Lage" zu kommen, also einzugreifen, bevor ein Verbrechen geschehen kann. Dem zugrunde liegt jedoch kein Risikomanagement wie im Bereich herkömmlicher Kriminalität, bei dem Kriminalitätsraten lediglich möglichst niedrig gehalten werden sollen. Vielmehr geht es darum, das Anschlagsrisiko auf null zu setzen, da die Schadenshöhe terroristischer Anschläge als inakzeptabel hoch angesehen wird.

Im Bereich des Terrorismus erweitert der Gefährder deshalb den klassischen Rechtsbegriff des "Tatverdächtigen", der in der Polizeiarbeit zuvor handlungsleitend war. Um jegliches Risiko auszuschließen, sind die Praktiken der Kriminalpolizeien nunmehr bereits im extremistischen Vorfeld angesiedelt – jener weite, inhaltlich schwach bestimmte Bereich, der ursprünglich allein vom Verfassungsschutz abgedeckt und bearbeitet werden soll. Gezielt wird so nicht mehr allein auf konkrete Gefahren, sondern auf Gefahren in ihrer Potenzialität, wenn sich eine "Gefahr noch nicht derart verdichtet hat, dass sich mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen ließe, ob in näherer Zukunft eine Gefahr vorliegt oder nicht".

Um Personen der Kategorie des Gefährders zuordnen zu können, werden "Gefahrenermittlungen" durchgeführt, um das Gefahrenpotenzial bestimmter Personen festzustellen. Systematisch praktizieren die Polizeien diese Einstufungen seit 2002 im Rahmen eines "Gefährderprogramms". Die Ermittler interessieren sich hierbei für Personen, denen eine Nähe zu islamistischen Positionen oder islamistisch ausgerichteten Personen zugesprochen wird; die ein persönliches Naheverhältnis zu anderen Gefährdern oder verurteilten Islamisten haben; die sich an radikalislamischen Veranstaltungen beteiligen; die zum Islam konvertiert sind. Ebenfalls können Personen, die im Zusammenhang mit kleineren Delikten auffällig wurden, ins polizeiliche Raster geraten.

Die Einführung des Gefährders steht in diesem Sinne nicht einfach für eine Intensivierung des herkömmlichen präventiven Gedankens, sondern für eine neuartige Denkweise, die auf ein grundsätzlich unbegrenztes Möglichkeitsfeld von Gefahren rekurriert. Dem zugrunde liegt die Auffassung, dass es nicht ausreicht, das durchschnittlich Erwartbare zu antizipieren – nach 9/11 gilt das innerhalb der westlichen Polizeien als fast schon konservative Herangehensweise. Polizeien versuchen deshalb stärker, auch das Unwahrscheinliche zu berücksichtigen und stets vom Schlimmsten auszugehen, um auf alles vorbereitet zu sein. Nicht mehr allein gesicherte Informationen und berechenbare Risiken sind seitdem einzubeziehen, sondern auch unkalkulierbare Gefahren. So wird von der Existenz einer Reihe von Gefahrenpotenzialen ausgegangen, über die bislang noch kein polizeiliches Wissen existiert. Die mit 9/11 entstandene Unsicherheit wird insofern in ein Problem polizeilich noch zu ermittelnden Wissens übersetzt.

Es ist dabei nur folgerichtig, dass der Gefährder den nach 9/11 zunächst so prominenten Begriff des "Schläfers" ablöst: Dieser wurde von meinen Interviewpartnern immer wieder entschieden als ungeeignet und als nach 9/11 nur kurzzeitig in Verwendung begriffen zurückgewiesen. Als Bezeichnung für Agenten, die "unauffällig unter uns leben, jedoch für Anschläge jederzeit aktivierbar sind", scheint der Schläfer zunächst nur zur Klärung dessen dienen zu können, was den Behörden in Bezug auf 9/11 entgangen war; einen Interventionsraum eröffnet er mit seiner perfekten Tarnung im Konformen noch nicht. Der Gefährder hingegen suggeriert mit seiner Nähe zum Verb "gefährden" eine Operationalisierung jenes stets offenen Ereignisraums, in dem kriminalpolizeilich relevantes Nichtwissen vermutet wird – und damit einen Rückgewinn der nach 9/11 kurzzeitig irritierten polizeilichen Handlungsfähigkeit.

