Im Westen nichts Neues? | Zeitenwende in Lateinamerika? | bpb.de

Die globalen Kontextbedingungen sowie die nationalen parteipolitischen Machtverhältnisse und Entwicklungen, die das Jahrzehnt der Regierungen der neuen Linken in Lateinamerika ausmachten, sind derzeit im Wandel begriffen. Damit sind auch regionale Gewichtsverschiebungen und Veränderungen in den internationalen Beziehungen der lateinamerikanischen Staaten verbunden.

Im Zuge des Rohstoffbooms und eines relativen Aufmerksamkeitsverlusts durch die historischen Partner USA und EU zeigte Lateinamerika – insbesondere Südamerika – seit den 2000er Jahren ein zunehmendes Selbstbewusstsein in seinen Außenbeziehungen. Dieses schlug sich nicht nur im nationalistischen bis populistischen Diskurs vieler Regierungen nieder, sondern äußerte sich auch in der Verfolgung neuer eigener Konzepte, in wachsenden (sub-)regionalen Initiativen, in der Förderung von Süd-Süd-Kooperationen sowie allgemein in der Diversifizierung der Partnerstruktur und der Suche nach internationaler Autonomie. Während Argentinien und Mexiko regional wie global an Sichtbarkeit verloren, traten Brasilien und Venezuela durch ihren außenpolitischen Aktivismus besonders hervor.

Dennoch erfuhr das Muster der internationalen Einbindung Lateinamerikas in dieser Zeit keine grundlegende Veränderung. Beispielsweise konnte die Region weder ihre Wettbewerbsfähigkeit noch ihre Weltmarktintegration verbessern. Auch fand keine Vertiefung der kontinentalen Integrationsprozesse statt. Während sich der Gemeinsame Markt des Südens (Mercosur) erweiterte und politischer wurde, zeigten sich innerhalb der Andengemeinschaft (CAN) Auflösungstendenzen. Zwar wurde eine Reihe neuer (sub-)regionaler Initiativen wie die Union Südamerikanischer Nationen (UNASUR), die Bolivarianische Allianz für die Völker unseres Amerika (ALBA) und die Gemeinschaft lateinamerikanischer und karibischer Staaten (CELAC) ins Leben gerufen, substanzielle internationale Akteursqualitäten konnten sie jedoch nicht entfalten. Sie fungieren vielmehr als lose Koordinierungsinstanzen mit relativ niedrigem Institutionalisierungsgrad.

Die tief greifenden politischen und ökomischen Krisen, in denen sich Brasilien und Venezuela zurzeit befinden, erzwingen deren Rückzug von der regionalen und internationalen Bühne. Vor diesem Hintergrund sowie angesichts des schrittweisen Machtverlusts der politischen Linken in den nationalen Exekutiven und Legislativen, der entsprechenden außenpolitischen Aktzentverschiebungen und des Abflauens des Rohstoffbooms drängt sich der Eindruck auf, dass ein spezieller Zyklus lateinamerikanischer Außenbeziehungen gerade zu Ende geht.

Rückenwind durch Rohstoffpreise

Die meisten Volkswirtschaften Lateinamerikas konnten vom Rohstoffboom, der ab 2000 einsetzte, stark profitieren. Die erhöhte Nachfrage durch aufstrebende Märkte – allen voran China – nach Mineralien, Brennstoffen, Nahrungsmitteln und anderem mehr war begleitet von entsprechenden Preissteigerungen auf dem Weltmarkt. Da diese unverarbeiteten Produkte den Löwenanteil der Exporte vieler lateinamerikanischer Länder ausmachen, führte dieser Prozess wiederum zu einer bedeutenden Zunahme des Volumens und (noch stärker) des Gesamtwerts der Ausfuhren. Der Außenhandel wurde zum Motor des Wirtschaftswachstums (auch pro Kopf) und zur wichtigen Einnahmequelle lateinamerikanischer Staaten.

