Wozu brauchen wir heute die Vereinten Nationen? | UN und Menschenrechte | bpb.de

Die Vereinten Nationen wurden gegründet, um die Menschheit von der Geißel des Krieges zu befreien. Heute, mehr als 70 Jahre später, sehen wir uns mit immer neuen gefährlich eskalierenden internationalen Spannungen und Konflikten konfrontiert sowie mit einem transnationalen Terrorismus, der zunehmend auch das Alltagsleben der Menschen bedroht. Die Vereinten Nationen wurden gegründet, um die allgemeine Wohlfahrt der Menschheit zu steigern. Heute, mehr als 70 Jahre später, sind wir mit einem fortdauernden Wohlfahrtsgefälle zwischen und in den Staaten konfrontiert, das gewaltige Migrationsströme auslöst, die ihrerseits mit neuen sozialen Spannungen und Konflikten einhergehen. Die Vereinten Nationen wurden gegründet, um die Menschenrechte zu fördern und zu schützen. Heute, mehr als 70 Jahre später, zeigen sich sogar in liberalen Demokratien politische Radikalisierungstendenzen, die demokratische Grundwerte infrage stellen.

Wenn dem so ist, wozu brauchen wir dann die Vereinten Nationen? Brauchen wir sie überhaupt? Die Antwort kann nur lauten: Wir brauchen sie mehr denn je – nicht trotz, sondern wegen der beklagenswerten Entwicklungen der Gegenwart. Selbst ihre schärfsten Kritikerinnen und Kritiker tun sich schwer, sich eine Welt ohne die Vereinten Nationen vorzustellen, auch wenn die Organisation sehr viel weniger tun und erreichen kann, als die UN-Charta ihr vorgibt. Ob es ohne sie "wahrscheinlich zu einem Dritten Weltkrieg gekommen wäre", wissen wir nicht. Wir können auch nicht mit Gewissheit sagen, wie viel schlechter es der Welt im Allgemeinen ohne die Vereinten Nationen ergangen wäre. Aber wir wissen, dass sie heute erfunden werden müssten, wenn es sie nicht gäbe.

Von der Idee eines Völkerbundes zum UN-System

Die Vereinten Nationen, so sagte Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier im Juni 2015 auf dem 35. Evangelischen Kirchentag in Stuttgart, seien "vielleicht nicht Sitz der Weltvernunft", aber doch "das Klügste, was wir nach zwei Weltkriegen und 80 Millionen Toten hervorgebracht haben". Er sagte es im Beisein des ehemaligen UN-Generalsekretärs Kofi Annan, der mit seiner Reformpolitik für die Vereinten Nationen den kosmopolitischen Hoffnungen des liberalen Teils der Weltöffentlichkeit in den 1990er Jahren erheblichen Auftrieb gegeben hatte. Diese Hoffnungen, in deren Mittelpunkt die Schaffung einer "angemessen institutionalisierten Weltordnung" (Jürgen Habermas) nach dem Ende des Ost-West-Konflikts stand, sind inzwischen vielfach enttäuscht worden. Aus historischer Perspektive ist es aber keineswegs zwingend, sie angesichts immer neuer Rückschläge auf dem Weg zum Weltfrieden aufzugeben.

Eine der Quellen, aus denen die Hoffnung auf friedlichere Weltverhältnisse bis heute schöpft, sind die Schriften Immanuel Kants, namentlich seine Überlegungen "Zum ewigen Frieden". Kant postulierte, dass die Staaten sich aus Gründen der Vernunft gegenseitig abverlangen könnten, auf die Anwendung von Gewalt zu verzichten. Er glaubte aber nicht, dass es ausreichen würde, die Herrschenden davon überzeugen zu wollen, dass der Verzicht auf Krieg in ihrem eigenen Interesse liege. Er plädierte vielmehr für die Schaffung von Institutionen, die die Politik auf den Weg der Vernunft leiten würden. Dazu gehörten in Kants Denkgebäude eine republikanische Verfassung, die die Entscheidung über Krieg und Frieden nicht den Fürsten überließe, ein Völkerbund, der kooperative gegenüber konfrontativen Verhaltensweisen stärken, und eine weltbürgerliche (Rechts-)Ordnung, die allen Menschen eine gleichberechtigte Teilhabe an den Gütern der Welt ermöglichen würde.

