Seit der Jahrtausendwende werden Bemühungen zur Verbesserung der Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) verstärkt auf internationaler Ebene verfolgt. Hintergrund ist der angesichts der im Jahr 2000 vereinbarten Millenniumsentwicklungsziele der Vereinten Nationen entstandene Druck, die Wirksamkeit der internationalen EZ zu erhöhen, um die Ziele bis 2015 zu erreichen. Seit 2010 arbeitet die internationale Gemeinschaft an einer Nachfolgevereinbarung, die neue Ziele für nachhaltige Entwicklung für die Zeit nach 2015 umfassen soll, die sogenannte Post-2015-Agenda. Allerdings lässt diese Diskussion bisher erhebliche Fragen zur Umsetzung der neuen Agenda offen. Die internationale Wirksamkeitsdebatte der vergangenen Jahre, die sich mit der Frage beschäftigt, wie EZ effektiv zum Erreichen von Entwicklungszielen beitragen kann, spielt dabei bisher kaum eine Rolle.
In genau diesem Bereich birgt die EU ein erhebliches Potenzial. Dies liegt zum einen an ihrem kollektiven Gewicht in der internationalen Zusammenarbeit als Geber von Entwicklungshilfe und bei der Formulierung internationaler Normen: Die EU und ihre nunmehr 28 Mitgliedstaaten unterhalten Vertretungen in den meisten Ländern der Welt und stellen über 50 Prozent der weltweit geleisteten öffentlichen EZ; zudem ist die EU kollektiv in internationalen Organisationen stark vertreten, etwa im Entwicklungsausschuss der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Zum anderen besitzt die EU ein eigenes Mandat zur Verbesserung der Wirksamkeit der EZ ihrer Institutionen und Mitgliedstaaten. Durch ihre supranationale Dimension spielt sie eine entscheidende Rolle bei der Koordinierung der EZ-Maßnahmen ihrer Mitgliedstaaten, da sie gemeinsame Leitlinien entwickeln und mögliche Lösungen für globale Entwicklungsprobleme formulieren kann. Der Europäischen Kommission kommt dabei eine Schlüsselrolle zu. Innerhalb der Kommission sind der Entwicklungskommissar, seit November 2014 der Kroate Neven Mimica, und die entsprechende Generaldirektion (DG DEVCO) maßgeblich verantwortlich für die Formulierung und Ausarbeitung der gemeinschaftlichen EZ und die Abstimmung mit den Mitgliedstaaten und anderen für die Außenbeziehungen der EU zuständigen Diensten.
Bislang hat die EU sich in der internationalen Debatte zur Verbesserung der Wirksamkeit der EZ als wichtiger Akteur profilieren können – sofern sie geschlossen auftrat. Allerdings liegt genau darin eine der großen Herausforderungen der EU in diesem Politikfeld. Zwar geht die gemeinsame europäische EZ bis auf die Römischen Verträge von 1958 zurück. Im Laufe der Zeit hat sich jedoch ein komplexes System mit unterschiedlich stark integrierten Zuständigkeiten zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten sowie zwischen verschiedenen Politikbereichen entwickelt. Trotz vielfacher Bekenntnisse zu einer stärkeren Koordinierung ist der Fragmentierungsgrad der europäischen EZ erheblich. Dies untergräbt den Anspruch der EU, die internationale Wirksamkeitsagenda nachhaltig zu beeinflussen.
Duale Funktion
Die EU unterscheidet sich von anderen Akteuren der öffentlichen EZ durch ihre "duale" Funktion. Ursprünglich beschränkte sich die Rolle der Gemeinschaft auf die eines (supranationalen) Gebers. Die gemeinschaftliche EZ wird von der Kommission und seit dem Vertrag von Lissabon von 2009 gemeinsam mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) durchgeführt und umfasst verschiedene Finanzierungsinstrumente, die aus dem EU-Haushalt und einem Sondertopf, dem Europäischen Entwicklungsfonds, gespeist werden. Finanziert werden bilaterale, regionale und multilaterale Kooperationen besonders in den traditionellen Partnerländern der EU in Afrika, der Karibik und im Pazifik, die sogenannten AKP-Staaten.
Diese gemeinschaftliche EZ ist das Ergebnis einer allmählichen "Europäisierung" verschiedener nationaler Präferenzen der Mitgliedstaaten in Bezug auf Art und geografische Ausrichtung der Zusammenarbeit, die als Kompromisse auf europäischer Ebene institutionalisiert und weiterentwickelt wurden. Dabei war die gemeinschaftliche EZ nur ein Nebenprodukt europäischer Integration. Der seinerzeit stark durch den Einfluss Frankreichs geprägten Kommission gelang es zwar, sich als eigenständiger Akteur zu positionieren, wobei das mit den AKP-Staaten 1975 abgeschlossene erste Abkommen von Lomé über Handelspräferenzen und Entwicklungshilfe als Meilenstein der europäischen EZ gilt. Dennoch hatte diese gemeinschaftliche Politik kaum Einfluss auf die nationalen Politiken der Mitgliedstaaten, die diese parallel entsprechend ihrer nationalen Präferenzen und Identitäten weiterhin umsetzten. Das Ergebnis ist eine Vielzahl weitestgehend autonomer Politiken mit unterschiedlichen Zielen, Motiven, geografischen Ausrichtungen und Vorstellungen von angemessener Entwicklung. Diese Fragmentierung begründete die koordinierende Funktion der EU, die sich neben ihrer Funktion als eigenständiger Geber herausgebildet hat, um die Wirksamkeit der europäischen EZ zu verbessern.
Die Harmonisierung der Entwicklungspolitiken innerhalb der Gemeinschaft wurde zunächst jedoch kaum vorangetrieben. Erst mit dem Vertrag über die Europäische Union von Maastricht 1993 nahmen sich die Mitgliedstaaten des Problems der fehlenden Abstimmung in der europäischen EZ an. Der Vertrag verpflichtet die EU und ihre Mitgliedstaaten zur Förderung von Koordinierung, Kohärenz und Komplementarität ihrer Entwicklungspolitiken. Dieses Gebot führte in der Folge zu Uneinigkeit zwischen der EU-Kommission und den Mitgliedstaaten: Die Kommission sah darin die Aufforderung zu mehr Integration auf EU-Ebene, was in einem Klima wachsenden Misstrauens gegenüber den supranationalen Institutionen auf die scharfe Ablehnung der Mitgliedstaaten stieß, die darin den Versuch der Kommission sahen, ihre Kompetenzen auszuweiten. Angesichts der Ende der 1990er Jahre wachsenden Vorwürfe der Unfähigkeit, Ineffizienz und ungenügenden Wirksamkeit gegenüber der Kommission und der gemeinschaftlichen EZ bestand seitens vieler Mitgliedstaaten nicht die Bereitschaft, auch nur Teile ihrer Autonomie in der EZ an sie abzugeben.
Um auf diese Kritik zu reagieren, bemühte sich die Kommission einerseits um eine kohärentere und strategischere Ausrichtung der gemeinschaftlichen EZ und versuchte andererseits erneut, die europäischen Entwicklungspolitiken stärker zu koordinieren. Zugleich wurde die Sorge vor einer wachsenden Fragmentierung der EZ Anfang der 2000er Jahre auf internationaler Ebene verstärkt diskutiert, sodass sich die Aufmerksamkeit hin zu einem möglichen "Mehrwert" eines besser koordinierten europäischen Handelns verschob. Obwohl die Kommission ihre Funktion als Geber bewahrte, gelang es ihr, ihre Rolle als Mittler zwischen den Mitgliedstaaten und dem globalen Entwicklungsdiskurs zu stärken – eine Zeitenwende in der europäischen EZ.
Komplementarität und Föderierung
In einem Kreuzgutachten zur Evaluierung der europäischen EZ aus dem Jahr 2007 bezeichnete der Entwicklungsausschuss der OECD die koordinierende Funktion der EU erstmals als "federating role". Das Konzept geht zurück auf den Europäischen Konsens über Entwicklung von 2006. Damit hatte sich die EU erstmals ein umfassendes Rahmendokument gegeben, in welchem gemeinsame Werte, Prinzipien, Ziele und Mittel für die EZ der EU und ihrer Mitgliedstaaten formuliert wurden. Der Konsens bildet die Grundlage für eine politische Harmonisierung auf EU-Ebene, ohne die Existenz mitgliedstaatlicher Politiken infrage zu stellen. Er verknüpft Wirksamkeit in der europäischen EZ mit interner Kohärenz und postuliert, dass Letztere durch dezentrale Harmonisierung erreicht werden kann, indem sich die einzelnen Politiken an einer gemeinsamen "Vision" orientieren. Wirksamkeit wird somit zum integrativen Moment.
Diesen Ansatz der "Föderierung" zur Verbesserung der Wirksamkeit der europäischen EZ hat die Kommission zunächst mit dem "EU-Verhaltenskodex im Hinblick auf die Arbeitsteilung im Bereich der Entwicklungspolitik" (2007) und der "Agenda für den Wandel" (2011) fortgesetzt und vertieft. Beide Dokumente operationalisieren Komplementarität im Sinne von positiven Synergien, die durch konkrete Vorgaben zur Arbeitsteilung zwischen den europäischen Gebern erreicht werden sollen. Diese sollen sich zum einen auf die bedürftigsten Partnerländer insbesondere im subsaharischen Afrika konzentrieren und sich zum anderen in denjenigen Sektoren engagieren, für die sie komparative Vorteile aufweisen, wie beispielsweise Deutschland auf Klimaschutz und Energie. Die Harmonisierung soll jedoch nicht zentral in Brüssel, sondern flexibel und dezentral, also innerhalb der Partnerländer zwischen den beteiligten Gebern erreicht werden, wobei die EU als Plattform zur gegenseitigen Abstimmung dienen soll.
Institutionelle Veränderungen und insbesondere die Gründung des EAD im Zuge der Lissaboner Reformen 2010 haben bei der Verfolgung dieses Harmonisierungsansatzes jedoch zunächst zu Unklarheiten hinsichtlich der Zuständigkeiten geführt. Obwohl der Vertrag von Lissabon ein stärkeres Mandat für Koordinierung und gemeinsames Handeln mit und zwischen den Mitgliedstaaten vorsieht, sind viele seiner Reformen intergouvernementaler Natur, was die supranationale Ebene nicht entsprechend stärkt. Zwar konnte die Kommission weitreichende Zuständigkeiten im Bereich der Koordinierung und externen Repräsentation europäischer EZ behalten, doch wurden vor dem Hintergrund einer allgemeinen Verbesserung der Abstimmung innerhalb der EU-Außenbeziehungen, von denen EZ lediglich ein Teil ist, große Koordinierungszuständigkeiten beim EAD verortet. Damit kommt der EU-Delegation des EAD im jeweiligen Partnerland die explizite Rolle als Koordinator des operativen Rahmens für die Wirksamkeit der europäischen EZ zu. Allerdings entscheiden die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Entwicklungspolitik weiterhin souverän über Aktivitäten und ihren geografischen Fokus.
Kohärenz lediglich auf EU-Ebene zu erzielen ist somit nicht hinreichend für eine verbesserte Wirksamkeit der geleisteten europäischen EZ. Zwar haben sich die Mitgliedstaaten zu einem relativ hohen Grad politisch verpflichtet. Allein durch die Verpflichtung zu mehr Harmonisierung in Brüssel wird das Problem gegensätzlicher Auffassungen von Entwicklungspolitik jedoch nicht überwunden. Studien zeigen, dass vor allem bei der Harmonisierung der Programmierung und Umsetzung nationaler Entwicklungspolitiken erhebliche Widerstände bestehen. Besonders bei Maßnahmen, die gemeinsames Handeln erleichtern sollen, wie Budgethilfe oder Arbeitsteilung, bestehen demnach erhebliche Unstimmigkeiten zwischen EU-Gebern. Nationale Akteure schrecken vor Maßnahmen zurück, die ihre Sichtbarkeit gegenüber den Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern oder internationalen Partnern einschränken. Besonders Akteure vor Ort ziehen eine Koordinierung in angestammten Gremien vor, die ihren lokalen Bedürfnissen und Überzeugungen angepasst sind, wie etwa die Abstimmung mit gleichgesinnten Gebern oder internationalen Foren wie der Weltbank.
Daraus wird ersichtlich, dass die größten Herausforderungen der Harmonisierung nicht allein technischer Art sind, sondern eng mit der politischen Ökonomie der EZ verknüpft sind. Forscher des Deutschen Institutes für Entwicklungspolitik (DIE) haben drei zentrale Erklärungen für die Koordinierungsdefizite formuliert: Erstens bestehe zwar ein Konsens darüber, dass Koordinierung die Wirkung von EZ verbessern kann, es bestehe allerdings kein Konsens darüber, welches das richtige Maß für die Koordinierung sein sollte, da die Auffassungen von angemessener EZ teilweise stark auseinandergehen. Zweitens gehe es den Gebern nicht um Wirksamkeit an sich. Die politische Ökonomie der Geberkoordinierung sei komplex. Für die Geber gebe es starke Anreize wie das Interesse an der eigenen Sichtbarkeit oder die unterschiedliche Wertschätzung bestimmter Faktoren wie Demokratie gegenüber politischer Stabilität, die einer verstärkten Koordinierung entgegenwirken. Drittens werde eine größere Geberharmonisierung von Partnerländern nicht notwendigerweise als positiv eingestuft. Zwar verringere dies Transaktionskosten. Allerdings vergrößere Harmonisierung auch das Risiko, zum Beispiel im Falle politischer Konditionalität.
Die EU und die internationale Wirksamkeitsagenda
Die internationale Wirksamkeitsagenda der EZ ist das Ergebnis einer Reihe Hochrangiger Foren in Rom (2003), Paris (2005), Accra (2008) und Busan (2011), sowie dem Ersten Hochrangigen Treffen der Globalen Partnerschaft für wirksame Entwicklungszusammenarbeit im April 2014 in Mexiko. Bei diesen Treffen suchten die beteiligten Akteure nach Wegen, internationale EZ effizient zu gestalten und möglichst große Wirkungen zu erzielen. Dabei wurden konkrete Prinzipien zur Wirksamkeit von EZ entwickelt. Während in Rom noch die Verbesserung der Geberharmonisierung im Mittelpunkt stand, wurde die Agenda im Folgenden stark erweitert. Dabei hat sich der Fokus weg von Entwicklungshilfe hin zu Aspekten der Zusammenarbeit in Entwicklungsfragen verschoben, was sich vor allem in den Wirksamkeitsprinzipien von Busan widerspiegelt. Inzwischen bringt die Globale Partnerschaft für wirksame Entwicklungszusammenarbeit, die infolge des Hochrangigen Forums von Busan aus der Taufe gehoben wurde, Regierungen, Privatunternehmen, und Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft aus Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern zusammen.
Die EU wird allgemein als wichtiger Akteur dieser globalen Bemühungen angesehen, EZ wirksamer zu gestalten. Ihr Beitrag liegt zum einen im Bereich der Geberharmonisierung, da sie durch ihre internen Koordinierungsbemühungen wichtige Erfahrungen einbringen kann. Zum anderen ist es der EU in mehr als zehn Jahren teilweise gelungen, sich als Mittler zwischen Mitgliedstaaten und dem globalen Entwicklungsdiskurs zu etablieren. Zwar ist umstritten, wie groß der Beitrag der EU zu internationalen Normen in der EZ tatsächlich ist, dennoch konnten Maßnahmen zur Verbesserung der Wirksamkeit von EZ zunächst unter europäischen Gebern ausgehandelt und dann auf die internationale Ebene übertragen werden. Den EU-Institutionen und vor allem der Kommission kommen dabei eine Schlüsselrolle zu, da sie gleichzeitig EU-Initiativen zur Koordinierung vorantreiben und als Mitglied des OECD-Entwicklungsausschusses in internationalen Foren aktiv an der Entwicklung und Vermittlung der Agenda mitwirken.
Es ist dabei nicht verwunderlich, dass es sich beiden Normen, welche die EU zunächst erfolgreich in die internationale Wirksamkeitsagenda einbringen konnte, hauptsächlich um Vereinbarungen zur Geberharmonisierung handelte. Zu Beginn war die Wirksamkeitsagenda noch stark geprägt durch den Beitrag öffentlicher Geber von Entwicklungshilfe. Die EU-Institutionen konnten eine Führungsrolle in der Debatte einnehmen, weil sie ihre einschlägige Erfahrung aus den EU-internen Bemühungen um Harmonisierung und Geberkoordinierung mit den anderen traditionellen Gebern innerhalb des OECD-Entwicklungsausschusses teilen konnten. Daher gelang es besonders während der ersten Hochrangigen Foren in Rom, Paris und Accra mit teilweise großem Erfolg, EU-Selbstverpflichtungen und konkrete Vereinbarungen zur Geberharmonisierung im internationalen Diskurs unterzubringen, insbesondere in Bezug auf Arbeitsteilung und Budgethilfe.
Diesen Ansatz setzte die EU in Busan und während des Treffens der Globalen Partnerschaft fort. Dabei versuchte die Kommission, die EU-Mitgliedstaaten für weitergehende Maßnahmen zu gewinnen, um diese auch international vorantreiben zu können. Kern dieser Vorhaben zur Verbesserung der Geberharmonisierung war die gemeinsame Programmierung von EZ im jeweiligen Partnerland. Gemeinsame Programme sollen eine einheitliche Antwort auf den Entwicklungsplan des Partnerlandes ermöglichen. Dabei werden die konkrete Arbeitsteilung und Verteilung der Finanzzusagen zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten in einem gemeinsamen Strategiepapier festgelegt und die bisherige bilaterale Programmplanung ersetzt.
In Busan gelang es der EU jedoch kaum, die internationale Wirksamkeitsagenda maßgeblich zu beeinflussen. Dies lag zum einen daran, dass der EU interne Geschlossenheit fehlte, um ihre Maßnahmen international durchzusetzen. Eine gemeinsame Programmplanung bedarf der Harmonisierung von teilweise kontrovers betrachteten EZ-Modalitäten, wie beispielsweise die Vereinheitlichung von Programmzyklen, Konditionalitätsklauseln und Evaluierungsmechanismen. Der politische Wille, der nötig ist, um unterschiedliche Auffassungen von EZ zu überwinden, hat seit den späten 2000er Jahren innerhalb der EU jedoch erheblich nachgelassen. Es hat sich herausgestellt, dass die EU-Mitgliedstaaten einigen europäischen EZ-Modalitäten wie dem Budgethilfeansatz zunehmend kritisch gegenüberstehen. Im Zuge der jüngsten Entwicklungen in Nordafrika und dem Nahen Osten achtete die Kommission zwar darauf, die besondere Förderung von Menschenrechten, Demokratie und verantwortungsvoller Regierungsführung stärker zu berücksichtigen. Allerdings offenbarten sich im Zuge dieser Ereignisse die unterschiedlichen Auffassungen der europäischen Geber in Bezug auf Bedingungen für EZ (Konditionalität). Die wachsende Skepsis gegenüber der bisherigen Praxis von Konditionalität und ihrer Wirksamkeit sowie ihre stärkere Politisierung infolge des "Arabischen Frühlings" haben Budgethilfe im Allgemeinen und ihre gemeinschaftliche Durchführung unattraktiver werden lassen. Das Erstarken der Schwellenländer hat ferner dazu geführt, dass EU-Mitgliedstaaten stärker nach eigenen Strategien suchen, um sich mit ihnen auseinanderzusetzen. Letztlich haben auch die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise gegenseitiges Misstrauen gefördert.
Zugleich hat sich jedoch auch die entwicklungspolitische Landschaft stark verändert. Sie ist komplexer und diversifizierter geworden. Die Anzahl der beteiligten Akteure in der internationalen EZ nimmt stetig zu. Gleichzeitig wird die EZ selbst immer komplexer, da neben handelspolitischen Maßnahmen, technischer und finanzieller Zusammenarbeit, auch sicherheits-, umwelt- und migrationspolitische Aspekte immer stärker miteinbezogen werden müssen. Durch den Aufstieg der Schwellenländer, unterschiedliche Formen der Zusammenarbeit und Entwicklungsfinanzierung jenseits der öffentlichen Entwicklungshilfe verlieren traditionelle Ansätze zur Erhöhung der Wirksamkeit von EZ wie die Geberharmonisierung stark an Bedeutung.
Ausblick
Die Veränderungen in der internationalen EZ haben die EU in ihrer Vorreiterrolle im Bereich der Geberharmonisierung unter Druck gesetzt, da ihr Beitrag in diesem Bereich inzwischen weniger nachgefragt wird. Allerdings geht die "federating role" der EU über die bloße Koordinierung der EZ ihrer Mitgliedstaaten hinaus. Durch die Ausschöpfung ihres kollektiven Potenzials ist die EU grundsätzlich in der Lage, internationale Normen in der EZ nachhaltig zu beeinflussen.
Das Jahr 2015 ist dabei von entscheidender Bedeutung. Die Frist zur Verwirklichung der Millenniumsentwicklungsziele läuft Ende des Jahres ab. Die internationale Gemeinschaft ist bemüht, den neuen globalen Rahmen für Armutsbekämpfung und nachhaltige Entwicklung rechtzeitig auszuarbeiten. Die Wirksamkeitsagenda droht dabei jedoch in den Hintergrund zu geraten. Denn bisher bleibt weitgehend unbeantwortet, wie die neuen Sustainable Development Goals und die Wirksamkeitsagenda miteinander zusammenhängen sollen.
Um den Anspruch Europas innerhalb dieser Debatten zu unterstreichen, hat die EU 2015 zum "Europäischen Jahr für Entwicklung" erklärt. Die EU ist bestrebt, auf diese Herausforderungen mit ehrgeizigen Verpflichtungen und Beiträgen einzugehen. So hat sie im Frühjahr 2014 in ihrer gemeinsamen Position für das Treffen der Globalen Partnerschaft in Mexiko erklärt, die Wirksamkeitsagenda stärker mit den Überlegungen zu den Entwicklungszielen der Post-2015-Agenda verknüpfen zu wollen, um eine bessere Verwirklichung dieser Ziele zu erreichen. Die jüngste Schlussfolgerung zur Post-2015-Agenda des Rates der EU enthält jedoch nur wenige Hinweise auf die Wirksamkeitsagenda. Der zukünftige Beitrag der EU zur Verbesserung der Wirksamkeit von EZ hängt entscheidend davon ab, wie gut es ihr gelingt, beide Diskussionen stärker zu verknüpfen und diese Verknüpfung international voranzubringen.