Diese Entwicklung zog zwei weitere Veränderungen nach sich: Während die Außenhandelsstruktur Lateinamerikas über die traditionellen Partner USA und EU hinaus um asiatische Länder ausgebaut und das Gewicht dahingehend verschoben wurde, nahm der Anteil der verarbeiteten Produkte unter den Ausfuhren ab. Mit der Diversifizierung der Handelspartner ging eine Konzentration der Exportgüter und zugleich eine Primarisierung der Exportpalette einher, das heißt, es wurden zunehmend unverarbeitete Rohstoffe ausgeführt. Dies wiederum bremste Industrialisierungsprozesse beziehungsweise kehrte sie teilweise sogar um. Dabei bewegte sich der lateinamerikanische Anteil am weltweiten Handel auf einem relativ stabilen Niveau (rund 6 Prozent), der jedoch eindeutig tiefer lag als der von Asien (rund 25 Prozent).

In dieser Phase konnte Lateinamerika einen Überschuss in seinem Warenhandel mit dem Rest der Welt (auch den USA und der EU) verzeichnen. Die Handelsbilanz der lateinamerikanischen Länder gegenüber China, Japan und Südkorea wurde aber zunehmend negativ. Dies war eine Folge der generell steigenden asiatischen Marktdurchdringung in Lateinamerika, die in Südamerika zwar noch nicht sehr ausgeprägt, in Mexiko, Zentralamerika und der Karibik aber besonders stark ist. Gerade dort wurde der nachteilige "China-Effekt" auf zwei weitere Weisen spürbar: Als Netto-Rohstoffimporteure sahen sich die zentralamerikanischen und karibischen Länder zum einen mit den durch die chinesische Nachfrage gestiegenen Rohstoffpreisen konfrontiert, zum anderen ist China ein direkter und mächtiger Konkurrent, wenn es um den Absatz der eigenen verarbeiteten Güter auf dem US-Markt geht. So wirkt sich das Engagement chinesischer Firmen insbesondere hinsichtlich der Handelsbeziehungen bis heute sehr unterschiedlich auf verschiedene Gegenden und Länder Lateinamerikas aus.

Entgegen großer Erwartungen, die durch Ankündigungen und umfangreiche Verträge geweckt wurden, haben sich die asiatischen Investitionen in der Region weniger dynamisch entwickelt. Auch diese konzentrieren sich im Rohstoffsektor, vor allem im Bergbau und der Soja-Branche. China investiert aber auch in die notwendige Infrastruktur (etwa Schienen, Straßen und Häfen), um sich Zugang zu den An- beziehungsweise Abbaugebieten zu verschaffen. Die ausländischen Direktinvestitionen (ADI) aus Asien erreichten 2014 rund 6 Prozent der gesamten ADI in Lateinamerika, ein Sechstel davon stammte aus China. Seine Rolle steht hier also im Schatten der traditionell wichtigeren Investoren für die Region: Niederlande (20 Prozent), USA (17 Prozent) und Spanien (10 Prozent).

Insgesamt haben der Rohstoffboom und die Intensivierung der Wirtschaftsbeziehungen zwischen Lateinamerika und China keine qualitativ höhere Eingliederung der Region in die Weltwirtschaft gebracht. Tatsächlich hemmte der einseitige Ausbau rohstoffbezogener Sektoren eine Steigerung der technologischen Fähigkeiten. Die Produktivitätskluft zwischen lateinamerikanischen und asiatischen Ländern ist nicht zuletzt dadurch größer geworden. In diesem Sinne reproduzieren die Wirtschaftsbeziehungen zwischen China und der Region das sogenannte Zentrum-Peripherie-Muster, bei dem Lateinamerika (Peripherie) auf die Rolle eines Rohstofflieferanten reduziert wird und vom Import von Industriegütern aus industriell höher entwickelten Ländern (Zentrum) abhängig bleibt.

Keine Vertiefung der regionalen Integration

Obwohl eine gewisse ideologische Homogenität sowie zahlreiche regionale Initiativen eine entsprechende dynamische Entwicklung des intraregionalen Handels vermuten ließen, blieb dieser im Vergleich etwa zu Europa und Asien auf einem niedrigen Niveau: Zwischen 2000 und 2011 stieg er lediglich von 15,75 auf 19,4 Prozent als Anteil des Gesamthandels Lateinamerikas (in Europa macht der intraregionale Handel zwei Drittel aus, in Asien ein Viertel). Zollschranken und andere Barrieren behindern den Austausch. Der Handel innerhalb der Region ist jedoch stark diversifiziert und der Anteil an verarbeiteten Produkten dabei vergleichsweise hoch.