Vom delinquenten zum legalen Verhalten

Welche Daten werden nun von Gefährdern erhoben, und welche weiteren Maßnahmen sieht die Polizei für derart Kategorisierte vor? Zunächst wird ein Personagramm erstellt. "Mittlerweile 14 Seiten" werden dafür "mit Leben gefüllt", wie es ein Interviewpartner formuliert, indem Familienstand, Staatsangehörigkeit, aktuelle und frühere Wohnsitze, Konten und Kontobewegungen, Kraftfahrzeugbesitze, persönliche Telefonnummern und das persönliche Umfeld erfasst werden, gegebenenfalls auch der Asylstatus und der Weg der Einreise nach Deutschland. Auf dieser Basis werden "Standardmaßnahmen" angelegt. Auf Länderebene, in einer Verbunddatei oder qua Ausschreibung zur stillen Fahndung werden zum Beispiel Observationen vorgenommen. Die Informationen aus dem Personagramm werden auch eingesetzt, um Gefährder im Fall eines Terroranschlags als Täter ausschließen zu können, sofern durchgeführte Verbleibskontrollen sie an einem anderen als dem Anschlagsort lokalisieren. Unterschieden werden muss dabei zwischen Gefährdern, die punktuell heimlich überwacht werden, und solchen, bei denen dies rund um die Uhr der Fall ist. Mit den Maßnahmen wird die Zielsetzung verfolgt, eine Gefahr entweder auszuschließen oder aber diese, sofern strafrechtlich ein Verdacht gegen einen Gefährder vorliegt, in ein Strafverfahren zu überführen.

Brachten schon die bisherigen präventiven Praktiken der Kriminalitätsbekämpfung eine "forward projection of potential harm" mit sich, durch die nicht allein Delinquenz, sondern auch gewisse Formen von Devianz stärker in den Fokus der polizeilichen Kontrolle rückten, zeigt sich im Zuge der Etablierung des Gefährders als polizeilicher Arbeitsbegriff eine Zuspitzung dieser Logik: Der Fokus auf das Gefahrenpotenzial bedingt eine Aufhebung der Unterscheidung von legalem und illegalem Verhalten. Denn in der niedrigschwelligsten Variante werden nicht mehr die begangene Tat oder der konkrete Verdacht als notwendiger Ausgangspunkt für das polizeiliche Handeln gesetzt, vielmehr interessieren bereits Faktoren, die für eine nicht näher konkretisierbare und sich nur möglicherweise in der Zukunft ausbildende diffuse Gefährlichkeit einer Person sprechen könnten. Als Gefährder einzustufen ist laut der Arbeitsgemeinschaft der Leiter des Bundeskriminalamtes (BKA) und der Landeskriminalämter in diesem Sinne jede Person, "bei der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des §100a der Strafprozessordnung, begehen wird", oder, in den Worten polizeilicher Ermittler, bei der "man einfach von der Nähe einer konkreten Gefahr ausgeht".

Es wird hier schnell ersichtlich: Gefährder sind keine Täter, sie haben sich strafrechtlich nichts zuschulden kommen lassen. Gefährder sind aber auch keine herkömmlichen Verdächtigen, da für die Ermittlungen der Polizei nicht mehr beweiskräftige Tatsachen, sondern bereits Indizien ausreichen. Gefährder müssen noch keine Handlungen getätigt haben, die einen Zusammenhang mit einer Straftat beweiskräftig untermauern könnten. Vielmehr gilt auch – oder gerade – das legale Verhalten als verdächtig. So unterscheiden die befragten Ermittler Gefährder teilweise von Kleinkriminellen qua ihrer besonderen Konformität: Anders als etwa Drogendealer würden sie im Vorfeld von Anschlägen nicht durch anderweitige Delikte auffallen. Es lässt sich vor diesem Hintergrund festhalten, dass auf Ebene der Gefahrenabwehr polizeiliche Maßnahmen etabliert werden, die auf Basis bloßer Vermutungen ansetzen, bei einem Verdacht auf einen Verdacht. Nicht nur unterscheidet sich ein derartiger diffuser Gefahrenvorgriff erheblich von der auf konkrete Gefahren ausgerichteten Gefahrenabwehr klassisch-liberaler Tradition. Ein weiterer Effekt ist eine erleichterte Verdachtsgenerierung, die die Erweiterung des Verdachts als Kategorie mit sich bringt.

