Wohlfahrtsmerkantilismus | Globalisierung - Gesellschaftspolitik | bpb.de

Einleitung

Die internationale Wirtschaft ist seit den siebziger Jahren marktliberaler und offener geworden. Zölle sind, zumindest im OECD-Bereich, kaum noch in der Lage, den Handel in seiner Gesamtheit zu beeinträchtigen. Die anderen Instrumente, mit denen Regierungen traditionell den grenzüberschreitenden Handel regulieren konnten, hauptsächlich Quoten und Importlizenzen, sind zunehmend außer Gebrauch gekommen. Ein selbständig organisiertes und sanktionsbewehrtes internationales Wirtschaftsrecht scheint inzwischen Regierenden und Volksvertretern deutliche Schranken zu setzen, ihre Außenwirtschaft allein und nach eigenem Ermessen zu gestalten.

Wie kann diese Entwicklung erklärt werden? Das Problem liegt darin, dass die Verpflichtung der nationalen Politik auf soziale Ziele - die durch die Einrichtung demokratischer Wohlfahrtsstaaten und ihre Verankerung in den Verfassungen immer stärker geworden ist - in der Wissenschaft und Politik der Zwischenkriegszeit immer dafür verantwortlich gemacht worden war, einen zunehmend protektionistischeren Staat zu begünstigen und so eine nationale Politik des Freihandels zur Utopie zu machen. Den utopischen Charakter der Freihandelsdoktrin formulierte bereits 1832 Henry Clay im amerikanischen Senat: "The call for free trade is as unavailing as the cry of a spoiled child, in its nurse's arms, for the moon, or the stars that glitter in the firmament of heaven. It never existed, it never will exist" . Die einzige historische Ausnahme sind die beiden Jahrzehnte nach Aufhebung der britischen Getreide(zoll)gesetze, der Corn Laws von 1846, die für ganz Europa die Weichen der Handelspolitik in Richtung Freihandel umstellten .

Die Entwicklung zu einer offeneren und marktliberaleren Weltwirtschaft, die die Grundlage der wirtschaftlichen Globalisierung der letzten Jahrzehnte bildet, ist jedoch keineswegs so selbstverständlich, wie allgemein angenommen wird. Grundlage einer Globalisierungsbewegung ist das dauerhafte stärkere Wachstum des grenzüberschreitenden Handels verglichen mit dem Wachstum der Wirtschaft selbst. Folge war eine zunehmende Integration von Volkswirtschaften und die Vertiefung internationaler Arbeitsteilung. Dieser Prozess ist aber - wie die Entwicklungen zwischen dem Ersten und Zweiten Weltkrieg zeigen - umkehrbar. Technischer Fortschritt und Verringerung der internationalen Transaktionskosten sind jedoch sowohl kontinuierliche wie kumulative Prozesse. Niemand bezweifelt, dass heute im Unterschied zu 1913 die Transport- und Kommunikationstechnologie sehr viel weiter entwickelt ist und ihre Kosten auch sehr viel niedriger liegen. Trotzdem waren in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg die entwickelten Volkswirtschaften nicht nur weit stärker in die Weltmärkte integriert als noch 1960, sondern diese Integration erstreckte sich auch auf die Arbeitsmärkte . Der Umfang und die Wachstumsraten des internationalen Handels sind ausgeprägt diskontinuierlich, und diese Diskontinuitäten sind noch stärker, wenn man das Weltmarktschicksal einzelner Länder betrachtet . Das Anschauungsmaterial ausgeprägter Diskontinuitäten welt- und außenwirtschaftlicher Entwicklung lässt sich auch gegen Erklärungen wenden, die politisches Lernen betonen. Wenn es eine unangefochtene Lehre in der Wirtschaftswissenschaft seit den Tagen von Adam Smith und David Ricardo gibt, dann ist es die von der Vorteilhaftigkeit des Freihandels .

Warum wandten sich dann aber die meisten Länder im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts immer stärker vom Freihandel ab und dem Protektionismus zu? Und warum waren die Regierungen erst nach dem Zweiten Weltkrieg - und dann nur unter großen Mühen - von den Vorteilen marktliberaler Handelspolitik zu überzeugen?

Die Fragerichtung muss also umgedreht werden: Wie erklärt man, dass sich vor allem und zunächst Formen einer Handelspolitik ausbreiteten, die die Grenzen für Importe trotz der auch damals revolutionären Fortschritte der Transport- und Kommunikationstechnologien schlossen? Bis zum Beginn des Zweiten Weltkrieges nahm der Protektionismus ständig zu - selbst in Großbritannien, das den Freihandel am weitesten entwickelt hatte und dessen Regierung der Freihandelspolitik am längsten treu geblieben war.

I. Die sozialen Gründe des Protektionismus

Zölle bedeuteten, in den Augen ihrer Verfechter, "langfristig gesehen, Sicherung gegen Arbeitslosigkeit, die Stabilisierung regionaler Verhältnisse, einen Schutz vor der Liquidierung von Industriezweigen und - vielleicht in erster Linie - die Vermeidung des schmerzlichen Statusverlustes, der notwendigerweise mit jedem Wechsel des Arbeitsplatzes verbunden ist, wenn der Betreffende für den neuen Posten weniger Können und Erfahrung mitbringt" . Diese positive Sicht des Protektionismus ist in vielem auf die Entwicklungen zurückzuführen, die zum Zweiten Weltkrieg geführt haben. Sie charakterisiert jedoch zwei Antriebe des handelspolitischen Protektionismus immer noch genau: Das sind, erstens, die Einkommen - ihre Höhe, ihre Sicherheit und ihre Verteilung auf die verschiedenen Gruppen und Schichten - und, zweitens, die gesellschaftliche Natur der Auseinandersetzungen um die Handelspolitik. Es geht bei diesen politischen Konflikten um die Gestaltung der außenwirtschaftlichen Verhältnisse nicht nur um rein ökonomische Sachverhalte und bloß materielle Größen, sondern um die soziale Anerkennung: "Es handelte sich fast immer um beruflichen Rang, Sicherheit, die Lebensweise des Menschen, seinen Spielraum und die Stabilität seiner Lebensverhältnisse." Mit anderen Worten, für die sozialen Gruppen steht im Vordergrund, was Entwicklungen der Außenwirtschaft und handelspolitische Entscheidungen für ihre Lage in der Gesellschaft bedeuten und, wohl noch wichtiger, was sie voraussichtlich bedeuten können.