Die mangelnde Intensivierung des Handels innerhalb Lateinamerikas hängt mit der niedrigen regionalen Integration zusammen. Entgegen dem "lateinamerikanistischen" und "integrationistischen" Diskurs vieler linker Präsidentinnen und Präsidenten setzte sich eine nationalistische und protektionistische (Außenhandels-)Politik durch, die in erster Linie kurzfristige, individuelle Interessen und nationale Wählerschaften im Blick hat. Paradigmatisch hierfür waren die (wirtschafts-)politischen Alleingänge einiger Mercosur-Regierungen – allen voran Argentiniens und Brasiliens – sowie das Plädoyer für eine Mitgliedschaft Venezuelas (2006) und dessen Aufnahme (2012) bei gleichzeitiger Suspendierung Paraguays. Denn Venezuela muss (noch) einen langen Weg gehen, um das eigene Handelssystem an die Mercosur-Regeln anzupassen und seinen Außenzolltarif zu übernehmen. Hierfür ist eine Liberalisierung notwendig, die von der venezolanischen Regierung politisch nicht unterstützt wird. Bolivien hat 2012 das Beitrittsprotokoll unterschrieben und befindet sich seit 2015 offiziell im Beitrittsprozess.

Was die überregionalen Beziehungen betrifft, unterzeichnete der Mercosur im zurückliegenden Jahrzehnt nur wenige Freihandels- beziehungsweise Präferenzabkommen mit Drittländern, die wiederum kein besonderes Gewicht in dessen Außenhandelsstruktur aufweisen. Die Verhandlungen mit der EU sollen nach zwölf Runden in der zweiten Hälfte des Jahres 2016 wieder aufgenommen werden; die jeweiligen Angebote wurden im Mai 2016 unterbreitet. Insgesamt setzte sich im Mercosur zunehmend eine thematische Hierarchisierung durch, die seine Funktionslogik entsprechend prägt: Erweiterung vor Vertiefung, Politik vor Recht und Wirtschaft.

Im Rahmen der CAN fand ebenfalls keine Vertiefung der Integration statt – jedoch in diesem Falle auch keine Erweiterung. Vielmehr wurden zentrifugale Tendenzen wirksam: Die ideologisch heterogenen Regierungen waren nicht in der Lage, gemeinsame Verhandlungspositionen gegenüber den USA und der EU zu erarbeiten. Stattdessen schlossen Peru und Kolumbien bilaterale Freihandelsabkommen mit den USA (2005 und 2006) und der EU (2012). Zudem bildeten sie 2011 zusammen mit Chile und Mexiko die Pazifik-Allianz, die eine offenere handelspolitische sowie stärker asiatische Ausrichtung aufweist. Sowohl der Mercosur als auch die CAN blieben also imperfekte Freihandelszonen und unvollständige Zollunionen. Unter den Regierungen der neuen Linken verloren sie zudem ihren Charakter als Sprungbrett für eine kompetitive Weltmarktintegration im Rahmen eines offenen Regionalismus, von dem sich viele ihrer Mitgliedsstaaten im Laufe der Zeit abwendeten.

Aussenpolitischer Aktivismus Brasiliens und Venezuelas

Zu den dynamischsten Entwicklungen des vergangenen Jahrzehnts in Lateinamerika gehört zweifelsohne der außenpolitische Aufstieg Brasiliens und Venezuelas. Die Außenpolitik beider Länder war dabei – mit unterschiedlicher Ausprägung – von folgenden gemeinsamen Merkmalen gekennzeichnet: (1) Beide betrieben eine profilierte präsidentielle Diplomatie bei einem relativen Bedeutungsverlust des Außenministeriums und technischer Instanzen. (2) Beide führten einen Gerechtigkeitsdiskurs und nahmen eine Anti-Status-quo- (Brasilien) beziehungsweise eine "antisystemische" Haltung (Venezuela) ein, was eine verstärkte Problematisierung der ungleichen Verteilung materieller wie immaterieller Ressourcen auf globaler Ebene und die Aktivierung der Nord-Süd-Konfliktlinie bedeutete. (3) Damit verbunden war eine gewisse Distanz (Brasilien) beziehungsweise Feindseligkeit (Venezuela) gegenüber den USA sowie (4) eine prominente sozioökonomische Komponente.

