Die 2000er Jahre waren für Historiker eine Zeit der Ungeduld. Erstmals standen die Akten zur Entstehungsgeschichte der Europäischen Gemeinschaften (EGs) nahezu vollständig zur Verfügung. Gleichzeitig wuchs angesichts neuester Entwicklungen wie dem Maastrichter Vertrag, der Einführung des Euro und der Erprobung einer gemeinsamen Außen- und Verteidigungspolitik der Bedarf an historischer Orientierung. Von einer Konsolidierung des Integrationsprozesses konnte jedoch angesichts der unvollendeten Nachbesserungsverträge von Amsterdam und Nizza sowie der Gefahr einer wachsenden Euroskepsis und des demokratischen Defizits keine Rede sein. Mit dem Europäischen Konvent und dem Verfassungsvertrag wurde ein qualitativer Sprung im Integrationsprozess anvisiert. Das Scheitern dieser couragierten Initiative führte jedoch genauso plötzlich zu Endzeitstimmung und Überlegungen zu Integrationsrückschritten oder Austritten aus der Europäischen Union. Eine überzeugende und richtungweisende Deutung des state of the Union fiel dementsprechend in jenen Jahren sowohl Politikwissenschaftlern als auch Historikern schwer, trotz reger Nachfrage. Besonders gefordert sind diesbezüglich nicht Wissenschaftler, die Ausschnitte und Einzelfragen dieser komplexen Geschichte und institutionellen Architektur für und mit Fachkollegen erforschen, sondern die Autoren von Studienhandbüchern und Übersichtswerken. Sie müssen die Gratwanderung zwischen kritischer Distanz und gesellschaftlicher Nachfrage meistern.
Mit dem Reformvertrag von Lissabon, der 2009 in Kraft trat, schien sich die Geduld gelohnt zu haben. Neue institutionelle Arrangements wurden festgeschrieben: das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber, Subsidiaritätsprüfung durch nationale Volksvertretungen ("gelbe Karte") und ein Präsident des Europäischen Rates sowie ein eigener diplomatischer Dienst. Negativ formuliert: Nach dem Tiefschlag des französischen non und des niederländischen nee schien ein nächster Reformschritt nach Lissabon auch auf längere Sicht höchst unwahrscheinlich. Für Politikwissenschaftler war die Zeit gekommen, den Spielraum innerhalb des abgesteckten institutionellen Rahmens auszuloten. Historiker konnten endlich aus der Perspektive eines gesicherten Ist-Zustands auf den wechselhaften Werdegang "Europas" zurückblicken.
Heute, keine sechs Jahre nach Lissabon und noch vor den Attentaten von Paris, mutmaßt sogar der Vizepräsident der Europäischen Kommission Franz Timmermans über die Existenzkrise der EU und die Möglichkeit ihres Zerfalls.
Aus dieser kurzen aktuellen Reflexion ergeben sich drei wesentliche Perspektiven. Erstens zeigt sich, dass die Geschichte der europäischen Integration keine stetige Akkumulation von gesichertem Wissen ist, sondern dass jede Zeit ihre eigenen Fragen an die Vergangenheit stellt (und entsprechende Antworten formuliert). Weder Geschichtsschreibung noch Theoriebildung lassen sich somit aus ihrem politischen und gesellschaftlichen Kontext losgelöst verstehen. Zweitens ist Timmermans’ Hiobsbotschaft gleichzeitig ein Appell zu handeln. Jede Analyse des Entwicklungswegs der EU und/oder ihres aktuellen Zustands impliziert auch Idealvorstellungen und eine politische Agenda. Noch vor einem Jahr galt die demokratische Legitimation als "das ganz große Fragezeichen der Zukunft Europas".
In diesem Beitrag wird gezeigt, wie Historiker und Theoretiker der Integration ihre Sicht der Dinge den Fragen und Überzeugungen ihrer Zeit anpassten. Dabei offenbart sich außerdem, dass die akademischen Beobachter die politische Wirklichkeit nicht nur nicht distanziert beobachten, sondern ihr Forschungsobjekt auch maßgeblich beeinflussen. Im zweiten Teil werden diese historischen Einsichten aufs Heute als flüchtige Schnittstelle zwischen Vergangenheit und Zukunft angewandt. Welche Art historischer Narrative zur Integration braucht Europa heute?
Europäische Meistererzählungen
Jean Monnet hat im Nachhinein zugegeben, dass er bei seinen Plänen für wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa die Bedeutung einer gemeinsamen kulturellen Identität unterschätzt habe. Die Vorteile des Binnenmarktes und andere Ergebnisse gemeinsamer Politik reichen nicht aus, um das europäische Projekt zu legitimieren und zur Selbstverständlichkeit zu machen. Gerade wegen der Vorgeschichte aus Kriegen zwischen den Mitgliedstaaten braucht auch Europa eine historische Meistererzählung. Ähnliches galt im 19. Jahrhundert für die Nationalstaaten, nicht zuletzt für Deutschland. Für Historiker war es damals kein Widerspruch, sich sowohl der akademischen Objektivität als auch dem neuen Staat gegenüber in der Pflicht zu fühlen. Auch wenn Leopold von Ranke anders als sein Kollege Heinrich von Treitschke direkte Rechtfertigungen der Staatspolitik ablehnte, betrachteten beide den Aufbau des preußischen Staates als eigenes Ziel der historischen Entwicklung, das es zu untermauern galt.
Die Erfindung einer solchen Meistererzählung, die das europäische Projekt zum großen Ziel der Geschichte selbst macht und somit die Autorität der EU-Institutionen stützt, erwies sich in Brüssel als schwierig im Vergleich zu Berlin im 19. Jahrhundert. Eine europäische Meistererzählung von Zusammenarbeit und Solidarität stand von Anfang an in Konkurrenz zu den etablierten Nationalgeschichten aus Konflikt und Konkurrenz. Außerdem waren einstimmige Meistererzählungen pro domo überhaupt dabei in Verruf zu geraten, als sich die europäischen Institutionen im letzten Viertel des vorigen Jahrhunderts der Bedeutung von Geschichte und Identität bewusst wurden. Dies zeigte sich etwa in der Entscheidung, auf den Eurobanknoten keine realen Gebäude in ausgewählten Mitgliedstaaten, sondern Elemente europäischer Baustile aus verschiedenen Epochen abzubilden. Kaum eine historische Person war als Identifikationsfigur für das vereinte Europa unstrittig. Somit blieb der EU nur ihre eigene, wenig inspirierende institutionelle Geschichte und founding fathers wie Jean Monnet, Robert Schuman, Henri Spaak oder Altiero Spinelli.
Man wollte auch nur den Anschein einer orchestrierten Legitimierung durch Geschichte vermeiden. So hat Brüssel sich an seine eigene Geschichte kaum näher herangetraut als durch Kurzdarstellungen in Informationsbroschüren, die eher die hehren Ideale und aktuelle Integrationsergebnisse in den Vordergrund rückten.
Historiker und Politikwissenschaftler
In den ersten Jahrzehnten der europäischen Integration wurde die Forschungsarbeit zu dieser neuartigen Organisation fast vollständig von Rechts- und Politikwissenschaftlern geleistet. Wenn EU-Historiker heute die Geschichte ihrer eigenen Teildisziplin schreiben, wird für diese Frühphase kaum mehr erwähnt als Walter Lipgens Studien über die Vordenker des europäischen Projekts.
In ebendiesen Jahren beschäftigte die Politikwissenschaftler eine vergleichbare Frage, nämlich ob die Gemeinschaften als Teil der internationalen Beziehungen oder als neuartige Verschmelzung von Innen- und Außenpolitik betrachtet werden sollten. Anders als bei den Historikern wurde dies für Neofunktionalisten und Neorealisten zu einer energiezehrenden Glaubensfrage.
Die Frage, die die Politikwissenschaftler damals umtrieb – warum souveräne Staaten überhaupt bereit sind, Steuerungskompetenzen einer internationalen Organisation zu übertragen – war gleichzeitig eine Grundsatzentscheidung der politischen Strategie. Für Neorealisten erforderten Integrationsfortschritte das Placet der (großen) Mitgliedstaaten und eine Kongruenz derer Nationalinteressen. Jean Monnet und andere Europapolitiker setzten ihre Hoffnung wie die Neofunktionalisten auf die Eigendynamik des Integrationsprozesses; gewissermaßen unter dem Radar der großen Politik würde jeder Integrationsschritt unweigerlich neue nach sich ziehen. Hier war die Arbeit der Akademiker weit mehr als eine Bestandsaufnahme: Sie diente den Politikern auch als Kompass für die Gestaltung der politischen Realität, die akademisch-distanziert analysiert und beschrieben werden sollte.
In den 1970er und insbesondere in den 1980er Jahren wandten sich die Politikwissenschaftler einer neuen Fragestellung zu. Kein Neorealist konnte sich der Wirklichkeit der Europäisierung mehr gänzlich verschließen: Agrarpolitik, Regional- und Sozialfonds, Binnenmarkt. Die neue Schule der Liberalen Intergouvernementalisten bemühte sich, den alten Glaubenskrieg hinter sich zu lassen und einen Mittelweg zu finden. Die Nationalstaaten blieben aus ihrer Sicht Dreh- und Angelpunkt der europäischen Integration, aber Spillover-Effekte zur Ausweitung der europäischen Politikfelder und Eigendynamik der EG-Institutionen galten nicht länger als Tabu. Die neue Fragestellung betraf somit nicht mehr das Ob der EG als neue Ebene des Regierens, sondern das Wie. "Multilevel Governance" als das Zusammenspiel politischer Entscheidungskompetenzen und Umsetzungsverantwortung auf lokaler, regionaler, nationaler und europäischer Ebene faszinierte Verwaltungswissenschaftler und ihre Kollegen der vergleichenden Regierungslehre gleichermaßen. Wie werden die Regeln der Gemeinsamen Agrarpolitik national umgesetzt und schlussendlich dezentral verwirklicht (oder umgangen)? Auch hier ging es jedoch um eine Fragestellung bezüglich Politikfeldern, Implementierung und Verwaltung, die unter Historikern auf wenig Gegenliebe stieß. Weder Nationalhistoriker noch Diplomatiehistoriker befassten sich mit der administrativen Umsetzung und der sozialen Wirklichkeit hinter den politischen Entscheidungen. Erst später entstanden historische Studien, die Politikfelder umfassend analysierten – die ganze Breite der involvierten Institutionen und die ganze Tiefe des Mehrebenenregierens.
In den 1990er Jahren drängte die politische und gesellschaftliche Entwicklung in EU-Europa den Politikwissenschaftlern eine Schlüsselfrage auf, die auch bei Historikern Widerklang fand. Obwohl Mehrebenenregieren angesichts der wachsenden Kompetenzen Brüssels politisch und akademisch relevant blieb, stellte die Frage nach dem demokratischen Defizit in den vergangenen Jahrzehnten alle anderen Fragen in den Schatten. Stärker als die beiden vorherigen Fragen nach dem Ob und dem Wie des supranationalen Europas wurde dies zu einer normativen Frage. Nicht wenige Politikwissenschaftler befürworteten ohnehin mehr und immer mehr "Demokratie", auch für die nationalen Regierungssysteme Westeuropas. Neuerungen wie Referenden oder deliberative Formen der Bürgerpartizipation galten als Allheilmittel für das unverkennbare Vertrauenstief der Wähler gegenüber der Politik, das sich in Eurobarometer-Umfragen, stetig sinkender Wahlbeteiligung und im Zulauf populistisch-euroskeptischer Parteien ausdrückte.
Nur wenige kritische Stimmen monierten, dass das richtige Maß zwischen Demokratie und Bürgerbeteiligung einerseits und "staatlicher" Handlungsfähigkeit und Output-Legitimität bei einer internationalen Organisation mit 20 oder mehr Mitgliedstaaten ein anderes sei als bei einem zentralisierten, weitgehend homogenen Nationalstaat. Außerdem, so ihr Einwand, würden auch Nationalstaaten zu einem größeren Teil, als den meisten Bürgern bewusst sei, von Fachkommissionen und amtlichen Gremien regiert. Folglich sei das vielzitierte "demokratische Defizit" erstens keine europäische Besonderheit und zweitens sogar eine vernünftige Einschränkung der Rolle der Zivilgesellschaft in einer funktionierenden repräsentativen Demokratie.
Wie man dies auch bewerten mag, diesmal wurde die neue (und politisch vordringliche) Frage auch von Historikern unmittelbar aufgegriffen und auf die verschiedenen Epochen des Integrationsprozesses angewandt. Erstmals lieferten Historiker von Anfang an einen originären und eigenständigen Beitrag zur wissenschaftlichen (und politischen) Debatte. Dies war sicherlich der Tatsache zu verdanken, dass sich die Geschichte der europäischen Integration endlich als eine historische Teildisziplin etablieren konnte, mit eigenen Lehrstühlen und einem festen Platz im Curriculum.
Heute, 65 Jahre nach dem Schuman-Plan, wird die EU von Journalisten, Politikern und nicht zuletzt akademischen Meinungsmachern unter Beschuss genommen, auch wenn die wichtigsten drei Punkte der Kritik sich offensichtlich widersprechen. Geblieben ist die Kritik, dass die EU trotz der Position des Europäischen Parlaments und der "gelben Karte" als Machtinstrument der nationalen Parlamente in ihrer Entscheidungsfindung im Wesentlichen "undemokratisch" sei und oftmals gegen den Willen ihrer Bürger handle, beispielsweise bei den milliardenschweren Krediten für Griechenland oder bei der Aufnahme von Flüchtlingen. Gleichzeitig zeige die EU-28 auch keine Einigkeit und Handlungsfähigkeit bei Herausforderungen zum Beispiel in der Ukrainekrise oder der Flüchtlingsbewegung über das Mittelmeer. Nicht zuletzt würde Brüssel sich unbegründete und unerwünschte Einmischung in die nationale Politik erlauben, etwa bei der Haushaltskonsolidierung oder in der Umwelt- und Energiepolitik.
Europa-Historiker stehen heute vor der Herausforderung, die Nachkriegsgeschichte des europäischen Projektes neu zu schreiben: weder als Rechtfertigung und pro domo Meistererzählung eines überhistorischen Ideals und seiner Verwirklichung noch als politisches Pamphlet gegen die EU als moderner Behemoth der Staatsgewalt. Dabei gilt es, die Erkenntnisse aus dem Vorherigen zu berücksichtigen. Jede Darstellung der EU-Vergangenheit ist unweigerlich geprägt von den dringenden Fragen der heutigen Zeit und ist außerdem selbst politisches Programm. Welche neuen Einsichten und Zwänge bescheren uns die dunklen Wolken der Dämmerung und die Vogelperspektive der Eule?
Die Eule und die Dämmerung
In akademischen Studien, die sich an ein Publikum mit beachtlichen Vorkenntnissen bezüglich des historischen Kontexts und der institutionellen Architektur richten und oftmals nur einen thematischen Ausschnitt der 70-jährigen Integrationsgeschichte bearbeiten, lassen sich neue Einsichten relativ leicht umsetzen. Einige davon sind hier besonders relevant, da sie bei Handbuchautoren für viel mehr Kopfzerbrechen sorgen: Interdisziplinarität, Kontext und Politikfelder.
