Das Bild skrupelloser Schlepper, die Profit aus der Verzweiflung von Flüchtlingen schlagen und Migranten unbeschreiblichen Gefahren aussetzen, prägt für viele das heutige Verständnis von Flucht- und Migrationsbewegungen. Flüchtlinge in Seenot im Mittelmeer, zusammengepferchte Menschen in Frachtcontainern, überfüllte Flüchtlingsboote auf dem Weg nach Australien und hilflose Kinder, die massenweise von Lateinamerika in die USA geschleust werden, dominieren seit Langem die Berichterstattung zu diesen Themen. Die Schlepper, die für viele dieser Situationen verantwortlich sind, werden in der Regel als kriminelle Straftäter behandelt und von einzelnen Politikern als "Abschaum der Welt" bezeichnet, der "in Gefängnissen verrotten soll".
Trotz dieser Bilder und Beschreibungen sowie der Gefahren und Kosten, die mit illegaler – oder besser: irregulärer – Migration verbunden sind, suchen viele Menschen willentlich die Dienste und Unterstützung von Schleppern, in der Hoffnung, Sicherheit, Wohlstand und ein besseres Leben für sich und ihre Familien zu finden. Für viele bieten Schlepper die einzige Möglichkeit, Armut, Verfolgung und Hoffnungslosigkeit zu entkommen. Durch die zunehmende Abriegelung vieler Grenzen ist es in der heutigen Zeit für die meisten Flüchtlinge fast unmöglich geworden, ohne die Hilfe von Schleppern in sichere Zielländer zu gelangen. Für viele Migranten sind die Schlepper wahre Samariter, die dabei helfen, den Wunsch auf ein besseres Leben zu verwirklichen.
Die zweischneidige Natur des Migrantenschmuggels, der wahlweise als "Schlepperkriminalität" oder "Fluchthilfe" bezeichnet wird, macht es schwierig, in der Politik und der öffentlichen Debatte gemeinsame Positionen zu finden und konstruktive Lösungen zu entwickeln. Der gegenwärtige Diskurs wird darüber hinaus oft von Fremdenfeindlichkeit, Islamophobie, Angst vor Übervölkerung und Destabilisierung des Sozialsystems überschattet, was zur weiteren Polarisierung von Meinungen beiträgt. Zeichen der Vernunft und Zuversicht sind derzeit kaum zu erkennen. Dieser Beitrag soll – durch eine differenzierte Darstellung der Schlepperproblematik und Vorstellung verschiedener Lösungsansätze – Mut zum Umdenken machen.
Schlepperei als Straftat
Heutzutage ist die Schlepperkriminalität weltweit als Verbrechen in Strafgesetzbüchern anerkannt. Dies ist vor allem ein Resultat der 1990er Jahre, als das Ende des Kalten Krieges und die Öffnung der Ostgrenzen zur Europäischen Union dazu beitrugen, dass sich zahlreiche Menschen auf den Weg machten, um nach Westeuropa zu gelangen – nicht nur aus Ländern des ehemaligen "Ostblocks", sondern auch aus weiter entfernten Staaten im Nahen Osten, Asien und Afrika. Gleichzeitig setzten sich die Migrationsbewegungen von Lateinamerika in die USA fort, und nach den Ereignissen im Juni 1989 (der blutigen Niederschlagung der chinesischen Protestbewegung in Beijing), sowie erneut Ende der 1990er Jahre, kam es zu umfangreichen Migrationsbewegungen von China in die USA, nach Kanada, Europa und Australien. Viele dieser Migranten wurden durch Schlepper (auch Schleuser genannt) unterstützt, die es ermöglichten, auf dem Land- See- oder Luftweg Staatsgrenzen zu überschreiten, die andernfalls unüberwindbar gewesen wären.