Kant war mit diesen Ideen seiner Zeit weit voraus. Aber im Laufe des 19. Jahrhunderts zeichneten sich Entwicklungen ab, in denen Elemente des Kantischen Friedensplans erkennbar wurden. Dies gilt insbesondere für die Herausbildung erster internationaler Organisationen, die Erfindung des humanitären Völkerrechts und die zunehmende Infragestellung des von den Staaten in Anspruch genommenen uneingeschränkten Rechts zum Krieg (liberum ius ad bellum). Unterstützt wurde diese Tendenz, die sich auf den Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 manifestierte, durch zivilgesellschaftliche Friedensbewegungen, die aus bürgerlicher (auch christlicher) und sozialistischer Sicht für eine Welt ohne Krieg eintraten.

Diese Ansätze zu einer Überwindung des vorherrschenden Militarismus und Chauvinismus erwiesen sich jedoch als zu schwach, um die Eskalation der von Europa ausgehenden Konflikte einzudämmen. Aber sie waren stark genug, um nach dem Ersten Weltkrieg zur Schaffung einer ersten allgemeinen internationalen Organisation zu inspirieren, deren Aufgabe es sein sollte, die für den Krieg verantwortlich gemachte Bündnispolitik und Geheimdiplomatie der Vorkriegszeit durch eine auf Dauer angelegte kollektive Friedenssicherung zu ersetzen.

Die Einrichtung des Völkerbundes stellte im Sinne des Kantischen Friedensplans eine weitreichende Innovation dar, deren friedensstiftendes Potenzial aber nur ansatzweise zum Zuge kam. Denn der Völkerbund blieb zunächst in den Wirren der Nachkriegspolitik gefangen und musste sich später in einer antiaufklärerischen Welt behaupten, in der Faschismus und Stalinismus den Ton angaben. Er fiel den durch sie ausgelösten Auseinandersetzungen schließlich zum Opfer, aber die Idee eines Völkerbundes blieb wirksam: Schon während des Zweiten Weltkrieges entwickelten die USA und Großbritannien einen Plan zur Schaffung einer neuen Weltorganisation, die in der Lage sein sollte, die Nachkriegsverhältnisse zu ordnen.

Die Gründung der Vereinten Nationen 1945 wurde nicht von kosmopolitischen Einsichten getrieben, sondern von dem Bestreben der Hauptakteure (zunächst der USA und Großbritanniens, später auch der Sowjetunion), eine Nachkriegsordnung zu schaffen, in der die eigenen Interessen zum Tragen kommen könnten. Zwischen diesen Interessen gab es trotz der Kriegskoalition erhebliche Konflikte. Sie betrafen nicht nur das Verhältnis der beiden Westmächte zur Sowjetunion, sondern auch die Beziehungen zwischen den Westmächten untereinander. Insofern könnte man die Gründung der Vereinten Nationen, wie schon die des Völkerbundes, als Fortsetzung einer zeitlosen Machtpolitik in einem neuen historischen Kontext betrachten.

Entscheidend aber war, dass die USA und Großbritannien die Völkerbundidee trotz der Erfahrungen der Zwischenkriegszeit nicht verwarfen, sondern die Umsetzung dieser Idee in der Form der Vereinten Nationen als in ihrem eigenen Interesse liegend betrachteten und davon auch die Sowjetunion überzeugen konnten. Das hatte freilich zur Folge, dass die konkrete Gestalt, die die Vereinten Nationen annahmen, entscheidend durch die Interessenkonstellation innerhalb der Kriegsallianz geprägt wurde. Dieser Sachverhalt fand seinen Ausdruck insbesondere in der Einrichtung eines Sicherheitsrates mit fünf permanenten Mitgliedern ("P5"), die sich selbst ein Vetorecht einräumten, wobei die Aufnahme Frankreichs und Chinas in diese privilegierte Gruppe ihrerseits Ausdruck eines Interessenkalküls insbesondere der USA und Großbritanniens war und keineswegs aus Überlegungen zu einer angemessenen Repräsentanz der Staatenwelt hervorging.

Die Form, in der die Großmächte ihre Interessen bei der Gründung der Vereinten Nationen zur Geltung brachten, stellt einerseits einen Geburtsfehler der Organisation dar. Andererseits war das Arrangement, auf das sich die Siegermächte 1945 einigten, eine Voraussetzung dafür, dass es überhaupt zu ihrer Gründung kam. Abgesehen davon wurde die Entwicklung der Organisation in der Folge keineswegs durch die Interessen der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges determiniert. Vielmehr entfaltete diese Entwicklung trotz des Ost-West-Konflikts eine Eigendynamik, die so von den Gründungsstaaten kaum antizipiert worden war.

Anders als der Völkerbund waren die Vereinten Nationen von vorneherein als universelle Organisation konzipiert. Alle Staaten, die sich zu den Zielen der Vereinten Nationen bekannten, hatten (zunächst mit Ausnahme der "Feindstaaten") die Möglichkeit, durch Beschluss der UN-Generalversammlung aufgenommen zu werden. Das erwies sich aufgrund der Auflösung der Kolonialreiche in den 1950er und 1960er Jahren als höchst bedeutsam. So ist die Zahl der UN-Mitgliedstaaten aufgrund der Dekolonisierung und nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion von 50 beziehungsweise 51 Gründungsmitgliedern (Polen war bei der Unterzeichnung der UN-Charta nicht anwesend) auf 193 gestiegen.

Damit änderte sich die Zusammensetzung der Generalversammlung fundamental. Die ursprünglich gegebene Mehrheit zugunsten des Westens bröckelte rasch. Zwar konnte und kann die Generalversammlung keine die Mitgliedstaaten bindenden Beschlüsse fassen, sie spielt aber eine Rolle für die Legitimation der von den Einzelstaaten verfolgten Politik und trägt ihrerseits zur Weiterentwicklung des normativen Bezugsrahmens dieser Politik bei. Insofern war die Veränderung der Mehrheitsverhältnisse auch für die Großmächte von Bedeutung.

Ein zweiter Sachverhalt, der die Entwicklung der Vereinten Nationen vorangetrieben hat, besteht darin, dass die Organisation als Kern eines "arbeitenden" Friedenssystems (working peace system) konzipiert worden war. Dieses Konzept knüpfte an den sogenannten Funktionalismus in der Forschung über internationale Beziehungen an, dessen Vertreterinnen und Vertreter der Auffassung waren, dass Frieden nicht in erster Linie "von oben nach unten" (top-down), sondern "von unten nach oben" (bottom-up) zustande kommen müsse, also durch eine sich ständig selbst erweiternde Kooperation bei der Lösung konkreter staatenübergreifender Probleme. Zu einer solchen Kooperation ist es im Zuge der Globalisierung aller Lebensbereiche in der Tat gekommen. Aus der UNO ist eine UN-Gemeinschaft beziehungsweise ein UN-System geworden. Dieses System bildet keine Weltregierung, ist aber Ausdruck der Notwendigkeit, die Welt auch ohne Weltregierung regieren zu müssen (global governance). Das ist eine Aufgabe, deren Schwierigkeit kaum zu überschätzen ist.