Um erklären zu können, warum es zunächst in Form protektionistischer Handelspolitik zu einer schnellen Ausbreitung eines wirtschaftlichen Nationalismus, später dann, nach dem Zweiten Weltkrieg, zu einer erfolgreichen und dauerhaften Politik der Senkung und weitgehenden Beseitigung von Zöllen, also der Öffnung der nationalen Volkswirtschaften, gekommen ist, kann das Konzept der "konservativen Wohlfahrtsfunktion" herangezogen werden, von der sich die Regierenden leiten lassen. Diese konservative Wohlfahrtsfunktion ist die Grundlage des ersten Teils einer These, die das Aufkommen eines marktliberalen Handelsregimes nach dem Zweiten Weltkrieg und insbesondere den Fortschritt der wirtschaftlichen Globalisierung seit Anfang der achtziger Jahre erklärt - und die verständlich macht, warum vor dem Ersten Weltkrieg und in der Zwischenkriegszeit der Freihandel nur geringe Durchsetzungs-, Erhaltungs- und Entfaltungschancen hatte.

Einfach ausgedrückt, geht die konservative Wohlfahrtsfunktion von der Annahme aus, dass die Regierenden immer versuchen werden, erhebliche und absolute Einbußen der Realeinkommen von Gruppen mit einigem politischen Gewicht zu verhindern. Eine solche Orientierung läuft nicht nur darauf hinaus, dass die politisch Verantwortlichen die jeweils existierende Einkommensverteilung als die beste ansehen, sondern auch dem Risiko negativer Entwicklungen mehr Gewicht beilegen als den Chancen von Wachstum und Verbesserungen. Deshalb bezeichnet W. Max Corden die Wohlfahrtsfunktion als konservativ. Veränderungen von Einkommen in jeweils gleichem Umfang werden stärker empfunden, wenn sie als Verlust, und weniger gravierend, wenn sie als Zuwachs auftreten .

Warum sich Regierungen so verhalten, kann verschiedene Gründe haben: Sie möchten wieder gewählt werden und sind deshalb für jene kritischen Signale empfänglich, die Beschäftigungsverluste und Lohnsenkungen bei Kerngruppen der Wahlbevölkerung für sie bedeuten. Sie wollen verhindern, dass durch Importkonkurrenz Statuspositionen bedroht oder die wirtschaftlichen Bedingungen der sozialen Ordnung erodiert werden. Schließlich sehen die Regierungen sich durch die einheimischen Verlierer der Importkonkurrenz gezwungen, protektionistische Maßnahmen zu ergreifen.

Die Überlegungen, die W. Max Corden unter dem Begriff der konservativen Wohlfahrtsfunktion zusammenfasst, führen für die Handelspolitik zu folgender auf die Innenpolitik einer Wohlfahrtsdemokratie zielende These: In dem Maße, in dem Regierungen über die Einrichtungen einer funktional differenzierten Sozialpolitik Einkommen wirksam (ver)sichern und für Zwecke der Erhaltung des erreichten sozialen Status umverteilen, können sie auch auf protektionistische Intervention in den Handel und eine strikte Regulierung der außenwirtschaftlichen Verhältnisse verzichten. Sofern mehrere Länder eine sozialpolitische und nicht mehr handelspolitische Einkommens- und Statussicherung betreiben, kann sich auch in entsprechendem Umfang ein internationaler Handel frei entwickeln. Da die Regierenden hauptsächlich deshalb Zölle und Quoten eingeführt haben, um mit einheimischen Gütern konkurrierende Importe abzuwehren und um plötzliche oder hohe wie unerwartete Einkommensverluste für außenwirtschaftlich exponierte Gruppen im Gefolge von Entwicklungen, die jenseits der Grenzen - und damit der Reichweite politischer Regulierung und Intervention - ihre Ursachen haben, einzuschränken oder ganz zu verhindern, liefen ihre Anstrengungen in der Handelspolitik immer darauf hinaus, eine Art soziales Sicherungssystem zu errichten. Sozial- und Handelspolitik sind also, wenn es um die Reaktion auf die Wirkungen einer offenen Volkswirtschaft - vor allem um die unter Umständen massiven Folgen von Importen für die Beschäftigung und die Einkommen - geht, funktional   äquivalent. Bei beiden stehen die Erhaltung und die jeweilige Verteilung von Einkommen im Mittelpunkt des politischen Geschehens.

Die These einer politikleitenden konservativen Wohlfahrtsfunktion bezieht sich auf Motive und Prinzipien, die das Verhalten sozialer Gruppen und von Regierenden prägen und die zu besonderen institutionellen Strukturen auf nationaler und internationaler Ebene führen. Zwei Fragen können und sollen damit aber nicht beantwortet werden: Sind, erstens, Zölle und andere Instrumente einer protektionistischen Handelspolitik tatsächlich, und nicht nur vermeintlich, auch wirksame Instrumente, soziale Ziele effektiv und effizient zu verwirklichen? Kann, zweitens, durch Sozialpolitik Einkommensverteilung tatsächlich so verändert und Einkommensschutz so organisiert werden, dass die allgemeinen Interessen von Wirtschaft und Gesellschaft, was ihre zukünftige Produktivität - einschließlich ihrer sozialen Bedingungen - betrifft, nicht beeinträchtigt werden? Die These soll verständlich machen, warum Globalisierung vor allem in den entwickelten Volkswirtschaften mit einer demokratisch verfassten Politik als Bedrohung empfunden wird. Die besitzstandswahrenden Reaktionen, die mit dieser konservativen Wohlfahrtsfunktion verbunden sind, dürften umso stärker ausfallen, je größer der Wohlstand ist und je ausgeprägter somit die Sorge um Besitz, Einkommen und Status ausfällt.

Der zweite, internationale Teil der These zielt auf die institutionelle Struktur des Welthandelssystems, insbesondere auf das Welthandelsabkommen GATT und die Welthandelsorganisation WTO. Diese Einrichtungen sind nicht nur die Grundlage einer allgemeinen, für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindlichen liberalen Weltwirtschaftsordnung, sondern sie stellen auch Instrumente und Verfahren bereit, mit denen die Regierungen den besonderen Problemen entgegentreten können, denen sie sich ausgesetzt sehen mögen, nachdem sie sich auf eine Freihandelspolitik eingelassen haben. Einzelne Normen und darauf bezogene spezialisierte Verfahren einschließlich einer internationalen Schiedsgerichtsbarkeit, die den internationalen Wirtschaftsbeziehungen eine eigenartige Gestalt geben, sollen die Regierungen dabei unterstützen, ihre nichtwirtschaftlichen, also vor allem wohlfahrtsstaatlichen Ziele in einer regelgeleiteten Weise zu verfolgen.

