Im Sommer 2016 wird die Bundesregierung nach über einem Jahr intensiver Beratung ein neues "Weißbuch" verabschieden.
Die neuen Akzentsetzungen sind in doppelter Hinsicht bemerkenswert: Zum einen wird nunmehr auch regierungsamtlich ein europäischer Führungsanspruch für Deutschland formuliert, der noch vor wenigen Jahren als anmaßend empfunden worden wäre; zum anderen liegt dieser Führungsanspruch Schaltjahre von jenen Charakterisierungen deutscher Außenpolitik entfernt, die in den 1980er und 1990er Jahren den Deutschen "Machtvergessenheit", "Angst vor der Macht" oder einen "Führungsvermeidungsreflex" attestierten.
In diesem Beitrag werde ich untersuchen, wie es zu der veränderten Beschreibung der außenpolitischen Rolle Deutschlands gekommen ist und was sie bedeutet. Vor dem Hintergrund zahlreicher früherer "neuer deutscher Außenpolitiken" werde ich versuchen, das Spezifische der gegenwärtigen Debatte im Kontext konkurrierender Beschreibungen einer drastisch veränderten Lage und daraus resultierender neuer Rollenbeschreibungen auf den Punkt zu bringen. Die Bundesrepublik, so die These, muss sich weniger zwischen den Rollen "Gestaltungsmacht" und "Hegemonialmacht" entscheiden, als sich bei der fast schon unausweichlichen Wanderung auf dem schmaler werdenden Grat von Macht und Verantwortung bewähren, da ansonsten der Sturz in die "Hegemoniefalle"droht.
"Neue deutsche Außenpolitik"
Die Rede von einer "neuen deutschen Außenpolitik" kehrt berechenbar immer wieder – besonders dann, wenn es nötig scheint, Deutschlands Rolle in Europa und der Welt zu überdenken, wie etwa Mitte der 1950er Jahre (Stichwort: Wiederbewaffnung), zu Beginn der sozialliberalen Koalition unter Willy Brandt (Stichwort: Entspannungspolitik), nach der deutschen Vereinigung 1990 (Stichwort: Verantwortungspolitik) oder nach den Terroranschlägen des 11. September 2001 und dem anschließenden US-Feldzug gegen Saddam Husseins Irak 2003 (Stichwort: "deutscher Weg").
In dieses Muster fügten sich auch die bis ins Detail koordinierten Auftritte von Bundespräsident Joachim Gauck und Außenminister Frank-Walter Steinmeier bei der Münchner Sicherheitskonferenz 2014. In nahezu identischen Formulierungen proklamierten sie vor einem Fachpublikum und weltweiter medialer Aufmerksamkeit ein verändertes außenpolitisches Selbstverständnis Deutschlands: In "den Krisen ferner Weltregionen", so ihre Formulierung, müsse die Bundesrepublik sich fortan "bei der Prävention von Konflikten (…) als guter Partner früher, entschiedener und substanzieller einbringen."
Diese jüngste Akzentuierung einer neuen deutschen Außenpolitik stieß innerhalb wie außerhalb Deutschlands nicht zuletzt deshalb auf ein beträchtliches Echo, weil sie durch den dreifachen Komparativ einen imaginären Maßstab zu setzen schien, dem die Außenpolitik vorheriger Bundesregierungen offenbar nicht ganz genügt hatte. Das demnächst erscheinende "Weißbuch" setzt hier insofern einen interessanten neuen Akzent, als die Steigerungsform durch die Grundform ersetzt wird: An zentraler Stelle soll es nunmehr heißen, Deutschland sei bereit, sich "früh, entschieden und substanziell als Impulsgeber in die internationale Debatte einzubringen, Verantwortung zu leben und Führung zu übernehmen".
Es lässt sich trefflich darüber streiten, was an diesen Entwicklungsmarken jeweils "neu" oder "alt" war beziehungsweise ist.
Mit Blick auf das Umfeld deutscher Außenpolitik lässt sich diese These anhand einer Kontrastierung von zwei weltpolitischen Stimmungslagen illustrieren, die widersprüchlicher nicht sein könnten.
Im Kontrast artikuliert sich die weltpolitische Lage der Gegenwart in einer pessimistischen Grundstimmung, die sich nicht selten zu düsteren Zukunftsszenarien verdichtet. Beispielhaft für eine Vielzahl vergleichbarer Zeitdiagnosen kann hier Außenminister Steinmeiers Äußerung angeführt werden, die Idee von einem "Ende der Geschichte", von einer linearen Fortentwicklung hin zur liberalen Demokratie, habe sich als Illusion entpuppt: "Der Krisenmodus scheint auf unabsehbare Zeit der neue Normalfall. Die Welt ist aus den Fugen geraten."
