Es ist zu einem Gemeinplatz in der Diskussion um die Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) geworden, dass diese sich in der Krise befinde: einerseits aufgrund mangelnder Effizienz, andererseits technisch bedingt durch die zunehmende Fragmentierung der Geberseite, die Proliferation von Kleinprojekten, die mangelnde Vorhersehbarkeit der Transfers und Ähnlichem, grundsätzlich jedoch wegen ihres wenig signifikanten Beitrags zu Wachstum und Wohlfahrt in den Empfängerländern. In der Krise stecke sie aber auch, da sich das internationale Umfeld, innerhalb dessen sie operiere, spätestens seit Ende des Ost-West-Konflikts, der sich parallel entfaltenden wirtschaftlichen Globalisierung und dem Aufstieg einer Gruppe aufstrebender Volkswirtschaften erheblich verändert habe. Dies erfordere eine Überprüfung der geografischen und sektoralen Schwerpunkte der EZ sowie ein besseres Zusammenspiel zwischen der herkömmlichen Entwicklungsfinanzierung durch die öffentliche Hand der Geberländer und anderen Quellen der Entwicklungsfinanzierung wie privaten Stiftungen, Unternehmen, zivilgesellschaftlichen Organisationen, karitativ orientierten Einzelpersonen und – nicht zu vergessen – Überweisungen von Gastarbeiterinnen und -arbeitern in ihre Herkunftsländer sowie eigenen Steuereinkünften.
Viele, die an dieser Debatte teilnehmen, folgern daraus eine geringe und abnehmende Legitimation der EZ und stellen Überlegungen an, wie mangelnder Effizienz durch eine größere Selektivität bei der Mittelvergabe sowie eine stärkere Konditionierung und Ergebnisorientierung der EZ abgeholfen werden könnte. Diese Debatte läuft nun schon mehrere Jahrzehnte, die konstatierte "Krise" währt daher ebenso lange, ohne dass dies zur Einstellung der Transfers oder auch nur zur Infragestellung ihrer Zielgrößen geführt hätte – prominent dabei die Verpflichtung der Geberländer zu Leistungen in Höhe von 0,7 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts (BIP).
Die Überprüfung der Zielerreichung der Millenniumsentwicklungsziele sowie deren Neuformulierung für die Zeit nach 2015 haben im Umfeld der Vereinten Nationen und darüber hinaus zu einer Intensivierung dieser Diskussion geführt. Als deren Ergebnis zeichnet sich eine erhebliche Ausweitung des Zielkatalogs der internationalen Zusammenarbeit ab, vor allem in Richtung Nachhaltigkeit und Bereitstellung globaler öffentlicher Güter. Dies erfordert neue Kooperationsformen und Finanzierungsquellen und bedingt auch eine Infragestellung der klassischen Gegenüberstellung von entwickelten und weniger entwickelten Staaten, von Gebern und Nehmern, zugunsten einer Orientierung an universellen Zielen und Vorgaben.
Der EZ gehen die Armen aus
Eine naheliegende Veränderung des internationalen Umfelds betrifft die Empfängerseite: Die seit nunmehr etwa vier Jahrzehnten beschriebene wirtschaftliche Differenzierung der Entwicklungsländer hat sich seit Anfang/Mitte der 2000er Jahre mit dem Aufstieg der Schwellenländer, insbesondere Chinas und Indiens, sowie einer Schar weiterer dynamisch wachsender Länder fortgesetzt. Zwar haben die Spätwirkungen der globalen Finanzkrise und die überraschende Trendumkehr beim Wachstum der subsaharischen sowie anderer ärmerer Volkswirtschaften das Tempo der Differenzierung wieder etwas gebremst, die absolute Armut hat sich jedoch weltweit verringert. Seit 1990 hat sich der Anteil der Menschen, die in absoluter Armut leben – gemessen an kaufkraftbereinigten 1,25 US-Dollar pro Kopf und Tag – weit mehr als halbiert: 2011 lag er in Entwicklungsländern bei 17 Prozent der Bevölkerung. Das wichtigste Millenniumsziel wurde also vor der Zeit erreicht. Den größten Anteil absolut Armer verzeichnen in dieser Reihenfolge das subsaharische Afrika sowie Süd- und Ostasien, also Regionen mit gegenwärtig starker Wachstumsdynamik. In anderen Entwicklungsregionen ist nur noch ein relativ geringer Restanteil der Bevölkerung betroffen. Absolute Armut konzentriert sich überdies auf nur wenige Länder – Indien, Nigeria, China, Bangladesch, die Demokratische Republik Kongo und Indonesien in dieser Reihenfolge –, welche, die Demokratische Republik Kongo ausgenommen, Armutslinderung und soziale Mindestsicherung aus eigenen Kräften bewerkstelligen könnten.