Insbesondere unter der Präsidentschaft von Luiz Inácio Lula da Silva (2003 bis 2010) zeigte Brasilien ein zunehmendes regionales wie internationales Engagement, das hinsichtlich seiner Partner, Instrumente, Interessen und Ziele vielfältiger und parteipolitischer wurde. Brasilien verwandelte sich von einem "Land in Lateinamerika" zu einem "südamerikanischen Land". Diesem veränderten geopolitischen Selbstverständnis gaben zwei brasilianische Initiativen 2008 besondere Konturen: die Gründung der UNASUR und in ihrem Rahmen die Einrichtung des Südamerikanischen Verteidigungsrats (CDS), der unter anderem die militärische und verteidigungsindustrielle Zusammenarbeit sowie gemeinsame humanitäre Hilfe und Friedenseinsätze koordinieren soll. Brasiliens Streben, in Konflikten auf dem Subkontinent als Vermittler zu fungieren und damit möglichst auch die USA aus der eigenen Gravitationssphäre herauszuhalten, war eine wichtige politische Dimension seiner Rolle als Regionalmacht.

Eine weitere Dimension war sozioökonomischen Charakters und bestand in der zentralen Stellung von Investitionen und Infrastrukturprojekten, etwa im Rahmen der 2000 errichteten Initiative für die regional-südamerikanische Integration und Infrastruktur (IIRSA), der nun internationalisierten brasilianischen Entwicklungsbank (BNDES) und Unternehmen sowie der Entwicklungszusammenarbeit. Letztere beschränkte sich nicht nur auf Südamerika, sondern erstreckte sich auch über das portugiesischsprachige Afrika. Brasiliens außenpolitische Projektion ging also weit über den Subkontinent hinaus und erfasste Organisationen wie Weltbank, Internationalen Währungsfonds und Vereinte Nationen (für die es Reformprojekte lancierte), interregionale Koordinierungsplattformen mit Gleichgewichtigen wie IBSA und BRICS und geografisch ferne Konflikte wie den Atomstreit mit Iran.

Venezuelas außenpolitisches Engagement wurde vor allem von Präsident Hugo Chávez (1999 bis 2013) stark vorangetrieben. Unter dem Einsatz der Provokation als Stilelement, einer ökonomisch-ideologischen Allianz mit Kuba und der Öldiplomatie über das Staatsunternehmen Petróleos de Venezuela (PDVSA) erweiterte das Land seinen regionalen Einfluss über den Norden Südamerikas hinaus in die Karibik hinein. Während die von Venezuela angestoßene Initiative ALBA seiner lateinamerikanischen geopolitischen Strategie in der Region Form gab, blieb seine internationale Wirkkraft im Unterschied zu der Brasiliens deutlich begrenzt. Der aggressive Diskurs gegenüber den USA blieb für den nach wie vor intensiven Handel mit ihnen (in erster Linie Ölexporte) folgenlos. Besonders prominent wurde der Ausbau der internationalen Beziehungen mit extraregionalen Akteuren wie China, Iran und Russland. Im letzteren Fall spielten vor allem die venezolanischen Rüstungskäufe eine relevante Rolle.