Sicherung und Förderung des Friedens

Das Kernanliegen der Vereinten Nationen bildet die Wiederherstellung und Bewahrung des internationalen Friedens. Diesem Zweck dienen in der UN-Charta das allgemeine Gewaltverbot (Artikel 2, Ziffer 4), die Verpflichtung der Staaten auf die friedliche Beilegung ihrer Streitigkeiten (Kapitel VI), die Einrichtung eines Mechanismus zur kollektiven Friedenssicherung (Kapitel VII), die Einbeziehung regionaler Friedenssicherung in das UN-System (Kapitel VIII) sowie der Ausbau der internationalen Gerichtsbarkeit. Nach Artikel 51 der UN-Charta haben die Staaten nur im Falle eines bewaffneten Angriffs ein Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung. Da dieses Recht innerhalb des Kapitels VII formuliert wird und nur in Anspruch genommen werden kann, bis der UN-Sicherheitsrat sich des Falles annimmt, ist das Recht auf Selbstverteidigung der kollektiven Friedenssicherung zugeordnet. Das heißt, dass dieses Recht nur so gehandhabt werden darf, dass es der kollektiven Friedenssicherung nicht entgegenwirkt.

Die Gefahr einer Aushebelung der kollektiven Friedenssicherung durch eine Sicherheitspolitik, die sich weitgehend auf das Recht zur Selbstverteidigung beruft, war während des Ost-West-Konflikts besonders akut. Die Sicherheitspolitik beider Seiten vollzog sich in Bündnissen (Nato, Warschauer Pakt), die sich feindlich gegenüberstanden und insofern gerade nicht als Organisationen der kollektiven Sicherheit betrachtet werden konnten. Im Gegenteil: Sie wirkten der kollektiven Friedenssicherung entgegen. Allerdings wurden die Möglichkeiten einer Eingrenzung der Konfrontation durch Verhandlungen nie ganz außer Acht gelassen. Diese Verhandlungen führten Anfang der 1970er Jahre zur Einrichtung der (ständigen) Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), die entscheidend dazu beitrug, in der Krise der späten 1970er und frühen 1980er Jahre den Raum für eine Wiederaufnahme und Weiterführung der Entspannungspolitik offen zu halten. So kam es – jetzt ganz im Einklang mit Kapitel VIII der UN-Charta – zu einem regionalen Friedensprozess, der durch die Verabschiedung der Charta von Paris 1990 gekrönt wurde.

Die Charta von Paris ist ein avantgardistisches Dokument, das dem sich auf Kant berufenden Friedensdenken neuen Auftrieb gab. Sehr schnell zeigte sich aber, dass diese Charta nicht den Ausgangspunkt einer neuen Weltfriedenspolitik markierte, sondern als Höhepunkt der Entspannungspolitik zu verstehen war, die mit dem Zusammenbruch des Realsozialismus ihrer historischen Mission verlustig ging. Zwar wurde die KSZE als Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) verstetigt. Gleichzeitig blieb aber die Nato bestehen, während sich der Warschauer Pakt auflöste. Darin kündigte sich an, dass das Ende der bipolaren Weltordnung sich als Übergang zur weltpolitischen Hegemonie des Westens vollziehen würde. Das stand einer Aufwertung der kollektiven Friedenssicherung in den Vereinten Nationen zunächst nicht im Wege, überschattete nach dem Kosovo-Krieg die weitere Entwicklung aber zunehmend.

Zu Beginn der 1990er Jahre gab es eine Reihe politischer Bemühungen unter anderem des UN-Generalsekretariats, die konzeptionellen Grundlagen der kollektiven Friedenssicherung im Rahmen der Vereinten Nationen neu zu definieren und ihre Handlungsfähigkeit auf diesem Gebiet zu erweitern. Dabei standen der Ausbau des peacekeeping und die Funktionsfähigkeit des Sicherheitsrates im Vordergrund. Das peacekeeping ist in der UN-Charta nicht vorgesehen, sondern wurde im Kontext des Nahostkonflikts Ende der 1940er Jahre erfunden und dient dazu, die Beilegung von Konflikten durch internationale Präsenz zu fördern. Es erfolgt durch Beschluss des Sicherheitsrates, setzt aber das Einverständnis der Konfliktparteien voraus und unterscheidet sich darin prinzipiell von Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII der UN-Charta.