Die Auswahl an Handbüchern zur EU ist in den vergangenen Jahren unverkennbar größer geworden. Für ein historisches Seminar oder historisch Interessierte haben die meist von Politikwissenschaftlern geschriebenen Handbücher einen gravierenden Nachteil: Der Fokus liegt auf dem institutionellen Status quo von Lissabon, und insbesondere die Entwicklungen vor Maastricht werden eher kursorisch behandelt. Das im englischsprachigen Raum viel verwendete Handbuch von John McCormick beschäftigt sich nur in einem von neun Kapiteln geschlagene 20 Seiten lang mit der historischen Entwicklung der EU.
Wie bei einer klassischen Nationalgeschichte ist auch bei einem Handbuch zur Entstehungsgeschichte der EU ein gerütteltes Maß an Finalismus kaum zu vermeiden. Die heute erreichten Erweiterungen und Vertiefungen werden auf die Vergangenheit projiziert. Offene historische Prozesse scheinen somit auf als notwendige Schritte in einem vorgezeichneten Entwicklungsgang. Im Extremfall wird dann auch aus dem seriösen Projekt einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft in den 1950er Jahren ein "Irrweg" und aus der Europäischen Akte "ein Höhenflug".
Das ideale Übersichtswerk müsste zudem in der Darstellung anderen Akteuren als Kommission, Parlament, Gerichtshof, Europäischem Rat und Ministerrat gebührend Platz einräumen. Dazu würden nicht nur Lobbyisten und die vielgescholtenen "Eurokraten" gehören, sondern auch die europäischen "Parteien", Denkfabriken und die Europäische Zentralbank. Auch wenn hier die Grenzen eines Buches und der Leserlichkeit längst überschritten wären, würden auch Politikbereiche wie Agrarpolitik, Kohäsionspolitik, Schengen oder Erweiterung und Nachbarschaft ein eigenes Kapitel verdienen. Auch hier reichen die Mittel eines Handbuches nicht weiter, als stereotype Meistererzählungen großer Männer, großer Momente und richtungweisender Verträge gezielt zu durchbrechen. Das selektive und impressionistische Aufführen von anderen Akteuren und Institutionen sowie von politischen Entscheidungen im Prozess ihrer Entstehung und Umsetzung ist diesbezüglich das einzige Gegenmittel.
Die aktuellen europäischen Krisen und Euroskepsis in Öffentlichkeit und Politik stellen EU-Historiker und Handbuchautoren vor neue Herausforderungen, bieten paradoxerweise aber auch Chancen. Bislang waren Historiker, die über die EU-Integration forschten und schrieben, durchweg eher "Euro-Sympathisanten" (mehr als ihre politikwissenschaftlichen Kollegen). In Kontrast zu der heutigen Flut an eurokritischen oder eurofeindlichen Pamphleten steht jede sachliche Darstellung schnell unter dem Verdacht "europhilen" Eifers. Eine positive Folge dieses Zeitgeistes ist, dass "negative" Phänomene wie Euroskepsis, Anti-Euro-Kampagnen und Erweiterungsmüdigkeit, die in früheren historischen Übersichten kaum erwähnt wurden, jetzt in ihrer Entwicklung und zu ihren Ursprüngen zurückverfolgt werden. Das andere Extrem wäre aber eine Darstellung, die die EU-Geschichte als einen von vornherein verlorenen Kampf gegen Desintegration und den Widerstand des "gemeinen Volkes" nachzeichnet.
Die Aussichten des europäischen Projektes sind düster, auch wenn der Begriff "Dämmerung" zu apodiktisch wäre. Der Historiker darf sich aber nicht wie die Eule geräuschlos entfernen, mit der Begründung, dass entweder die EU immer jede Krise übersteht oder dass Euroskeptiker unbelehrbar oder unwissend seien. Seine Aufgabe ist es, aus den Fragen von heute heraus Politiker und Öffentlichkeit sowie EU-Gegner wie -Befürworter über die Grunddilemmata des Integrationsprozesses zu informieren.