Der Begriff "Schlepperei" ist somit als Dienstleistung konzipiert, die dazu dient, Menschen – ähnlich wie Drogen, Waffen oder andere Schmuggelware – illegal über Grenzen zu schaffen, um dadurch die Schlepper zu bereichern. Schlepperei wird zumeist als eine Art der organisierten Kriminalität dargestellt und im internationalen Recht entsprechend definiert: Die "Schlepperei von Migranten" bezeichnet die Herbeiführung der illegalen Einreise einer Person in einen Staat, dessen Staatsangehörige sie nicht ist oder in dem sie keinen ständigen Aufenthalt hat, mit dem Ziel, sich unmittelbar oder mittelbar einen finanziellen oder sonstigen materiellen Vorteil zu verschaffen.
Bis in die 1990er Jahre war die Schlepperei in den meisten Staaten nicht oder nur unzureichend unter Strafe gestellt. Um grenzüberschreitend gegen Schlepper vorzugehen, kam es Anfang der 1990er Jahre zu ersten Initiativen, um die Schlepperei durch völkerrechtliche Verträge umfassend und einheitlich zu kriminalisieren.
Laut Artikel 2 ist es Zweck dieses Protokolls, "die Schlepperei von Migranten zu verhüten und zu bekämpfen sowie die diesbezügliche Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten zu fördern und dabei gleichzeitig die Rechte der geschleppten Migranten zu schützen". Der zentrale Bestandteil des Protokolls ist die Verpflichtung der Vertragsstaaten, "die erforderlichen gesetzgeberischen und sonstigen Maßnahmen zu treffen", um die Schlepperei, damit zusammenhängende Urkundenfälschungen sowie das Verstecken von illegal reisenden Migranten unter Strafe zu stellen, wenn diese Handlungen "vorsätzlich und zur unmittelbaren oder mittelbaren Erlangung eines finanziellen oder sonstigen materiellen Vorteils begangen" werden.
Sinn und Zweck der strafrechtlichen Vorschriften des Protokolls ist die Bestrafung der Schlepper und nicht der Migranten, die oft aus Verzweiflung oder mangels anderer Alternativen die Dienste von Schleppern in Anspruch nehmen. In diesem Zusammenhang wird in Artikel 5 auch betont, dass Migranten nicht "strafrechtlich dafür verfolgt werden können, dass sie Gegenstand" der Schlepperhandlungen wurden. Dieses Prinzip gibt den Migranten zwar keine Immunität für andere Straftaten, die sie möglicherweise im Zuge ihrer Schleusung begehen, aber es schützt sie insbesondere vor Strafverfolgung als Helfer oder Teilnehmer ihrer eigenen Schleusung.
Fluchthilfe und Notstand
Viele Menschen, die politischer Verfolgung ausgesetzt sind, haben keinerlei Möglichkeit, sich und ihre Familie durch einen legalen Grenzübertritt in Sicherheit zu bringen. Viele sogenannte Schlepper helfen den Migranten aus humanitären und altruistischen Beweggründen, was historisch der Begriff "Fluchthilfe" fasst. In sehr vielen Fällen sind die Schlepper selbst ehemalige Flüchtlinge, die mithilfe von Schleppern gereist sind, sich in Ziel- oder Transitländern niedergelassen und später damit begonnen haben, Angehörige, Freunde und andere Flüchtlinge aus dem Heimatland auszuschleusen, um auch diese in Sicherheit zu bringen.
Das Zusatzprotokoll gegen die Schlepperei von Migranten trägt der Tatsache Rechnung, dass viele Schlepper aus humanitären oder familiären Gründen handeln. In den begleitenden Auslegungshinweisen (Interpretative Notes) wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Sinn und Zweck des Protokolls die Bestrafung von solchen organisierten Schlepperbanden ist, die beabsichtigen, sich durch ihre Aktivitäten zu bereichern. Gleichzeitig wird festgehalten, dass das Protokoll die Bestrafung von Schleusungen aus humanitären oder familiären Gründen nicht vorsieht: "Es ist nicht die Absicht des Protokolls, die Aktivitäten von Familienmitgliedern oder von Hilfsgruppen wie zum Beispiel religiösen und nichtstaatlichen Organisationen unter Strafe zu stellen."
Humanitäre Fluchthilfe und Schleusungen sind in aller Regel nicht auf materielle Bereicherung angelegt: Sie umfassen zum Beispiel die Rettung aus lebensgefährlichen Situationen und die Bereitstellung von Lebensmitteln, Medikamenten, Kleidung und Unterkunft – sei es, um Migranten vor ihren Verfolgern, ihren Schleppern oder den Naturgewalten zu schützen. Diese Situationen sind Notlagen ähnlich, in denen die Unterlassung von Hilfeleistung noch größere Gefahr bedeuten würde, sodass die Schleusungsaktivitäten als gerechtfertigt oder entschuldbar anzusehen sind.
Das Völkerrecht sieht zudem vor, dass Menschen nicht vor die Wahl gestellt werden sollen, entweder ihren Familienangehörigen zu helfen und sich dadurch der Schlepperei strafbar zu machen oder derartige Unterstützung zu unterlassen, um einer Strafbarkeit zu entgehen. Das Zusatzprotokoll erkennt es an, dass viele Schleusungen von bereits emigrierten Familienangehörigen angeregt, organisiert und bezahlt werden, und das solche Schleusungen auch dazu dienen, Familien zusammenzuführen und Angehörige vor Verfolgung, Armut oder aus anderen Notlagen zu retten. Solange die Schleusenden ohne Bereicherungsvorsatz handeln, sollen sie laut dem Protokoll straffrei bleiben.
Recht und Unrecht
Selbst die hohen Kosten von bis zu 30000 Euro und die großen Gefahren, die mit vielen Schleppermethoden verbunden sind, schrecken viele Menschen, die sich in Notlagen befinden, nicht davon ab, sich auf Schlepper einzulassen und dadurch ihre Ersparnisse und oft ihr Leib und Leben aufs Spiel zu setzen. Und trotz der vielen geschleusten Menschen, die auf dem Seeweg ertrunken, in Containern erstickt oder auf umständlichen Landwegen umgekommen sind, scheint die Nachfrage nach Schleppern nicht nachzulassen.
Dennoch wäre es falsch, die geschleusten Migranten als naiv oder dumm abzustempeln und zu behaupten, diese wüssten nicht, was sie tun. Zum einen sind sie nicht zuletzt durch die Medien sehr wohl über die Kosten und Risiken informiert und erhalten oft Auskunft und Anregungen von anderen Familienmitgliedern und Bekannten, die zuvor auf gleiche oder ähnliche Weise vom Herkunfts- ins Zielland geschleust wurden. Da unter den Schleppern rege Konkurrenz herrscht, bieten viele gegen Aufpreis auch Garantien, dass die Schleusungen gelingen, sodass bei Misserfolgen alternative Routen oder Methoden verwendet oder Zahlungen an die Migranten oder Familien erstattet werden. Zum anderen ist die Not und Verzweiflung vieler Menschen so arg, dass kaum eine Gefahr groß genug ist, um sie von ihrem Flucht- oder Auswanderungsentschluss abbringen zu können. Das wachsende Wohlstandsgefälle in der Welt und die vielen gewalttätigen Konflikte in den Hauptherkunftsländern der Flüchtlinge erklären, warum zu Beginn des 21. Jahrhunderts so viele Menschen ihre Hoffnungen auf Schlepper setzen.
Die verschiedenen Schleusungsmethoden und Routen sind oft mit hohen Unkosten verbunden, insbesondere, wenn speziell angefertigte Verstecke in Lastwagen, Autos oder Bussen angelegt werden, wenn gefälschte Pässe und Visa benutzt werden, oder wenn auf dem Luftweg geschleust wird. Die meisten Schlepper verlangen jedoch Preise, die weit über die Unkostenabdeckung hinausgehen. Aus der Not und Verzweiflung ihrer "Kunden" schlagen viele Schlepper erhebliche finanzielle Vorteile. Die Personen, die die Schleusungen direkt umsetzen, Migranten begleiten oder beherbergen, verdienen dabei in der Regel nur geringfügige Summen. Der Großteil des Geldes bleibt bei den Hintermännern, die die Schleusungen in den Transit- und Zielländern arrangieren und aus der Distanz überwachen. Die Entwicklung mafiaähnlicher Organisationsstrukturen ist dafür gar nicht nötig; in der Regel reicht es aus, dass sich einzelne Schlepper grenzübergreifend vernetzen und ihre lokalen Kontakte nutzen.
Der kommerzielle Charakter, der die Geschäfte der meisten Schleppergruppen kennzeichnet, stellt die humanitäre Funktion, die die Schlepper für die geschleusten Migranten erfüllen, infrage und macht es oft schwierig, zwischen gerechtfertigter Fluchthilfe und illegaler Schlepperei zu unterscheiden. Kann ein Samariter Geld für seine Hilfe verlangen – erst recht, wenn die gezahlte Summe weit über die Unkosten hinausgeht? Diese Problematik ist nichts Neues; sie offenbarte sich auch bei der Fluchthilfe von Ost- nach Westeuropa sowie bis 1989 im geteilten Deutschland. Auch zu dieser Zeit wurden keine durchgreifenden politischen und strafrechtlichen Lösungen gefunden, sodass sich die Frage des Unrechtsgehalts der Schlepperei weiterhin stellt.
Einigkeit bestand und besteht darüber, dass die bewusste Ausbeutung von Flüchtlingen unter Strafe zu stellen ist. In solchen Fällen ist die Schlepperei oft ununterscheidbar vom Phänomen des Menschenhandels, der auf materielle, sexuelle oder anderweitige Ausbeutung der Opfer gerichtet ist. Wenn Schlepper ihre "Kunden" bewusst großen Gefahren aussetzen, diese in den sicheren Tod steuern oder in hilflosen Lagen zurücklassen, lässt sich auch über die Strafwürdigkeit der Schlepperei kaum streiten. Darüber hinaus ist es jedoch schwierig, die Schlepperei als Straftat gegen Migranten zu charakterisieren, zumal die Dienstleistungen der Schlepper den geschleusten Menschen sehr willkommen sind und von diesen finanziert werden. In diesen Fällen liegt das Unrecht der Schlepperei "lediglich" darin, dass Einwanderungsgesetze und Richtlinien missachtet und Grenzkontrollen umgangen werden. Schlepperei ist dann eine Straftat gegen staatliche Hoheiten, gegen bestehende Bürokratie und gegebenenfalls gegen fiskalische Interessen der Ziel- und Transitstaaten.
Lösungen und Alternativen
Seit das Zusatzprotokoll gegen die Schlepperei von Migranten vor 15 Jahren verabschiedet wurde, ist es weder der internationalen Gemeinschaft noch den Nationalstaaten gelungen, wirksame Strategien zu entwickeln und Maßnahmen umzusetzen, die die Schlepperkriminalität effektiv einschränken und gleichzeitig die Rechte der Migranten schützen. Im Gegenteil: Die Zahlen derjenigen, die willig oder unwillig ihre Heimatländer verlassen und auf Schlepper angewiesen sind, um in die Länder zu gelangen, in denen sie sich eine bessere und sichere Zukunft erhoffen, steigt weiter an. Angesichts der katastrophalen Ereignisse vor den Küsten Italiens, Griechenlands, Australiens und an der Grenze zwischen Mexiko und den USA wird es höchste Zeit, umzudenken und alternative Lösungsansätze zu entwickeln.
Oft werden in diesem Zusammenhang verschiedene Modelle debattiert, die darauf ausgerichtet sind, Flüchtlinge aus den Herkunfts- oder Transitländern direkt in die Zielländer zu bringen, wodurch die Notwendigkeit, Schlepper einzusetzen, entfallen würde. Hierunter fallen etwa die Hilfsaktionen, bei denen beispielsweise syrische Flüchtlinge aus der Türkei oder einem anderen Zufluchtsstaat nach Deutschland oder Österreich ausgeflogen werden (sogenannte Kontingentflüchtlinge). In ähnlicher Weise bieten Staaten wie Australien, Kanada, Neuseeland und die USA umfangreiche Aufnahmeprogramme für Flüchtlinge an, die vom UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) in Flüchtlingslagern in Afrika, Asien oder Lateinamerika ausgesucht werden und dann auf Kosten der Zielländer in diese umgesiedelt werden (resettlement). So begrüßenswert derartige Maßnahmen sind, muss man darauf hinweisen, dass diese Programme nur einem sehr kleinen Teil der Flüchtlinge helfen. Zudem sind diese mit sehr langen Wartezeiten und hohen Kosten verbunden, und die Flüchtlinge werden oftmals nicht nur nach Hilfsbedürftigkeit, sondern auch aufgrund ihrer Qualifikation, Bildung, Sprachkenntnisse und Religion ausgewählt. Die Gemeinsamkeit derartiger Programme liegt darin, dass der Staat im Prinzip die Rolle der Schlepper übernimmt, die dadurch überflüssig werden sollen. Dauerhaft kann dies aber nur gelingen, indem organisierte, legale Migrationsmöglichkeiten geschaffen und umfangreich ausgebaut werden.
Weniger begrüßenswert und umso zweifelhafter sind Maßnahmen, die auf eine Abschottung des eigenen Landes und die Bestrafung von Migranten abzielen. Insbesondere Australien hat sich hier in den vergangenen Jahren hervorgetan: Zum einen wurden Boote mit geschleusten Migranten nach Indonesien, Vietnam und Sri Lanka zurückgeleitet, ohne diesen die Möglichkeit zu geben, sinnvoll Asyl zu beantragen; zum anderen werden diejenigen Flüchtlinge, die es nach Australien geschafft haben, jahrelang in gefängnisähnlichen Lagern untergebracht, um weitere Asylsuchende abzuschrecken. Derartige Maßnahmen sind unverantwortlich, verletzten internationale Menschenrechtskonventionen und sind zudem mit extremen Kosten und aufwendiger Bürokratie verbunden. Dennoch wird von verschiedenen anderen Ländern ernsthaft in Erwägung gezogen, ähnliche Schritte einzuleiten. Um der Schlepperkriminalität wirkungsvoll zu begegnen, wäre es mittel- und langfristig jedoch sinnvoller, die Zusammenarbeit zwischen Ziel- und Transitländern auszubauen und Flüchtlingen die Möglichkeit zu geben, schon von Transitländern aus rasch und unbürokratisch Asyl in Zielländern beantragen zu können. Die dafür notwendige intensive Kooperation mit Ländern wie der Türkei, Libyen und Indonesien erscheint derzeit indes schwierig.
Letztlich bedarf es keiner großen Weisheit und Hellseherfähigkeit, um Flüchtlingswanderungen und Schlepperei voraussehen zu können. Die politischen und ökonomischen Umstände, die große Migrationsbewegungen auslösen, zeichnen sich in aller Regel viele Jahre im Voraus ab. Lange bevor Migranten auf Schlepper zurückgreifen müssen, lassen sich erste Präventionsmaßnahmen ergreifen, um Menschen in Notlagen zu helfen. Anrainerstaaten, in denen Flüchtlinge zunächst Zuflucht suchen, bedürfen zudem größerer Unterstützung, sodass die Versprechen von Schleppern weniger attraktiv werden. Mehr Vertrauen sollte auch in die Arbeit von Organisationen wie dem UNHCR und der IOM gelegt werden, die sich dafür einsetzen, Flüchtlinge mit dem Notwendigsten zu helfen und langfristige Lösungen für die Ansiedlung, Umsiedlung und Rückführung für Migranten zu finden.
Auch in Zukunft wird es zu großen Flüchtlings- und illegalen Migrationsbewegungen kommen. Wir sollten einsehen, dass wir diese nicht verhindern und kriminalisieren können, aber dass es möglich ist, Ursachen zu erkennen, Gefahren für Flüchtlinge zu reduzieren und Schlepperkriminalität vorzubeugen.