In den 1990er Jahren wurden die Peacekeeping-Aktivitäten der Vereinten Nationen quantitativ und qualitativ erheblich ausgeweitet. Heute sind sie Bestandteil umfassender Friedensmissionen, bei denen es nicht mehr um die bloße Präsenz von Blauhelmen zwischen den Konfliktparteien geht, sondern um deren aktiven Beitrag zur Durch- beziehungsweise Umsetzung von Vereinbarungen und darüber hinaus um die Wiederherstellung kriegszerstörter Regionen oder ganzer Staaten (peacebuilding).

Die Bilanz dieser Friedensmissionen ist durchwachsen: "Eineinhalb Milliarden Menschen", so schreibt die Politikwissenschaftlerin Séverine Autesserre in einer viel beachteten Studie, "werden in den Konflikt-Zonen der Welt ständig von Gewalt bedroht. Internationale Akteure können den betroffenen Ländern durchaus helfen, einen stabilen Frieden zu erlangen. Unglücklicherweise folgt die Praxis vor Ort immer wieder unwirksamen oder konterproduktiven Strategien". Das liegt unter anderem daran, dass die internationalen Akteure – keineswegs nur im Rahmen der Vereinten Nationen – im Kreuzfeuer widersprüchlicher Forderungen, Erfahrungen und Interessen stehen und so sehr mit dem Management des eigenen Risikos für ihre Sicherheit und Weiterbeschäftigung beschäftigt sind, dass nur wenig Spielraum für produktive Lernprozesse bleibt.

Was die Handhabung von Konflikten durch den Sicherheitsrat betrifft, so sieht die Bilanz kaum besser aus. Zwar hat der Sicherheitsrat sein Engagement im Umgang mit innerstaatlichen Konflikten nach dem Ende des Kalten Krieges stark ausgeweitet, indem er grobe Menschenrechtsverletzungen oder den Zusammenbruch der öffentlichen Ordnung als Gefährdung des internationalen Friedens auswies und damit für die kollektive Friedenssicherung nach Kapitel VII der UN-Charta öffnete. Im Falle des Völkermordes in Ruanda 1994 blieb der Sicherheitsrat aber untätig, und im Falle des Kosovo-Krieges konnte er sich nicht auf ein Eingreifen einigen – mit der Folge, dass die Nato 1999 unilateral intervenierte.

Diese unilaterale Intervention bildete den Auftakt zu weiteren militärischen Eingriffen westlicher Länder (in Gestalt der Nato oder sogenannter Koalitionen der Willigen), die sich zwar ebenfalls auf die UN-Charta beriefen, aber das Gebot der kollektiven Friedenssicherung erneut zu unterminieren drohten. Im Falle Afghanistans 2001 beriefen sich die Interventen auf das Recht auf Selbstverteidigung gegen den transnationalen Terrorismus und auf ein UN-Mandat zum Schutz Kabuls (ISAF); im Falle des Irak 2003 beriefen sie sich unter anderem auf die Beschlüsse des Sicherheitsrates von 1991. Die militärischen Eingriffe konnten aber zu keiner Zeit vom UN-Sicherheitsrat kontrolliert werden. Soweit sie als kollektive Friedenssicherung begannen, verwandelten sie sich rasch in Kriege. Auch im Falle Libyens (siehe unten) kam es 2011 zu einer solchen Verselbstständigung des militärischen Eingriffs, also die Umwandlung kollektiver Friedenssicherung in einen Krieg.

Die westlichen Interventionen haben auch dadurch insgesamt gravierende nichtbeabsichtigte Folgewirkungen gehabt, die für das heutige Konfliktgeschehen vor allem im Nahen Osten von erheblicher Bedeutung sind. Dazu gehört, dass die Interventionen zusätzliche Anreize und Gelegenheiten für einen opportunistischen Umgang anderer Staaten mit den Konflikten der Gegenwart geliefert haben. So glaubte Russland etwa, sich bei seiner Annexion der Krim auf das "Vorbild" der westlichen Intervention im Kosovo berufen zu können; im Falle des anhaltenden Syrien-Konflikts wandten sich Russland und China mit dem Argument gegen ein frühes Engagement des UN-Sicherheitsrates, der Missbrauch des Libyen-Mandats zur Unterstützung eines (gewaltsamen) Regimewechsels durch die intervenierenden Nato-Staaten spreche dagegen.