In dem Maße, in dem vergleichbare Krisenbeschreibungen sich häufen, Resonanz erzeugen und auf Zustimmung stoßen, steigt die Wahrscheinlichkeit, dass sie im Deutungsmachtkampf der Gegenwart zu einflussreichen neuen Erzählungen gerinnen.
Im Folgenden soll vor diesem Hintergrund der Versuch unternommen werden, die "Debatte" über Deutschlands (neue und alte) Außenpolitik zu vermessen. Die Metaphorik der Vermessung verweist dabei auf die fluiden Grenzen eines diskursiven Raumes, in dem Deutungen deutscher Außenpolitik konkurrieren. Diese beziehen sich zum einen auf Beschreibungen, die Deutschland als außenpolitischen Akteur in einem bestimmten Handlungsumfeld platzieren, zum anderen auf die Rolle Deutschlands in diesem Umfeld – wobei mit "Rolle" jene Identität gemeint ist, die aus Selbst- und Fremdverständnis resultiert und angemessenes Verhalten definiert.
Handlungsumfeld
Das Handlungsumfeld deutscher Außenpolitik ist primär problembezogen zu beschreiben. In praktisch allen Diagnosen dominiert derzeit das Narrativ multipler Krisen.
Man muss der These des Journalisten Moisés Naím vom "Ende der Macht" nicht in Gänze folgen,
Innerhalb der Staatenwelt kommt zweitens hinzu, dass autoritäre Systeme nicht nur als Konkurrenten zu "westlichen" Demokratien im Wettstreit effektiven Regierens auftreten, sondern zunehmend auch als Herausforderer "westlicher" Werte. Dies artikuliert sich etwa darin, dass sich autoritäre Regime mit innenpolitischen Gegnern etablierter Parteien in westlichen Demokratien verbünden und sie teils sogar materiell unterstützen. Die Bandbreite autoritärer Herausforderer reicht derzeit von nationalkonservativen Regierungen in EU-Mitgliedstaaten wie Ungarn und Polen über autoritäre Anrainerstaaten wie die Türkei, Ägypten oder Russland bis hin zu globalen autoritären Herausforderern des Westens wie China. Inwieweit es sich hier um eine (primär staatliches Regieren betreffende) "globale Systemdebatte",
Aus einem deutschen Blickwinkel erscheint diese Konstellation gerade deshalb auch als weltpolitischer Ordnungskonflikt, weil drittens zwei unterschiedliche Typen von "Mächten" um die Durchsetzung ihrer konkurrierenden Ordnungskonzeptionen wetteifern. Auf der einen Seite sind dies von der Bundesregierung als "Gestaltungsmächte" bezeichnete Akteure wie China, Indien und Brasilien, die "wirtschaftlich wie politisch eine zunehmend bedeutsame Rolle in der Welt" spielen und sich "durch Gestaltungsfähigkeit und Gestaltungswillen in regionalen und internationalen Zusammenhängen" auszeichnen, und mit denen es gelte, Partnerschaften auf- und auszubauen.
Die Synergien, die sich aus der Kombination einer Renaissance geopolitisch motivierter Großmachtpolitik, dem "Aufstand der Ausgeschlossenen" und dem "Traum" autoritärer Herrschaft ergeben, erzeugen aus einem Berliner Blickwinkel viertens zusätzlichen Druck an verschiedenen anderen Fronten: Zum einen verschärfen die neuen Kriege an der Peripherie der Europäischen Union und ihre Auswirkungen den innenpolitischen Druck in den EU-Mitgliedstaaten (Stichwort: Flüchtlingspolitik), was die Koordinierung angemessener Antworten innerhalb der Union gegenüber "Partnerstaaten" erschwert, die wie Russland als neue Bedrohung wahrgenommen oder wie die Türkei als Kooperationspartner gebraucht werden, sich diese Unterstützung aber teuer bezahlen lassen wollen; zum anderen sind die Auswirkungen der Euro- beziehungsweise Staatsschuldenkrise keineswegs so weit gebändigt, dass die Differenzen in Sachen Haushalts- und Finanzpolitik in der Europäischen Union ausgestanden wären (Stichwort: Austerität). Krise artikuliert sich in vielen EU-Mitgliedstaaten nicht nur als Erschütterung demokratischer Institutionen und innereuropäischer Prozesse, sondern auch als anhaltender wirtschaftlicher Niedergang in einem an Härte zunehmenden globalen Wettbewerb. Die stilisierte "normative Macht Europa"
Deutschlands Rolle
Die Rollenbeschreibung, die sich vor diesem Hintergrund für Deutschland ergibt, oszilliert je nach Standpunkt zwischen der wohlwollenden Bezeichnung als "aktive Gestaltungsmacht", wie sie das neue Weißbuch als Orientierungspunkt markiert, und unterschiedlichen Charakterisierungen als "Hegemon" oder "Halbhegemon", der sein Umfeld zunehmend prägt.