Nicht zuletzt etabliert die Polizei mit ihren Ermittlungen einen Mechanismus, der keinen Zustand der Sicherheit mehr kennt, sondern sich nur noch auf einem Kontinuum verschiedener Unsicherheitszustände bewegt. Denn da die präventiven Praktiken von der Frage des Rechtsbruchs weitgehend gelöst werden und weit vor ihm einsetzen, kann die "Nähe einer konkreten Gefahr" nie ganz ausgeschlossen werden, weil keine rechtlichen Kriterien für das Entkräften eines Gefährderstatus gegeben sind. Auch wenn die Ermittler in den Interviews erzählen, dass sie einer Person den Status des Gefährders wieder aberkennen, sobald die Überwachungen ohne Ergebnisse verlaufen, entspricht es der skizzierten Logik, dass Observationen, wie sie ebenfalls berichten, mehrere Jahre dauern können. Nicht nur der Anfangs- sondern auch der Endpunkt der heimlichen Überwachungen fallen so gänzlich in das Ermessen der Ermittler – ihre Entscheidung orientiert sich letztlich an außerrechtlichen Maßstäben.

Exkurs: Von der Unschuldsvermutung zur Beweislastumkehr

Weil viele als Gefährder Kategorisierte keine deutschen Staatsangehörige sind, werden Maßnahmen auch mit Bezug auf das Aufenthaltsgesetz getroffen. Dieses ist in seiner Struktur für die skizzierte Logik prädestiniert, da Betroffene in ihm rechtsstaatlich keinem so strengen Schutz wie im Strafrecht unterliegen. Als Verwaltungsrecht kennt das Aufenthaltsgesetz keine Unschuldsvermutung, vielmehr kehrt sich in ihm die Beweislast teilweise um. Probleme, die die Ermittler in Zusammenhang mit den Gefährdereinstufungen benennen, weil sie, wie es ein Interviewpartner ausdrückt, oft mit "recht weichen, schwachen Daten" zu tun haben und "Mutmaßungen" anstellen müssen, die vor Gericht oft nicht als "Fakten" anerkannt werden, tauchen im Aufenthaltsgesetz nur abgeschwächt auf. Das Aufenthaltsgesetz nimmt hier eine substitutive Funktion zum Strafrecht ein, weil sich Gefährder so einfacher "verfolgen" lassen.

Um Gefährder außer Landes zu weisen, werden Ausreiseverfügungen beziehungsweise Abschiebungen eruiert. Für Gefährder, die aus humanitären Gründen nicht abgeschoben werden können oder bei denen die über sie erhobenen Informationen nicht für eine Anklage ausreichen, versuchen die Behörden, entweder deren Handlungsspielraum einzuschränken oder diese zu einer freiwilligen Ausreise zu bewegen. Gefährdern wird unter anderem der Aufenthaltsstatus auf das Niveau der Duldung herabgestuft, unter Umständen einhergehend mit täglichen oder wöchentlichen Meldeauflagen bei der Ausländerbehörde sowie einem Arbeitsverbot. Die Bewegungsfreiheit kann generell auf die Grenzen des Bezirks einer Ausländerbehörde beziehungsweise eines Gemeindebezirks eingeschränkt werden; als Wohnsitz kann anstatt der eigenen Wohnung eine Gemeinschaftsunterkunft vorgesehen werden. Um den Betroffenen das Wirken zu erschweren, können Gefährder in möglichst weiter Entfernung von ihrem sozialen Umfeld untergebracht werden. Die räumliche Separierung kann weiter von dem Verbot begleitet sein, öffentliche Medien und Kommunikationsmittel oder -dienste zu nutzen.

Mit Etablierung des Gefährders als Begriff und Praxis erfolgt auf Basis einer erleichterten Verdachtsgenerierung mithin kein allein heimlicher Zugriff auf Personen. Sofern der Status einer Person eine Anwendung des Aufenthaltsgesetzes erlaubt, werden als Gefährder Kategorisierte auch offen weitreichenden präventiven Maßnahmen unterzogen. Auch wenn diese rechtlich gesehen keine Bestrafungen darstellen, reichen die mit ihnen einhergehenden Grundrechtseinschränkungen in ihrer Qualität nah an den Charakter einer Bestrafung heran. Die Einschränkungen der Bewegungs- und Kommunikationsfreiheit etwa lassen sich de facto als unterhalb der Ebene der Verurteilung und unter Aussparung des Prinzips der Unschuldsvermutung zustande kommende "Verdachtsstrafe" betrachten. Dieser Charakter manifestiert sich besonders deutlich in der unbefristeten vorbeugenden Haft für Gefährder, die Bayern kürzlich eingeführt hat, sowie in der aktuellen Gesetzesnovelle des BKA-Gesetzes, auf deren Grundlage Gefährder zum Tragen einer elektronischen Fußfessel veranlasst werden können. Ursprünglich für verurteilte Straftäter als Strafe konzipierte beziehungsweise später auf die Überwachung rückfallgefährdeter Gewalt- und Sexualverbrecher nach Verbüßung ihrer Haftstrafe ausgeweitete Maßnahmen können nun auch Nichtverurteilte treffen.

Vom Diskurs zur sozialen Institution

Einzelne Begriffe werden dann populär, wenn der Eindruck entsteht, dass sie bestimmte Phänomene besser als die bislang etablierten Begriffe bezeichnen oder bisher unbekannte Probleme erkennbar machen können. Aus einer sprechakttheoretischen Perspektive, der zufolge Sprache nicht nur als Äußerung, sondern als eine Effekte zeitigende Sprechhandlung betrachtet wird, repräsentieren Begriffe gesellschaftliche Sachverhalte nicht nur, sie bringen diese selbst mit hervor. Die oben beschriebenen Formen geregelten Zusammenwirkens haben die anfänglich vor allem diskursive Figur des Gefährders in diesem Sinne nach und nach zu einer "Institution" werden lassen, wie ein Interviewpartner es formuliert; als Ergebnis neuer Sinngebungen ist der Gefährder als ein soziales Phänomen entstanden, dem es polizeilich zu begegnen gilt.

Sichtbare Evidenz entwickelte der Gefährder im Institutionalisierungsprozess dabei nach kurzer Zeit nicht nur bedingt durch innerpolizeiliche Praktiken. So führten zunächst Aktivitäten parlamentarischer Kontrolle zur oben zitierten Definition des Begriffs durch die Polizei, als im Rahmen einer parlamentarischen Anfrage nach Kriterien für Gefährdereinstufungen gefragt wurde. 2007 erfolgte dann für den Gefährder der erste – nicht unumstrittene – Wikipedia-Eintrag. 2008 nahm der wissenschaftliche Dienst des Bundestages eine "Begriffsklärung" vor, und 2009 wurde der Gefährder ins "Neue Wörterbuch der Szenesprachen" des Duden aufgenommen. Da als Gefährder Kategorisierte in polizeilichen Pressemitteilungen spätestens seit 2013 immer wieder mit terroristischen Anschlagsvorbereitungen oder Anschlägen in Zusammenhang gebracht werden, ist der Begriff mittlerweile medial eine feste Größe.

Die Analyse macht deutlich, dass die Polizei, anders als die klassische Rechtstheorie es vorsieht, das Recht nicht einfach bloß anwendet. Es sind hier gerade polizeiliche Praktiken, durch die kriminalpolitische Tatsachen erst generiert werden, die dann im Weiteren sogar rechtliche Maßnahmen nach sich ziehen. Dabei ist zweitrangig, dass der Gefährder im Recht begrifflich nicht institutionalisiert wird. In der polizeilichen Fachliteratur, aber auch von meinen Interviewpartnern, wird dies im Übrigen immer wieder explizit als nicht notwendig erachtet. Denn es ändert nichts daran, dass Kontakte zu anderen Personen, Bewegungsprofile und Verhalten fortan polizeilich oder aufenthaltsgesetzlich verfolg- und de facto sanktionierbar werden.

Besondere Voraussetzungen für derart weitreichende sozialkonstitutive Akte scheinen dabei vor allem gegeben, wenn Kriminalpolitiken einen besonderen Fokus auf Prävention entwickeln. Die zu ermittelnden Sachverhalte werden dann so weit von konkreten Gefahren oder festgestellten Rechtsbrüchen gelöst, dass Polizeien zunehmend aus außerrechtlichen Normen schöpfen. Da der polizeiliche Umgang mit den antizipierten Gefahren damit aber weniger eine kausale als eine operative Logik hat, ist der Gefährder möglicherweise nur der vorläufige Endpunkt einer derart vorausschauenden Entwicklung. Angesprochen ist an dieser Stelle nicht nur die Übertragung des Begriffs auf den Bereich des Links- und Rechtsextremismus seit 2005, sondern auch die Entstehung weiterer polizeilicher Arbeitsbegriffe. So beschreibt ein Interviewpartner, wie Personen erfasst werden, die dem Umfeld eines Gefährders zuzurechnen sind: "‚Relevante Person‘ ist ein ganz neuer Begriff. Der ist jetzt mit dem Begriff ‚Gefährder‘ entstanden, aber es gibt im Bereich der polizeilichen Betrachtung von Personen, Personengruppen und auch im Bereich der Strafverfolgung solche Begriffe, die unterstützt werden. Das kennen Sie ja auch." Vielleicht handelt es sich dabei um den potenziell-potenziellen Täter von morgen – im Vor-vor-vorfeld.