In möglichst einfachen Worten ausgedrückt, lautet der zweite Teil der These: Je mehr die Normen und Verfahren der Ordnung internationaler Wirtschaftsbeziehungen den ihrem Wesen nach auf die eigenen Bürger beschränkten wohlfahrtsstaatlichen Handlungszwängen nationaler Regierungen Rechnung tragen, desto eher werden diese auch in der Lage sein, die allgemeinen Regeln eines Freihandelsregimes zu beachten und offene Märkte dem Grundsatz nach zu gewährleisten. Wird in und mit der liberalen Welthandels- und Weltwirtschaftsordnung auch anerkannt, dass die demokratische Verpflichtung von Regierenden auf die sozialen Ziele einer sicheren und egalisierenden Einkommensverteilung mit der Verpflichtung auf ein Freihandelsregime kollidieren kann und dass dann die nationalen Interessen einen Vorrang behaupten können, dann erhöht das die Legitimität und damit auch die Stabilität von Weltmärkten.

Beim Aushandeln des ursprünglichen Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (englisch GATT) waren, wie die Quellen zeigen, die beteiligten Vertragsparteien - samt und sonders Regierungsvertreter - äußerst bemüht, Lösungen zu finden, die gleichermaßen ihre wohlfahrtlichen Aufgaben wie ihre freihändlerischen Interessen gewährleisteten. Jede Regel des GATT wurde daraufhin befragt, was sie für die zukünftigen Möglichkeiten der Regierenden bedeutet, die nationale Wohlfahrt zu sichern und zu vergrößern. Deshalb waren es im Endeffekt die wohlfahrtsstaatlichen Verpflichtungen, die bestimmend dafür wurden, zu welchen Konzessionen Regierungen bereit waren, was die Höhe der Zölle und Regulierungsvorbehalte, aber auch den Verzicht auf bestimmte handelspolitische Instrumente betraf. In letzter Instanz war es also und ist es weiterhin die von einer wohlfahrtsdemokratischen Rahmenordnung nahe gelegte konservative Wohlfahrtsfunktion, die Denken und Handeln der Juristen, Ökonomen und Politiker bestimmt, die die Regeln für den internationalen Handel und die einschlägigen Schlichtungsmechanismen entwickelten und entwickeln. Im Folgenden sollen verschiedene Sachverhalte vorgestellt und erläutert werden, die die These einer konservativen Wohlfahrtsfunktion stützen.

II. Die wohlfahrtsstaatlichen Bedingungen einer liberalen Ordnung der internationalen Wirtschaft

Vier Elemente bestimmten die allgemeine Bewegung hin zu einer Ausweitung von Sozialpolitik. Auf sie kommt es an, will man die handelspolitischen Entwicklungen verstehen.

Die Einkommensgarantie des Wohlfahrtsstaates: Auf eine einfache Formel gebracht, lässt sich die Sozialpolitik in entwickelten Wohlfahrtsstaaten als Garantiemacht einer "full-income-Gesellschaft" (Josef Joffe) beschreiben. Die Lebenslage und die Lebenschancen der Bürger wurden zu einem Objekt der direkten staatlichen Einflussnahme und Veränderung. Die materiellen Existenzbedingungen der gesamten nationalen Bevölkerung wurden zu öffentlichen Verhältnissen, die unter sozialen Gesichtspunkten zu verändern seien, um eine möglichst umfassende Teilhabe aller Bürger am Wirtschaftswachstum zu erreichen. Kennzeichend für die wohlfahrtsstaatlichen Reformen in Westeuropa und Nordamerika in den ersten zwei Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg war der Sprung von der Sicherung ausschließlich gegen Armut hin zur Sicherung des jeweils im Erwerbsleben erreichten sozialen Status, also hin zum Wohlfahrtsstaat als einer dynamischen Status-quo-Garantie . Zu dieser Entwicklung gehört auch, dass der Zusammenhang zwischen den Generationen wie der zwischen den sozialen Gruppen, was die Gleichheit ihrer äußeren Lebensstellung und damit ihre Konsumchancen unabhängig von ihrem Erwerbs- oder Arbeitsmarktschicksal betrifft, wesentlich gestärkt wurde . Weiter ging mit der gestiegenen Bedeutung der Sozialleistungen für die individuelle Lebenslage eine Verrechtlichung ihrer Grundlagen einher. Ansprüche auf Sozialleistungen wurden zu "neuem Eigentum" .

Die Öffnung des Wohlfahrtsstaates: Mit dem Übergang zur Statussicherung verband sich auch eine tatsächliche oder zumindest eine annähernde Universalisierung der wohlfahrtsstaatlichen Leistungs- und Versorgungssysteme. In den Sozialversicherungen wurden die Pflichtversicherungsgrenzen sukzessive erhöht oder soziale Rechte wurden zu einem Teil des Staatsbürgerstatus . Sozialpolitik verlor nicht nur den Charakter einer Klassenpolitik, sondern wurde oft, zum Beispiel was die Leistungen der Familienpolitik betrifft, vom Arbeitnehmerstatus überhaupt abgelöst. In die gleiche Richtung ging die soziale Gestaltung des Steuerrechts. Die Angehörigen der Mittelschichten wurden zu Klienten des Wohlfahrtsstaates, der dadurch eine demokratische Qualität bekam .

Der Wohlfahrtsstaat als Arbeitgeber:

Die Ausweitung öffentlicher Dienste des Wohlfahrtsstaates - was also Gesundheits- und Bildungswesen, aber auch was Sozialarbeit und Pflege- und Betreuungsdienstleistungen einschließlich der Einrichtungen der Arbeitsvermittlung betrifft - schuf nicht nur umfangreiche neue, sondern auch sehr gut organisierte Arbeitnehmergruppen, die gewissermaßen in nationalstaatlichen Reservaten vor internationalem Wettbewerb relativ gut geschützt sind. Durch staatliche Produktion und Bereitstellung von Dienstleistungen hat die Bedeutung eines wesentlich privatwirtschaftlichen und marktgesteuerten Angebots an Arbeitsplätzen abgenommen. Durch diesen säkularen Wandel der Erwerbs- und Berufsstruktur ging auch der Anteil der Arbeitnehmer zurück, für die Importkonkurrenz oder Exportabhängigkeit zentrale Determinanten ihres wirtschaftliches Wohlergehens sind.

Die Verkürzung der Lebensarbeitszeit: Mit der Expansion des Wohlfahrtsstaates vergrößert sich der Teil an Lebenszeit, die außerhalb bezahlter Erwerbsarbeit verbracht wird, sei es in Bildungseinrichtungen oder im Alter. Die Ausweitung dieser Übergangsphasen zu eigenen, länger währenden Lebensabschnitten verringert ebenfalls die Verletzbarkeit einer Gesellschaft durch einschneidende und überraschende wirtschaftliche Veränderungen, die von stark interdependenten Weltmärkten ausgehen können. Diese Ausweitung hat zunehmend die Fenster der sozialen Verwundbarkeit verkleinert. Die Übergangsphasen sind zu eigenständigen Lebensabschnitten geworden, in denen über Ressourcen verfügt wird, die nicht unmittelbar auf dem Arbeitsmarkt erwirtschaftet werden müssen.

Diese vier für die Handelspolitik entscheidenden Konsequenzen der Institutionalisierung des Wohlfahrtsstaates sind kein Ergebnis bewusster Planung von Regierungen, die sich so den Spielraum für eine liberale Handelspolitik und die Unterordnung unter ein multilaterales Regime internationaler Regelungen verschaffen wollten. Dafür gibt es in den Quellen zu den wegweisenden Entscheidungen der Sozialpolitik in den westlichen Ländern nach dem Zweiten Weltkrieg keine Hinweise. Außerdem hätten die Institutionen der Sozialpolitik mit einiger Wahrscheinlichkeit eine andere als ihre jetzt beobachtbare Form, wenn ihre wirtschaftliche - und insbesondere ihre außenwirtschaftliche - Funktion das zentrale Rationalitätskriterium für ihre Ausgestaltung gewesen wäre.

III. Einige Tatsachen zum Zusammenhang von Globalisierung und Wohlfahrtsstaat

Während die ersten GATT-Runden in den fünfziger und sechziger Jahren noch aus relativ begrenzten und schwierigen bilateralen Verhandlungen zwischen einzelnen Regierungen über die Höhe der Zölle auf genau bezeichnete Güter bestanden, in denen jedes Land "Zoll für Zoll" versuchte, die etwaigen negativen Beschäftigungseffekte seiner Zugeständnisse und Zusagen so klein wie möglich zu halten, konnten bei späteren Runden, insbesondere den Kennedy- und Tokio-Runden, allgemeine, across-the-board-Zollsenkungen beschlossen werden, standen also Zölle für einzelne Produkte nicht mehr im Vordergrund . Dieser Effektivitätsgewinn der GATT-Verhandlungen dürfte darauf beruhen, dass in den siebziger und achtziger Jahren die Regierungen der entwickelten Länder wegen ihrer umfassenden Sozialpolitiken die Beschäftigungseffekte stärker als in den früheren Runden vernachlässigen konnten. Aus diesem Grund beginnen mit der Tokio-Runde (1973-1979) Quantensprünge in der Reichweite der Welthandelsordnung, in der Zahl ihrer Mitglieder und im Umfang des von ihr abgedeckten Handels.

Weiter hat die quantitativ vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung gezeigt, dass Handelsoffenheit und Umfang der Staatsausgaben stark positiv korrelieren. Staatsausgaben für soziale Sicherung und Wohlfahrtszwecke sind in den Ländern am höchsten, die auch verstärkt außenwirtschaftlichen Risiken - gemessen an Import- und Exportquoten - ausgesetzt sind. Offene Volkswirtschaften sind mit dem Problem konfrontiert, dass Struktur- und Konjunkturbrüche ihre Ursachen in weltwirtschaftlichen Verhältnissen haben und dass sich die Antworten ihrer Betriebe und ihrer Politik auf die ihnen damit gestellten Herausforderungen in Weltmärkten bewähren müssen. Deshalb liegt die Vermutung nahe, dass diese Länder Vorkehrungen treffen, um die größeren Unsicherheiten für Beschäftigte und Unternehmen auffangen zu können. Eine dieser institutionellen Lösungen ist ein Wohlfahrtsstaat, der alternative Quellen von Lebensschancen bereitstellt und Einkommensgarantien gibt. Der statistische Zusammenhang zwischen der Höhe der Sozialausgaben und der außenwirtschaftlichen Offenheit einer Volkswirtschaft wurde zuerst von David Cameron festgestellt und ist inzwischen wieder von Dani Rodrik in das Zentrum der Auseinandersetzungen über die Zusammenhänge von Wohlfahrtsstaatlichkeit und Globalisierung gerückt worden.

Ferner haben qualitative Untersuchungen von Ökonomen der Weltbank ergeben ,  dass jene Länder in Lateinamerika, Afrika und Osteuropa, die ein soziales Sicherungsnetz für die Armen aufgespannt und es auch effizient eingesetzt hatten, ihre bis dahin verfolgte autarkische Politik der Importsubstitution erfolgreich durch eine liberale, exportorientierte Handelspolitik ersetzen konnten . Engagement und Einsatz einer Regierung für soziale Sicherheit in den oft schwierigen und unsicheren Übergangszeiten der Anpassung wirtschaftlicher Strukturen an die Bedingungen einer größeren handelspolitischen Offenheit war also ein wesentlicher Faktor, um solche wirtschaftlichen Reformen mit nachhaltigem Erfolg durchführen zu können. Zumindest was die deskriptive Statistik betrifft, wurde dieser Zusammenhang immer wieder bestätigt .

Es gibt allerdings auch gegenwärtig noch Sektoren, die von dem inzwischen verallgemeinerten GATT-Freihandelsregime weitgehend ausgenommen worden sind. Außerdem zeigt sich, dass die nationale Handelspolitik trotz Ausbau der Welthandelsordnung in einigen Ländern an Bedeutung eher noch zu- als abgenommen hat. Die Ursachen dafür sind jeweils in der Sozialpolitik und ihren Einrichtungen zu finden. Diese Ausnahmen bestätigen aber, wie zu zeigen sein wird, die Regel der "konservativen Wohlfahrtsfunktion".

Die Landwirtschaft ist der größte Sektor, der seit dem Zweiten Weltkrieg dauerhaft von der allgemeinen Bewegung hin zu einem marktliberaleren Welthandelssystem ausgenommen wurde. Diese Entwicklung begann damit, dass die US-Regierung 1955 eine Ausnahmeregelung (waiver) für ihre Landwirtschaft verlangte und erhielt. Da die seinerzeit hoch protektionistische Agrarpolitik der USA von den allgemeinen Regeln des GATT ausgenommen wurde, fiel es den europäischen Ländern in den fünfziger Jahren leicht, auch für ihre Landwirtschaft eine Sonderregelung durchzusetzen .