Sowohl in Brasilien als auch in Venezuela verlor die Außenpolitik durch Regierungswechsel an politischem und ökonomischem Impetus. Zu der geringen außenpolitischen Begabung von Dilma Rousseff (2011 bis 2016) und Nicolás Maduro (seit 2013), den Nachfolgern von Lula und Chávez, und der geringen Priorität, die sie den Außenbeziehungen beimaßen, kamen politische und ökonomische Krisen, die eine Fokussierung auf nationale Probleme erforderten. Durch die Normalisierung der Beziehungen zwischen Kuba und den USA verlor Venezuela zudem ein polarisierendes und ideologisch identitätsstiftendes Moment. Aufgrund der eigenen ökonomischen Engpässe kann es den Inselstaat auch nicht mehr so stark wie früher unterstützen.

Anzeichen eines Wandels

Konjunkturschwäche, Sparmaßnahmen, Korruptionsskandale und schwindende Zustimmungswerte für einige Regierungen sowie Machtwechsel geben heute in vielen Staaten Lateinamerikas der Innenpolitik den Vorzug gegenüber der Außenpolitik. Zugleich sind regionale Gewichts- sowie außenpolitische Akzentverschiebungen im Gange.

Während durch Brasilien und Venezuela geführte Bündnisse und Initiativen an Bedeutung verlieren, bemühen sich Argentinien und Mexiko um mehr regionale und internationale Sichtbarkeit. Die Pazifik-Allianz etabliert sich als schwach institutionalisierter, jedoch attraktiver und stark freihandels- sowie nach Asien orientierter Ansatz. Stand sie ursprünglich in einem Spannungsverhältnis zur atlantischen Seite Südamerikas, setzen sich der im Dezember 2015 angetretene argentinische Präsident Mauricio Macri und der seit Mai 2016 amtierende brasilianische Interimspräsident Michel Temer nun für eine Zusammenarbeit des Mercosur mit der Allianz ein. Gemeinsam mit ihren Außenministern (Susana Malcorra in Argentinien und José Serra in Brasilien) plädieren sie für eine Flexibilisierung des Mercosur, die unter anderem den Abschluss bilateraler Freihandelsverträge zwischen einzelnen Mitglieds- und Drittstaaten erlauben sollte – etwa den USA und der EU. Insgesamt favorisieren Brasilien und Argentinien unter ihren neuen Führungen einen größeren Abstand zu der ohnehin geschwächten "bolivarianischen Achse" linker Regierungen bei gleichzeitiger Rückbesinnung auf die traditionellen Partner des Nordens und Westens – ohne jedoch die "asiatische Schiene" zu verlassen.

Auch deshalb ist die einst befürchtete Auseinanderentwicklung von Südamerika und der Großen Karibik (Mexiko, Zentralamerika, Karibik) heute kein akutes Problem mehr. Seit ihrer Konstituierung im Dezember 2011 bildet die CELAC als intergouvernementale Dialog- und Koordinationsplattform – trotz ihres geringen Institutionalisierungsgrades – eine Klammer zwischen den 33 unabhängigen Staaten Lateinamerikas und der Karibik. Zudem wurde Kuba wieder stärker integriert: Die Suspendierung Kubas von der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) wurde 2009 aufgehoben, und Havanna und Washington haben 2015/16 ihre diplomatischen Beziehungen wieder aufgenommen.

Die sich verändernde Akteurskonstellation zeigte sich jüngst auch in einem anderen Prozess: So fanden die Friedensgespräche zwischen der kolumbianischen Regierung und der Guerillabewegung FARC–EP in Havanna (und Oslo) statt. Während Kuba und Norwegen als Mediatoren fungierten, waren Chile und Venezuela die von den Konfliktparteien gewählten Begleiter dieses Prozesses. Brasilien, einst der hauptsächliche "Konfliktmanager" Südamerikas und wichtiger Investor auf Kuba, war in diese Gespräche nicht involviert und somit der "große Abwesende".

All dies zeigt: Der Wandel der Kontextbedingungen und nationalen Machtverhältnisse der vergangenen Jahre hat auch die Außenbeziehungen der lateinamerikanischen Staaten in eine Anpassungsphase versetzt, in deren Verlauf sich eine veränderte Karte der regionalen Beziehungs- und Kräfteverhältnisse abzeichnet. Ob diese Phase schließlich in einen neuen internationalen Status für den gesamten Subkontinent münden wird, ist derzeit noch offen.