Das politische System der EU befindet sich seit einigen Jahren in einer schwerwiegenden Krise. Beginnend mit der Banken- und Staatsschuldenkrise haben sich anfänglich vor allem ökonomische Schwierigkeiten zu einer Krise des politischen Systems entwickelt, für die nach Lösungen gesucht wird. Vor diesem Hintergrund scheint eine grundlegende Debatte über die Neuordnung des politischen Systems der EU dringend geboten. Mit Blick auf die zunehmende EU-Skepsis in der Bevölkerung entziehen sich politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger allerdings oft dieser Diskussion. Die Angst vor einem europäischen Superstaat hat sich mittlerweile zu einem Schreckgespenst entwickelt, dessen sich euroskeptische Parteien in Wahlkampfzeiten gern bedienen. Gleichzeitig mehren sich aber auch Stimmen für eine Föderalisierung der Union. Die Schaffung eines europäischen Bundesstaates mit dem Europäischen Parlament als zentrale Institution würde die demokratische Legitimität sowie die Handlungsfähigkeit der EU steigern, so das Argument.
Angesichts der aktuellen Krise und der Notwendigkeit einer Debatte über die finalité des europäischen Integrationsprozesses werden wir in diesem Beitrag mögliche Wege der zukünftigen Ausgestaltung des politischen Systems der EU aufzeigen. Basierend auf zwei Idealtypen diskutieren wir, inwieweit sich bestimmte Elemente föderaler Systeme für die EU eignen beziehungsweise als gewinnbringend erweisen könnten.
Zwei Föderalismusmodelle
Theoretisch ist der Föderalismus als politisches Organisationsprinzip mittlerweile in viele verschiedene Unterarten gegliedert. Er lässt sich dennoch auf zwei Hauptmerkmale reduzieren: Zum einen führt der Föderalismus "ein bestimmtes Ausmaß an Einheit von hinsichtlich spezifischer Merkmale (ethnische, sprachliche, religiöse, soziokulturelle) unterschiedlichen Teilen, die ein bestimmtes Maß an Eigenständigkeit behalten", herbei; zum anderen zeichnet sich ein föderales System durch horizontale und vertikale Gewaltenteilung aus. Im Folgenden stützen wir uns auf zwei von den Politikwissenschaftlern Rainer-Olaf Schultze und André Kaiser entwickelte Idealtypen des Föderalismus: das "auf funktionaler Aufgabenverteilung und Gewaltenverschränkung aufbauende Modell des intrastaatlichen Föderalismus" (Verbundföderalismus) und das "auf Gewaltentrennung aufbauende (…) Modell des interstaatlichen Föderalismus" (dualer Föderalismus). Diese beiden Modelle unterscheiden sich sowohl in ihrer institutionellen Ausgestaltung als auch in ihrer grundlegenden Motivation.
Der Verbundföderalismus basiert auf dem Grundgedanken der Gewaltenverschränkung. Das Ziel ist hierbei eine funktionalistische Verzahnung der Gewalten zwischen den verschiedenen Ebenen der Regierungsmacht. Dabei "geht es nicht um die Trennung, das Gegeneinander und die wechselseitige Kontrolle der staatlichen Institutionen". Dem entgegen steht der duale Föderalismus, dessen gewaltenteiliger Charakter vor allem dem Ziel der Verhinderung unitaristischer, zentralisierender Tendenzen dient und einen starken Fokus auf die Autonomie der einzelnen Ebenen legt. Dieser Unterschied in den logischen Voraussetzungen beider Föderalismusmodelle bedingt Differenzen in der Kompetenz- und Ressourcenverteilung sowie in der Beziehung zwischen den verschiedenen Regierungsebenen. Beide Modelle unterscheiden sich in jeweils fünf institutionellen Hauptmerkmalen (Tabelle).
Das politische System der EU entspricht mehr dem verbundföderalen als dem dualen Modell. Bezogen auf die Legitimität der EU und ihres politischen Handelns ergeben sich daraus gewisse Probleme, die wir im Rahmen dieses Beitrags identifizieren und zu welchen wir Lösungsvorschläge diskutieren werden.