Nachdem auch die Europäische Gemeinschaft in den sechziger Jahren ihre Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) institutionalisiert hatte, war endgültig klar, dass die normalen Regeln des GATT für die Landwirtschaft keine Anwendung finden würden. Der Widerstand der Landwirte gegen eine Liberalisierung ergab sich vornehmlich daraus, dass insbesondere in größeren Ländern - wie den USA, Deutschland, Frankreich und Italien - für die Masse der Kleinbauern keine wirksame soziale Sicherung bestand bzw. keine Programme des Einkommensschutzes bestanden. Diese Leerstelle einer wirtschaftlichen Sicherung füllte ein immer weiter perfektioniertes Zoll- und Quotensystem. Die Systeme sollten den Landwirten, so jedenfalls die Zielvorstellung, unabhängig von der Preisentwicklung auf dem Weltmarkt ein ebenso hohes und vor allem ein ebenso sicheres Einkommen garantieren, wie es die Sozialpolitik der Industriearbeiterschaft und der Mehrheit der Angestellten schon gewährleistete . Von dieser Leitvorstellung ist die Agrarpolitik der Europäischen Union und der USA nach wie vor geprägt.

Verglichen mit Westeuropa, sind Ausmaß und Umfang der Sozialtransfers in den USA eher bescheiden, und diese Sozialleistungen werden, was den Zugang und die Regeln ihres Bezugs betrifft, meist vergleichsweise restriktiv gehandhabt. Während in Deutschland fünf Prozent des Sozialbudgets auf bedarfsabhängige Zuwendungen entfallen, beträgt dieser Anteil in den USA etwa ein Fünftel . Dies zeigt bereits das niedrigere Niveau der öffentlich bereitgestellten sozialen Sicherheit an, das eine der Besonderheiten des amerikanischen Wohlfahrtsstaates ausmacht. Für unsere Betrachtung ist weiter die Tatsache zentral, dass die Arbeitslosenversicherung in den USA mit ihrem eingeschränkten Deckungsgrad, der niedrigen Lohnersatzrate und der geringen Dauer ihrer Leistungen weit weniger ausgebaut ist als in den europäischen Ländern.

Dieses Strukturmerkmal der amerikanischen Politik kann verständlich machen, warum die amerikanische Regierung immer dann, wenn sie über bilaterale Handelsabkommen oder über neue Zollsenkungen im Rahmen des GATT verhandeln wollte, eine eigene Sozialpolitik für jene Industriezweige und Arbeitergruppen in Aussicht stellen und gegebenenfalls einführen musste, mit der mutmaßlich negativ von erhöhter Importkonkurrenz betroffene Arbeitnehmer davon abgehalten werden sollten, gegen die Liberalisierung der Außenwirtschaft zu mobilisieren.

Die auf außenwirtschaftliche Verhältnisse bezogenen Sozialleistungen an diese besonderen Arbeitslosen fallen wesentlich großzügiger aus als die allgemeinen Leistungen der US-Arbeitslosenversicherung: Die Einkommensersatzraten sind höher und ihre Bezugsdauer ist beträchtlich länger . Daraus ergaben sich nicht nur erhebliche Kosten für den Bundeshaushalt, sondern das verstärkte auch den Widerstand derjenigen Arbeiter gegen ein Handelsabkommen, die von den vorgesehenen Entschädigungsregelungen nicht begünstigt werden. Diese besondere innenpolitische Konstellation, die durch Programme einer sektoral begrenzten und ausschließlich handelspolitisch motivierten Sozialpolitik bestimmt ist, machte den Vereinigten Staaten beträchtlich mehr Schwierigkeiten, sich erfolgreich und verlässlich für Handelsabkommen und GATT-Runden zu engagieren, als dies in den europäischen Ländern der Fall war.

IV. Die soziale Regulierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen

Die Verhandlungen über die internationalen Wirtschaftsbeziehungen, deren Ergebnisse sich zu dem aufsummieren, was wir heute als Weltwirtschaftsordnung bezeichnen, haben nicht in einem Vakuum stattgefunden. Sie wurden und werden von Regierungen geführt, die dem Wahlvolk demokratischer Wohlfahrtsstaaten verantwortlich sind. Bereits deshalb ist zu vermuten, dass zwischen den sozialpolitischen Entscheidungen der Nachkriegszeit - vor allem den weiteren Folgen ihrer Institutionalisierung - und dem Aufbau eines liberalen Handelssystems wechselseitige Beziehungsverhältnisse zu beobachten sein werden. Im Gegensatz zu den Regelungen und Praktiken früherer Zeiten sollte das neue System der internationalen Handelsbeziehungen auch den innenpolitischen Handlungszwängen der Regierungen Rechnung tragen und sie in den Stand setzen, ihre wohlfahrtsstaatlichen Verpflichtungen weiter erfüllen zu können. Weder GATT und WTO noch die anderen Organisationen oder Pakte, die sich mit den internationalen Wirtschaftsbeziehungen befassen, sind nur Einrichtungen, die schlicht und einfach den Welthandel einer liberalen Ordnung unterwerfen. Was sich statt dessen beobachten lässt, ist eine Entwicklung, in der die nationale Deregulierung der Außenwirtschaft von einer internationalen Reregulierung begleitet wird, die ihren Ausgangs- und Bezugspunkt in der Tatsache einer wohlfahrtsstaatlichen Verfassung jener Länder hat, die sich weltwirtschaftlichen Ordnungen unterwerfen.

Vor allem das GATT, das wichtigste internationale Wirtschaftsregime, enthält eine Reihe von Regelungen und Mechanismen, die es den Regierungen erlauben, die Normen des GATT befristet bei Einhaltung bestimmter Regeln auszusetzen. Sie können dann Maßnahmen, die den GATT-Vereinbarungen widersprechen, ergreifen, um im eigenen Land wirtschaftliche und soziale Stabilität wieder herzustellen. Die wichtigste rechtliche Grundlage hierfür sind Art. XIX und XXVIII. Eine der Aufgaben des GATT besteht darin, die dauernde Spannung und den immer möglichen Konflikt zwischen den innenpolitischen, nationalen sozialen Zielen und der Notwendigkeit einer marktliberalen internationalen Wirtschaftsordnung geregelten Verfahren zugänglich zu machen. Das GATT ist deshalb weniger eine substantielle, eine materiell-rechtlich detaillierte Ordnung als eine Verfahrensordnung. Im Mittelpunkt des GATT stehen Regeln über die Art und Weise, wie in Handelskonflikten gemeinsame Interessen ausgelotet und ermittelt werden können, und weit weniger ein abschließendes Urteil über Rechtspositionen, die dann gegen Vertragspartner auch vollstreckt werden können . Im GATT wird nicht bestritten, dass es einen fundamentalen, nicht auflösbaren Widerspruch zwischen den wohlfahrtsstaatlichen Strukturen moderner Gesellschaften - samt einer entsprechend verstandenen Regierungsverantwortung - einerseits und einer interdependenten Weltwirtschaftsordnung - ohne eine zentralisierte Entscheidungsinstanz - andererseits gibt. Im GATT wird dieser Widerspruch anerkannt und versucht, ihn durch Verfahren handhabbar zu machen. Das GATT ist deshalb nicht nur Funktionsbedingung einer globalisierten Marktwirtschaft, sondern es ist auch eine Existenzgarantie des nationalen Wohlfahrtsstaates, weil es die Legitimität auch exklusiv nationalstaatlicher Verpflichtungen bestätigt. Umgekehrt bedeutet die Anerkennung der wohlfahrtsstaatlichen Verfasstheit seiner Mitgliedstaaten eine zusätzliche Sicherung der Legitimität des GATT jenseits seiner wirtschaftsfunktionalen Begründung.

Die Regeln des GATT sind also nicht nur Vereinbarungen über Souveränitätsverzichte der Vertragsparteien, sondern sie enthalten auch Vorkehrungen, die souveränitätsbewahrend und autonomieschonend sind . Es spricht einiges für die Vermutung, dass gerade diese Synchronisation des Wandels von der Industriegesellschaft zum Wohlfahrtsstaat mit der Entstehung und Etablierung dieses besonderen Welthandelssystems - des GATT - die bemerkenswerte Stabilität des neuen liberalen internationalen Handelssystems bewirkt und die Mitgliedschaft zu einem begehrten Status gemacht hat . Dies ist umso bemerkenswerter, als gerade internationale Normen dafür bekannt sind, selten eingehalten zu werden.

Das wichtigste Sicherheitsventil des GATT und der WTO sind die Befreiungs- und Rücktrittsklauseln, die escape clauses. Ferner gibt es noch weitere Mechanismen, mit denen Zeit gewonnen werden kann, in der die Regierungen dann mit den nationalen Auswirkungen internationaler Verflechtung klarkommen können. Die Befreiungs- und Rücktrittsklauseln sollen die grundsätzliche Geltung der Normen der liberalen Handelspolitik garantieren. In ihnen spiegelt sich die Tatsache wider, dass eine internationale Wirtschaftspolitik umfassender Marktöffnung die Fähigkeit von Regierungen massiv einschränken kann, nach eigenem Ermessen soziale und andere nichtwirtschaftliche Ziele zu setzen oder ihre wohlfahrtsstaatlichen Aufgaben zu erfüllen. Die Klauseln sehen ein legitimes und legales Verfahren vor, wonach die Regierungen befristet und regelbestimmt ihre internationalen Verpflichtungen aussetzen können .

Für die nationalen Regierungsmaßnahmen gegen Dumping - sei es weil einzelne Betriebe, sei es weil ganze wirtschaftliche Sektoren klagen - gilt diese Regelorientierung sehr viel weniger. Sie sind deshalb ein endemisches Problem der nationalen wie der internationalen Wirtschaftspolitik geblieben. Trotzdem lässt sich in diesem Bereich eine letztlich wohlfahrtsstaatlich bestimmte Logik identifizieren. Da Dumping in allen Wirtschaftsbereichen stattfinde, ist der Standpunkt vertreten worden, die institutionellen Vorkehrungen und die verschiedenen wirtschafts- und handelspolitischen Instrumente gegen Dumping bildeten eine wichtige Schnittstelle zwischen Wirtschaftssystemen, deren Grenzen durch ein enormes Gefälle in den sozialen und den Umwelt-Standards gekennzeichnet seien. Die langwierigen und kostspieligen Verfahren mit ihren verschiedenen Regeln der Tatsachenfeststellung, der Anhörung und der Verhandlung brächten den betroffenen Unternehmen Zeitgewinne und verschafften ihnen die Möglichkeit, ihre tatsächliche Wettbewerbsposition herauszufinden, sie zielgerichtet und vor allem ohne protektionistische Dauerunterstützung zu verbessern. Ferner können Maßnahmen gegen Dumping im In- und Ausland das öffentliche Bewusstsein für die soziale und umweltbezogene Rahmung bestimmter Produktionssysteme schärfen.

Natürlich ist viel Unruhe - und sind hohe Kosten - mit diesem Weg verbunden, Spannungen abzubauen. Aber auch auf den krummen Wegen der internationalen und den noch weit krummeren der nationalen Anti-Dumping-Verfahren gelang es trotzdem, die Grundregeln des GATT aufrechtzuerhalten. Die Heuchelei sei die Verbeugung des Lasters vor der Tugend, meinte François Duc de La Rochefoucauld. Obwohl sich also hinter vielen Dumping-Vorwürfen eher hausgemachte Probleme verstecken dürften, bedeutet ihre Artikulation doch immer auch, von Norm und Ethos eines freien Handels auszugehen und diese im Prinzip auch anzuerkennen.

Es kann kein Zweifel daran bestehen, dass mit der WTO die politische Eigenständigkeit und auch das institutionelle Eigengewicht der Welthandelsordnung gegenüber den Regierungen zugenommen haben . Der Abschluss der Uruguay-Runde 1994 brachte nicht nur Fortschritte in der Marktöffnung und eine Reform der Verfahren der Streitschlichtung, sondern er überführte auch das GATT in den neuen Rahmen der WTO. Das Welthandelssystem ist damit mehr als ein Vertragswerk von Regierungen - es hat auch als Organisation an Handlungsfähigkeit gewonnen. Während die Verwaltung des alten GATT auf ein Sekretariat beschränkt war, das im Grunde nur nach Vereinbarung einer neuen Verhandlungsrunde aktiv wurde, hat das neue GATT mit der WTO eine eigene Behörde erhalten, das auf eine kontinuierliche Weise und mit eigenem Personal mit der Aufgabe betraut wurde, die internationale Handelspolitik selbstständig voranzutreiben und die Einhaltung der Regeln zu kontrollieren. Außerdem hat die WTO mit dem "Allgemeinen Rat" ein operatives Hauptorgan, das wie die zweijährlich tagende "Ministerkonferenz" aus Vertretern aller an einer Teilnahme interessierten Mitgliedstaaten besteht und das als "Streitbeilegungsgremium" dient. Die WTO soll also nicht nur die Umsetzung der Ergebnisse der Uruguay-Runde überwachen, sondern in verschiedenen Bereichen einer internationalen Regulierung Initiativen entwickeln, die bislang im Regelwerk des GATT nicht berücksichtigt waren und die in der Uruguay-Runde nicht mehr abschließend behandelt werden konnten. Das gilt vor allem für Dienstleistungen, den Schutz geistigen Eigentums, den Agrar- und Textilsektor und ausländische Direktinvestitionen. Was die bestehenden Vereinbarungen angeht, müssen die Vertragsparteien des GATT Berichte nicht nur über ihre Handelspolitik abliefern, sondern sich auch in regelmäßigen Abständen eine so genannte Policy Review gefallen lassen.

Bislang wurden die in die WTO gesetzten freihändlerischen Hoffnungen nicht erfüllt. Die WTO ist in gewisser Weise eher Ausdruck der Probleme, mit denen die Welthandelsordnung inzwischen konfrontiert ist, als ihre Lösung. Ihre built-in agenda beschreibt Konfliktfelder, die in der Uruguay-Runde ausgeklammert wurden, um diese überhaupt noch irgendwie abzuschließen. Insgesamt dauerte die Uruguay-Runde acht Jahre (1986-1994). Obwohl in dieser Zeit der Eiserne Vorhang fiel und die Länder der "Zweiten Welt" sich zu denen der Ersten und Dritten Welt gesellten, waren es nicht nur historische - und in ihrer Tragweite epochale - Sonderprobleme, die die Uruguay-Runde belasteten. Die Kennedy-Runde dauerte bereits vier (1963-1967) und die Tokio-Runde sechs Jahre (1973-1979). Die WTO ist deshalb der Versuch, die politische Führung der Welthandelsordnung selbst auf eine neue Grundlage zu stellen, weil das alte System von GATT-Runden bei einem Mitgliederkreis von fast 150 Staaten keine brauchbaren Resultate mehr versprach.

Aber was kann die WTO überhaupt leisten? Erstens hat sie in einem wichtigen Punkt einen Nachteil gegenüber der GATT-Struktur. Das GATT war eine Angelegenheit der Handelsdiplomatie und war schon deshalb autonomieschonend verfasst. Ohne den Konsens aller Mitglieder gab es weder eine Vereinbarung neuer Regeln noch Maßnahmen gegen einzelne Mitglieder.

Zweitens wurde mit dem organisationspolitischen Quantensprung in der internationalen Regulierung des Handels, den die WTO darstellt, den bislang diffusen Gegnerschaften zur Globalisierung ein fester Bezugspunkt für einen effektiveren Widerstand verschafft. Das Scheitern der WTO-Konferenz in Seattle Ende 1999 geht aber nicht nur auf das Konto der Mobilisierung von NGOs (Non-Governmental Organizations, Nichtregierungsorganisationen). Dieser quasidemokratische Widerstand ist Teil einer allgemeineren Entwicklung. Die Agenda-2000-Reformen der Europäischen Union, beschlossen in Berlin im März 1998, haben zum Beispiel trotz der bereits 1994 beim Abschluss der Uruguay-Runde getroffenen Vereinbarung, Ende 1999 in der WTO eine neue Verhandlungsrunde zur Fortführung des Agreement on Agriculture einzuläuten und die nationalen Subventions- und Markt"ordnungen" einer strikteren Ordnung zu unterwerfen, für die europäische und damit auch für die amerikanische Agrarpolitik bis zum Jahr 2005 den Status quo festgeschrieben. Das Scheitern des Multilateral Agreement on Investment bedeutet, dass ausländische Direktinvestitionen in absehbarer Zukunft allein im Wege bilateraler Handelsvertragspolitik verhandelt, aber nicht im Rahmen eines multilateralen Vertragswerks geschützt werden können.

Diese Entwicklungen zeigen deshalb, drittens, dass es bislang eher die Schwächen der institutionellen wie der organisatorischen Qualitäten des GATT waren, die dessen Erfolg sicherten. Die neue organisatorische Selbständigkeit der WTO, vor allem was die Verfahren der Streitschlichtung betrifft, hat bislang in der Praxis zu einer ablehnenden Haltung der Mitgliedstaaten geführt, weil ihnen der "negative Konsens" nationale Interessen nicht ausreichend zu garantieren scheint. Er ist im Gegenteil darauf angelegt, den supranationalen Charakter der Welthandelsordnung zu Lasten ihrer internationalen bzw. intergouvernementalen Elemente zu stärken . Außerdem wurde die Stärkung der Welthandelsordnung durch ihre "Balkanisierung" erkauft. Keines der oben bezeichneten verschiedenen Übereinkommen verpflichtet derzeit mehr als 39 Mitglieder, wenn man die Europäische Union nur als ein Mitglied zählt .

Die verringerte Effektivität der Welthandelsordnung und die neuen Rahmenbedingungen nationaler Sozialpolitik sind ein nicht zu unterschätzender Grund für das Wiederaufleben des Protektionismus einschließlich der Regionalisierung des Welthandels .

V. Der Neue Merkantilismus

Der moderne Merkantilismus als System äußerer Machtbildung ist wohlfahrtsstaatlich orientiert. Er ist nicht wie der klassische Merkantilismus fiskalisch-monopolistisch ausgerichtet, zielt also nicht mehr, zumindest nicht in erster Linie, auf die Kontrolle und Ausbeutung der Industrie, der zu diesem Zweck Konzessionen erteilt, Monopolstellungen verliehen und Kartellbildungen erlaubt werden.

Die wohlfahrtsstaatliche Orientierung des heutigen Merkantilismus äußert sich erstens darin, dass versucht wird, die Vorteile der weltwirtschaftlichen Integration zu nutzen, gleichzeitig aber jenen besonderen wirtschaftlichen Wandel, der mit einer Vertiefung und Verbreiterung einer internationalen Arbeitsteilung einhergeht, in seinen (zunächst) "zerstörerischen" Wirkungen zu begrenzen. Eines der Ergebnisse dieses Dilemmas ist der Schutz "niedergehender" Industrien, der in allen Wohlfahrtsdemokratien zu beobachten ist und der der Logik internationaler Arbeitsteilung diametral zuwiderläuft.

Der Wohlfahrtsmerkantilismus äußert sich zweitens darin, dass Regierungen davon ausgehen, der internationale Handel sei ein Nullsummenspiel: Vorteile eines Landes seien Nachteile eines anderen und umgekehrt. Diese Einstellung macht verständlich, warum die Fortschritte in der internationalen Handelspolitik die Form von Konzessionen annehmen, die man einander gegenseitig einräumt. Diese grundlegende Reziprozität ergibt zwar, was den Mechanismus und die Dynamik internationaler Arbeitsteilung angeht, keinen Sinn, erleichtert aber die innenpolitische Legitimierung - und damit auch die Ratifizierung - von Handelsverträgen.