Auch die nicht-einkommensbezogenen Indikatoren der Millenniumsziele zeichnen ein nicht allzu schlechtes Bild: Beispielsweise wird das Ziel der universellen Einschulung, wenn auch nicht in weiten Teilen des subsaharischen Afrikas und Südasiens, im Durchschnitt erreicht; auch einer Geschlechtergleichheit bei der Schulbildung ist man international zumindest auf der Primarstufe sehr nahe gekommen; zudem gibt es gewaltige Fortschritte bei der Reduktion der Kindersterblichkeit.
Bei der Überwindung der schlimmsten Formen von Armut und mangelnder sozialer Sicherung im weiteren Sinne sind also in relativ kurzer Zeit beachtliche Fortschritte gemacht worden. Das ist unabhängig davon zu konstatieren, ob die EZ wesentlich dazu beigetragen hat oder überhaupt effektiv war, sowie von der Frage, ob die vereinbarten Ziele umfassend genug definiert wurden. Die Gruppe der Staaten, die gegenwärtig und in absehbarer Zukunft zur Versorgung ihrer Bevölkerung mit sozialen und infrastrukturellen Mindestleistungen am wenigsten in der Lage sind, beschränkt sich heute auf die fragilen oder gar gescheiterten Staaten und wenige andere auf unterster Entwicklungsstufe.
Angesichts der rückläufigen absoluten Armut und ihrer Konzentration auf eine kleiner werdende Gruppe von fragilen Staaten unternehmen EZ-Agenturen sowie Vertreterinnen und Vertreter fortgeschrittener Volkswirtschaften intellektuelle Klimmzüge, um Transfers an Länder mit mittlerem und höherem Einkommen zu rechtfertigen.
Vielfältige Finanzierungsmöglichkeiten
Entwicklungsländer verfügen heutzutage über eine Vielzahl ergiebiger, neuer und alter, externer und interner Finanzierungsquellen für Entwicklungsprogramme. Dies reduziert den Stellenwert der klassischen öffentlichen EZ erheblich. Unter öffentlicher EZ (Official Development Assistance, ODA) werden nach der Definition des Entwicklungsausschusses der OECD Leistungen an Entwicklungsländer, ihre Staatsangehörige oder internationale Organisationen zugunsten von Entwicklungsländern mit einem Zuschusselement von mindestens 25 Prozent gefasst, die von öffentlichen Stellen mit dem vorrangigen Ziel der Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung von Entwicklungsländern vergeben werden.
Auf der UN-Konferenz zu Entwicklungsfinanzierung 2002 in Monterrey, Mexiko, bei der auch Weltbank, Internationaler Währungsfonds und Welthandelsorganisation vertreten waren, wurde erstmals über die gesamte Palette an Möglichkeiten zur Mobilisierung von Finanzmitteln für Entwicklung diskutiert und deren Bedeutung für die Finanzierung der Umsetzung der Millenniumsziele betont.
Eine naheliegende interne, in der internationalen Diskussion häufig unterbelichtete Finanzierungsquelle sind die eigenen Steuereinnahmen eines Landes. Die Generierung ausreichender Einnahmen ist jedoch angesichts des Umfangs des informellen Sektors, des Vorherrschens von Kleinbetrieben und der geringen Steuerdisziplin beziehungsweise der Kapitalflucht gerade in besonders armen Ländern ein schwieriges Unterfangen. Die Steuerquote liegt in solchen Ländern meist bei unter 15 Prozent des BIP. Größtenteils bedingt durch steigende Rohstofferlöse haben die Steuereinnahmen in der vergangenen Dekade durchschnittlich aber kräftig zugenommen. Ein größerer Ertrag wäre durch die Schließung von Steuerschlupflöchern, den Abbau von Subventionen, eine bessere Administration und Korruptionsbekämpfung durchaus erreichbar.
Eine weitere quasi-interne, aber noch schwieriger zu erschließende Quelle wäre die Unterbindung von Kapitalflucht und exzessiver Korruption, die Mittel für öffentliche Investitionen verringern oder diese durch Seitenzahlungen verteuern. Allein die durch illegale Abflüsse erlittenen Verluste, die im Wesentlichen durch eine Unterfakturierung von Exporten und eine Überfakturierung von Importen sowie die Anlage dieser "Erlöse" im Ausland entstehen, beliefen sich 2012 – allerdings methodisch sehr schwer einzuschätzenden Analysen zufolge – auf immerhin 946,7 Milliarden US-Dollar.
Die wichtigste externe Finanzierungsquelle für nahezu alle Entwicklungsländer sind Einkünfte aus dem Export von Gütern und Dienstleistungen. Diese beliefen sich 2012 mit 8,3 Billionen US-Dollar auf fast die Hälfte der globalen Ausfuhren. Seit Jahren wachsen die Ausfuhren aus Entwicklungsländern doppelt so schnell wie jene der Industriestaaten, rund 60 Prozent sind mittlerweile Fertigwaren. Der Anteil des sogenannten Süd-Süd-Handels hat sich seit 1980 verdreifacht.
Eine seit Jahrzehnten wichtiger werdende externe Quelle sind private Direktinvestitionen aus dem Ausland, deren Umfang in Entwicklungsländern sich 2013 auf rund 778 Milliarden US-Dollar belief. Im Gegensatz zu anderen privaten Kapitalströmen weisen sie einen einigermaßen stabilen Verlauf auf. 2012 übertrafen Entwicklungsländer erstmals die Industriestaaten als Anlagesphäre für private Direktinvestitionen. Ein steigender Anteil entfällt auf Süd-Süd-Investitionen (Hauptquelle: China). Die früher oft bemängelte Konzentration der Direktinvestitionen hat sich etwas gemildert, selbst das subsaharische Afrika wird neuerdings stärker bedacht.
Geradezu explosionsartig sind die sogenannten Gastarbeiterüberweisungen von im Ausland lebenden Arbeitskräften in ihre Heimatländer gestiegen: Sie beliefen sich 2012 auf 351 Milliarden US-Dollar (2000: 123 Milliarden US-Dollar), also auf fast das Dreifache der ODA-Transfers. Sie wurden etwa hälftig aus OECD-Mitgliedstaaten und anderen (hauptsächlich nahöstlichen) Regionen überwiesen und entlasteten die Leistungsbilanz vor allem der ärmeren Entwicklungsländer kräftig. Im Gegensatz zu anderen externen Zuflüssen waren sie überdies eher antizyklischer Natur, stiegen also eher in Zeiten der Not.
Ferner sind bei den externen Zuwendungen an Entwicklungsländer auch die Transfers von Nichtregierungsorganisationen, Unternehmen und Einzelpersonen gewachsen. Das Volumen dieser Transfers ist schwer zu bestimmen und wurde vom Entwicklungsausschuss der OECD für 2011 auf 32 Milliarden US-Dollar geschätzt, was etwa einem Viertel der ODA entsprach. Hinzu kommen entsprechende Zuwendungen aus Nicht-OECD-Staaten und rasch wachsende Spenden von Einzelpersonen, die über elektronische Plattformen abgewickelt werden. Eng verwandt mit diesen Quellen sind Zuwendungen von Stiftungen, deren Volumen mit knapp 30 Milliarden US-Dollar 2012 auch bereits etwa einem Viertel der ODA entsprach. Stiftungen passen sich jedoch nur begrenzt den Prioritäten und Verfahren der übrigen Geber an und widmen sich vorwiegend Bildungs-, Gesundheits- und Umweltprogrammen.
Nicht zuletzt gibt es auch die "neuen" Geber aus den Reihen der Entwicklungsländer selbst, zeitlich startend mit den arabischen Ölförderländern in den 1970er Jahren, wobei es zuvor schon sehr kleine chinesische und indische Programme gegeben hatte, später ergänzt durch eine Reihe von Schwellenländern und ehemals sozialistischen Staaten, zuletzt auch durch die 2014 gegründete New Development Bank der regionalen Führungsmächte Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika (BRICS). Die Programme dieser neuen Geber zeichnen sich durch die angebliche Abwesenheit von Auflagen und einem gemeinsamen Nutzen aus. Mit rund 15 Millionen US-Dollar entspricht das Volumen ihrer Transfers etwa einem Zehntel der ODA.
Diese Aufstellung der Kapitalquellen von Entwicklungsländern macht eines deutlich: Den meisten Staaten mit mittlerem Einkommen und jenen ärmeren Staaten, die privaten Investoren verlässliche Bedingungen bieten, fehlt es nicht an Möglichkeiten, Mittel zur Finanzierung von Fortschritt und Wohlfahrt zu mobilisieren. ODA kommt nur noch für einen durchschnittlich sehr kleinen Teil der Entwicklungsbemühungen auf.
Effizienz der EZ
Über den effektiven und effizienten Einsatz der ODA-Mittel gibt es eine schon jahrzehntelange wissenschaftliche Debatte, die hier nicht nachgezeichnet werden soll. Nur so viel: Nimmt man einen beidseitig kausalen Einfluss der EZ auf Wachstum an schließt Beiträge wie etwa Nahrungsmittelhilfe und Verwaltungskosten aus, die den Empfängern nur begrenzt nutzen, geht von längeren Amortisationszeiträumen etwa für Bildungs- und Gesundheitshilfe aus und berücksichtigt die Wechselwirkung von EZ und guter Regierungsführung, so stellt sich der Wachstumsbeitrag der EZ moderat positiv dar.
Die offizielle Debatte um die Wirkungssteigerung der EZ verläuft freilich in anderen, eher technokratischen Bahnen. Im Zentrum stehen hier die beklagte Fragmentierung der Geber und Projekte, die mangelnde Vorhersehbarkeit der Zuwendungen, das fehlende ownership der Projekte und Programme durch die Regierungen der Empfängerländer und – damit zusammenhängend – das Übermaß an Verwaltungsaufwand, restriktiven Verwendungsauflagen oder Vorbedingungen (Konditionalität). Es gibt einen recht eindeutigen negativen empirischen Zusammenhang zwischen der Fragmentierung der Hilfe und – vor allem in Bezug auf das subsaharische Afrika – dem wirtschaftlichen Wachstum.
Seit der Jahrtausendwende sind international zahlreiche Beschlüsse gefasst worden, um die Wirksamkeit der EZ zu verbessern. Damals wurde mit den Millenniumsentwicklungszielen ein Katalog von allgemeinen, messbaren Entwicklungszielen und definierten Zeiträumen zu ihrer Umsetzung beschlossen. Anschließend wurden auf den Hochrangigen Foren zur Wirksamkeit der EZ in Paris (2005), Accra (2008) und Busan (2011) Verfahren vereinbart, die einen wirkungsvolleren Mitteleinsatz garantieren sollen, und schließlich versprachen die Geber auf fast allen Ebenen Politikkohärenz, also die möglichst große Übereinstimmung von Entwicklungspolitik mit der Politik anderer Ressorts gegenüber der weniger entwickelten Welt.