Klare Kompetenztrennung
In der EU ist die Kompetenzverteilung zwischen Mitgliedsstaaten und Union durch die Artikel 3 bis 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) geregelt. In den fünf Bereichen Zoll, Wettbewerbsregeln des Binnenmarktes, Währungspolitik im Euroraum, Fischerei und Handelspolitik ist die Union ausschließlich zuständig; in 13 Bereichen teilen sich Union und Mitgliedsstaaten die Kompetenzen, wie etwa in Umwelt- und Verbraucherschutzfragen; ferner ist die Union für "Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedsstaaten" in sieben weiteren Bereichen zuständig, beispielsweise in der Industrie- und Kulturpolitik. Eine Besonderheit in der Kompetenzverteilung innerhalb der EU ist die sogenannte Flexibilitätsklausel: Artikel 352 AEUV legt fest, dass die Befugnisse der Union über das vertraglich Festgelegte hinaus erweitert werden können, sollte eine Anstrengung der Union erforderlich werden, "um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen". Zudem ermöglicht die sogenannte offene Methode der Koordinierung der Union, außerhalb der ihr zugeschriebenen Kompetenzen abstimmende, unverbindliche Empfehlungen und Richtlinien an die Mitgliedsstaaten auszusprechen.
Diese Kompetenzverteilung birgt verschiedene Mechanismen, die zu einem schleichenden Verlust von Entscheidungsmacht der Mitgliedsstaaten führen können: Erstens ermöglicht die oben genannte Flexibilitätsklausel der Unionsebene, in neuen Politikfeldern tätig zu werden. Zweitens konterkariert die offene Methode der Koordinierung alle Bemühungen für eine klare Kompetenzabgrenzung, was Kommission und Rat wiederum ausnutzen können, um den Mitgliedsstaaten bindende Vorgaben zu machen. Drittens kann sich die Unionsebene auf sogenannte Querschnittsaufgaben berufen, um Tätigkeiten in Politikbereichen zu rechtfertigen, die vertraglich den Mitgliedsstaaten vorbehalten sind. Die diffuse Kompetenzverteilung zwischen Mitgliedsstaaten und Unionsebene stellt in Kombination mit dem schleichenden Kompetenzzuwachs der Union mit Blick auf die Legitimität der EU – an dieser Stelle verstanden als Akzeptanz der Strukturen, Verfahren und Entscheidungen der europäischen Ebene seitens der Bürgerinnen und Bürger – ein Problem dar. Denn der verbundföderale Charakter der Kompetenzverteilung kann sich negativ auf die Beliebtheit der supranationalen Ebene auswirken: Die nationalen Regierungen können die Verantwortung für unliebsame Entscheidungen und Maßnahmen auf die EU-Institutionen abwälzen, während Erfolge in der Regel als die eigenen verbucht werden.
Das für verbundföderale Systeme typische Mitwirken zahlreicher Akteure an politischen Entscheidungen entfaltet zudem eine restriktive Wirkung auf politische Veränderung. Der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf hat dies als "Politikverflechtungsfalle" bezeichnet: Mit der Anzahl der an einer Entscheidung beteiligten Instanzen erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dass ein oder mehrere Akteure den Status quo neuen Beschlüssen vorziehen und diese folglich mit ihrem Veto blockieren. Gleiches gilt für institutionelle Innovation. Auch die Politologin Ute Wachendorfer-Schmidt identifiziert die durch den Verbundföderalismus gesteigerte Gefahr des "Immobilismus oder politische(r) Entscheidungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner". Die diffuse Kompetenzverteilung in der EU schränkt folglich das Problemlösungspotenzial der Unionsebene ein sowie ihre Fähigkeit, durch institutionelle Anpassung auf die schwindende Unterstützung der Bürgerinnen und Bürger zu reagieren. Beides ist einem weiteren Legitimitätsverlust zuträglich.
Es scheint daher dringend geboten, über eine grundlegende Reform der Kompetenzverteilung nachzudenken. Dabei sollten Verfahren wie die aus Deutschland bekannte konkurrierende Gesetzgebung oder auch Gemeinschaftsaufgaben vermieden werden. Eine dem dualen Föderalismus entsprechend klar getrennte und vor spontaner Veränderung geschützte Kompetenzverteilung zwischen den föderalen Ebenen der EU könnte dazu beitragen, die genannten Probleme zu überwinden. Bürgerinnen und Bürger könnten politische Entscheidungen eindeutig der jeweils verantwortlichen Ebene zuordnen und somit besser nachvollziehen. Die Blockade notwendiger Beschlüsse könnte vermieden werden, was wiederum zur Steigerung der Legitimität beitragen würde. Trotz einer verfassungsrechtlich festgeschriebenen Kompetenztrennung sollte jedoch eine freiwillige Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten vorgesehen sein, um auf nicht absehbare Entwicklungen adäquat reagieren zu können.
Subsidiarität
Die bestehende Aufteilung inhaltlicher Verantwortlichkeiten in der EU ist historisch gewachsen. Einerseits sahen sich die Mitgliedsstaaten dem in einer zunehmend globalisierten Welt herrschenden Druck ausgesetzt, enger zusammenzuarbeiten. Andererseits geben die Nationalstaaten seit Beginn der europäischen Integration aus einem Souveränitätsreflex heraus nur widerwillig Kernkompetenzen ab. Dadurch hat sich eine Kompetenzaufteilung zwischen den EU-Mitgliedsstaaten und der europäischen Ebene ergeben, die sich nicht an Politikfeldern orientiert. Vielmehr überschneiden sich auch innerhalb von Politikbereichen die Zuständigkeiten der beiden Ebenen, was die Identifizierung der jeweils entscheidenden Akteure erschwert. Durch die ihr zugebilligten – vor allem regulativen – Kompetenzen war die Union bislang besonders in der sogenannten "marktschaffenden" Dimension erfolgreich, also bei der Vollendung des Binnenmarktes. Diese ist allerdings so weit vorangeschritten, dass weitergehende Erfolge auf diesem Gebiet nur schwer möglich sind, wodurch ein wichtiger Pfeiler des politischen Erfolgs der Union und damit ihrer Legitimität entfällt. Zudem kommt es durch das beschriebene Dilemma zwischen Problemlösungsinstinkt und Souveränitätsreflex zu der absurd anmutenden Situation, dass gerade in Bereichen, in denen supranationale Kompetenzen immense funktionale Vorteile hätten – etwa in der Außen- oder Verteidigungspolitik – die europäische Zusammenarbeit immer wieder unbefriedigende Ergebnisse zustande bringt. Demgegenüber stehen die berüchtigten Regulierungen alltäglicher "Kleinigkeiten".
Die dem dualen Föderalismus entsprechende Kompetenzverteilung, wie sie oben bereits nahegelegt wurde, sollte dem im Vertrag von Lissabon verankerten Subsidiaritätsprinzip folgen. Demnach werden der übergeordneten Ebene Kompetenzen ausschließlich in jenen Aufgabenbereichen zugeordnet, deren Probleme und Fragestellungen nicht "von einer kleineren Einheit zufriedenstellend gelöst werden können". Konsequent angewandt, würde dies eine grundlegende Neuordnung der Kompetenzen nach sich ziehen. Nicht nur würden die Mitgliedsstaaten Teile der aktuell supranational angesiedelten Kompetenzen zurückerhalten. Die nationalen Regierungen müssten ebenfalls Befugnisse abgeben, die bis heute als Kernkompetenzen souveräner Nationalstaaten gelten.
Folglich sollten bezüglich des Kompetenzumfangs der Unionsebene folgende Fragen in den Vordergrund gestellt werden: Welche Probleme haben einen grenzüberschreitenden Charakter? Welche Fragen können auf der EU-Ebene effizienter behandelt werden? Beispiele hierfür wären die Außen- und Klimapolitik sowie angesichts der Freizügigkeit innerhalb der Union Rechtsbereiche wie das Straf- oder Scheidungsrecht. Gleichzeitig gilt es zu überlegen, bei welchen politischen Fragen ein Ideenwettbewerb zwischen den Mitgliedsstaaten effizienzfördernd und bürgernahe Entscheidungen sinvoll wären, was etwa in wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Belangen der Fall ist.
Ein derart am dualen Föderalismus orientiertes System würde ganze Politikfelder der einen oder der anderen Entscheidungsebene zuweisen. Dies würde der Legitimität der EU zugutekommen, da die Zuständigkeiten der Ebenen für die Bürgerinnen und Bürger eindeutig und nachvollziehbar aufgeteilt wären. In wenigen Ausnahmefällen wie der Umweltpolitik wäre eine solche Kompetenzaufteilung jedoch nicht zielführend.
Getrennte Steuererhebung
Mit der Art der Kompetenzen, die bisher der Unionsebene zugeordnet sind, ist auch der Aspekt der finanziellen Ressourcen verbunden, die entsprechend der wenigen redistributiven Aufgaben der EU relativ gering ausfallen. Kostenintensive Politikbereiche wie die Arbeits- und Sozialpolitik sind weiterhin nationalstaatliche Kompetenz. Zudem ist der Großteil des EU-Budgets bereits im Vorfeld für wenige Bereiche bestimmt. Dadurch, dass die Beiträge der Mitgliedsstaaten den bei Weitem größten Anteil des europäischen Haushalts darstellen, folgt die EU in finanzieller Hinsicht momentan weder dem verbundföderalen noch dem dualen Modell. Insgesamt ergibt sich für die Unionsebene ein sehr limitierter Gestaltungsspielraum, der zugleich ihre Möglichkeiten zur Umsetzung politischer Projekte mit potenziell legitimitätsfördernder Wirkung einschränkt. Dabei würde die Erhöhung der finanziellen Ressourcen der EU in bestimmten Politikfeldern durchaus zu Einsparungen in den nationalen Haushalten führen. Klassische Beispiele sind das Militär und der Diplomatische Dienst. In der Tat wäre die Ansiedlung der entsprechenden Kompetenzen in der Außen- und Sicherheitspolitik auf Unionsebene weitaus kostengünstiger.
Denkbar wäre ein duales System, in dem die Unionsebene eigenständig Steuern erheben und die eingenommenen Mittel auch selbst verteilen könnte. Durch eine größere finanzielle Unabhängigkeit würde die Union somit auch an Gestaltungsspielraum und Autonomie gegenüber den Mitgliedsstaaten gewinnen. Eine explizit redistributive Politik könnte in einer EU der 28 jedoch auf Akzeptanzprobleme stoßen und damit die Legitimitätskrise zuspitzen, statt ihr entgegenzuwirken.
Senatsmodell
Mit der Erweiterung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments durch den Vertrag von Lissabon ähnelt die europäische Architektur im üblichen Gesetzgebungsverfahren immer stärker einem typischen Zweikammersystem mit dem Rat als Vertretung der nationalen Regierungen. Auch hier folgt die EU bisher dem verbundföderalen Modell. Die zweite Kammer erfährt dabei nur eine indirekte demokratische Legitimation. Der Rat handelt und entscheidet jedoch grosso modo außerhalb der Kontrolle durch nationale Parlamente. Darüber hinaus zeichnet er sich durch eine komplexe, undurchsichtige Struktur aus verschiedenen Ebenen und einer Vielzahl von Ausschüssen aus. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund problematisch, dass der Rat weiterhin über mehr Entscheidungskompetenzen verfügt als das Parlament.
Durch eine dem Senatsmodell im dualen Föderalismus entsprechende Umgestaltung des Rates könnte seine komplexe Struktur vereinfacht und transparenter gestaltet werden. Eine direkte und damit personalisierte Wahl der Senatorinnen und Senatoren in den Mitgliedsstaaten würde helfen, europapolitische Themen klarer von nationalen abzugrenzen und somit das Interesse daran in der Bevölkerung zu steigern. So könnte ein Beitrag zur Etablierung europapolitischer gesellschaftlicher Debatten geleistet werden. Der Rat wäre direkt legitimiert und die Mitglieder unmittelbar rechenschaftspflichtig gegenüber ihren Wählerinnen und Wählern, was die Legitimationsbasis der EU als Ganzes festigen würde. Das Senatsmodell ist bereits in der Vergangenheit wiederholt prominent diskutiert worden.
Zur Notwendigkeit der Verflechtung
Auch die Beziehungen zwischen den Mitgliedsstaaten und der Unionsebene tragen in der EU verbundföderale Züge: Durch die Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten für die Umsetzung von europäischen Legislativakten ist eine enge Beziehung zwischen den beiden Ebenen unabdinglich. Dieser Umstand liegt insbesondere darin begründet, dass europäische Behörden eine EU-weite Umsetzung nicht gewährleisten könnten. Die Umsetzung von Richtlinien durch die Mitgliedsstaaten hat zudem den entscheidenden Vorteil, dass europaweite Vorhaben an lokale Gegebenheiten angepasst werden können. Für Bürgerinnen und Bürger ist dadurch der eigentliche Ursprung des Gesetzesaktes jedoch einmal mehr nur schwer erkennbar. Aus diesem verbundföderalen Aspekt resultiert zum einen die bereits erwähnte Möglichkeit der falschen Verantwortlichkeitszuordnung: Es besteht die Gefahr, dass die Mitgliedsstaaten entweder für EU-Entscheidungen zur Rechenschaft gezogen werden, obwohl sie nur die Umsetzung der europäischen Entscheidung zu verantworten haben, oder bei der Umsetzung über die Vorgaben aus Brüssel hinausgehen und bei mangelnder Popularität der Maßnahmen der Unionsebene die Schuld zuweisen.
Eine duale Lösung scheint in diesem Fall jedoch nicht besonders Erfolg versprechend: Sie würde bedeuten, dass Mitgliedsstaaten und Unionsebene jeweils für die Umsetzung ihrer eigenen Beschlüsse verantwortlich wären. Als Konsequenz müsste jedoch entweder eine überdimensionierte europäische Administration entstehen oder ein Großteil der Politikbereiche wäre per se von Entscheidungsfindungen auf europäischer Ebene ausgeschlossen. Es scheint hier also keine wünschenswerte Möglichkeit zu geben, den verbundföderalen Charakter der Regelungen zur Umsetzung europäischer Entscheidungen aufzuheben. Wenn jedoch, wie empfohlen, nationale und europäische Kompetenzen strikt und eindeutig getrennt wären, gäbe es keine falschen Verantwortungszuweisungen mehr. Es müssten freilich stärkere Sanktionsmöglichkeiten für die EU geschaffen werden, um eine eventuelle Nichtumsetzung durch die Mitgliedsstaaten zu bestrafen.
Fazit
Die Zukunft der EU hängt entscheidend davon ab, ob und wie die Unionspolitikerinnen und -politiker in der Lage sein werden, die anhaltende Legitimitätskrise zu lösen. Eine Neugestaltung des politischen Systems scheint dabei ein wichtiger Grundpfeiler zu sein. Als grundlegend erachten wir eine klare und statische Kompetenzverteilung zwischen den Mitgliedsstaaten und den supranationalen Institutionen. Diese würde das System für Bürgerinnen und Bürger zugänglicher machen. Außerdem könnten die genannten Maßnahmen die Union entschlussfähiger machen und somit helfen, ihre Legitimität zu steigern. Dabei ist es zwingend notwendig, die Autonomie und Heterogenität der Mitgliedsstaaten zu respektieren und Raum für Eigenständigkeit zu lassen, um den Schreckensszenarien eines "europäischen Superstaates" keine weiteren Argumente zu liefern.