Förderung der allgemeinen Wohlfahrt

Die Anliegen des globalen Südens erfuhren im Vergleich zur unmittelbaren Nachkriegszeit durch die wachsende Mitgliedschaft der Vereinten Nationen eine erhebliche Aufwertung. Dabei spielte die Konzeption der Organisation als "arbeitendes" Friedenssystem eine wichtige Rolle. Unter dieser Perspektive ist es zu einer fortschreitenden Ausdifferenzierung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Zusammenarbeit im Rahmen der Vereinten Nationen gekommen. Zwar hat diese Zusammenarbeit im Gefüge der Organisation nie den Stellenwert erlangt, welcher der Top-down-Friedenssicherung zugewiesen wurde. So ist der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) bis heute nicht aus dem Schatten des Sicherheitsrates herausgetreten. Denn bei der Gründung der Vereinten Nationen wurden zentrale Fragen der Weltwirtschaftspolitik in die Bretton-Woods-Institutionen (Weltbank und Internationaler Weltwährungsfonds) ausgelagert, und der Versuch scheiterte, sie in den 1960er Jahren über die Gründung der Welthandels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) in die Organisation zurückzuholen und auf diesem Wege eine neue Weltwirtschaftsordnung durchzusetzen.

Außerhalb dieses Bereichs hat sich immerhin ein komplexes Gefüge von Sonderorganisationen, Spezialorganen und institutionalisierten Programmen herausgebildet, die sich auf globaler Ebene mit Fragen der Bildung und Erziehung, des Gesundheitswesens und des Umgangs mit natürlichen Ressourcen, der Entwicklungszusammenarbeit und der Bewirtschaftung der Weltwasservorräte, der biologischen Vielfalt und des Katastrophenschutzes, des Umgangs mit Flüchtlingen und der Einhaltung der Menschenrechte befassen, um nur einige Arbeitsfelder zu nennen. Allein in Bonn sind die Sekretariate von rund zwanzig solcher politikfeldspezifischer Einrichtungen angesiedelt, von denen viele nicht nur normativ, sondern auch operativ tätig sind.

So hat etwa das United Nations Development Program (UNDP) in den 1990er Jahren eine wichtige Rolle für die Kritik und konzeptionelle Weiterentwicklung der Entwicklungszusammenarbeit gespielt. Mit der Einführung der Human Development Reports hat es 1992 eine viel beachtete, auf den einzelnen Menschen und seine Lebensgemeinschaften bezogene Alternative zur makroökonomisch ausgerichteten Berichterstattung der Weltbank erarbeitet. Als weiteren Schritt hat es 1994 die Denkfigur der menschlichen Sicherheit (human security) als Alternative zu dem bis dahin vorherrschenden nationalen Sicherheitsdenken entwickelt und damit das Denken einer ganzen Generation von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern und zivilgesellschaftlich Engagierten stark geprägt.

Um die Jahrtausendwende ergriff Kofi Annan als UN-Generalsekretär die Initiative zur Formulierung der Millennium Development Goals (MDGs), die konkrete Zielvorgaben für eine Verbesserung der Lebensverhältnisse in den Ländern des globalen Südens bis 2015 formulierte. Das erwies sich zumindest ansatzweise als ein sinnvolles Unterfangen. Gegen Ende der Frist wurde deshalb mit erheblichem Aufwand eine Neuformulierung dieses Ansatzes in Gestalt der Sustainable Development Goals (SDGs) erarbeitet und nach einer auf allen Ebenen geführten Diskussion im September 2015 von der UN-Generalversammlung als Zielvorgabe zur Überwindung der absoluten Armut bis 2030 verabschiedet. Es handelt sich dabei nicht nur um eine Variation der MDGs. Vielmehr richten sich die SDGs genauso an die sogenannten Industrieländer wie an die Länder des Südens.

Förderung und Schutz der Menschenrechte

Zu den Grundzielen der Vereinten Nationen gehören die Förderung und der Schutz der Menschenrechte. Zwar gelang es bei der Gründung der Organisation nicht, einen Menschenrechtskatalog in die Charta aufzunehmen und damit dieses Anliegen aufzuwerten. Dies wurde auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 ausgelagert. Damit wurde das Thema aber keineswegs auf ein totes Gleis des Völkerrechts verschoben. Im Gegenteil: Im Kontext von Ost-West- und Nord-Süd-Konflikt kam es zu einer bedeutsamen Ausdifferenzierung der Menschenrechte, die auch das Menschenrechtsverständnis in den liberalen Demokratien im Laufe der Jahre stark beeinflusst hat, besonders was den Status der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte betrifft.

Die Wiener Menschenrechtskonferenz von 1993 einigte sich darauf, dass die Menschenrechte universell gelten und unteilbar sind, also nicht gegeneinander ausgespielt werden dürfen. Damit war allerdings weniger gewonnen, als man damals hoffen konnte. Die asiatischen Länder machten gleich nach der Konferenz klar, dass sie die Menschenrechte im Einklang mit ihren eigenen Kulturtraditionen interpretierten, und die muslimischen Länder stellten die Menschenrechte unter den Vorbehalt ihrer Vereinbarkeit mit der Scharia. Letztlich bleibt aber auch die westlich-liberale Menschenrechtspolitik ihren eigenen Präferenzen und Wertvorstellungen verhaftet. So tun sich diese Staaten nach wie vor schwer, ihren Beitrag zur Umsetzung von Artikel 28 der AEMR zu leisten, der besagt, dass jeder Mensch das Recht auf eine "soziale und internationale Ordnung (hat), in der die in dieser Erklärung verkündeten Rechte und Freiheiten voll verwirklicht werden können". Auch haben die Menschenrechte bei Zielkonflikten mit anderen Anliegen keineswegs immer den Vorrang. Wo es um Sicherheit und wirtschaftliche Vorteile geht, gerät die Berücksichtigung der Menschenrechte schnell ins Hintertreffen.

Das betrifft auch den Schutz von Menschen vor Massenverbrechen. Die Schutzverantwortung (Responsibility to Protect), die nach den Erfahrungen der 1990er Jahre vom UN-Reformgipfel 2005 verabschiedet wurde, besagt, dass erstens jeder Staat die ihm anvertrauten Menschen vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit schützen muss, zweitens die internationale Gemeinschaft die Einzelstaaten bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung unterstützen soll und drittens der UN-Sicherheitsrat in dem Fall, dass dies nicht greifen sollte, weil der Staat nicht in der Lage oder willens ist, seiner Verantwortung nachzukommen, auch Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII der UN-Charta ergreifen kann.

Der Sicherheitsrat hat sich in den Folgejahren mehrfach auf die Schutzverantwortung berufen. Als der libysche Präsident Muammar al-Gaddafi im März 2011 öffentlich mit einem Massaker an seinen Gegnern in Bengasi drohte, autorisierte der Sicherheitsrat internationale Zwangsmaßnahmen zum Schutz der betroffenen Bevölkerung. Was zu einem Präzedenzfall für die Anwendung der Schutzverantwortung hätte werden können, endete jedoch in einem Debakel. Da die intervenierenden (Nato-)Staaten unter Berufung auf das Mandat in Libyen einen Regimewechsel unterstützten, warfen ihnen Russland, China und die Afrikanische Union vor, die Autorisierung von Zwangsmaßnahmen missbraucht zu haben. Mit diesem Argument blockierten Russland und China ein frühes Eingreifen in den Syrien-Konflikt, in dem inzwischen 300000 Menschen ums Leben gekommen und Millionen zu Flüchtlingen geworden sind. Hinter den Argumenten Russlands und Chinas verbargen sich zweifellos geopolitische und innenpolitische Interessen. Gerade der Syrien-Konflikt zeigt aber, dass es nicht nur um wiederstreitende Interessen geht, sondern auch um die Komplexität der Aufgabe, in einer dem Frieden dienlichen Weise in innerstaatliche Konflikte einzugreifen.

Perspektiven

Die Vereinten Nationen sind eine verhältnismäßig kleine Organisation, die von den Interessen und Präferenzen ihrer Mitglieder abhängig ist. Ihre Entwicklung folgt aber einer gewissen Eigendynamik internationaler Zusammenarbeit, die ihrerseits auf die Definition der Interessen und Präferenzen der Mitglieder zurückwirkt. Die Eigendynamik der internationalen Zusammenarbeit hat sich seit 1945 als stark genug erwiesen, um die Vereinten Nationen alle Krisen der internationalen Politik überleben zu lassen, indem sie in diesen Krisen stets einen politischen Raum für Verhandlungen und den Versuch einer Verständigung geboten hat. Ohne einen solchen Raum wären die Aussichten gering, dass weitere Lernprozesse im Umgang mit Konflikten auch antizipatorisch stattfinden können, statt wie in der bisherigen Geschichte erst großen Katastrophen zu folgen.

Wenn hier von einer gewissen Eigendynamik internationaler Kooperation gesprochen wird, so als Gegenbild zu der Vorstellung, dass wir uns in einer Krisensituation befinden, in der nur der Rückzug auf das Eigene und seine Verteidigung, also auf einen neuen Nationalismus, schützen kann. Diese Vorstellung kann die Gestalt einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung mit üblen Folgen annehmen. Ihr kann aber nicht durch die Verbreitung von Illusionen begegnet werden. Der Friede, so wusste Kant, folgt keinem Plan der Geschichte. Er muss gestiftet werden. Frieden verlangt also Friedenspolitik in dem Bewusstsein der Möglichkeit, dass es im gegenwärtig sich anbahnenden Kampf um eine Neuordnung der Weltverhältnisse auch gravierende Rückschläge für all die Ideen geben kann (und wahrscheinlich geben wird), über die sich der liberale Westen definiert.

Die Vereinten Nationen bieten keine Rückzugsmöglichkeit aus diesem Kampf, sondern eine Arena, in der darauf hingewirkt werden kann, dass er nicht mit einer weiteren Eskalation der Gewalt einhergeht. In diesem Zusammenhang ist auch Selbstkritik der Demokratien gefragt. Sie sind in den vergangenen Jahren nicht nur Teil der Lösung gewesen, sondern Teil des Problems, wie die Forschung über die Idee des demokratischen Friedens, die sich auf Kant beruft, gezeigt hat. Im Krieg gegen den Terror ist sogar von einigen Wissenschaftlern gefordert worden, die Demokratien sollten sich von den Vereinten Nationen als einer demokratisch nicht legitimierten Organisation keine Vorschriften machen lassen.

Der Reformbedarf der Vereinten Nationen wird von vielen anerkannt. An entsprechenden Ideen mangelt es nicht. Auf absehbare Zeit wird es nach den bisherigen Erfahrungen mit den Reformvorschlägen im Rahmen der Schutzverantwortung aber weder eine durchgreifende Reform des UN-Sicherheitsrates noch eine Demokratisierung der Vereinten Nationen durch die Einrichtung eines UN-Parlaments geben. Noch viel weniger ist eine Zentralisierung der Friedenssicherung durch eine entscheidende Stärkung der Vereinten Nationen zu erwarten. Auch die Erfolgsaussichten gegenwärtiger Initiativen, einen Verhaltenskodex für den Umgang der P5 mit ihrem Vetorecht einzuführen, sind nicht besonders gut. Selbst wenn es zu einer entsprechenden Einigung käme, blieben die Vereinten Nationen eine schwache Organisation ohne Sanktionsgewalt gegen die Mächtigen. Aber das ist paradoxerweise ihre Stärke. Die Vereinten Nationen werden von den Staaten respektiert, solange sie ihnen nicht gefährlich werden, sie werden jedoch auch von den Staaten gebraucht, um nicht der eigenen Schwäche im Umgang mit den Problemen der Welt zu erliegen.