Bei der Umsetzung dieser Verpflichtungen gibt es deutliche Defizite: Von den in Paris vereinbarten Zielen wurde bis 2010 mit der Koordination der Technischen Zusammenarbeit nur eines erreicht. Die Fortschritte waren auf Geberseite sehr uneinheitlich und sinnigerweise schwächer als bei den Empfängern. Besonders schwach waren sie bei der Aufhebung der Lieferbindung, der Entsendung gemeinsamer Gebermissionen und der Linderung der Fragmentierung von EZ. Als Hauptgrund für die Defizite führte die OECD politische Widerstände in den nationalen Fachministerien gegen einen Kontrollverlust auf.
EZ und globale öffentliche Güter
2015 endet der Zeitrahmen für die Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele. Schon lange vorher setzte eine internationale Debatte ein, wie diese fortentwickelt werden müssten, vor allem seit der Rio+20-Konferenz 2012. Seitens der Vertreter der Industriestaaten besteht Einigkeit, dass die EZ sich künftig auf die ärmsten, fragilen Staaten konzentrieren müsse und einen Beitrag zur Finanzierung sogenannter globaler öffentlicher Güter leisten solle. Dabei handelt es sich um öffentliche Güter, deren Bereitstellung nicht von einem Staat allein, sondern nur durch die regionale oder globale Zusammenarbeit mehrerer Staaten gewährleistet werden kann, wie beispielsweise Frieden, die Durchsetzung der Menschenrechte, die Erhaltung der Umwelt und des Weltklimas, aber auch Finanzstabilität und freier Handel. Nachhaltigkeit war seit Beginn der Diskussionen ein prominentes Thema. Dies spiegelt sich auch im vorläufigen Katalog der Sustainable Development Goals (SDGs) wider, der 17 Ziele mit insgesamt 169 Unterzielen umfasst, die alles enthalten, was sich die Menschheit an Fortschritt wünschen kann.
Wie die Mittel für die Realisierung des neuen Zielkatalogs aufgebracht werden sollen – die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) rechnet immerhin mit einem allein für die Zielumsetzung in Entwicklungsländern nötigen Finanzvolumen von 3,3 bis 4,5 Billionen US-Dollar pro Jahr, das Intergovernmental Committee of Experts on Sustainable Development Financing mit einem globalen Bedarf von noch deutlich mehr
Im Juli 2015 soll auf der dritten internationalen Konferenz zu Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba eine neue Partnerschaft für Entwicklung beschlossen werden, im September auf der Vollversammlung der Vereinten Nationen die SDGs. Bislang vorliegende Papiere lassen erkennen, dass zur Finanzierung der SDGs alle Quellen genutzt werden sollen. Dazu gehören nationale Steuereinkünfte sowie private in- und ausländische Finanzierungsquellen, denen ein erstaunlich hoher Stellenwert eingeräumt wird, neue, innovative Finanzierungsinstrumente wie Steuern auf Flugtickets, Finanztransaktionen und Klimagasemissionen, und nach wie vor die ODA, die endlich auf 0,7 Prozent des BIP der Geberländer gesteigert werden soll. Wirtschaftliche und soziale Kernfunktionen sollen im Wesentlichen durch nationale Steuermittel finanziert werden, Vorhaben im Bereich der Nachhaltigkeit (Klima, Landwirtschaft, Infrastruktur und Industrie) vor allem durch den Einsatz privater Mittel, der durch staatliche Vorgaben geleitet und reguliert werden soll, während zugleich eine gerechtere Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft vorangetrieben werden soll.
Obgleich die Realisierungschancen dieser Finanzierungsvorhaben als eher bescheiden einzuschätzen sind, würde eine auch nur ansatzweise Umsetzung dieser Agenda bedeuten, dass die EZ, wie wir sie kannten, der Vergangenheit angehören wird.