Im Folgenden werde ich die konzeptionelle Differenz zwischen gestaltungsmächtiger und hegemonialer deutscher Außenpolitik diskutieren, bevor ich davon ausgehend in einem zweiten Schritt verschiedene Beispiele jüngerer deutscher Außenpolitik beleuchte. Zuvor möchte ich allerdings eine weiter zurückreichende Kontrastfolie entfalten, die den gegenwärtig zu beobachtenden Wandel im deutschen Selbst- und Fremdverständnis noch schärfer konturiert. Denn so unterschiedlich die Akzentsetzungen in den Rollenbeschreibungen "Gestaltungsmacht" und "Hegemon" sein mögen, so sehr weisen sie doch übereinstimmend in dieselbe Richtung einer gestärkten deutschen Machtposition.
In den 1990er Jahren waren die Koordinaten des Diskursraumes in der Debatte über Deutschlands Rolle in Europa noch stark durch eine Fixierung auf das Militärische geprägt. Die Kriege auf dem Balkan und damit zusammenhängend der wachsende Druck der Verbündeten verlangten auch damals nach einer "neuen" deutschen Antwort. Hinter den Schlagworten einer "Normalisierung" beziehungsweise "Militarisierung" deutscher Außenpolitik verbargen sich konkurrierende normative Standards, die jeweils die Bündnisloyalität liberaler westlicher Demokratien beziehungsweise eine "anti-militaristische" Tradition bundesdeutscher Außen- und Sicherheitspolitik zum zentralen Bewertungsmaßstab machen wollten. Entsprechend richtete sich das übergreifende Interesse am außenpolitischen Rollenverständnis Deutschlands auf die Frage, ob Konzepte wie "Großmacht", "Zivilmacht" oder "Militärmacht" dem sich wandelnden Selbst- und Fremdverständnis angemessener Rechnung trügen.
Etwas mehr als zehn Jahre später zeigte sich der erste grüne Außenminister "stolz" auf ein Deutschland, das unter Rot-Grün "ein anderes Land" und "eine selbstbestimmtere Nation" geworden sei.
Wenn man sich diese Fixierung früherer "neuer" deutscher Außenpolitik auf eine "Normalisierung" und die Enttabuisierung des Militärischen in Erinnerung ruft, wird mit Blick auf die gegenwärtige Debatte deutlich, wie sehr sich die zentralen Parameter von Begrifflichkeiten, die wie "Normalisierung", "Militarisierung" oder "Erwachsenwerden" einen erwünschten oder als bedrohlich wahrgenommenen Veränderungsprozess zu fassen suchten, trotz proliferierender Krisen zu einer klaren Umschreibung einer gefestigten außenpolitischen Rolle verschoben haben. Das Vokabular zur Beschreibung und Bewertung dieser Rolle mag sich unterscheiden. Aber dass es sich um eine "führende", deutlich sichtbarere Rolle in Europa und darüber hinaus handelt, ist kaum mehr strittig. Ein "Taumeln im Mehr der Möglichkeiten",
Gestaltungsmacht versus Hegemon
Die unterschiedlichen Akzente in der Rollenbeschreibung zwischen positiv besetzter Gestaltungsmacht und (meist) negativ besetzter Hegemonialmacht sind nicht zuletzt deshalb besonders interessant, weil sie Chancen und Risiken markieren und so den Möglichkeitshorizont zukünftiger deutscher Außenpolitik abstecken.
"Gestaltungsmacht" ist im deutschen Diskurs ein positiv besetzter Begriff. Dass er nun erstmals prominent zur Selbstbeschreibung verwendet und im neuen Weißbuch auch noch um das Adjektiv "aktiv" ergänzt wird, fasst das gewachsene Selbstverständnis Deutschlands, "eine verantwortungsbewusste, zurückhaltende und nachdenkliche Führungsmacht zu sein",
Die außenpolitische "Neu-Verortung",
Dass "aktive Gestaltungsmacht" ein neues deutsches Selbstbewusstsein akzentuiert, brachte Außenminister Steinmeier im Rahmen einer USA-Reise 2015 mit dem ebenso kecken wie subtilen Hinweis auf Deutschlands Rolle als "Europas CFO" auf den Punkt. Dieses Kürzel wollte er nicht wie üblich als Chief Financial Officer sondern als Chief Facilitating Officer ausbuchstabieren.
Der Vermittlungsbegriff ist gewiss auch bei jenen positiv konnotiert, die vor dem Hegemoniebegriff nicht zurückschrecken. Konzeptuell mag dabei strittig bleiben, wann sinnvollerweise von Hegemonie gesprochen werden sollte. Diejenigen, die sich an der Definition des Rechtswissenschaftlers Heinrich Triepel orientieren,
Dies wird umso schwerer, je mehr Deutschland seine Rolle als hegemoniale europäische Zentralmacht nicht nur weiterhin als "Zahlmeister", sondern zusätzlich auch als "Zuchtmeister" begreift.