Was also die Ordnung und die Politik der internationalen Wirtschaftsbeziehungen betrifft, so ist der entscheidende Punkt: Diese Regime sind in ihrem Kern Regierungen von Regierungen für Regierungen durch Regierungen, das heisst, sowohl die WTO wie auch der Internationale Währungsfonds (IMF) und die Weltbank sind von Regierungen beherrschte Einrichtungen. Die Träger dieser Organisationen einschließlich ihrer "Führer" haben exekutive Funktionen. Sie haben keine eigene Machtgrundlage dafür, sich gegen Regierungen zu stellen. Ihr politischer Spielraum ergibt sich einmal aus den gemeinsamen Interessen von Regierungen und dann aus Interessenunterschieden, die sich für die Durchsetzung einer eigenen Position nutzen lassen. Von den eigentlichen Trägern der Weltwirtschaft, den Unternehmen, sind diese Regime immer um (mindestens) eine Armeslänge entfernt. Einen direkten Zugang haben sie nicht, genau so wenig sind sie die Adressaten internationaler Wirtschaftspolitik. Die marktliberalen Normen der internationalen Wirtschaftsbeziehungen wenden sich ausschließlich an Regierungen. Sie bedeuten eine Selbstbindung staatlichen Handelns, auf die sich Private nicht erfolgreich berufen können. Diese Normen haben nicht die Qualität von Ansprüchen privater Akteure auf staatlichen Regelungsverzicht ,  die als subjektive Rechte individuell gerichtlich durchgesetzt werden können.

Akzeptiert man diese Aussagen über die Außenwirtschaftspolitik demokratischer Wohlfahrtsstaaten, wie lässt sich dann die Ausbildung eines Systems internationaler Arbeitsteilung und die Etablierung internationaler wirtschaftspolitischer Regimes erklären? Drei Gründe sind anzuführen: erstens die gemeinsamen Interessen von Regierungen als formale Bedingung erfolgreicher internationaler Politikkoordination, zweitens die wohlfahrtsdemokratische Qualität der Globalisierung, was den materialen Gehalt ihrer institutionellen Grundlagen betrifft, und drittens das Interesse von Regierungen, die Wohlfahrtsdemokratie vor sich selbst zu schützen. Damit ist das Problem gemeint, wie in demokratisch-parlamentarisch verfassten Gesellschaften eine Marktwirtschaft dauerhaft möglich ist. Wie kann die Wohlfahrtsdemokratie vor der Gefahr geschützt werden, ihre eigene Grundlage, die Steuerkraft der Volkswirtschaft, zu untergraben?

Die institutionellen Qualitäten der internationalen Wirtschaftspolitik können als Versuch von Regierungen gesehen werden, über eine vertikale Gewaltenteilung sich in ihrem wohlfahrtsstaatlichen Verhalten stärker selbst zu binden. Den Ausgangspunkt bildet die Einsicht, dass es zwar im Interesse von Regierungen wie Regierten liegt, eine funktionsfähige und damit leistungskräftige Marktwirtschaft zu haben, dass sie diese Funktionsfähigkeit aber nur schwer erhalten können, weil sie dauernd versucht sind, über Intervention und Regulierung Marktergebnisse zu korrigieren und ihr Zustandekommen zu regulieren.

Die Krise des Wohlfahrtsstaates, die angeblich die Globalisierung erzeugt, ist sehr weitgehend eine "theoretische" und keine politische Krise. Genauer gesagt, wird im Begriff des Wohlfahrtsstaates der entscheidende Punkt übersehen: Es geht um die Wohlfahrtsdemokratie. Von ihr gibt es so wenig ein Zurück, wie es eine Rückkehr zu einer Wirtschaft ohne Maschinen und Computer gibt. Wohlfahrtsstaatlichkeit und Weltmarktwirtschaft vertragen sich trotz theoretischer Unvereinbarkeit sehr gut, wie jeden Tag erneut unter Beweis gestellt wird. Die wohlfahrtsdemokratische Reaktion auf big business ist bigger democracy - wenn sich dieses big business nicht als unverträglich mit der Wohlfahrtsdemokratie erweisen will. Es geht weniger um Abhängigkeit oder Unterordnung im Verhältnis von Demokratie und Marktwirtschaft, sondern um ein Gleichgewicht, das immer wieder neu gefunden werden muss.

Diese Politik wird von der öffentlichen Meinung gesteuert, und die Marktwirtschaft hat auch in dieser öffentlichen Meinung, und nicht nur in einer parteifinanzträchtigen Lobby, ihren Rückhalt. Diese öffentliche Meinung ist der Schiedsrichter im Kampf zwischen Wohlfahrtsstaat und Marktwirtschaft. Die nationalen Deregulierungsprojekte, die den Ausgangspunkt der Globalisierung bildeten, waren eine durchaus demokratische Antwort auf ein Überziehen wohlfahrtsstaatlicher Intervention, die das gefährdete, was die breite Masse von einer kapitalistischen Marktwirtschaft erwartet: einen höheren Lebensstandard. Auch die Globalisierung findet dann und vor allem dort, wo sie nicht mehr akzeptiert wird, ihre politische Antwort, weil es für diese Antwort einen Resonanzboden in Form der nationalstaatlich verfassten Demokratie gibt.

Die globalisierte Wirtschaft muss sich also in der öffentlichen Arena Legitimität beschaffen, und in dieser Arena gelten besondere Spielregeln. In privaten Konflikten kann sich der Stärkere gegen den Schwächeren durchsetzen, aber in der öffentlichen Arena der Wohlfahrtsdemokratie haben sich die vielen Schwachen zur Selbstverteidigung zusammengeschlossen und sich die Waffen geschmiedet, die sie dafür benötigen: die Sozialpolitik und den Steuerstaat, das Wettbewerbsrecht und die Kartellbehörden. Zu den neuen Waffen gehören die Einrichtungen der internationalen Politik. Die Träger der globalen Wirtschaft haben keine derartigen Mittel eines koordinierten Handelns. Das erstaunliche Wachstum internationaler Organisationen politischer Steuerung ist schlicht die andere Seite der wirtschaftlichen Globalisierung. Über diese internationalen Organisationen, die Einrichtungen von Regierungen für Regierungen sind, haben die Regierenden eine Rolle ausgebaut, die schon immer zu den Aufgaben der Träger von Staatsgewalt gehörte: zwischen dem "Innen", ihren Bevölkerungen, und dem "Außen", anderen Machtzentren, zu vermitteln.