Andere fürchten jedoch, Deutschland könne dabei in die "Hegemoniefalle" tappen.
Dass Deutschland zu einem "unvermeidlichen", manchmal "verkannten" und hier und da auch als "widerwillig" wahrgenommenen Hegemon geworden sei, ist gerade außerhalb Deutschlands eine verbreitete Annahme.
Schuldenkrise, Ukraine-Konflikt, Flüchtlingspolitik
Ihre jeweilige Sichtweise sehen Vertreterinnen und Vertreter sowohl der Hegemonie- als auch der Gestaltungsmacht-These teilweise in denselben Beispielen deutscher Außenpolitik bestätigt.
In der Ukraine-Krise, in der durch beharrliche deutsche Vermittlung innerhalb der Europäischen Union wie auch zwischen Russland und der Ukraine zumindest weitere Eskalationen verhindert und für Russland wahrscheinlich genauso überraschende wie schmerzliche Sanktionen beschlossen werden konnten, sehen sich vor allem jene bestätigt, die die Bundesrepublik als Gestaltungsmacht sehen. Vor dem Hintergrund der sicherheitspolitischen Konfrontation mit der Nuklearmacht Russland und dem durchaus vergleichbaren Georgien-Konflikt 2008, in dem der französische Präsident Nicolas Sarkozy das Heft in die Hand genommen hatte, war 2014 vor allem bemerkenswert, wie selbstbewusst die Bundesregierung die Führungsrolle übernahm und wie selbstverständlich dies von den anderen Beteiligten akzeptiert wurde. Selbst der Ausschluss Polens aus dem sogenannten Minsk-Prozess, nachdem es anfangs im Rahmen des Weimarer Dreiecks neben Frankreich noch eingebunden gewesen war, wurde nur verhalten kritisiert.
Das letzte Beispiel, Deutschlands Reaktion auf die steigenden Flüchtlingszahlen im Sommer 2015, dient den Kritikern einer vermeintlichen deutschen Hegemonie als stärkster Beleg dafür, dass die Bundesregierung sich weder um bestehende Regelwerke (Stichwort: Dublin) schert, wenn sie die eigenen Interessen durchsetzen will, und auch nicht davor zurückschreckt, neue mit Macht durchzusetzen.
Paradoxien deutscher Macht
So unterschiedlich die Begriffe und Bewertungen auch sein mögen, die neueste Debatte über Deutschlands neue Außenpolitik mündet bis auf Weiteres in die konvergierende Einschätzung, dass Deutschland heute eine deutlich herausgehobene und in mancherlei Hinsicht auch "unverzichtbare" Rolle in Europa einnimmt.
Um die auch bei Außenminister Steinmeier beliebte Fußballmetaphorik zu übernehmen: Deutschland ist zwar von der Seitenlinie in die Spielmacherrolle im offensiven Mittelfeld gewechselt, unübersehbar setzt sich im "Spiel" der Europäer aber ein neuer Stil durch, und ganz allgemein gelten neue Spielregeln. Nach der "Brexit"-Entscheidung der Briten wird sich dies in den kommenden Wochen und Monaten noch viel deutlicher zeigen.
Wenn Steinmeier jüngst immer wieder Shakespeare zitierte ("The time is out of joint. O cursèd spite, That ever I was born to set it right!"), fehlte dabei zwar stets Hamlets Klage, warum ausgerechnet ihn das Los getroffen habe, "die Zeit ins Lot zu rücken". Zwischen den Zeilen war und ist den außenpolitisch Verantwortlichen in Berlin aber anzumerken, dass sie die neue Rolle Deutschlands durchaus in Hamlets Sinn mehr als Last denn als Lust begreifen
In dem Maße, in dem sich die Krisen häufen und die "Spielweise" rauer wird, steigt daher auch das Risiko, in die Hegemoniefalle zu tappen. Die Renaissance des Nationalstaates und die Wiederentdeckung nationalstaatlicher Außenpolitik, auch und gerade in der Europäischen Union, befördert nämlich nicht nur die Präferenz für intergouvernementale statt supranationale Regelungen, vielmehr akzentuiert sie auch Deutschlands Macht – und diese Akzentuierung wird nach der Entscheidung der Briten für einen EU-Austritt noch deutlicher hervortreten. Aus diesem Grund tut jede Bundesregierung gut daran, das außenpolitische Selbstverständnis der Deutschen auch zukünftig wie zu "Bonner" Zeiten in erster Linie "zwischen Selbstbehauptung und Selbstbeschränkung" zu bestimmen.
Wenn man in diesem Sinne "Macht" nicht in erster Linie mit Max Weber als "Chance" begreift, "den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen",